Sentencia T-405 de 2024

T-405-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-405/24 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se configura ninguno de los defectos ni causales señaladas CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR SITUACIÓN SOBREVINIENTE-Vulneración alegada cesó por una situación no imputable a las entidades accionadas, que conllevó a la pérdida del interés de la accionante (...) las pretensiones de la accionante se dirigían a atacar de fondo el acto administrativo que concedió la prórroga del plazo para la recolección de firmas, puesto que, a su juicio, este ponía en riesgo el derecho a la interrupción voluntaria del embarazo. Sin embargo, la decisión de la RNEC de finalizar el proceso de referendo elimina la posibilidad de que, en la actualidad, la Resolución... afecte los derechos constitucionales invocados por la actora. En suma, al culminar el proceso de referendo, el acto de prórroga deja de surtir efectos y termina con la situación que motivó a la accionante. CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Reiteración de jurisprudencia CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR SITUACIÓN SOBREVINIENTE-No impide a la Corte Constitucional pronunciamiento de fondo sobre la existencia de una violación de derechos fundamentales y futuras violaciones LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Características del control de constitucionalidad (i) es posterior a la sanción y promulgación de la ley que incorpora el texto que se somete a referendo, pero previo al pronunciamiento popular; (ii) es automático, dado que opera por mandato imperativo de la Carta; (iii) concentrado, dado que la competencia para examinar la constitucionalidad de la convocatoria compete exclusivamente a la Corte; y (iv) integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento de esa ley. REFERENDO DE INICIATIVA LEGISLATIVA CIUDADANA-Sujeto a controles ACTO DE TRAMITE Y ACTO DEFINITIVO-Diferencias REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULAR-Etapas que deben surtirse de manera sucesiva REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULAR-Etapas que deben surtirse de manera sucesiva ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia constitucional como requisito de procedibilidad DEFECTO SUSTANTIVO-Reiteración de jurisprudencia DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION-Definición ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Concebida como juicio de validez no como juicio de corrección del fallo cuestionado REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Novena de Revisión Sentencia T-405 de 2024 Referencia: expediente T-9.900.228. Asunto: acción de tutela presentada por Catalina Henao Correa contra la Sección Quinta del Consejo de Estado. Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas. Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Novena de Revisión de tutelas, integrada por la magistrada Natalia Ángel Cabo y los magistrados Juan Carlos Cortés González y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del trámite de revisión de los fallos del 4 de agosto y del 13 de octubre de 2023, proferidos por la Sección Primera y la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Estas decisiones declararon improcedente, en primera y segunda instancia, respectivamente, la acción de tutela. I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 1. La Sala Novena de Revisión estudió una acción de tutela promovida por la señora Catalina Henao Correa en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado. La accionante sostuvo que las decisiones del 2 de junio de 2023 –en la que se rechazó la demanda que presentó en ejercicio del medio de control de nulidad– y del 23 de junio siguiente –en la cual se confirmó la decisión de rechazo al resolver el recurso de súplica promovido por la actora– vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 2. De acuerdo con la accionante, la transgresión de estos derechos se sustentó en que las providencias judiciales consideraron que la Resolución 1322 de 2023, dictada por el Consejo Nacional Electoral, era un acto administrativo de trámite. En dicha resolución se concedió una prórroga de tres meses para la recolección de apoyos en el marco de la iniciativa denominada “Referendo constitucional por la vida”. Los jueces de instancia declararon improcedente la acción de tutela por estimar que no se acreditaba el requisito de relevancia constitucional. En su criterio, la actora pretendía reabrir el debate que se surtió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3. Antes de analizar el problema jurídico de fondo, la Sala abordó dos cuestiones previas. De una parte, acreditó la configuración de la carencia actual de objeto por situación sobreviniente. Ello, debido a que el trámite de la propuesta de referendo constitucional culminó con la Resolución 26655 de 2023, en la cual la Registraduría Nacional del Estado Civil certificó que la iniciativa ciudadana no cumplió con los requisitos constitucionales y legales. En consecuencia, tuvo lugar la pérdida de interés en la pretensión original de la demanda. Sin perjuicio de lo anterior, esta corporación consideró necesario emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto debatido, para efectos de pedagogía constitucional. 4. De otra parte, la Corte reiteró su competencia para ejercer el control previo, automático e integral de constitucionalidad sobre la etapa de la iniciativa ciudadana en el referendo constitucional en los términos de la Sentencia C-141 de 2010. Por lo tanto, recordó que es necesario que, cuando se trate de actos administrativos proferidos en el trámite de este mecanismo de reforma constitucional, los jueces contenciosos administrativos verifiquen su competencia y determinen, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en qué casos pueden asumir el conocimiento de los asuntos que, eventualmente, les correspondan. 5. A continuación, la Sala abordó la distinción entre actos administrativos de trámite y definitivos y la etapa de recolección de apoyos en el trámite de las iniciativas ciudadanas de referendo constitucional. Al estudiar el caso concreto, consideró que la acción de tutela cumplía con los requisitos generales de procedencia. En particular, la Corte estimó que se acreditaba la relevancia constitucional porque el asunto no versa exclusivamente sobre asuntos legales o económicos, persigue la protección de derechos fundamentales y no se limita a reabrir debates concluidos en el proceso ordinario. Sin embargo, esta corporación concluyó que no se habían vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, en la medida en que las providencias cuestionadas no incurrieron en un defecto sustantivo, en un desconocimiento del precedente, ni en una violación directa de la Constitución. Por lo expuesto, la Sala revocó las decisiones de instancia que habían declarado improcedente la acción de tutela y, en su lugar, declaró la carencia actual de objeto por circunstancia sobreviniente. II. ANTECEDENTES 1. Hechos y pretensiones Trámite de la iniciativa ciudadana “Referendo constitucional por la vida” 6. El 16 de marzo de 2022 la Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante RNEC) declaró la inscripción del comité promotor de la iniciativa ciudadana denominada “Referendo constitucional por la vida”[1]. Dicho acto administrativo reconoció a la señora Sara Jimena Castellanos Rodríguez como vocera de dicha propuesta y definió la integración del comité promotor[2]. 