Sentencia T-399 de 2018

T-399-18 Sentencia T-399/18 LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural que actúa a través de apoderado en defensa de sus propios intereses LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Autoridad pública PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER EL DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedencia PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Debe ponderarse bajo el criterio del plazo razonable y oportuno DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Reiteración de jurisprudencia DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance y contenido SEGURIDAD PERSONAL COMO DERECHO COLECTIVO/SEGURIDAD PERSONAL COMO DERECHO INDIVIDUAL DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Obligaciones constitucionales básicas de las autoridades para preservarlo DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre amenaza y riesgo El riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Riesgo como concepto clasificado como mínimo y ordinario Existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad. Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Amenaza ordinaria y extrema DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Caracterización de los riesgos frente a los cuales se protege Existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías: a) amenaza ordinaria: Para saber cuándo se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes características: i. existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades; ii. existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual.; iii. tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad; iv. tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente, v. deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho. b) amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las autoridades. Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada. DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS-Protección constitucional e internacional DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS-Sujetos de especial protección constitucional SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Deber de protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de líderes, lideresas, autoridades y representantes indígenas DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMIENTO DE CALIFICACION DE RIESGO DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Medidas de protección deben corresponder a estudios técnicos individualizados y no pueden desconocerse sin justificación suficiente DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Motivación de medidas de protección a partir de estudios técnicos se justifica en el derecho al debido proceso y en los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDER SINDICAL-No vulneración por cuanto decisión de reducir esquema de protección se fundamentó en un concepto técnico, razonable y creíble que evaluó condiciones particulares y contextuales de accionante Referencia: Expediente T-6.769.013 Acción de tutela instaurada por Héctor García Ramírez contra la Unidad Nacional de Protección y otros. Procedencia: Sala Penal del Tribunal Superior de Pereira. Asunto: Derecho a la seguridad y los criterios para evaluar su amenaza; la protección constitucional a defensores de derechos humanos; el debido proceso administrativo y procedimiento de calificación de riesgo de la UNP. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia proferido el 24 de enero de 2018 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Pereira, que confirmó la providencia emitida el 22 de noviembre de 2017 por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pereira, a través de la cual se declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por el accionante. El asunto llegó a la Corte Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó el Secretario de la Sala Penal del Tribunal Superior de Pereira el 1° de marzo de 2018[1]. El 31 de mayo de 2018 la Sala de Selección de Tutelas número Cinco[2] escogió el presente caso para su revisión. I. ANTECEDENTES El señor Héctor García Ramírez interpuso acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección porque presuntamente vulneró sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la integridad física y a la seguridad personal, con la expedición de la Resolución Nº 5343 de 2017, que ordenó la disminución de las medidas de protección a su favor. A. Hechos y pretensiones 1. El peticionario expreso que es un dirigente sindical que ocupa los cargos de Secretario de Seguridad Industrial y Salud Ocupacional del Sindicato de los Trabajadores y Empleados de los Servicios Públicos e Institutos Autónomos Descentralizados de Colombia (en adelante SINTRAEMDES) y, al mismo tiempo es Segundo Vicepresidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Risaralda (en adelante CUT)[3]. Así mismo, es miembro de distintos comités y subcomisiones del Ministerio del Trabajo en ese departamento. 2. El 3 de enero de 2010, el demandante fue víctima de actos intimidatorios en su casa, debido a que personas indeterminadas dispararon dos veces a las ventanas de su residencia[4]. Así mismo, recibió amenazas en las que se afirmaba que él y otro sindicalista serían asesinados por su trabajo[5]. Por lo anterior, expresó que el 5 de enero del mismo año, la Fiscalía Segunda con Funciones de Policía Judicial de Risaralda le solicitó a la Policía Metropolitana de ese departamento que adoptara medidas para garantizar la seguridad personal y familiar del demandante[6]. 3. El 13 de enero de 2010, el comando de Policía Metropolitana de Risaralda emitió un oficio en el que adoptó medidas estratégicas de seguridad a favor del accionante[7], entre las que se encontraban patrullajes constantes al sitio de trabajo y de residencia de este, así como una invitación a participar o liderar un frente de seguridad en su cuadra, entre otras. 