Sentencia T-389 de 2007

T-389-07 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-389/07 ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para reconocimiento de derechos pensionales/ACCION DE TUTELA-No puede suplantar los mecanismos ordinarios de defensa/ACCION DE TUTELA-Procedencia como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable PERJUICIO IRREMEDIABLE-Características ACCION DE TUTELA-Mecanismo definitivo Reiteración De Jurisprudencia Referencia: expediente T-1528618 Acción de tutela instaurada por Ligia del Socorro Ochoa de los Ríos, como guardadora de Guillermo Alberto Ochoa de los Ríos, contra el Instituto de Seguros Sociales Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil siete (2007). La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Ligia del Socorro Ochoa de los Ríos interpuso acción de tutela como guardadora de su hermano Guillermo Alberto Ochoa de los Ríos, 55 años de edad, declarado interdicto[1] y pensionado por invalidez no profesional por el Instituto de Seguros Sociales desde agosto de 1977,[2] por considerar que la negativa del Instituto en reconocer a favor de su hermano la pensión de sobrevivientes como hijo inválido de la causante fallecida en el año 2002,[3] por existir una supuesta incompatibilidad entre la pensión de invalidez percibida y la pensión de sobrevivientes reclamada, vulneraba sus derechos a la vida digna y al mínimo vital cualitativo. El Instituto de Seguros Sociales negó[4] el reconocimiento de la doble pensión porque “acata lo expresado por la Honorable Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral en pronunciamientos judiciales Números 15582 de 2001, 18931 de 2002 y 20401 de 2003, sustrayendo de sus análisis que los imperativos del carácter unitario del sistema de seguridad social hacen razonable que el legislador evite que, en principio, una misma persona goce de dos prestaciones que cumplen idéntica función, pues no sólo eso podría llegar a ser inequitativo, sino que, además implicaría una gestión ineficiente de recursos que por definición son limitados. (…) [Para] este despacho es clara la incompatibilidad prestaciones entre la pensión de invalidez que disfruta el peticionario y la pretendida prestación económica con ocasión del fallecimiento de su señora madre, por gozar de incapacidad laboral, incompatibilidad fundada en el principio de unidad que gobierna la seguridad social, puesto que si el peticionario ya se encuentra cubierto frente al riesgo de no poder trabajar por la disminución de capacidad laboral, debido a la invalidez, no es equitativo que sea nuevamente cubierto frente a esa misma eventualidad debido a la sustitución pensional de su progenitora, ya que los fines del Sistema General de Seguridad Social tienen propósitos constitucionales como la protección a la población en equidad y el uso eficiente de los recursos.” Contra esta resolución, la accionante interpuso recurso de reposición dentro del término legal, en enero de 2004, el cual fue resuelto negativamente el 5 de mayo de 2006.[5] El Juzgado Diecisiete Penal del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 6 de octubre de 2006, denegó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se estaba ante un perjuicio grave e inminente que hiciera procedente la acción de tutela. Para el Juzgado dado que el accionante percibe una pensión de invalidez y esta garantiza su subsistencia mínima, así como la atención en salud, no se encontraba en una situación de desprotección que hiciera urgente la protección de tutela. Adicionalmente, consideró que en el caso tampoco se cumplía con el requisito de inmediatez, como quiera que el accionante reclamaba el reconocimiento de una pensión que había dejado de percibir en el año 2002. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, confirmó la decisión del a quo en sentencia de 28 de noviembre de 2006. Para la Sala Penal, no se percibía la afectación del mínimo vital dado que la mesada pensional recibida aseguraba el cubrimiento de las necesidades básicas del actor y su atención en salud. Además señaló que la controversia planteada era de carácter eminentemente económico y relativo a la posibilidad de acumulación pensional, asunto que sólo podía resolver la jurisdicción laboral. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala Segunda de Revisión resolver si procede la acción de tutela como mecanismo para ordenar al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de Guillermo Alberto Ochoa de los Ríos, como hijo inválido de la causante, teniendo en cuenta que éste ya percibe una pensión de invalidez no profesional pagada por el Instituto de Seguros Sociales. 3. Las condiciones constitucionales para la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y cobro de acreencias laborales y pensionales Dado el carácter subsidiario de la acción de tutela,[6] la Corte ha señalado de manera reiterada que ésta no procede para ordenar el reconocimiento de pensiones, cuando existan medios ordinarios idóneos para tramitar dichos asuntos, no se evidencie la vulneración de un derecho fundamental,[7] o cuando no se haya interpuesto para evitar un perjuicio irremediable.[8] Para esta Corporación, dado el carácter excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos, la acción de tutela no puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.