Sentencia T-382 de 2006

T-382-06 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-382/06 DERECHO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS A LA CONSULTA PREVIA-Desarrollo normativo y jurisprudencial/CONVENIO 169 DE ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Consulta previa a pueblos indígenas DERECHO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS A LA CONSULTA PREVIA-Fundamental/DERECHO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS A LA CONSULTA PREVIA-Tiene fundamento dentro del trámite legislativo Para los efectos del presente asunto, el derecho de consulta previa tiene carácter fundamental y debe aplicarse, conforme a los usos y costumbres de cada etnia, no solo a los trámites administrativos, sino también al procedimiento legislativo. No obstante lo anterior, es necesario precisar, dada la trascendencia que la discusión parlamentaria tiene en nuestro sistema jurídico, que los términos bajo los cuales éste se hace efectivo, obedecen a las condiciones propias de cada país, definidas por el constituyente o el legislativo. Conforme al contexto, fácilmente se deduce que el derecho fundamental de consulta previa tiene asidero dentro del trámite legislativo. Sin embargo, la influencia que el derecho pudiera ejercer sobre tal potestad está condicionada a los instrumentos que haya fijado la Constitución o la ley para intervenir en las iniciativas parlamentarias, siempre que éstos permitan cumplir con el objeto esencial de la consulta previa. Al respecto la jurisprudencia constitucional ha precisado que el gobierno puede echar mano de, por ejemplo, talleres preparatorios que tengan por objeto forjar el consentimiento completo, libre, previo e informado de las comunidades indígenas afectadas, a partir de los cuales se procure y gestione, de buena fe, un consenso real y lo mas universal posible alrededor de la medida legislativa. ACCION DE TUTELA-Improcedencia contra actos de carácter general, impersonal y abstracto ACCION DE TUTELA-Improcedencia para amparar proyectos de ley La regla de improcedencia del amparo también aplicaría para los proyectos de ley que son discutidos en cada cámara parlamentaria. La autonomía e independencia del parlamento justificarían, por tanto, que durante la discusión de un proyecto de ley no se permita la injerencia de otro órgano estatal y, específicamente, que no haya oportunidad alguna de control judicial. Sin embargo, las garantías del poder legislativo no pueden entenderse como una cláusula de inmunidad absoluta frente a cualquier tipo de control pues, al contrario, debemos recordar que la Constitución prevé como principio, el funcionamiento separado de cada órgano y la colaboración armónica entre todos para la realización de los fines estatales, entre los que se cuentan, por supuesto, la efectividad de los derechos fundamentales. PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Finalidad ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional cuando se desconozcan derechos fundamentales que conforman el procedimiento legislativo En tratándose de órganos como el Congreso, la acción de tutela procede siempre y cuando ello sea necesario e imperioso para garantizar los derechos de los titulares de potestades parlamentarias e, inclusive, de aquellos que por disposición de la ley tengan derecho a intervenir en los debates o a participar de audiencias o sesiones. Así pues, frente a las diferentes funciones encomendadas al Congreso, la acción de tutela podría ejercerse cuando quiera que se desconozcan los derechos fundamentales que conforman el procedimiento legislativo y que tengan efectos relevantes sobre la función representativa, de acuerdo a las normas orgánicas aplicables a esa Corporación. ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia por cuanto el proyecto de ley forestal ascendió a categoría de ley DERECHO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS A LA CONSULTA PREVIA-Escenarios en que se desenvuelven Los escenarios en los que podemos agrupar el desenvolvimiento del derecho de consulta previa son: el primero, la construcción de la iniciativa gubernamental antes de presentar el texto ante el congreso; el segundo se refiere, en estricto, a la eficacia del derecho durante el trámite de un proyecto de ley y, el tercero, aplica a la práctica del derecho en sede administrativa, cuando se ejecutan actos específicos o individuales que puedan afectar o interesar a las comunidades indígenas, v. g. la expedición de una licencia ambiental, la constitución de una concesión, la ejecución de un programa de fumigación de cultivos ilícitos o la contratación de una