7. El 22 de marzo de 2022, la RNEC entregó los formularios para la recolección de apoyos. A partir de dicho momento, el comité promotor contaba con un plazo de seis meses para obtener las firmas requeridas[3]. Dicho término concluía el 22 de septiembre siguiente. 8. Solicitud de prórroga. El 5 de septiembre de 2022 la vocera de la iniciativa ciudadana solicitó ante la RNEC una prórroga del plazo para la recolección de apoyos ciudadanos[4]. La peticionaria argumentó que entre el 23 de marzo y el 23 de agosto de 2022 “el fenómeno de La Niña impidió la recolección constante de firmas por mal clima”. Para demostrar esa circunstancia, anexó un informe meteorológico emitido por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (en adelante IDEAM). La RNEC le remitió por competencia la petición al Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE) de acuerdo con lo establecido por la Ley 1757 de 2015[5]. 9. El 26 de septiembre de 2022, el ciudadano Alejandro Matta Herrera presentó un escrito de oposición a la solicitud de prórroga para la recolección de apoyos. Arguyó que el fenómeno de La Niña era un hecho de público conocimiento, cuyos efectos se pronosticaban por región y podían anticiparse. Añadió que la información sobre los procesos climáticos era reportada en boletines de predicción del clima del IDEAM. Por tanto, solicitó negar la prórroga pretendida por el comité promotor. 10. Acto administrativo demandado en el medio de control de nulidad. Mediante Resolución 1322 del 22 de febrero de 2023, el CNE concedió la prórroga solicitada por el término de tres meses. Consideró que la llegada del fenómeno climático fue un impedimento para el normal desarrollo de la recolección de firmas. Explicó que se trató de una situación imprevisible porque no es posible predecir la intensidad de este tipo de ciclos meteorológicos ni la agudización extraordinaria de aquellos. 11. El CNE destacó que el fenómeno en mención fue irresistible, porque “los hechos verificados superaron en gran medida lo que se esperaba”[6] y, por ende, se generaron impedimentos para el normal desarrollo de las actividades del comité promotor. Asimismo, resaltó la importancia del derecho a la participación como fundamento de una visión “más armónica y menos exegética (...) en el sentido de que siempre debe ser preferida una interpretación de la situación fáctica que favorezca la participación de los ciudadanos frente a otra que lo impida”[7]. Finalmente, señaló que contra ese acto procedía el recurso de reposición en el efecto suspensivo. No obstante, la resolución no fue recurrida. 12. El 25 de abril de 2023 la Coordinación de Mecanismos de Participación Ciudadana de la RNEC entregó a la vocera de la iniciativa ciudadana el formulario de recolección de apoyos de la segunda etapa, cuyo plazo vencería el 25 de julio siguiente. Demanda de nulidad y trámite ante el Consejo de Estado 13. El 23 de mayo de 2023, en ejercicio del medio de control de nulidad, la señora Catalina Henao Correa promovió demanda en contra de la Resolución 1322 de 2023[8]. Pretendió la suspensión provisional de los efectos del acto demandado y que se declare su nulidad. La parte demandante sostuvo que el acto administrativo cuestionado había incurrido en los siguientes vicios: (i) falsa motivación porque la decisión se basó en hechos que no estaban comprobados –error de hecho– y se basó en una interpretación errónea de las disposiciones invocadas como fundamento –error de derecho–; (ii) infracción de normas, debido a que no aplicó debidamente el artículo 64 del Código Civil, al catalogar el fenómeno de La Niña como un hecho constitutivo de fuerza mayor, sin verificar los criterios de irresistibilidad e imprevisibilidad. Agregó que el acto demandado desconoció que el artículo 11 de la Ley 1757 de 2015 únicamente autoriza la prórroga cuando sus motivos estén debidamente acreditados. 14. La demandante resaltó que la Resolución 1322 de 2023 era un acto administrativo definitivo, susceptible de control judicial “en tanto decide de fondo sobre la solicitud de prórroga para la recolección de firmas dentro de una iniciativa de referendo constitucional”. Adujo que el acto administrativo “creó” una situación jurídica particular, al permitirle al comité promotor que contara con un plazo adicional para avalar la recolección de firmas, pese a que la solicitud no estaba debidamente justificada. Sumado a lo anterior, explicó que el CNE habilitó la interposición del recurso de reposición que no procede contra los actos administrativos de trámite. 15. Recordó que la recolección de apoyos constituye una etapa autónoma dentro del trámite “en la que se pone en consideración de la ciudadanía si esta aprueba o no que se lleve a cabo un referendo constitucional”[9]. Además, adujo que el carácter definitivo de un acto no depende de que se expida al final de un trámite, porque puede corresponder a “la manifestación definitiva de la voluntad de una entidad en un proceso que comprende diversos ciclos”[10]. Finalmente, advirtió que si se considerara que la resolución censurada es un acto de trámite se “desconocería la posibilidad de que [se] ejerza control ciudadano sobre las decisiones que se toman en el marco de una iniciativa de referendo constitucional”[11]. 16. Auto de rechazo. Mediante la providencia del 2 de junio de 2023, la magistrada[12] de la Sección Quinta del Consejo de Estado, a quien le correspondió pronunciarse sobre la admisión del asunto, rechazó la demanda. En primer lugar, consideró que tenía competencia para resolver sobre la admisión de la demanda, de acuerdo con los artículos 125.3, 149 y 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 17. Sostuvo que la resolución objeto del proceso no es susceptible de control judicial. Al respecto, aseguró que “es evidente que el acto administrativo que se pretende controlar no contiene una decisión de fondo que culmine una actuación administrativa, sino que se trata de un acto de trámite con el que se impulsa el desarrollo del procedimiento tendiente a verificar el cumplimiento de los requisitos para llevar a cabo la iniciativa ciudadana mencionada”[13]. En tal sentido, enfatizó en que el acto acusado tiene un carácter eminentemente instrumental y operativo, orientado a que continúe la actuación encaminada a determinar si se obtuvieron o no los apoyos ciudadanos requeridos legalmente. Dicha postura se sustentó en otras decisiones de esa corporación[14]. 