4. El 28 de septiembre de 2015, el accionante volvió a recibir una amenaza en la que se indicaba que sería asesinado si continuaba con su actividad sindical[8]. Por lo anterior, realizó las denuncias correspondientes ante la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP). El 23 de octubre de 2015, la UNP respondió la denuncia del demandante y le informó que llevaría a cabo una evaluación personal de riesgo. 5. El 30 de diciembre de 2015, el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (en adelante CERREM) emitió un concepto sobre el nivel de riesgo del peticionario. Este determinó que teniendo en cuenta sus condiciones particulares había sido calificado con riesgo extraordinario, de manera que recomendaron las siguientes medidas: “implementar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado, implementar apoyo de transporte en cuantía de dos (2) SMMLV, el cual tendrá una vigencia de tres (3) meses, a partir de la fecha de implementación.”[9] 6. En enero de 2016, el accionante se comunicó telefónicamente con la UNP para manifestarle su inconformidad con las medidas sugeridas por el CERREM. Así mismo, el 15 de marzo de 2016 reiteró lo manifestado telefónicamente a través de una carta. 7. El 4 de abril de 2016, la UNP dio respuesta a la comunicación enviada por el demandante. En esta le informó que el CERREM es un órgano interinstitucional independiente, encargado de analizar el nivel de riesgo de las personas que sean presentadas por el programa nacional de protección, con el objetivo de recomendar al director de unidad las medidas de seguridad que considere necesarias. En ese sentido, sostuvo que la entidad no tuvo ninguna injerencia en las medidas sugeridas por el comité. 8. El 16 de junio de 2016, el accionante afirmó haber sido amenazado por una persona desconocida mientras caminaba por su barrio. En su relato señaló que un sujeto armado se le acercó a la salida de su casa se identificó como miembro de las “Águilas Negras” y le afirmó que lo secuestraría. Sin embargo, aseveró que debido a la presencia de un guardia de seguridad en la zona esta persona se retiró del lugar. 9. El 20 de junio de 2017, el peticionario recibió un correo electrónico atribuido a las “Autodefensas Unidas de Colombia” en el que lo amenazaban de muerte y declaraban objetivo militar a todas las organizaciones de Derechos Humanos y sindicales[10]. Por lo anterior, envió comunicación a la UNP en la que informó este hecho. 10. El 22 de agosto de 2017, el CERREM emitió un nuevo concepto sobre el nivel de riesgo del peticionario, en el cual determinó que según las condiciones particulares del accionante, este fue calificado con un nivel de riesgo ordinario, por lo que recomendó: “finalizar un (1) hombre de protección, y ratificar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado por un término de tres meses.”[11] En consecuencia, ese mismo día la UNP expidió la Resolución Nº 5343 de 2017, a través de la cual acogió las recomendaciones del mencionado comité y otorgó las medidas aconsejadas. 11. El 18 de septiembre de 2017, el demandante interpuso recurso de reposición contra la Resolución Nº 5343 de 2017 de la UNP, con fundamento en que su nivel de riesgo exige la protección de un guardia personal. Así mismo, señaló que un medio de comunicación y un chaleco blindado eran medidas ineficaces para salvaguardar su seguridad y su vida. 12. El 13 de octubre de 2017, la UNP expidió la Resolución Nº 6709 de 2017, a través de la cual confirmó su decisión anterior, con fundamento en que la evaluación del nivel de riesgo del peticionario no mostraba elementos objetivos que implicaran una situación de amenaza mayor en el ejercicio de sus funciones. 13. El 8 de noviembre de 2017, el demandante interpuso acción de tutela contra la UNP ya que consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la integridad física y a la seguridad personal. Lo anterior, debido a que sostuvo que las medidas de seguridad tomadas por la Resolución Nº 5343 de 2017, confirmada por la Resolución Nº 6709 de 2017, son ineficaces y ponen en riesgo su vida. Así mismo, para justificar el amparo incluyó como elementos probatorios varios artículos noticiosos que se refieren a muertes de líderes sociales cuyas medidas de protección eran un chaleco antibalas y un celular. En consecuencia, solicitó al juez de tutela como medida provisional que se ordene a la UNP suspender los efectos de la Resolución Nº 5343 de 2017, con el fin de que el peticionario continúe con el esquema de seguridad con el que contaba previamente. Además, pidió que se tomaran las medidas apropiadas para salvaguardar su vida. B. Actuaciones en sede de tutela Por medio de auto del 9 de noviembre de 2017[12], el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad admitió la acción de tutela y corrió traslado a la UNP y al Ministerio del Interior como accionadas. Así mismo, negó la medida provisional solicitada debido a que consideró que el CERREM hizo una valoración adecuada de la situación de riesgo y no lo encontró dentro de un nivel extraordinario. Ministerio del Interior A través de oficio del 10 de noviembre de 2017[13], el Ministerio del Interior solicitó ser desvinculado de la acción por falta de legitimación por pasiva. En efecto, argumentó que su labor solo se refiere a recomendar las medidas de protección que podrían ser tomadas respecto a los casos presentados ante la UNP, debido a que esa entidad es la encargada de definir los esquemas de protección que deben ser implementados. Unidad Nacional de Protección Mediante escrito del 14 de noviembre de 2017[14], la UNP informó que la evaluación de riesgo del accionante se había llevado a cabo de conformidad con el Decreto 1066 de 2015, de manera que esa unidad se limitó a adoptar las recomendaciones dadas por el CERREM, ya que este comité es el encargado de determinar el riesgo de los evaluados. C. Decisiones objeto de revisión Fallo de primera instancia Mediante sentencia del 22 de noviembre de 2017[15], el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad declaró improcedente la acción de tutela, tras considerar que no existía vulneración de los derechos fundamentales del peticionario, pues el procedimiento realizado por la UNP se adecuó a los requisitos establecidos por el Decreto 1066 de 2015. Impugnación El 29 de noviembre de 2017[16], el demandante argumentó que se encuentra en una situación de urgencia, debido a que las amenazas en su contra habían continuado y porque en el país se han presentado asesinatos sistemáticos de líderes sociales. En ese sentido, solicitó al juez de tutela que amparara sus derechos fundamentales. Fallo de segunda instancia A través de sentencia del 24 de enero de 2017[17], la Sala Penal del Tribunal Superior de Pereira confirmó la providencia de primera instancia. A su juicio, la solicitud de amparo no cumplió el requisito de subsidiariedad, debido a que la UNP siguió los lineamientos del Decreto 1066 de 2015 a la hora de evaluar el riesgo del peticionario. II. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN El 24 de julio de 2018, la Magistrada sustanciadora expidió auto de pruebas con el fin de contar con mayores elementos de juicio[18]. En este le ordenó al actor que le informara cuál era su situación de seguridad en la actualidad y a la UNP que le indicara cómo fue el proceso de calificación de riesgo del demandante. Así mismo, vinculó a la Fiscalía General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo (Nivel Central y Regional Risaralda) para que informaran cuál es el nivel de seguridad de la zona en donde el accionante vive y ejerce sus funciones y adicionaran lo que estimen conveniente sobre el caso. Una vez vencido el término legal otorgado, la Secretaría de esta Corporación informó que se obtuvieron las siguientes respuestas: Héctor García Ramírez El 2 de agosto de 2018, el accionante radicó su respuesta en la Secretaría de esta Corporación[19]. En primer lugar, señaló que desde la presentación de la acción de tutela su situación de seguridad ha sido crítica. En ese sentido, afirmó que debido a su actividad sindical y por la falta de medidas efectivas, personas desconocidas lo han seguido en la calle y le han tomado fotografías. En segundo lugar, relató que los avances institucionales en relación con su protección han sido nulos, ya que las denuncias presentadas ante la Fiscalía con motivo de las amenazas de las que ha sido víctima fueron archivadas porque no es posible determinar el autor de la conducta. Por último, denunció que el 12 de julio de 2018 encontró una amenaza bajo su puerta.[20] Unidad Nacional de Protección La UNP allegó su respuesta mediante correo electrónico el 2 de agosto de 2018[21]. En primer lugar, afirmó que el numeral 3º del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 prevé de manera diferencial y especial los mecanismos de protección para dirigentes sindicales. De este modo, informó que para evaluar el riesgo de este grupo poblacional se convoca a un CERREM especial, ya que se invita a la Comisión de Derechos Humanos del Ministerio del Interior (la cual está conformada por representantes de las directivas sindicales de las centrales obreras del país, entre otros) para garantizar el debido proceso en la evaluación de los sindicalistas. En segundo lugar, la UNP indicó que en la actualidad el accionante no es beneficiario de medidas de protección, debido a que su riesgo fue ponderado como ordinario en el año 2017. Así mismo, afirmó que el actor no ha enviado ninguna solicitud de protección a lo largo del año ni ha realizado el trámite especial de emergencia para medidas transitorias. En tercer lugar, señaló que Pereira (Risaralda) es una zona de bajo riesgo según la evaluación de nivel de amenaza registrado por el Grupo de Análisis Estratégico Poblacional – GAEP. Además, resaltó que según la unidad enlace de la Policía Nacional, las estructuras que ejercen presión sobre los sindicatos en Risaralda se encuentran en los municipios de Mistrató y Pueblo Rico, de manera que no hay peligro significativo en los lugares en donde el accionante desempeña su labor sindical. En cuarto lugar, resaltó que según las estadísticas del GAEP, en el 2017 y en lo que va del 2018 han sido asesinados 10 líderes sociales, los cuales están distribuidos de la siguiente manera[22]: Evaluación de nivel de Riesgo Pereira, Risaralda Ponderación Categoría Año Total general 2017 2018 Extraordinario 2.9 Dirigente y/o representante Organizaciones Comunales. 2 1 3 9.4 Dirigente, representante y líder de población desplazada 2 1 3 Ordinario 9.4 Dirigente, representante y líder de población desplazada 4 0 4 Total general 8 2 10 Por último, hizo un recuento del proceso de evaluación del demandante. Informó que en el 2012 realizó el primer estudio de nivel de riesgo del peticionario, y que mediante la Resolución Nº 052 del 15 de agosto de ese año, validó la recomendación del CERREM de ponderar el riesgo como ordinario, ya que tenía una matriz de 46.66%. De este modo, narró que en esa ocasión no tomó ninguna medida de protección a su favor. Relató que en el 2015, el demandante volvió a ser evaluado, por lo que mediante la Resolución Nº 0330 del 28 de diciembre ordenó “implementar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado, implementar apoyo de transporte en cuantía de dos (2) SMMLV, el cual tendrá una vigencia de tres (3) meses, a partir de la fecha de implementación.”[23] Además, señaló que el actor nunca fue beneficiario directo de una medida de protección consistente en un (1) vehículo y tres (3) hombres de protección como consecuencia de una evaluación de riesgo, sino que esa protección se derivó de lo ordenado por un juez de tutela, a través de una acción anterior, con fundamento en lo siguiente: “Es importante que el Honorable Despacho tenga en cuenta que, el esquema de protección colectivo conformado por un vehículo convencional y tres hombres de protección asignado a […] (Secretario Derechos Humanos Pereira), […] (Integrante de la junta Directiva Nacional del Sindicato) […] (Secretario General Pereira), continuó siendo utilizado inadecuadamente por personas que no eran beneficiarios el esquema de protección (SIC), para el caso el señor HÉCTOR GARCÍA RAMÍREZ. Por lo que frente a la irregularidad presentada la Unidad Nacional de Protección, finalizó el esquema de protección toda vez que se