obra. DERECHO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS A LA CONSULTA PREVIA FRENTE A UN PROYECTO DE LEY-Eventos en los que procede la acción de tutela En la Ley 05 de 1992 se prevén las siguientes instancias, en las cuales es posible intervenir legítimamente al interior de las células legislativas: (i) la participación en las audiencias o la presentación de observaciones ante la Comisión Legal de Derechos Humanos y Audiencias (artículo 57, numerales 3 y 4); y (ii) la presentación de observaciones, opiniones e intervenciones ante cualquiera de las Comisiones Constitucionales Permanentes (artículos 230 a 232). Estos eventos, por tanto, constituyen los medios a partir de los cuales los indígenas podrían intervenir legítimamente ante el parlamento para hacer valer sus intereses previo a la expedición de una ley y, por tanto, constituyen los referentes a partir de los cuales sería posible interponer el amparo, en caso de ser desconocidos por cualquier célula legislativa. Referencia: expediente T-1284279 Acción de tutela instaurada por la Asociación de Autoridades Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas –CRIMA- contra el Congreso de la República, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil seis (2006). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAUJO RENTERIA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, dentro de la acción de tutela instaurada por la Asociación de Autoridades Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas –CRIMA- contra el Congreso de la República, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. I. ANTECEDENTES Los ciudadanos José Daniel Suárez, Faustino Fiagama Hernández y Hernando Castro Suárez, obrando como presidente, coordinador de recursos naturales y coordinador de salud respectivamente, de la Asociación de Autoridades Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas –CRIMA, entidad pública de carácter especial con personería jurídica inscrita en el registro de Asociaciones de Cabildos y Autoridades Tradicionales Indígenas del Ministerio del Interior, en representación de las etnias Uitoto, Andoque, Muinane y Nonuya, interponen acción de tutela contra el Congreso de la República, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por considerar vulnerados los derechos fundamentales de consulta previa a la presentación de un proyecto de ley, a la supervivencia cultural de los pueblos indígenas y el territorio indígena. Para fundamentar su demanda los actores señalan los siguientes: 1. Hechos Indican que el 22 de julio de 2004 los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural y Vivienda y Desarrollo Territorial, radicaron ante la Secretaría General del Senado de la República el proyecto de ley 25 de 2004, por el cual se expide la “Ley General Forestal”. Advierten que el proyecto de ley mencionado no fue objeto de consulta con los pueblos indígenas, tal y como lo dispone la Constitución Política. Señalan que, en paralelo, los representantes a la Cámara Zulema Jattin Corrales y Armando Amaya Álvarez radicaron en agosto del mismo año, el proyecto de ley número 80 “Por la cual se adopta la política forestal, se dictan normas sobre la Organización Institucional del sector forestal y se crea el Fondo Forestal Nacional”. Explican que la Comisión Quinta Constitucional Permanente del Senado acumuló tales proyectos de ley, aprobando un texto unificado. Comentan que el texto aprobado en el primer debate en la Comisión mencionada limita los alcances de la reforma agraria que se llegaren a adelantar a favor de los resguardos indígenas. Manifiestan que el proyecto de ley aprobado en tercer debate en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes incluye la cláusula de sujeción institucional al Régimen Forestal Nacional y el derecho al vuelo forestal. Concluyen que el proyecto de ley en cuestión los afecta y no ha sido consultado, desconociendo abiertamente el derecho fundamental constitucional de los Pueblos Indígenas. Solicitan la protección de los derechos fundamentales al territorio indígena, a su supervivencia cultural y a la participación y consulta previa de la comunidad indígena en los términos de la Constitución Política y el Convenio 169 de la OIT. En consecuencia requieren que se ordene al Congreso de la República cesar el trámite y archivar el proyecto de ley en lo referente a los derechos fundamentales de los pueblos indígenas y al gobierno que se abstenga de adelantar iniciativas legislativas o reglamentarias hasta tanto no haya adelantado las consultas previas. 2. Respuesta de las entidades demandadas. 