[9] Para determinar si la acción de tutela es procedente, la Corte Constitucional ha señalado dos aspectos distintos. En primer lugar, si la tutela se presenta como mecanismo principal, es preciso examinar que no exista otro medio judicial. Si no existe otro medio, o aún si existe pero éste no resulta idóneo en el caso concreto, la tutela procede como mecanismo principal de amparo de los derechos fundamentales. Adicionalmente, en relación con la existencia del otro medio de defensa judicial, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que no existe la obligación de iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la acción de tutela, basta que dicha posibilidad esté abierta al interponer la demanda de tutela, pues si el accionante ha dejado vencer la oportunidad para iniciar el trámite del proceso ordinario, la tutela no procede como mecanismo transitorio.[10] En segundo lugar, cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, habida cuenta de la existencia de un medio judicial ordinario idóneo, es preciso demostrar que ésta es necesaria para evitar un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio se caracteriza, según la jurisprudencia, por lo siguiente: (i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.[11] Cuando lo que se alega como perjuicio irremediable es la afectación del mínimo vital, la Corte ha señalado que si bien en casos excepcionales es posible presumir su afectación, en general quien alega una vulneración de este derecho como consecuencia de la falta de pago de alguna acreencia laboral o pensional, debe acompañar su afirmación de alguna prueba, al menos sumaria, pues la informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en los que basa sus pretensiones.[12] En ese evento, la Corte analiza las circunstancias concretas en cada caso,[13] teniendo en cuenta, por ejemplo, la calidad de la persona que alega la vulneración del mínimo vital, el tiempo durante el cual se ha afectado supuestamente ese derecho, el tipo de pago reclamado y el tiempo que deberá esperar para que la acción ordinaria a través de la cual puede reclamar el pago de sus acreencias laborales o pensionales.[14] Precisada la doctrina sobre procedencia excepcional de la acción de tutela para el cobro de acreencias laborales, pasa la Sala a examinar si en el caso presente se cumplen los requisitos anteriormente enunciados. 4. El caso concreto 4.1. Existencia de otro medio de defensa judicial. Dado que el asunto bajo revisión implica determinar si es posible la acumulación de la pensión de sobrevivientes a favor del hijo inválido que ya es beneficiario de una pensión de invalidez no profesional, la resolución de esta controversia le corresponde a la jurisdicción laboral, ya sea mediante el proceso laboral ordinario o mediante la acción contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho, según corresponda. Por lo cual, en principio, no procede la acción de tutela como mecanismo principal. En el asunto bajo revisión, dado que quien ha negado el reconocimiento del derecho pensional es el Instituto de Seguros Sociales y que en el expediente consta que la demandante agotó la vía gubernativa, la definición sobre la posible acumulación de pensiones le corresponde a la justicia de lo contencioso administrativo. En el expediente no obra prueba de que la accionante haya interpuesto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, dado que la resolución que confirmó la imposibilidad de acumular las pensiones de invalidez y sobrevivientes del actor fue comunicada el 5 de mayo de 2006,[15] y que la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de dos años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo,[16] la accionante aún puede acudir a dicha acción para solicitar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y su acumulación con la pensión de invalidez, o también, en caso de concurrencia, optar por la pensión de mayor valor, de conformidad con lo que establece el artículo 49 del Acuerdo 049 de 1990.[17] Dado que existe otro medio de defensa judicial, con el fin de determinar si la tutela procede como mecanismo transitorio, pasa la Sala a examinar si se está en presencia de un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo de tutela en el presente caso. 4.2. Existencia de un perjuicio irremediable. Presunción de afectación del mínimo vital de un sujeto de especial protección constitucional en situación de extrema vulnerabilidad. La accionante alega que el no reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de su hermano inválido afecta su mínimo vital. De la información aportada en el expediente, la Sala constata lo siguiente: (i) que el señor Guillermo Ochoa de los Ríos es un sujeto de especial protección constitucional debido a su incapacidad para valerse por sí mismo y atender sus necesidades básicas y su cuidado personal; (ii) que dado el alto grado de invalidez que padece (90%) depende completamente de terceros para atender sus mínimas necesidades, bien sea través de la empleada que le cuida o de su familia que le apoya; (iii) que depende para su manutención de una pensión de invalidez, la cual, se alega, es baja y que el fallecimiento de su madre, quién recibía una pensión, lo