evidenció que las personas a las cuales se les había asignado en su momento las medidas de protección colectivas ya no eran beneficiarias de las mismas. Así las cosas, ante la inconformidad, por la finalización de las medidas de protección de las cuales el señor HÉCTOR GARCÍA RAMÍREZ nunca fue beneficiario y del señor JUAN CARLOS VALENCIA, quien ya no era parte del esquema colectivo por tener riesgo ordinario, interpusieron acción de tutela considerando que la Unidad Nacional de Protección vulneró sus derechos a la vida e integridad personal. Por lo que la acción de tutela por reparto le correspondió dirimir al Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento de Pereira- Risaralda. El precitado juez constitucional, mediante sentencia de fecha 21 de abril de 2016 […] dispuso implementar un (1) vehículo convencional y tres (3) hombres de protección, medidas de protección que se sujetaron hasta que se adelantara un estudio del nivel de riesgo a favor del accionante es decir del señor HÉCTOR GARCÍA RAMÍREZ.”[24] Siendo así, el 16 de agosto de 2016, la UNP llevó a cabo una reevaluación del riesgo del peticionario, en la que determinó que tenía una matriz de riesgo del 51.11%, por lo que decidió “ajustar las medidas de protección de la siguiente manera: finalizar dos (2) hombres de protección y un (1) vehículo convencional aprobados por jurídica. (Los cuales fueron implementados por orden judicial, conforme a lo anteriormente manifestado), ratificar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección.”[25] El 22 de agosto de 2017, el CERREM emitió un nuevo concepto sobre el nivel de riesgo del peticionario, debido a que dichas medidas son temporales de acuerdo al artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015. En este calificó al accionante con un nivel de riesgo ordinario, por lo que recomendó: “finalizar un (1) hombre de protección, y ratificar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado por un término de tres meses.”[26] En consecuencia, ese mismo día la UNP expidió la Resolución Nº 5343 de 2017, a través de la cual acogió las recomendaciones del mencionado comité y otorgó las medidas. Sobre este estudio, la UNP precisó que después de llevar a cabo el procedimiento establecido en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, el resultado de la matriz de riesgo fue de 40.00%. Los soportes técnicos de esta evaluación de riesgo fueron adjuntados a esta Sala de Revisión en un cuaderno aparte, el cual tiene reserva legal según el artículo 24 de la Ley 1766 de 2015. En esa medida, estos documentos serán evaluados por la Sala de Revisión y tendrán incidencia en la decisión, pero su resumen o contenido no hará parte del cuerpo de esta sentencia, por la ya referida reserva legal. Defensoría del Pueblo-Nivel Central La Defensoría del Pueblo radicó su respuesta el 2 de agosto de 2018. En primer lugar, señaló que de acuerdo con la información entregada por la Defensoría Regional de Risaralda, en el mencionado departamento persiste “un escenario de riesgo para quienes realizan labores de liderazgo y defensa de derechos humanos.”[27] Más precisamente, relató que en Pereira las “Autodefensas Gaitanistas de Colombia”, en coordinación con el Grupo Armado Ilegal “La Cordillera”, se caracterizan por ser la estructura armada ilegal predominante en esa zona. Estos realizan “amenazas y ataques contra población civil en el marco de la autodenominada “limpieza social” que recae sobre poblaciones vulnerables (trabajadoras sexuales, consumidores de estupefacientes, habitantes de calle, entre otros).”[28] Así mismo, señaló que efectivamente el señor Héctor García Ramírez interpuso dos quejas por amenazas en su contra. La primera en el año 2015 y la segunda en el 2017. La Defensoría manifestó que dio trámite a estas de manera oportuna, por lo que requirió a la UNP, a la Dirección de Derechos Humanos de la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación para que implementaran las medidas idóneas de protección. En segundo lugar, señaló que durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2015 y el 31 de julio de 2018, la violencia contra líderes sociales se distribuyó de la siguiente manera en el departamento: Grupo Conductas vulneratorias Nº Violaciones Defensores de derechos humanos Amenazas de muerte 9 Líderes sociales Amenazas de muerte 13 Sindicalistas Amenazas de muerte 6 Total 28 Además, relató que la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda informó que “ha sistematizado treinta y seis (36) casos de líderes y lideresas que han sido víctimas de homicidio en persona protegida y dos (2) casos de víctimas de amenazas, hostigamientos y otros métodos para generar terror en la población civil.”[29] Sin embargo, no especificó las fechas de estos hechos. Fiscalía General de la Nación El 16 de agosto de 2018, la Fiscalía General de la Nación radicó su respuesta a la solicitud de la magistrada sustanciadora en la Secretaría de esta Corporación[30]. En primer lugar, precisó que el departamento de Risaralda no es una zona de alto riesgo para el ejercicio de las funciones de líderes sindicales. En segundo lugar, señaló que según su base de datos en el 2016, 2017 y hasta el 31 de julio de 2018, se han presentado 190 asesinatos de líderes sociales y de derechos humanos. Específicamente, indicó que en ese periodo en el departamento de Risaralda se han presentado 10 homicidios y 83 amenazas en contra de esta población. Por último, relató que los casos estadísticos de la Fiscalía General de la Nación son los reportados por la Oficina para los Derechos Humanos de la ONU en Colombia. Fiscalía General de la Nación-Dirección Seccional de Risaralda El Director Seccional de la Fiscalía General de la Nación en Risaralda radicó su respuesta el 27 de agosto de 2017. En esta afirmó que no era la entidad competente para emitir un concepto sobre el nivel de riesgo de un sector. Así mismo, afirmó que desde enero de 2016 el accionante ha presentado 2 denuncias por amenazas. No obstante, solo una de ellas está activa, ya que la otra fue archivada por la imposibilidad de determinar al presunto sujeto activo del delito. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. Corresponde a esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional analizar las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Examen de procedencia de la acción de tutela 2. La Sala considera que antes de la formulación del problema jurídico de fondo debe determinar si la acción de tutela es procedente. En tal sentido, verificará si cumple los requisitos de procedibilidad establecidos en la Constitución: i) legitimación en la causa por activa; ii) legitimación en la causa por pasiva; iii) subsidiariedad; e, iv) inmediatez. Legitimación en la causa por activa 3. El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la labor u omisión de cualquier autoridad pública o particular. El artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 regula la legitimación para el ejercicio de la acción de tutela, de manera que puede ser presentada: i) a nombre propio; ii) a través de representante legal; iii) por medio de apoderado judicial; iv) mediante agente oficioso cuando el interesado esté imposibilitado para promover su defensa; o v) por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 4. En el presente caso el señor Héctor García Ramírez está legitimado en la causa por activa, debido a que es una persona mayor de edad que actúa a través de apoderado judicial con el objetivo de que se protejan sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la integridad física y a la seguridad personal. Legitimación en la causa por pasiva 5. La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la acción de tutela para ser demandado, ya que está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado una vez se acredite la misma en el proceso[31]. Los artículos 86 de la Constitución y 5º del Decreto 2591 de 1991 establecen que esta procede contra toda acción u omisión de una autoridad que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental. 6. En este caso se encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por pasiva, debido a que la Unidad Nacional de Protección es una autoridad pública a la que se le atribuye la vulneración de derechos fundamentales. Subsidiariedad[32] 7. El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución establece el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela así: “[E]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (Negrilla fuera del texto original). De la norma transcrita se evidencia que si existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos de manera prevalente. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado que cuando las personas acuden a la acción de tutela no pueden desconocer las vías judiciales previstas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez constitucional emita decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer el asunto en el marco de las competencias ordinarias.[33] No obstante lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la protección de los derechos que se consideran vulnerados, la tutela es procedente si se acredita que: i) no es idóneo ni eficaz, o ii) a pesar de su aptitud general, resulta inminente la configuración de un perjuicio irremediable.[34] 8. La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, con base en sus características procesales y el derecho fundamental involucrado. Por lo tanto, la existencia de un mecanismo judicial que salvaguarde de manera eficaz las prerrogativas superiores invocadas torna improcedente la tutela.[35] 9. En relación con las acciones judiciales para controvertir actos administrativos (como las Resoluciones de la UNP), esta Corporación ha determinado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo idóneo de protección de los derechos fundamentales vulnerados por actos administrativos, pero que en ciertas circunstancias es necesaria la intervención urgente del juez constitucional. En ese sentido, es imperativo que en cada caso concreto se valore el objeto del instrumento procesal, la naturaleza del debate que permite plantear, específicamente si es posible un análisis ius fundamental y el resultado previsible. En esa medida, si el juez considera que en el caso concreto el ese medio trae como resultado el restablecimiento pleno y oportuno de los derechos fundamentales vulnerados, la tutela es improcedente. En contraste, será procedente si advierte que el mecanismo de defensa judicial aparentemente prevalente no permite la protección eficaz reclamada. Además del objeto del medio ordinario y el tipo de análisis que se realiza en el mismo, la tutela puede desplazar a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por la incidencia del tiempo sobre los derechos fundamentales, pues mientras que el juez administrativo se pronuncia sobre la validez de los actos supuestamente transgresores de las garantías fundamentales del accionante, la falta de protección efectiva y oportuna podría conllevar la afectación de los derechos. La incidencia del tiempo en la idoneidad del mecanismo se manifiesta por alguna de las siguientes circunstancias: “a) Porque la prolongación del procedimiento contencioso afectaría desproporcionadamente el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o, b) Porque para el momento en que el juez contencioso adopte una decisión, el ejercicio pleno del derecho fundamental vulnerado no puede restablecerse, y esta situación sólo puede ser resarcida económicamente.”