2.1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de su representante judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda para lo cual precisó, en cuanto a los hechos, que ninguno de los artículos del proyecto de ley pretende afectar los derechos de las comunidades indígenas; especificó que como proyecto de ley, la propuesta forestal esta sujeta a los debates, modificaciones y supresiones que el Congreso determine. Además sobre las cláusulas contenidas en él, señaló que no afectan los intereses y derechos de las comunidades indígenas y que, por el contrario, el Gobierno tiene proyectado proponer que en el IV debate que se adelante en la plenaria de la Cámara “se elimine el beneficio establecido en el artículo 37 del Proyecto de Ley en estudio, lo relacionado con los Planes de Ordenación y Manejo sostenible en ejecución, que podrían afectar, la intención de las comunidades indígenas en relación con el saneamiento, ampliación y reestructuración de sus resguardos”. Adicionalmente agregó que: “En cuanto a los contratos de mutuo acuerdo de sujeción a la autoridad del estado que se puedan llegar a celebrar entre los propietarios de los bosques y terceros la norma prevé que éstos sean de carácter voluntario, lo cual significa que existe libertad de las comunidades en celebrar dichos contratos o no (...) Sin embargo, el Gobierno Nacional, consciente de la preocupación y problemática de las comunidades y respetuoso de sus normas especiales, prevé la posibilidad de excluir del texto del proyecto lo pertinente a los contaros (sic) de mutuo, para el caso de esas comunidades”. Respecto del derecho de consulta previa a las comunidades indígenas, el Ministerio consideró que no se transgrede por el proyecto de ley sino que, al contrario, se encuentra consignado en su articulado de la siguiente manera: “Artículo 20. Aprovechamiento forestales por comunidades étnicas. Es derecho exclusivo de las comunidades afrocolombianas e indígenas el aprovechamiento de los recursos forestales de sus territorios, en observancia de las normas legales tutelares de la conservación y del aprovechamiento forestal sostenible. || En cualquier caso dicho aprovechamiento deberá surtir el trámite de consulta previa con las comunidades indígenas”. Sumado a lo anterior, resaltó que en el trámite legislativo el Gobierno se ha preocupado por darle al proyecto divulgación, concertación y debate general con lo cual éste se ha enriquecido como consecuencia de las diferentes propuestas modificatorias generadas. Es así como se planea proponer la reforma y restricción del derecho de “vuelo forestal” respecto de los bosques en tierras de comunidades indígenas, indicó el ente gubernamental. Precisó también, que las garantías a las inversiones de la cadena forestal no afectan los grupos indígenas ya que este concepto se aplica solamente a las plantaciones comerciales y no a los bosques naturales. Culminó manifestando que la presente acción de tutela es improcedente, pues los accionantes gozan de otros medios de defensa judicial aptos para proteger sus derechos. Además resaltó que en este caso no se explica cómo puede vulnerar los derechos fundamentales el trámite de un proyecto de ley que todavía no es obligatorio, ni se sustenta la existencia de un perjuicio irremediable. 2.2. Congreso de la República. El Congreso de la República, a través de la Secretaría Privada del Senado, objetó las reclamaciones contenidas en la acción de tutela para lo cual subrayó que el artículo 150 de la Constitución Política otorga al Congreso de la República la facultad de hacer las leyes. Al respecto explicó que respecto de este poder no es posible derivar la posibilidad de afectar derechos fundamentales, menos cuando la iniciativa legislativa no ha nacido a la vida jurídica. Adicionalmente indicó que los derechos relacionados por la asociación demandante no son fundamentales sino que se trata de derechos colectivos y que, por tanto, la herramienta jurídica de protección que procedería en este caso es la acción popular, conforme al artículo 88 de la Constitución. Por consiguiente –concluyó- la Acción de Tutela intentada debe rechazarse por improcedente, con fundamento en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, según el cual ella no procederá “cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. A lo anterior el legislativo agregó que el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 determina que la Acción de Tutela es improcedente cuando se trate de atacar actos de carácter general, impersonal y abstracto, como es el caso de las disposiciones contenidas en el proyecto de ley atacado. Bajo este contexto explicó que cuando la iniciativa se convierta en ley, la demandante puede emplear la acción pública de inconstitucionalidad para tramitar los vicios de procedimiento que sustentan su demanda. En todo caso –enfatizó- dentro del estudio del proyecto se ha dado aplicación a los principios de participación ciudadana con la realización de tres foros en las ciudades de Bogotá D.C. y Quibdo. Por último concluyó: “resulta improcedente que por virtud de una Acción de Tutela se pudiera coartar la iniciativa parlamentaria, ordenando la cesación de todo procedimiento y el archivo de un proyecto de ley (...)”