ha privado del acceso a los recursos adicionales que le permitían sobrevivir dignamente al compartir con ella la misma residencia, (iv) que debido a lo anterior, se afirma que su mínimo vital está en juego. Además, (v) no obra prueba en el expediente que desvirtué la gravedad de la situación en la cual vive Guillermo Alberto Ochoa. Aun cuando no existe constancia en el expediente de cuál es el monto actual de la pensión de invalidez que percibe el señor Guillermo Ochoa de los Ríos, de los anteriores hechos resaltados es posible presumir que ha habido una afectación de su mínimo vital, por lo cual se está ante la existencia de un perjuicio irremediable que hace procedente el amparo de sus derechos en el asunto bajo revisión. Según las normas vigentes que regulan el derecho a la pensión de sobrevivientes, el señor Guillermo Ochoa de los Ríos tendría derecho a la pensión de sobrevivientes como hijo inválido de la causante. Por lo cual en su caso concurrirían tanto la pensión de invalidez como la pensión de sobrevivientes. Para el Instituto de Seguros Sociales, no es posible la acumulación de estas dos pensiones y por ello niega el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Para la demandante, las dos pensiones tienen un origen distinto y no son incompatibles, por lo cual solicita que sean acumuladas. Dada la naturaleza de esta controversia, no puede el juez constitucional resolver en sede de tutela si las pensiones de invalidez y de sobrevivientes a favor del hijo inválido son compatibles y por lo tanto acumulables. No obstante lo anterior, aun cuando no se conoce con exactitud el monto actual de la pensión de sobrevivientes a la que podría acceder como hijo inválido ni de la pensión de invalidez que devenga, con el fin de proteger los derechos de un sujeto de especial protección constitucional e impedir que continúe la afectación de su mínimo vital, se ordenará al Instituto de Seguros Sociales que en el término máximo de ocho (8) días (i) determine cuál es el monto actual de las pensiones de invalidez y de sobrevivientes a la cual tendría derecho; (ii) en el evento de que la pensión de sobrevivientes sea de un monto superior a la de invalidez, el ISS deberá abstenerse de alegar que la pensión de invalidez actual, le impide al ISS reconocer que el señor Guillermo Alberto Ochoa tiene derecho a la pensión de sobrevivientes, y (iii) pague efectivamente a favor de Guillermo Ochoa de los Ríos, la pensión de mayor valor. Sin embargo, no ordenará esta Sala la acumulación de las dos pensiones. Una vez que el señor Guillermo Alberto Ochoa reciba la pensión de mayor valor, se habrá aliviado su situación de extrema vulnerabilidad y, por lo tanto, se habrá amparado su derecho al mínimo vital. Si bien cuando la tutela procede para evitar un perjuicio irremediable ésta se concede de manera transitoria, en este caso no se exigirá al interesado acudir a la jurisdicción contenciosa para solicitar la acumulación de las dos pensiones. Esto en razón a que: a) el ISS ha admitido que el interesado reúne los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes como hijo mayor inválido de la causante y, por lo tanto, no existe controversia al respecto; b) la diferencia de criterios versa sobre el tema de la acumulación de las dos pensiones, cuestión que es propia de la jurisdicción contenciosa y sobre la cual no se emite en este fallo pronunciamiento alguno; c) la carga de pedir la acumulación que recae sobre el interesado no puede conducir a que este pierda el derecho a recibir la pensión más alta entre las dos que solicita porque ello sería establecer una consecuencia demasiado onerosa sobre una persona que es sujeto de especial protección constitucional en condiciones de vulnerabilidad extrema. Entonces, la tutela se concederá de manera permanente para amparar el derecho al mínimo vital del señor Guillermo Alberto Ochoa quien al recibir la pensión más alta podrá aliviar sus condiciones de penuria y gozar de su derecho a la dignidad. Lo anterior no impide que la accionante acuda a la jurisdicción contencioso administrativa para que ésta resuelva sobre la posibilidad de acumulación de las pensiones de invalidez y de sobrevivientes a favor del hijo inválido. Y esta sentencia no podrá invocarse como argumento para negar la acumulación, en el evento en que sea procedente. III. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- REVOCAR la sentencia del 6 de octubre de 2006, proferida por el Juzgado Diecisiete Penal del Circuito de Bogotá, y de 28 de noviembre de 2006 proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que negaron el amparo de los derechos de Guillermo Ochoa de los Ríos, y en su lugar, CONCEDER el amparo de su derecho al mínimo vital en conexidad con el derecho a la seguridad social. Segundo.- ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales que en el término de ocho (8) días, determine cuál es el monto actual de las pensiones de invalidez del señor Guillermo Ochoa de los Ríos y de sobrevivientes como hijo inválido de la señora Carmen Libia de los Ríos de Ochoa y en el término de quince (15) días pague efectivamente a favor de Guillermo Ochoa de los Ríos la pensión de mayor valor a la que tenga derecho, en los términos de esta providencia. Tercero.- LIBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991, para los fines allí establecidos. Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado AUSENTE EN COMISION MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General [1] El señor Guillermo Alberto Ochoa de los Ríos padece de síndrome mental orgánico postraumático, con severo deterioro de sus funciones mentales con déficit motor de lenguaje (afasia, apraxia, alesia agrafia, desorientación temporoespacial) y cognoscitivo ocasionado por un accidente de tránsito, que según los dictámenes de medicina laboral aportados al proceso suponen una invalidez no profesional del 90%. [2] El valor de la mesada pensional reconocida en 1977 era de $4.500 pesos, equivalente a 1.8 salarios mínimos mensuales legales vigentes de la época. Según el escrito de la demanda (folio 91), el monto actual de la pensión de invalidez no profesional que recibe el señor Guillermo Alberto Ochoa de los Ríos es equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual. [3] El valor de la mesada pensional percibida por la señora Carmen Libia de los Ríos de Ochoa en el año 2002 era de $1.438.757,00, equivalente a 4.7 salarios mínimos legales mensuales vigentes en el 2002. [4] Resolución No. 01834 del 29 de diciembre de 2003, proferida por el Instituto de Seguros Sociales- Seccional Cundinamarca. [5] Ante la falta de respuesta del Instituto de Seguros Sociales, la accionante interpuso ante el Juzgado Segundo Laboral del Circuito una acción de tutela por violación del derecho de petición, la cual fue resuelta a su favor, ordenándosele al Instituto resolver el recurso de reposición interpuesto en el año 2004, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia de tutela. Ante el incumplimiento de lo ordenado por el juez de tutela, en abril de 2005, se admitió un incidente de desacato y en acatamiento de lo ordenado en el incidente de desacato, el Instituto resolvió negativamente el recurso de reposición mediante Resolución No. 1147 de 5 de mayo de 2006. [6] Artículo 86. Constitución Política. “(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (…)”. [7] En la sentencia T-043 de 2007. MP. Jaime Córdoba Triviño, la Corte reiteró que “de manera general, la acción de tutela resulta improcedente para el reconocimiento de pensiones. No obstante lo anterior, el amparo constitucional será viable excepcionalmente, cuando en el caso sujeto a examen concurran las siguientes tres condiciones: (i) que la negativa al reconocimiento de la pensión de invalidez, jubilación o vejez se origine en actos que en razón a su contradicción con preceptos superiores puedan, prima facie, desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de la administración pública; (ii) que esa negativa de reconocimiento de la prestación vulnere o amenace un derecho fundamental; y (iii) que la acción de tutela resulte necesaria para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable”. [8] Ver entre otras, las sentencias T-100 de 1994. MP. Carlos Gaviria Díaz, T-1338 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño y SU-995 de 1999, MP. Carlos Gaviria Díaz, T-859 de 2004, MP: Clara Inés Vargas Hernández, T-043 de 2007. MP. Jaime Córdoba Triviño. [9] Corte Constitucional, Sentencia T-106 de 1993, MP. Antonio Barrera Carbonell. La Corte afirmó que la posibilidad de acudir a la acción de tutela “(...)sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión.” Ver también, la sentencia T-480 de 1993, MP: José Gregorio Hernández Galindo. [10] Ver, entre otras, las sentencias T-871 de 1999, T-812 de 2000. [11] Esta doctrina ha sido reiterada en las sentencias de la Corte Constitucional, T-225 de 1993, MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SU-544 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett, T-1316 de 2001, MP (E): Rodrigo Uprimny Yepes, T-983-01, MP: Álvaro Tafur Galvis, entre otras. [12] Corte Constitucional, Sentencia SU-995 de 1999, MP: Carlos Gaviria Díaz, T-1088 de 2000, MP: Alejandro Martínez Caballero. [13] Ver por ejemplo la sentencia T-043 de 2007, MP: Jaime Córdoba Triviño. [14] Sobre las características que debe tener el perjuicio irremediable, ver entre muchas otras, las sentencias T-1316 de 2001, MP (E): Rodrigo Uprimny Yepes, T-225 de 1993, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. [15] Cfr. Folio 25. [16] Código Contencioso Administrativo, Artículo 136.-(Modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 44). Caducidad de las acciones. (….) “4. Sin perjuicio de lo dispuesto en la ley agraria, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, caducará en dos (2) años contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos. Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente oficina de instrumentos públicos.” [17] El artículo 49 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por Decreto 0758 del mismo año, contentivo del Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte, dice: “Incompatibilidad. Las pensiones e indemnizaciones sustitutivas que cubre el ISS., son incompatibles: a) Entre sí; b) Con las demás pensiones y asignaciones del sector público y c) Con las pensiones de jubilaciones por aportes de que trata la Ley 71 de 1988. Sin embargo el beneficiario podrá optar por la más favorable cuando haya concurrencia entre ellas.”