[36] 10. En el caso concreto se estableció que el accionante es: i) un dirigente sindical que ocupa los cargos de Secretario de Seguridad Industrial y Salud Ocupacional del Sindicato SINTRAEMDES[37], y de Segundo Vicepresidente de CUT en Risaralda[38]; y ii) ha sufrido actos intimidatorios y amenazas verbales y escritas por parte de personas que afirman pertenecer a grupos al margen de la ley como las “Autodefensas Unidas de Colombia” desde el año 2010 hasta la actualidad. Debido a lo anterior, se tiene que el accionante se encuentra dentro un grupo social que históricamente ha sido perseguido de manera violenta, y que según denunció ha sido víctima de amenazas y actuaciones intimidatorias que se intensifican y repiten en el tiempo. Estas condiciones, según la jurisprudencia constitucional, imponen a este Tribunal que en materia de procedibilidad tenga una especial consideración con los líderes sindicales, lo cual debe aplicarse al caso particular, pues la protección que busca el accionante en esta ocasión tiene el carácter de urgente. En ese sentido, se encuentra que el peticionario está en una situación inminente y grave que puede afectar dos derechos de máxima relevancia como son la seguridad personal y la vida, de manera que requiere de atención urgente. En efecto, como lo ha señalado esta Corporación en su jurisprudencia, los líderes sindicales son personas que por su labor están expuestos a un nivel de amenaza mayor que el resto de los ciudadanos. Lo que obliga a las autoridades competentes a “identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona y definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño.”[39] Así, se advierte que exigirle al peticionario que acuda a la jurisdicción contenciosa administrativa para controvertir la actuación de la UNP podría resultar desproporcionado, en tanto la ausencia de protección de sus derechos fundamentales eventualmente lo podría llevar a una situación más gravosa. Además, las amenazas contra su vida exigen una intervención urgente del juez constitucional como garante de sus derechos, por lo que en este caso particular la acción de tutela resulta procedente como mecanismo definitivo. Inmediatez[40] 11. Esta Corporación ha reiterado que uno de los principios que rigen la procedencia de la acción de tutela es la inmediatez. De este modo, si bien la solicitud de amparo puede formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene término de caducidad[41], su interposición debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo[42], bajo el entendido de que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales vulnerados. En atención a lo expuesto, la Sala advierte que el presupuesto de inmediatez está acreditado en este caso, ya que transcurrió aproximadamente un mes desde el momento en que la UNP resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución Nº 5343 de 2017 (13 de octubre de 2017)[43], y la presentación de la acción de tutela de la referencia ocurrida el 8 de noviembre del mismo año. Este espacio de tiempo se muestra razonable y proporcionado en el caso particular. 12. Por lo anterior, la Sala encontró acreditados en el presente asunto todos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, pasará a formular el problema jurídico de fondo que subyace a la situación alegada por el accionante. Asunto objeto de revisión y problema jurídico 13. El señor Héctor García Ramírez interpuso acción de tutela contra la UNP porque presuntamente le vulneró sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal, a la igualdad y al debido proceso. Lo anterior, debido a que el 13 de octubre de 2017, esa entidad emitió la Resolución Nº 6709, a través de la cual confirmó la Resolución Nº 5343 del 22 de agosto de 2017, que tomó las siguientes medidas de seguridad sobre el peticionario: “finalizar un (1) hombre de protección, y ratificar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado por un término de tres meses.”[44] 14. Con fundamento en lo anterior, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional deberá resolver el siguiente problema jurídico: ¿La Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal, a la igualdad y al debido proceso del accionante al reevaluar, con base en un concepto del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas, el nivel de riesgo del mismo como ordinario, y en consecuencia, retirar un hombre de protección personal para el señor Héctor García Ramírez? Para resolver la cuestión planteada es necesario examinar los siguientes temas: i) el derecho a la seguridad de las personas cuando se encuentra en riesgo la vida y los criterios para evaluar su amenaza o vulneración; ii) el deber de protección del Estado en relación con la vida y con la seguridad personal de los defensores de derechos humanos, líderes sociales y líderes sindicales; iii) el debido proceso administrativo y el procedimiento de calificación de riesgo de la UNP; y iv) el análisis del caso concreto. El derecho a la seguridad personal y los criterios para evaluar su amenaza o vulneración 15. El artículo 2° de la Constitución Política establece como principios fundamentales del Estado “asegurar la convivencia pacífica” y “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida”. De este modo, todos los poderes y órganos del Estado tienen el deber de proteger la vida de todas las personas y de preservar las condiciones para que estas lleven una existencia tranquila, libre de amenazas y de zozobras exorbitantes. Por lo tanto, cuando un individuo se encuentra en una situación predecible que pone en entredicho su vida o integridad personal, el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas tendientes para evitar que el riesgo que recae sobre ella se materialice. De esta manera, el derecho a la seguridad personal está íntimamente ligado con el derecho a la vida establecido en el artículo 11 de la Carta, ya que este es de carácter fundamental e “inviolable”. Así, salvaguardar la vida de las personas que se encuentran bajo amenaza es una responsabilidad inalienable del Estado. 16. Colombia ha ratificado diferentes tratados internacionales de derechos humanos que buscan proteger la seguridad personal y la vida. Por ejemplo, el artículo 3° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que “todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”. Así mismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone en su artículo 7° que “[t]oda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”. Así las cosas, se ve que la existencia de compromisos internacionales para el Estado en materia del derecho a la seguridad personal se desprende de la Constitución y del orden internacional de los derechos humanos. Además, cobra especial importancia en el caso de ciertos sujetos que dada su condición o contexto, son acreedores de atención especial en virtud de la Constitución y el derecho internacional vinculante. 