. Así las cosas, solicitó que se niegue por improcedente la presente acción. 2.3. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de apoderado, consideró que no ha vulnerado ninguno de los derechos relacionados por la asociación demandante. Para el efecto recordó que durante el trámite del proyecto en la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, mediante documento del 01 de junio de 2005, se presentaron los argumentos que explican porqué los diferentes artículos que componen la iniciativa legislativa no desconocen la consulta previa que debe efectuarse a las comunidades indígenas y afrocolombianas. Además destacó que previo a la presentación del proyecto se realizaron reuniones que, en varios casos, incluyeron representantes de los grupos mencionados. 3. Pruebas En el expediente de la acción de tutela en comento obran las siguientes pruebas: - Fotocopia de las gacetas del congreso número 394, 413, 540, 592, 697, 743 de 2004 y 98, 224, 334, 353 de 2005 (folios 11 a 89 y 313 a 358). - Gacetas del congreso número 592 de 2004 y 02, 98, 224, 334, 353 de 2005 (folios 90 a 115 y 241 a 312). - Fotocopia del oficio del 01 de septiembre de 2005, suscrito por la ministra de medio ambiente, vivienda y desarrollo territorial, que da respuesta al derecho de petición del senador Jesús Piñacué Achicué (folios 116 a 122 y 232 a 240). - Fotocopia de las respuestas que la ministra de ambiente, vivienda y desarrollo territorial, presenta a la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes (folios 123 a 140 y 205 a 221) y del cuestionario respectivo (folios 223 a 231). - Fotocopias de las resoluciones 030, 031, 032, 033 y 034 de 1988, expedidas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, en las cuales se definen jurídicamente unos resguardos indígenas (folios 141 a 177). - Fotocopia de la Resolución 0036 de 2005, expedida por el Ministerio del Interior y de Justicia, “[p]or la cual (...) se inscribe en el Registro de Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas y/o Cabildos la afiliación una comunidad a la a la Asociación de autoridades Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas –CRIMA-” (folios 178 y 179). - Fotocopia del documento suscrito por la viceministra de ambiente y el ministro de agricultura y desarrollo rural, dirigido a la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes acompañado de la “lista de los principales eventos de consulta pública adelantados” (folios 370 a 378 y 402 a 404). II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISION 1. Primera Instancia. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, consideró que la acción de tutela impetrada por CRIMA es improcedente conforme a los numerales 3 y 5 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991. Conforme a éste -señala el tribunal- la acción de tutela no es un instrumento capaz de “cambiar o corregir las iniciativas legislativas del gobierno, o de los Congresistas, ni el contenido, ni la tramitación de los proyectos de ley, ni para disponer la cesación de su trámite”. Esta instancia concluye que dentro del trámite legislativo la asociación puede intervenir y hacer valer sus pretensiones y que, en el evento en que la iniciativa se convierta en ley, “podrían disponer de otro medio de defensa judicial, constituido por la acción de inconstitucionalidad”. 2. Impugnación. En el escrito de impugnación de la decisión proferida por la primera instancia, el apoderado de CRIMA precisa que la acción persigue la protección de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas. Para este efecto concreta que de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acción de tutela procede para amparar el derecho de consulta previa radicado en cabeza de esas comunidades y que, en el presente caso, el articulado del proyecto de ley “es susceptible de afectar directamente los derechos fundamentales de los Pueblos Indígenas”. De conformidad con este panorama especifica: “Por lo tanto, es necesario aclarar que la protección solicitada no ataca el proyecto de ley en sí mismo, es decir no se pretende cambiar o corregir el contenido de la iniciativa legislativa del Gobierno o de los Congresistas que elaboraron, radicaron y han tramitado el proyecto. La acción persigue que el trámite o procedimiento legislativo, en el cual concurren el Gobierno y el Congreso, se desarrolle respetando el derecho que le asiste a los Pueblos Indígenas de ser consultados previamente...”