18. En el auto de rechazo, la magistrada de la Sección Quinta precisó que la decisión de conceder o negar la prórroga del plazo no produce efectos concluyentes respecto del trámite iniciado. Explicó que, en contraste, serían actos administrativos definitivos (i) el que establezca que no se reunieron los apoyos ciudadanos requeridos para presentar una iniciativa de referendo o (ii) el que indique los resultados de las votaciones de la propuesta de reforma constitucional. Resaltó que, contra estos últimos, pueden ejercerse los respectivos medios de control. 19. Por último, la decisión judicial destacó que el referendo constitucional está sometido a un control previo de constitucionalidad, en el cual se permite la intervención ciudadana. Igualmente, recordó que dicho control “es de carácter automático, integral y limitado a los vicios de procedimiento y de competencia que se encuentren en la tramitación de la citada ley”[15]. 20. Recurso de súplica. El 9 de junio de 2023, la señora Catalina Henao Correa presentó un recurso de súplica en contra del auto de rechazo. Replicó varias de las afirmaciones expuestas en la demanda e insistió en que la Resolución 1322 de 2023 es un acto administrativo definitivo porque “decide de fondo sobre la solicitud de prórroga”[16]. Ello implica la creación de una situación jurídica particular y es una declaración de la administración que genera consecuencias jurídicas determinadas. 21. Auto que confirmó el rechazo de la demanda de nulidad. A través de la providencia del 22 de junio de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó el auto de rechazo. En primer lugar, recordó que la legalidad de los actos preparatorios o de trámite se estudia de manera conjunta con el acto administrativo definitivo. De este modo, tales actos preparatorios o instrumentales pueden ser cuestionados cuando se analice la legalidad de los actos administrativos definitivos y, por lo tanto, no están exentos de control. En concreto, la Resolución 1322 de 2023 constituyó “una actuación intermedia relacionada con apenas una de las etapas preliminares del proceso”[17]. En efecto, indicó que, una vez entregados los apoyos, la RNEC cuenta con 45 días calendario para verificarlos y, en caso de que se cumplan los requisitos, deberá expedir la certificación establecida en el artículo 15 de la Ley 1757 de 2015. Adujo que, con dicho acto, “culmina la actuación ante esa entidad”[18]. 2. Trámite de la acción de tutela 22. Escrito de tutela. El 4 de agosto de 2023, la señora Catalina Henao Correa promovió una solicitud de amparo contra la Sección Quinta del Consejo de Estado. Consideró que las providencias de esa corporación[19] previamente reseñadas desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Por lo anterior, solicitó que, como consecuencia del amparo de sus derechos fundamentales, se dejaran sin efectos las decisiones judiciales cuestionadas. 23. Para la actora, la autoridad accionada puso en entredicho la supremacía constitucional al concluir que la decisión del CNE no está sujeta a control judicial. Ello, especialmente cuando se trata de actos proferidos en el trámite de un mecanismo de reforma constitucional. Añadió que el acto administrativo demandado fue proferido en el trámite de una iniciativa ciudadana que busca eliminar un derecho que la Corte Constitucional ha reconocido a las mujeres: la interrupción voluntaria del embarazo (en adelante IVE). Por consiguiente, estimó que las decisiones judiciales cuestionadas incurrieron en los siguientes defectos. 24. Defecto material o sustantivo. Aseveró que la interpretación del juez contencioso administrativo era irrazonable y contraevidente, toda vez que desconoció que las etapas del referendo constitucional deben estudiarse de forma independiente. Sostuvo que la fase de recolección de apoyos es independiente y autónoma. Por lo tanto, el acto administrativo que concedió la prórroga es “una decisión de fondo sobre el asunto clave en esa etapa”[20] porque define “el éxito o el fracaso”[21] de aquella. Añadió que la decisión de otorgar un plazo adicional para la recolección de firmas no es meramente operativa ni instrumental, toda vez que aquella debe soportarse en un análisis fáctico y jurídico del CNE. 25. La accionante manifestó que la interpretación del Consejo de Estado era “perjudicial para [sus] intereses legítimos”[22] porque restringió su derecho de acceso a la administración de justicia. Al respecto, aseguró que el control judicial que compete a esa corporación no desplaza al que corresponde a esta Corte. Este último “se realiza desde una perspectiva constitucional”[23]. Adicionalmente, la peticionaria adujo que la hermenéutica de la Sección Quinta no era sistemática, debido a que adoptó una comprensión parcial del concepto de acto de trámite. Ello, al omitir que el acto demandado resolvía de fondo una situación jurídica. 26. Desconocimiento del precedente. La actora enfatizó en que el CNE señaló, dentro del propio acto administrativo, que procedía el recurso de reposición. Destacó que el Consejo de Estado no consideró relevante esa circunstancia y descartó expresamente que, por ese hecho, el acto administrativo tuviera carácter definitivo. En su criterio, dicha conclusión se opuso a la Sentencia SU-077 de 2018. De igual manera, estimó que las providencias se apartaron del criterio judicial prestablecido[24], según el cual el carácter definitivo de un acto administrativo no radica en que se halle situado al final del trámite, sino que depende de su plena autonomía. 27. Violación directa de la Constitución. Para la accionante, las providencias judiciales atacadas impidieron el acceso a un proceso judicial, “de manera injustificada e irrazonable”[25]. Añadió que se desconoció el deber de control judicial de las decisiones administrativas. Al respecto, concluyó que es preocupante que la Sección Quinta “impida el estudio de este tipo de actos administrativos”[26]. 28. Trámite procesal. Mediante auto del 10 de julio de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado avocó conocimiento de la acción de tutela y dispuso la notificación de la autoridad judicial demandada. 29. Respuesta de la accionada. La Sección Quinta del Consejo de Estado solicitó declarar la improcedencia de la tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Indicó que la actora pretendía revivir la discusión sobre la naturaleza del acto administrativo demandado y su control judicial, pese a que esa controversia fue debatida y resuelta, tanto en el auto de rechazo como en aquel que resolvió el recurso de súplica. Subsidiariamente, pidió que se negara la acción de tutela al no evidenciarse que las providencias controvertidas se hayan adoptado con fundamento en una interpretación irrazonable[27], aunque la demandante no concuerde con la conclusión de la Sala. Aseguró que no se desconoció el precedente porque las decisiones que se invocaron como transgredidas no compartían fundamentos fácticos ni jurídicos con el asunto analizado[28]. Por último, indicó que el rechazo de la demanda es una medida permitida en circunstancias específicas por la legislación procesal. 