17. Esta Corporación ha señalado en múltiples ocasiones que la seguridad es un principio rector de la Carta Política, de manera que ha desarrollado una línea jurisprudencial relacionada con sus conceptos. De esta forma, en la sentencia T-981 de 2001[45], la Sala Tercera de Revisión conoció el caso de una auxiliar de enfermería a la que se le negó un traslado laboral, a pesar de que el motivo de este consistía en que era víctima de amenazas. En esa ocasión este Tribunal señaló que el Estado debe responder “a las demandas de atención de manera cierta y efectiva” cuando tenga conocimiento de amenazas “sobre la [vida] y tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos del conflicto”. Señaló además que es inexcusable que el Estado pretenda cumplir con sus deberes limitándose a señalar su imposibilidad para prestar la ayuda requerida. 18. Así mismo, en la sentencia T-719 de 2003[46], la Sala Tercera de Revisión decidió el caso de una mujer desplazada por la violencia cuyo compañero permanente fue asesinado debido a que no se le prestaron oportunamente las medidas de protección que había solicitado. Esta Corporación observó que la seguridad tiene tres dimensiones en la Constitución. La primera como valor, pues es un fin del Estado que permea la totalidad del texto constitucional, la segunda como un derecho colectivo, y la tercera como un derecho individual derivado de las garantías previstas en la Carta contra los riesgos extraordinarios a los que se ven enfrentadas las personas. Respecto a la seguridad como derecho individual, esta providencia determinó que esta dimensión permite que las personas reciban una protección adecuada por las autoridades cuando están expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de soportar. Así mismo, señaló que para determinar cuáles son los riesgos que pueden calificarse dentro de dichos niveles, debe confluir un análisis de las características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la protección, puesto que hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su seguridad personal, tales como los defensores de derechos humanos, los desplazados y los sindicalistas, entre otros. Esta sentencia también estableció que el Estado debe cumplir con las siguientes obligaciones para garantizar el derecho a la seguridad personal: “La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. Por eso, no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado. La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características (especificidad, carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado. La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice. La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz. La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución. La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos. La prohibición de que la Administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparo a los afectados.” De este modo, el Estado tiene la obligación de identificar, valorar y definir la situación de seguridad de las personas que se encuentren sometidas a riesgos o amenazas. Además, debe adoptar las medidas idóneas para mitigarlas y evaluar su eficacia y necesidad de manera periódica. En ese sentido, si las autoridades no cumplen con alguna de estas obligaciones el derecho a la seguridad personal se ve vulnerado. 19. Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha determinado diferentes escalas de riesgos con el fin de identificar objetivamente cuándo una persona puede solicitar protección especial por parte del Estado. En ese sentido, en la sentencia T-339 de 2010[47], la Sala Tercera de Revisión analizó el caso de un beneficiario del Programa de Protección del entonces Ministerio del Interior y de Justicia al cual no se le habían prestado las medidas reconocidas por esa entidad. Allí se precisó la diferencia entre las nociones de “riesgo” y “amenaza” con el fin de determinar el ámbito en que la administración puede otorgar medidas de protección especial: “El riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza”. Así, esta providencia determinó que la escala de riesgos y amenazas que debe aplicarse en situaciones en las que se solicita protección especial es la siguiente (por su pertinencia se cita in extenso): “ 1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad. Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión. 2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías: a) amenaza ordinaria: Para saber cuando se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes características: i. existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades; ii. existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual.; iii. tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad; iv. tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente, v. deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho. b) amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las autoridades. Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada.” 20. Conforme a lo expuesto, cuando un individuo se encuentra sometido a un nivel de riesgo normal u ordinario, en los términos definidos, no tiene derecho a solicitar medidas de protección por parte del Estado ya que los mismos son los derivados de la vida en sociedad. Por el contrario, cuando está sometido a amenazas extraordinarias o extremas existe el deber del Estado de brindar protección especial para evitar la vulneración concreta del derecho a la seguridad personal. En estos casos el Estado tiene la obligación de determinar el tipo de amenaza que recae sobre una persona, y además debe definir de manera oportuna los medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación del daño. 21. En suma, la seguridad e integridad personal es un derecho fundamental que debe ser garantizado y preservado por el Estado, de manera que cuando una persona se encuentra ante una amenaza extraordinaria o extrema, debe adoptar