. Por último señala que la acción de inconstitucionalidad no es un mecanismo apto para defender los derechos invocados ya que ésta sólo procederá cuando se haya aprobado y sancionado el trámite legislativo. Sobre este particular aclara: “Precisamente la solicitud de amparo constitucional presentada se orienta a impedir que se culmine el trámite legislativo con violación del debido proceso y específicamente con la omisión de la consulta previa”. 3. Segunda Instancia. La Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, resolvió la impugnación presentada por el CRIMA. Para el efecto, en la providencia respectiva, el alto tribunal señala que el proyecto de ley involucra los intereses de las comunidades indígenas y como consecuencia infiere que “debió consultárseles tales puntos para tener la posibilidad de participar en la discusión y desarrollo del articulado de los proyectos de ley”. Así las cosas, de la información suministrada por el Ministerio de Agricultura, identifica que en el trámite de la iniciativa se han adoptado varios mecanismos para incluir las percepciones e inquietudes provenientes de diferentes sectores de la sociedad y deduce que al tratarse de un proyecto de ley “se deben respetar las reglas del trámite legislativo, dentro del cual existen los debates que deben dejar claro los aspectos debatidos que sean parte de la aceptación o inconformidad que manifiestan los representantes del pueblo (senadores y representantes)”. A lo anterior agrega que los defectos de los que llegare a adolecer el trámite legislativo tienen su propio control a través de las objeciones presidenciales y la acción de inconstitucionalidad. Por tanto, concluye que existen otros medios de defensa judicial por lo que resuelve rechazar la acción. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico. El Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas –CRIMA- acusa el trámite de un proyecto de ley de desconocer el derecho fundamental de los pueblos indígenas a la consulta previa. Por esto, presenta acción de tutela en la que solicita se ordene al Congreso de la República se abstenga de culminar y aprobar el trámite legislativo hasta tanto no se satisfagan plenamente las garantías de los aborígenes. Las demandadas, por su parte, insisten en que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno pues en el trámite del proyecto de ley se han tenido en cuenta las intervenciones de diferentes sectores del país, incluyendo los indígenas, y en la normativa se encuentran previstas disposiciones que protegen la consulta previa y los demás derechos de los indígenas. Agregan que la actora cuenta con otros medios de defensa judicial y que, por tanto, la tutela es improcedente. Las instancias judiciales que conocieron del amparo, declararon improcedente la acción porque ésta no procede contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, específicamente contra los procedimientos legislativos del Congreso de la República, y porque la accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, a saber, la acción de inconstitucionalidad. De acuerdo a lo expuesto, esta Sala de Revisión enfrenta como problema preliminar, definir si la acción de tutela opera contra los diferentes actos y procedimientos emprendidos por el legislativo dentro del trámite de un proyecto de ley en protección del derecho de consulta previa de las comunidades indígenas. Después, sólo si se llegase a la conclusión de que la tutela es procedente, la Corte definirá el alcance que ésta tiene dentro del caso concreto, en el trámite del proyecto de ley número 264-C-2004, 025-S-2004 acumulado con el proyecto número 023-84.080 S-2004 “por la cual se expide la Ley General Forestal”. 