3. Sentencias objeto de revisión 30. Decisión de primera instancia. En sentencia del 4 de agosto de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela. Destacó que la solicitante pretendió que el juez constitucional valide su tesis jurídica y acceda a sus pretensiones. No obstante, ello implicaría revivir un debate judicial resuelto por la autoridad accionada. Además, consideró que la cuestión planteada tuvo su origen en una discusión meramente legal, referida a la interpretación del carácter definitivo o de trámite del acto administrativo demandado en nulidad. Por último, recordó que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el análisis de relevancia constitucional debe ser más estricto cuando se trata de providencias dictadas por una alta corte, como ocurre en el caso objeto de estudio[29]. 31. Impugnación. La accionante impugnó el fallo de primera instancia. Aseveró que el asunto tiene una marcada relevancia constitucional. Así, además de evidenciarse una afectación de los derechos fundamentales reclamados, la Sección Quinta impidió el control de fondo de un acto administrativo emitido en el marco de un mecanismo de participación ciudadana, en el que se pretende modificar la Constitución. Resaltó que el referendo busca promover una iniciativa relacionada con la IVE, orientada a privar de efectos a las decisiones de la Corte sobre dicha materia (sentencias C-355 de 2006 y C-055 de 2022). 32. Decisión de segunda instancia. Mediante providencia del 13 de octubre de 2023, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primer grado. Consideró que la accionante utilizó la tutela como si se tratara de una instancia adicional porque pretendió nuevamente que se evaluara la naturaleza jurídica del acto administrativo cuestionado, a pesar de que las providencias censuradas justificaron ampliamente las razones por las que concluyeron que la demanda recaía sobre un acto de trámite. Asimismo, insistió en que al pretender reabrir el debate sobre la admisión de la demanda, la discusión se restringía a asuntos de mera legalidad. 4. Actuaciones en sede de revisión 33. El magistrado sustanciador decretó pruebas mediante auto del 8 de abril de 2024. En particular, le solicitó a la Sección Quinta copia digitalizada del expediente del proceso cuestionado mediante la acción de tutela[30]. Igualmente, les pidió al CNE y a la RNEC que remitieran copia del expediente administrativo correspondiente al trámite de la iniciativa ciudadana y que informaran acerca de su estado actual. Finalmente, en el término probatorio, varias personas y organizaciones presentaron sus intervenciones sobre el asunto. Las respuestas allegadas se sintetizan a continuación. Tabla 1. Actuaciones en sede de revisión Interviniente Síntesis de la respuesta o intervención CNE La entidad aportó copia del expediente administrativo. Indicó que “no se encuentra trámite o actuación administrativa en curso”[31] respecto de la iniciativa ciudadana “Referendo constitucional por la vida”. Movimiento Causa Justa Las representantes del movimiento enfatizaron en la importancia del principio de participación y resaltaron que los autos cuestionados se circunscribieron a un análisis formal de la demanda. Explicaron que la Sentencia C-141 de 2010 identifica claramente las etapas del referendo constitucional y que esta fase del proceso se denomina “iniciativa popular”. Agregaron que la actuación que adelanta el CNE es “totalmente independiente” de aquella que se surte ante la RNEC. En su criterio, ambas se distinguen en cuanto a la entidad a cargo y a su reglamentación. Destacaron que, de acuerdo con el “precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, los particulares deben controvertir un acto administrativo de una autoridad distinta a la que lo profirió”[32]. Ello, en la medida en que la certificación prevista en el artículo 15 de la Ley 1757 de 2015 es expedida por la RNEC, lo que permitiría que dicha entidad “alegue la falta de legitimación en la causa”[33]. Sin embargo, consideraron que esa postura jurisprudencial impedía el control judicial del acto administrativo que autoriza una solicitud de prórroga. Adicionalmente, resaltaron que el CNE tiene un “altísimo componente político”[34] y pusieron de presente que el magistrado que adelantó la actuación administrativa en dicha corporación y la vocera de la iniciativa de referendo “fueron avalados y nominados a sus respectivos cargos públicos por el mismo partido político”[35]. También, manifestaron su “firme oposición” a que se descartara la relevancia constitucional del asunto. En particular, porque el caso incide sobre los derechos de las mujeres y los colectivos de mujeres a intervenir en el control de una iniciativa “que tiene efectos determinantes sobre sus derechos sexuales y reproductivos”. Fundación Jacarandas Estimó que la Corte debe pronunciarse sobre la naturaleza jurídica de la Resolución 1322 de 2023 y analizar si el fenómeno de La Niña que ocurrió durante el plazo para la recolección de firmas puede considerarse como fuerza mayor o caso fortuito. Resaltó la importancia de la etapa de recolección de apoyos y planteó que la “extensión ilegítima” del plazo para llevarla a cabo afecta la seguridad jurídica y la legitimidad del proceso. Resaltó que la jurisprudencia constitucional ha considerado que la acción de tutela procede contra actos administrativos de trámite, de acuerdo con la Sentencia SU-077 de 2018. Estableció que “la decisión sobre la extensión del plazo para la recepción de firmas tiene un impacto claro sobre la decisión final”[36]. Con todo, insistió en que se trata de un acto administrativo definitivo. Ello, porque “en caso contrario, solo tendrían recurso las decisiones que cierran un procedimiento o trámite, haciendo imposible discutir la legalidad de aquellas que habilitan la continuación del mismo, incluso cuando esto se haga en vulneración de derechos fundamentales”[37]. Estimó que se trata de un acto definitivo por cuanto, si la decisión tomada hubiera sido la de negar la prórroga se habría concluido el procedimiento de convocatoria dado que “no se alcanzaba el número de firmas necesario”[38]. Por último, consideró que el comité promotor no había acreditado el carácter imprevisible e irresistible de la fuerza mayor. Adujo que la ocurrencia del fenómeno de La Niña se anuncia con anticipación y que “la gravedad de las lluvias en general y en el caso concreto no tienen entidad catastrófica, llegando únicamente a considerarse anormales”[39]. Universidad EAFIT El Consultorio Jurídico de la institución consideró que, además de la naturaleza jurídica de la Resolución 1322 de 2023, la Corte debe pronunciarse acerca de la posibilidad jurídica de someter a una decisión democrática el derecho a la IVE. Aseguró que, pese a la importancia de los asuntos planteados por la actora, corresponde confirmar las decisiones de instancia porque no se acredita el requisito de relevancia constitucional. Sostuvo que existen varias instancias de control formal y material respecto del referendo constitucional. En particular, señaló que la RNEC profirió la Resolución 26655 del 16 de noviembre de 2023. En ella, certificó que la iniciativa ciudadana no cumplió con los requisitos constitucionales y legales. Añadió que la resolución del CNE que concedió la prórroga es un acto administrativo de trámite y, con sustento en una definición doctrinaria, sostuvo