las medidas de protección necesarias para salvaguardar sus derechos fundamentales. Así mismo, las autoridades tienen una serie de obligaciones relativas a la debida diligencia respecto a la valoración y determinación de las amenazas, ya que su incumplimiento también conduce a la vulneración de este derecho. La protección constitucional a los defensores de derechos humanos 22. Los artículos 2°, 11 y 22 de la Carta Política expresan la voluntad de defender y difundir los derechos humanos como el fundamento de la convivencia pacífica en Colombia. En esa medida, estas disposiciones imponen la obligación de respetar y proteger la vida de sus defensores y de tomar acciones directas para la consecución de la paz y la convivencia pacífica. En el ámbito internacional los artículos 1° y 2° de la Convención Americana de Derechos Humanos, establecen que los Estados deben respetar y garantizar el ejercicio y disfrute de los derechos a todas las personas, por lo que obviamente incluye defensores de derechos humanos. 23. En desarrollo de estos artículos, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) publicó recientemente el informe “Hacia una política integral de protección de personas defensoras de Derechos Humanos”[48], mediante el cual precisó los cuatro componentes que en virtud de la Convención deben ser tenidos en cuenta para proteger a estos defensores. En primer lugar, el informe determina que los Estados tienen la obligación de respetar los derechos de los defensores de derechos humanos de manera en que “sus agentes se abstengan de incurrir o tolerar violaciones a sus derechos.”[49] En ese sentido, la Convención no permite que las autoridades estatales manipulen los órganos acusatorios y de justicia con el fin de perseguir a los defensores. Además, este componente señala que el uso excesivo de la fuerza en manifestaciones públicas pacíficas debe ser prevenido, del mismo modo en que tampoco se debe “incurrir en injerencias arbitrarias en la esfera de sus derechos, incluyendo el derecho a la libertad de expresión y asociación.”[50] En segundo lugar, señala que los Estados deben promover y reconocer el trabajo de las personas defensoras como una manera de prevenir la vulneración de sus derechos. En ese sentido, corresponde a estos adoptar un marco legal que permita que estas personas desarrollen su trabajo de manera libre, así como promover un ambiente seguro en el cual puedan adelantar su trabajo sin represalias. Así mismo, señala que los Estados deben mantener estadísticas veraces relacionadas con la violencia contra defensores de derechos humanos, además de llevar a cabo jornadas de educación y sensibilización que busquen prevenir la violencia contra estos por parte de agentes gubernamentales. En tercer lugar, la CIDH establece que los Estados tienen la obligación de proteger y garantizar los derechos a la vida e integridad personal de personas defensoras de derechos humanos cuando se encuentran en situación de riesgo. Esta obligación implica la adopción de mecanismos especializados, legislación, políticas y medidas urgentes. Sobre estas medidas precisó que: “deben tener en consideración las causas que estas defensoras y defensores protegen, el contexto en el cual trabajan y su ubicación geográfica. También deben ser considerados su sexo, género, raza y grupo étnico al que pertenecen, ya que estos factores pueden incrementar el riesgo de sufrir violaciones de derechos humanos.”[51] En ese sentido, señaló que las personas defensoras de derechos humanos que trabajan a nivel local, a menudo pueden enfrentar riesgos más elevados, por lo que requieren atención y enfoque especial. Por último resaltó que los Estados tienen la obligación de investigar, juzgar y sancionar de manera diligente las violaciones a los derechos humanos de los defensores combatiendo la impunidad. Lo anterior “incluye el establecimiento como primera hipótesis de la investigación que el delito pueda estar vinculado con las labores de defensa de los derechos humanos, así como garantizar investigaciones y procesos independientes e imparciales.”[52] 24. La jurisprudencia constitucional también ha determinado que los defensores de derechos humanos juegan un papel fundamental en la democracia colombiana. En la sentencia T-059 de 2012[53], la Sala Octava de Revisión conoció una acción de tutela promovida por dos líderes de grupos de población desplazada afrodescendiente que alegaban que sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad física y a la seguridad personal habían sido vulnerados por el Ministerio del Interior y de Justicia. El motivo de su reclamo era fueron desvinculados de los programas especiales de protección de los que eran beneficiarios, ya que habían sido calificados con riesgo ordinario. Siendo así, la Corte concluyó que a pesar de que las autoridades públicas tengan un cierto grado de discrecionalidad en la adopción de medidas de protección, estas “deberán hacer cuanto esté a su alcance, con especial diligencia, para proveer la seguridad requerida por estos sujetos de especial protección, como manifestación de sus deberes constitucionales más básicos”. 25. Así mismo, en la sentencia T-224 de 2014[54], la Sala Quinta de Revisión determinó que la UNP vulneró el derecho a la seguridad personal de un juez de la República, ya que revaloró su nivel de riesgo como “ordinario” sin exponer los argumentos que la habían llevado a esa conclusión, pese a que había evidencias de que había sido víctima de amenazas contra su vida. En ese sentido, la mencionada Sala profundizó en la protección especial que deben tener los grupos sociales que por sus características históricas, culturales, o de otra naturaleza, enfrentan ordinariamente riesgos extraordinarios y, por lo tanto, son acreedores del derecho a atención diferencial: “Este tribunal ha protegido colectivos que se encuentran en especiales circunstancias de riesgo, tales como: (i) los miembros de partidos políticos que por su orientación han sido objeto de acciones violentas; (ii) los testigos de casos de homicidios relacionados con alteraciones al orden público; (iii...