3. El trámite de un proyecto de ley y el derecho fundamental de consulta previa de los pueblos indígenas. Cada una de las instancias en el trámite de la presente acción, declaró que la acción de tutela es improcedente. Para ese efecto los jueces consideraron que este mecanismo judicial no opera contra actos de carácter general, impersonal y abstracto conforme al Decreto 2591 de 1991 y que, por tanto, no es posible dar curso al amparo frente a las diferentes etapas que se están adelantando dentro del proceso legislativo. Además anotaron que la asociación demandante tiene a su disposición otros medios de defensa judicial lo que ratifica su improcedencia. Al contrario, la asociación demandante insiste en que el alcance del derecho de consulta previa exige la procedencia de la acción de tutela para que el Congreso no expida una ley con vulneración de este derecho, del debido proceso y, en general, de los intereses de las comunidades indígenas. Pues bien, teniendo en cuenta lo anterior, con el objetivo de establecer si la acción de tutela procede para la protección del derecho de consulta previa de los pueblos indígenas en las diferentes etapas que integran la potestad legislativa mientras se está discutiendo un proyecto de ley, es necesario definir la naturaleza y, específicamente, la repercusión que en ese ámbito tiene el derecho fundamental. Sin perjuicio de esto, la Sala también estudiará cuál es el sustento de la causal de improcedencia de la tutela invocada por las instancias para confrontarla con los alcances del derecho cuya protección se depreca a través del amparo. 3.1. Naturaleza y alcance del derecho fundamental de consulta previa de los pueblos indígenas. Reiteración de jurisprudencia. El derecho de consulta previa de las comunidades indígenas se encuentra consignado en el parágrafo del artículo 330 de la Constitución[1] y en el Convenio OIT 169 de 1989, aprobado por Colombia mediante Ley 21 de 1991. Previo a señalar cuáles son los principales postulados y consecuencias del citado instrumento, especialmente en la actividad legislativa, es necesario recordar que esta Corporación, a través de varios pronunciamientos, ha precisado que éste tiene carácter de fundamental y hace parte del bloque de constitucionalidad conforme a los artículos 93 y 94 de la Constitución. Al respecto, en la sentencia SU-383 de 2003[2] se afirmó lo siguiente: “Resulta de especial importancia para el asunto en estudio, además, reiterar que el Convenio 169 de la OIT[3], y concretamente el derecho de los pueblos indígenas y tribales a la consulta previa conforma con la Carta Política bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por los artículos 93 y 94 del ordenamiento constitucional, no sólo porque el instrumento que la contiene proviene de la Organización Internacional del Trabajo y estipula los derechos labores de dichos pueblos -artículo 53 C.P.- sino i) en virtud de que la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que se adopten respecto de la explotación de recursos naturales en sus territorios, prevista en el artículo 330 de la Carta, no puede ser entendida como la negación del derecho de éstos pueblos a ser consultados en otros aspectos inherentes a su subsistencia como comunidades reconocibles –artículo 94 C.P.-, ii) dado que el Convenio en cita es el instrumento de mayor reconocimiento contra las discriminaciones que sufren los pueblos indígenas y tribales, iii) debido a que el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados previamente sobre las decisiones administrativas y legislativas que los afecten directamente es la medida de acción positiva que la comunidad internacional prohíja y recomienda para combatir los orígenes, las causas, las formas y las manifestaciones contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y las formas de intolerancia conexa que afecta a los pueblos indígenas y tribales –Declaración y Programa de Acción de Durban- y iv) debido a que el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos dispone que no se negará a las minorías étnicas el derecho a su identidad. “Asuntos que no pueden suspenderse ni aún en situaciones excepcionales, i) por estar ligado a la existencia de Colombia como Estado social de derecho, en cuanto representa la protección misma de la nacionalidad colombiana –artículos 1° y 7° C.P.-, ii) en razón de que el derecho a la integridad física y moral integra el “núcleo duro” de los derechos humanos, y iii) dado que la protección contra el etnocidio constituye un mandato imperativo del derecho internacional de los derechos humanos [4]”. En el mismo sentido, la Sentencia de Unificación 039 de 1997[5] destacó que el derecho de consulta previa se encuentra estrechamente acoplado con varios postulados fundadores de nuestro sistema jurídico, bajo los siguientes términos: “La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas debe hacerse compatible con la protección que el Estado debe dispensar a la integridad social, cultural y económica de las comunidades indígenas, integridad que como se ha visto antes configura un derecho fundamental para la comunidad por estar ligada a su subsistencia como grupo humano y como cultura. Y precisamente, para asegurar dicha subsistencia se ha previsto, cuando se trate de realizar la explotación de recursos naturales en