que “otra habría sido la interpretación si el acto administrativo no otorgara la prórroga”[40]. Sin perjuicio de lo anterior, aclaró que no se pueden someter a referendo los derechos de poblaciones históricamente discriminadas o en situaciones de desigualdad. Con todo, dicha circunstancia no impide que se apliquen las normas legales y reglamentarias que establecen los mecanismos para el control de los actos administrativos. Extituto de Política Abierta Solicitó que la Corte se pronuncie “sobre la validez del proceso de convocatoria del referendo en tanto (...) [busca] limitar derechos ya ganados por las mujeres”[41]. También, pidió que se aclare y se profundice sobre la posibilidad de proponer referendos sobre derechos obtenidos. Además, sostuvo que la Corte debería decidir de forma anticipada acerca de una iniciativa que resulte inconstitucional. Resaltó que los mecanismos de participación deben analizarse como procesos, constituidos por una serie de pasos y “no como un evento en el que lo relevante es un solo momento”[42]. Semillero de Público Administrativo de la Universidad de Los Andes En primer lugar, informó que la iniciativa “Referendo constitucional por la vida” no se llevó a cabo. Sin embargo, con independencia de la configuración de la carencia actual de objeto por situación sobreviniente –que podría haber ocurrido–, estimó que la Corte debe pronunciarse de fondo porque “se estarían utilizando mecanismos de reforma constitucional para atacar derechos fundamentales”[43] de las mujeres y de las personas gestantes. Así, consideró indispensable que se profieran criterios claros cuando, en el procedimiento administrativo, se comprometan derechos como el del acceso a la IVE, amenazado por la actuación del CNE y su “escasa motivación y fundamentación”[44]. De igual modo, planteó que la decisión de conceder la prórroga solicitada no es adecuada a los fines que autoriza la Ley 134 de 1994, por cuanto no se acreditó el escenario de fuerza mayor. Al respecto, destacó que el CNE utilizó un estándar más bajo que el empleado en otras solicitudes de prórroga de otras iniciativas ciudadanas. De otra parte, señaló que, a primera vista, la Resolución 1322 de 2023 “se podría catalogar como un acto de trámite, en tanto impulsa el desarrollo del procedimiento tendiente a verificar el cumplimiento de los requisitos para llevar a cabo el referendo”[45]. Sin embargo, consideró que se trata de una actuación determinante “pues le puede dar continuidad o fin a la iniciativa ciudadana”[46]. En tal sentido, no son decisiones que se toman de forma instrumental o automática, sino que expresan la voluntad de la administración y generan efectos jurídicos sobre la continuidad del procedimiento reformatorio de la Constitución. Concluyó que “se pueden causar afectaciones a derechos fundamentales ya reconocidos, al no admitir el control de estos actos”[47]. 34. Finalmente, con posterioridad al registro del proyecto de fallo, el magistrado sustanciador manifestó su impedimento sobreviniente para continuar con el trámite en sede de revisión del expediente de la referencia[48]. Mediante Auto 1405 del 28 de agosto de 2024, la Sala Novena de Revisión declaró infundado el aludido impedimento[49]. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia 35. La Sala Novena de Revisión es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991[50]. 2. Delimitación del caso y esquema de la decisión 36. La señora Catalina Henao Correa promovió una acción de tutela en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado. La accionante sostuvo que las decisiones del 2 de junio de 2023 –en la que se rechazó la demanda que presentó en ejercicio del medio de control de nulidad– y del 23 de junio siguiente –en la cual se confirmó la decisión de rechazo al resolver el recurso de súplica promovido por la actora– vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 37. De acuerdo con la accionante, la transgresión de estos derechos se sustentó en que las providencias judiciales consideraron que la Resolución 1322 de 2023, dictada por el Consejo Nacional Electoral, era un acto administrativo de trámite. En dicha resolución se concedió una prórroga de tres meses para la recolección de apoyos en el marco de la iniciativa denominada “Referendo constitucional por la vida”. Los jueces de instancia declararon improcedente la acción de tutela por estimar que no se acreditaba el requisito de relevancia constitucional. En su criterio, la actora pretendía reabrir el debate que se surtió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 38. Delimitación de la controversia. Ahora bien, a partir de las manifestaciones de la accionante y de algunas de las ciudadanas y ciudadanos intervinientes, la Sala estima necesario precisar el alcance de la presente decisión[51]. De una parte, la Corte advierte que el estudio del presente caso no implica un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la pregunta formulada en la iniciativa “Referendo constitucional por la vida”. En particular, la Sala no emitirá ningún pronunciamiento sobre el contenido de la iniciativa ciudadana ni acerca de su compatibilidad con la Carta en la medida en que: (i) la referida cuestión excede el marco de la tutela planteada, en la que se controvierten las providencias que rechazaron una demanda de nulidad en contra de un acto administrativo que concedió una prórroga para la recolección de firmas; y (ii) dicha competencia correspondería eventual y exclusivamente a la Sala Plena, en el control abstracto de constitucionalidad previsto para este tipo de casos en el numeral 2 del artículo 241 superior[52]. 39. De igual manera, la Sala observa que los debates sustanciales sobre el contenido de la Resolución 1322 de 2023 desbordan el objeto del presente proceso. En efecto, el juicio de legalidad en el que se determine si el acto administrativo incurrió en una falsa motivación o desconoció las normas en las que debería sustentarse correspondería a los jueces contenciosos administrativos. Por lo tanto, no le corresponde a esta corporación valorar, por ejemplo, la aplicación de las definiciones de fuerza mayor o caso fortuito en el acto administrativo previamente referido. 40. Metodología de la decisión. Con fundamento en lo anterior, el análisis de la Corte abordará dos cuestiones previas: (i) la ausencia de configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado y (ii) la competencia de la Corte Constitucional para ejercer el control previo, automático e integral de constitucionalidad sobre la etapa de la iniciativa ciudadana. Posteriormente, se centrará en determinar la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. En este punto, deberá evaluarse si la solicitud de amparo cumple con las condiciones generales de procedibilidad. Luego, en el evento en que haya lugar al estudio de fondo de las pretensiones, este tribunal deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulneró la Sección Quinta del Consejo de Estado los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la actora al proferir las providencias que rechazaron la demanda presentada en ejercicio del medido de control de nulidad, dirigida en contra de un acto administrativo que concedió una prórroga para la etapa de recolección de apoyos en un referendo constitucional, por estimar que se trataba de un acto administrativo de trámite y no definitivo? En particular, la Sala debe determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, en un desconocimiento del precedente y/o en una violación directa de la Constitución. 41. Con el objetivo de responder el problema jurídico formulado, la Corte acogerá como metodología de decisión abordar los siguientes núcleos temáticos: (i) la distinción entre actos administrativos de trámite y definitivos; (ii) la etapa de recolección de apoyos en el trámite de las iniciativas ciudadanas de referendo constitucional; (iii) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (iv) la caracterización de los defectos invocados por la accionante; y, finalmente, (v) resolverá el caso concreto. 3. Cuestión previa: configuración de la carencia actual de objeto en el presente caso[53] 42. La carencia actual de objeto es el fenómeno procesal que se presenta cuando la acción de tutela pierde su razón de ser debido a: “la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la presunta vulneración de los derechos”[54]. Esto implica que cualquier orden del juez caería al vacío[55]. Al respecto, la Corte ha sostenido que el juez constitucional: “no es un órgano consultivo que emite conceptos o decisiones inocuas una vez ha dejado de existir el objeto jurídico, sobre escenarios hipotéticos, consumados o ya superados”[56]. Ello es así dado que la acción de tutela “tiene un carácter eminentemente preventivo más no indemnizatorio”[57]. De modo que la intervención del juez de tutela solo será procedente cuando sea necesario desde un punto de vista constitucional. 43. Este tribunal ha identificado tres supuestos para su configuración: (i) el hecho superado, (ii) la situación sobreviniente y (iii) el daño consumado. 44. El hecho superado se configura cuando: “(i) efectivamente se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela; (ii) y que la entidad demandada haya actuado (o cesado en su accionar) a motu proprio, es decir, voluntariamente”[58]. 45. La situación sobreviniente se da en aquellos eventos en los cuales cualquier otra circunstancia implique que la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío. La Corte ha indicado que ello ocurre, por ejemplo cuando: (a) el actor mismo es quien asume la carga que no le correspondía para superar la situación vulneradora[59]; (b) un tercero distinto al accionante y a la entidad demandada ha logrado que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental[60]; (c) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada[61]; o (iv) el actor simplemente pierde interés en el objeto original de la demanda[62]. 46. Por último, el daño consumado se presenta cuando se ha perfeccionado la afectación que con la tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden para retrotraer la situación[63]. 47. En el caso del hecho superado y la situación sobreviniente, el juez podrá examinar el asunto con la finalidad de verificar la conformidad constitucional de la situación que dio origen al amparo, avanzar en la compresión de un derecho fundamental y realizar la función de pedagogía constitucional, entre otros. En estos eventos, también puede proferir remedios adicionales. 48. En el caso concreto se configura la carencia actual de objeto. De conformidad con las pruebas recaudadas en sede de revisión y de acuerdo con lo informado por varios de los intervinientes, la RNEC profirió la Resolución 26655 del 16 de noviembre de 2023, en la cual se dispuso: “Certificar el No cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para respaldar la propuesta del mecanismo de participación ciudadana denominada "REFERENDO POR LA VIDA”[64]. Aunado a lo anterior, el acto administrativo en mención indica que contra el mismo no procede ningún recurso. 49. De este modo, la RNEC determinó que la iniciativa ciudadana “Referendo por la vida” no satisfizo los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la propuesta de mecanismo de participación democrática. En tales condiciones, la Sala verifica que la iniciativa ciudadana que originó la Resolución 1322 de 2023 –mediante la cual el CNE prorrogó el plazo para la recolección de apoyos– no cumplió con las condiciones necesarias para continuar con el procedimiento previsto legalmente. Por lo tanto, esa propuesta de referendo constitucional culminó su trámite para el momento en que se profiere esta decisión. 50. A partir de lo anterior, la Sala estima que se originó una carencia actual de objeto por situación sobreviniente. Ello, ante la pérdida de interés en la pretensión original de la demanda. En efecto, la RNEC certificó que la iniciativa ciudadana no obtuvo el número de apoyos requerido para continuar con el trámite del referendo constitucional y, por consiguiente, no satisfizo las condiciones necesarias para continuar con el procedimiento legalmente establecido para ese efecto, lo que indica que el trámite para el referendo constitucional concluyó en ese momento. En su artículo quinto, la aludida resolución establece que contra ella no proceden recursos, lo que evidencia su firmeza y la terminación del procedimiento que sirvió de causa a la acción de tutela. 51. En efecto, el objeto de la solicitud de amparo era la decisión adoptada por el Consejo de Estado, a través de la cual se rechazó la demanda de nulidad contra un acto emitido en el curso del procedimiento administrativo para hacer efectiva la mencionada iniciativa ciudadana. En la medida en que esta última fue desestimada por la RNEC, la acción de tutela pierde su razón de ser, por lo cual el fallo que se dictaría en sede de revisión sería inocuo. 52. De este modo, lo pretendido por la actora está esencialmente atado a la suerte de la iniciativa ciudadana y, por ende, al acto que finalmente declaró que aquella no cumplió los requisitos constitucionales y legales. Para la Sala, la lectura de los defectos argumentados por la accionante evidencia claramente que lo que ella cuestiona es la resolución que decidió la prórroga para la recolección de firmas en dicha iniciativa. 53. En particular, la accionante señaló en el escrito de tutela que la decisión del Consejo de Estado afectó sus derechos y que era “perjudicial para [sus] intereses legítimos” porque impidió “el control de fondo de (...) una decisión que pone en riesgo el derecho constitucional a la interrupción del embarazo”[65]. Además, reprochó que, al momento de presentación de la tutela, los voluntarios de la iniciativa ciudadana “se enc[ontraban] recolectando firmas bajo la autorización que les concedió el CNE en el acto administrativo que pretendí demandar”[66]. Es decir, el argumento de la accionante para justificar la presunta vulneración de sus derechos radica en que el Consejo de Estado no le permitió controvertir de fondo un acto administrativo que, en su criterio, era determinante para los derechos de las mujeres en Colombia. 54. De este modo, las pretensiones de la accionante se dirigían a atacar de fondo el acto administrativo que concedió la prórroga del plazo para la recolección de firmas, puesto que, a su juicio, este ponía en riesgo el derecho a la interrupción voluntaria del embarazo. Sin embargo, la decisión de la RNEC de finalizar el proceso de referendo elimina la posibilidad de que, en la actualidad, la Resolución 1322 del 22 de febrero de 2023 afecte los derechos constitucionales invocados por la actora. En suma, al culminar el proceso de referendo, el acto de prórroga deja de surtir efectos y termina con la situación que motivó a la accionante a interponer la demanda de nulidad en un principio. Por lo tanto, la violación del derecho de acceso a la justicia sería una consecuencia derivada del rechazo de la demanda efectuado por el Consejo de Estado, pues el argumento central de la tutela es considerar que la mencionada resolución constituye un acto administrativo definitivo. 55. Ahora bien, podría argumentarse que la solicitud de amparo no recae sobre el acto administrativo que otorgó la prórroga, sino respecto de las decisiones judiciales de la Sección Quinta del Consejo de Estado que rechazaron la demanda de nulidad. Sin embargo, dicho planteamiento no se ciñe a lo expuesto realmente por la actora. Aquella expresó claramente que su demanda buscaba evitar que el acto administrativo produjera efectos porque ponía en riesgo la interrupción voluntaria del embarazo como derecho. Por lo tanto, aunque se pudiera plantear un eventual análisis abstracto de la legalidad de la Resolución 1322 de 2023, esto no fue lo pretendido por la accionante en el amparo constitucional invocado, dado que sus argumentos están ligados a la posible vulneración del derecho a la interrupción voluntaria del embarazo a partir de la iniciativa ciudadana “Referendo por la vida”. En todo caso, esa última hipótesis exigiría que se considerara que el acto administrativo cuestionado no es uno de trámite sino de fondo. Con todo, como se expondrá posteriormente, la Sala considera que ese no es el caso y que la mencionada resolución es un acto administrativo de trámite. 56. En consecuencia, para la Sala se configura la carencia actual de objeto por circunstancia sobreviniente. En efecto, se presentó una situación generada por un tercero (la RNEC) que modificó los hechos que fundamentaron la acción de tutela y, por lo tanto se puede inferir razonablemente que la accionante perdió el interés en lo pretendido mediante la tutela, esto es, poder atacar de fondo el acto que decide sobre la prórroga en la etapa de recolección de firmas. Así, el eventual pronunciamiento del juez constitucional caería en el vacío porque la iniciativa ciudadana en la que se expidió el acto administrativo demandado concluyó definitivamente. 57. En suma, las condiciones que motivaron la acción de tutela han cambiado. Ello, al haberse terminado jurídicamente el trámite de la iniciativa ciudadana en que se expidió el acto administrativo de prórroga a la recolección de apoyos el cual, a su turno, motivó la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, promovida por la señora Catalina Henao Correa. Dado que la decisión de rechazo de dicha demanda fue la que sustentó la solicitud de amparo, la Sala Novena de Revisión estima que operó la carencia actual del objeto por situación sobreviniente. Lo anterior, en todo caso, no impide que se realice un pronunciamiento de fondo, por ser necesario para precisar el alcance de los derechos controvertidos y para realizar pedagogía constitucional, en los términos de la jurisprudencia de esta Corte[67]. En particular, la Sala estima que es necesario un pronunciamiento de fondo en el asunto en la medida en que se relaciona con las competencias jurisdiccionales para el control de los actos administrativos dictados en el trámite de un mecanismo de reforma constitucional de origen popular. 4. Cuestión previa: la competencia de la Corte Constitucional para ejercer el control previo, automático e integral de constitucionalidad sobre la etapa de la iniciativa ciudadana 58. La Sala considera indispensable abordar, de manera breve, el alcance del control de constitucionalidad de los referendos constitucionales de iniciativa ciudadana o popular. Aunque ninguna de las partes ni de los intervinientes cuestionó la competencia del Consejo de Estado, esta corporación estima importante realizar algunas precisiones sobre el particular. 59. En la Sentencia C-141 de 2010, la Corte estableció su competencia para examinar el trámite de la etapa de iniciativa popular o ciudadana cuando estudia la constitucionalidad de una ley de convocatoria a un referendo constitucional. Indicó que sus atribuciones sobre esta fase se extienden a “revisar si, en el trámite de la iniciativa popular se preservaron los principios constitucionales orientadores de los mecanismos de participación ciudadana, al igual que el texto de las leyes estatutarias que los desarrollan”[68]. 60. Bajo este entendimiento, la Sala Plena ha sostenido que la expresión “vicios de procedimiento en su formación”, prevista en el artículo 241.2 superior, comprende “no sólo el examen de la aprobación de la respectiva ley, sino todos los actos concernientes a la formación de la iniciativa” [69]. Por lo tanto, el análisis del tribunal constitucional “abarcará el estudio de la validez de las actuaciones adelantadas por los promotores de la iniciativa ante las autoridades que conforman la Organización Electoral en Colombia”[70], esto es, la RNEC y el CNE. 61. En suma, “en el caso de los referendos constitucionales aprobatorios, la Corte Constitucional se ha declarado competente para adelantar el examen de todas las etapas relativas a su materialización”[71]. En este sentido, se trata de un control que tiene, entre otras, las siguientes características[72]: (i) es posterior a la sanción y promulgación de la ley que incorpora el texto que se somete a referendo, pero previo al pronunciamiento popular; (ii) es automático, dado que opera por mandato imperativo de la Carta; (iii) concentrado, dado que la competencia para examinar la constitucionalidad de la convocatoria compete exclusivamente a la Corte; y (iv) integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento de esa ley. 62. En consecuencia, la Sala concluye que, de conformidad con la jurisprudencia de este tribunal, el control automático, previo e integral del referendo constitucional de origen popular abarca la etapa de iniciativa ciudadana[73]. En tal sentido, le corresponde a la Corte Constitucional pronunciarse sobre la validez de los actos administrativos que se profieren dentro de la etapa de la iniciativa ciudadana. 63. Ahora bien, respecto del caso concreto, la Sala de Revisión considera oportuno resaltar que cuando se trate de actos administrativos que se dicten en el trámite de un referendo constitucional de iniciativa popular, es necesario que los jueces contenciosos administrativos verifiquen su competencia y determinen, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en qué casos pueden asumir el conocimiento de los asuntos que, eventualmente, les correspondan. 64. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala aclara que la presente decisión no constituye un pronunciamiento sobre la distribución competencial en relación con los controles que tiene a su cargo la jurisdicción contencioso administrativa y aquellos que se atribuyen a la Corte en sede de control abstracto. Lo anterior, por cuanto dicho asunto no es el objeto de la presente controversia. En otras palabras, esta providencia no determinará el alcance de las facultades del Consejo de Estado cuando se persigue la nulidad de un acto administrativo dictado en la fase de iniciativa ciudadana del referendo constitucional. Por lo tanto, se circunscribirá a poner de presente la jurisprudencia constitucional sobre la materia expuesta. Con fundamento en lo anterior, la Corte proseguirá con el estudio de los núcleos temáticos enunciados en la metodología de este fallo. 5. La distinción entre actos administrativos de trámite o preparatorios y los definitivos 65. Los actos administrativos pueden clasificarse, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad, en actos administrativos definitivos, de trámite y de ejecución[74]. Esta forma de catalogarlos tiene la finalidad de delimitar cuáles deben ser objeto de control jurisdiccional de manera autónoma[75]. La distinción entre estas categorías obedece a las distintas formas que adoptan las actuaciones de la administración. En efecto, aquella profiere actos previos para la determinación o alteración de una situación jurídica –preparatorios[76]–, emite decisiones que crean, modifican o extinguen la situación jurídica concreta –definitivos– y realiza diversos actos dirigidos a ejecutar u obtener la realización efectiva de la decisión de la administración –de ejecución–[77]. Además, en la legislación colombiana, son definitivos los actos que “decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”[78]. 66. En Francia, se contempla la clasificación entre actos administrativos decisoires y non decisoires. En principio, estos últimos no son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa[79]. A su turno, en el derecho español, por regla general, no pueden demandarse los actos administrativos de trámite salvo cuando “deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos”[80]. La distinción entre los actos administrativos de trámite y los definitivos ha sido adoptada igualmente en otros países como Argentina[81], Chile[82], Perú[83] y México[84]. 67. En Colombia, a partir de la Ley 167 de 1941 se introdujeron las categorías de actos administrativos de trámite y definitivos[85]. Aquella clasificación fue retomada por el Decreto Ley 01 de 1984 en los siguientes términos: “son actos definitivos que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”[86]. 68. En la actualidad, el artículo 43 del CPACA indica que “son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. Igualmente, el artículo 75 de esa normativa dispone que “no habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. Por último, el artículo 169 del mismo estatuto establece que es una causal de rechazo de la demanda que “el asunto no sea susceptible de control judicial”. 69. El Consejo de Estado ha abordado en su jurisprudencia la diferencia entre los actos administrativos de trámite y los definitivos. Al respecto, ha explicado “en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados”[87]. 70. De esta forma, para el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, el acto que pone fin a una actuación administrativa es el que debe demandarse ante el juez[88]. Esto “no significa que los actos de trámite estén exentos de control o que sobre ellos se cierna un manto de impunidad. Lo que ocurre es que estos últimos no son demandables de forma directa o autónoma sino a través del acto definitivo con fundamento en los vicios que pudieron presentarse en un acto de trámite o preparatorio o en alguna irregularidad presentada en cualquier etapa previa al acto definitivo”[89]. 71. La Corte Constitucional se ha referido en numerosas decisiones a la distinción entre actos administrativos de trámite y definitivos[90]. Al respecto, ha advertido que la posibilidad de contradicción al interior del procedimiento administrativo recae principalmente sobre los actos definitivos, en la medida en que aquellos resuelven aspectos sustanciales[91]. Además, ha determinado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial autónomo ante la jurisdicción contencioso administrativa porque “sería inane una declaración judicial sobre un acto que, analizado individualmente, no tiene efectos jurídicos claros y concretos”[92]. 72. Igualmente, esta corporación ha determinado que no es contrario al debido proceso que el legislador establezca la imposibilidad de interponer los recursos del procedimiento administrativo en contra de actos de trámite[93]. Por esa razón, declaró la exequibilidad del artículo 49 del antiguo Código Contencioso Administrativo, al estimar que la delimitación de los recursos procedentes desarrolla los principios de eficacia, eficiencia y celeridad de la función administrativa. Además, esa restricción no constituye una limitación irrazonable o desproporcionada para los derechos de los ciudadanos. 73. Adicionalmente, la Corte ha reconocido que los actos administrativos de trámite no están exentos de control jurisdiccional[94]. En efecto, la imposibilidad de que este tipo de actos puedan ser objeto de demanda –de forma autónoma– no implica una inexistencia de los mecanismos para revisar su legalidad. Por el contrario, lo que sucede es que el control judicial de los actos de trámite se realiza de forma simultánea con el del acto definitivo respectivo[95]. En consecuencia, como los actos de trámite son “actos instrumentales” que integran el procedimiento anterior a la decisión que finalmente resuelva el asunto, “sus defectos jurídicos podrán cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual podrá ser invalido, [por ejemplo], por haberse adoptado con desconocimiento del procedimiento previo que constituye requisito formal del mismo acto”[96]. 74. Aunado a lo anterior, este tribunal ha considerado especialmente relevante la diferencia entre los actos administrativos definitivos y los de trámite debido a las particularidades que implica para la procedencia de la acción de tutela. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha definido unas reglas específicas cuando el amparo constitucional se dirige contra actos de trámite. Dicha perspectiva se justifica en la medida en que estos últimos no pueden ser sometidos al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de manera autónoma. Así, la Corte ha determinado que la tutela procede directamente contra actos administrativos de trámite cuando[97]: (i) la actuación administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido, pero el acto acusado define una situación especial y sustancial; (ii) el acto de trámite se proyecte en la decisión final; y (iii) el acto administrativo ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental. 75. En suma, la ley, la doctrina y la jurisprudencia establecen una clasificaci...