territorios indígenas, la participación de la comunidad en las decisiones que se adopten para autorizar dicha explotación. De este modo, el derecho fundamental de la comunidad a preservar la referida integridad se garantiza y efectiviza a través del ejercicio de otro derecho que también tiene el carácter de fundamental, en los términos del art. 40, numeral 2 de la Constitución, como es el derecho de participación de la comunidad en la adopción de las referidas decisiones. (...) “A juicio de la Corte, la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que pueden afectarlas en relación con la explotación de los recursos naturales ofrece como particularidad el hecho o la circunstancia observada en el sentido de que la referida participación, a través del mecanismo de la consulta, adquiere la connotación de derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social. De este modo la participación no se reduce meramente a una intervención en la actuación administrativa dirigida a asegurar el derecho de defensa de quienes van a resultar afectados con la autorización de la licencia ambiental (arts. 14 y 35 del C.C.A., 69, 70, 72 y 76 de la ley 99 de 1993), sino que tiene una significación mayor por los altos intereses que ella busca tutelar, como son los atinentes a la definición del destino y la seguridad de la subsistencia de las referidas comunidades. “El derecho de participación de la comunidad indígena como derecho fundamental (art. 40-2 C.P.), tiene un reforzamiento en el Convenio número 169, aprobado por la ley 21 de 1991, el cual está destinado a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos. De este modo, el citado Convenio, que hace parte del ordenamiento jurídico en virtud de los arts. 93 y 94 de la Constitución, integra junto con la aludida norma un bloque de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha participación.” Ahora bien, conforme a los anteriores supuestos es necesario precisar ahora, cuáles son los escenarios y las particularidades que acompañan el derecho de consulta previa conforme el convenio 169. Téngase en cuenta que este instrumento “se funda en el principio de que las estructuras y formas de vida de los pueblos indígenas y tribales “es permanente y perdurable”, y que la comunidad internacional tiene interés en que el valor intrínseco de las culturas nativas sea salvaguardado”[6]. Como tal, frente a éste, el compromiso principal que asumen los cuerpos estatales es “asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”[7]. En particular, de acuerdo a las incógnitas que acompañan el presente caso, es imperativo hacer énfasis en que el ámbito de acción del mismo influye las decisiones de tipo legislativo y administrativo que afecten a las comunidades indígenas. Para este efecto es necesario recurrir a la lectura del articulado del convenio, que en sus artículos 6[8], 7[9], 13 y 15, desarrolla los alcances del derecho, bajo los siguientes supuestos: “Artículo 6o “1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: “a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; “b) Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; “c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. “2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” “Artículo 7o “1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. (...) “3. Los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas. “4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.” “Artículo 13. “1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación. (...) “Artículo 15. “1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. “2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.” (Negrillas fuera de texto original). Pues bien, de conformidad con estas disposiciones la Corte ha derivado que el derecho de consulta previa afecta e influye, dado su carácter fundamental, la conformación de medidas tanto administrativas como legislativas que puedan afectar a las comunidades indígenas. Sobre el particular, por ejemplo, en la sentencia C-169 de 2001[10] se afirmó: “De esta manera, existe, en principio, un compromiso internacional de gran amplitud, que obliga al Estado colombiano a efectuar el aludido proceso de consulta previa cada vez que se prevea una medida, legislativa o administrativa, que tenga la virtud de afectar en forma directa a las etnias que habitan en su territorio”. En el mismo derrotero, en una sentencia reciente proferida por la Sala Octava de revisión, se concluyó: “De esta manera, la importancia del Convenio 169 de 1989 la OIT y en especial del instrumento de consulta previa que se prevé en su artículo 6, radica particularmente no solo en que dicho proceso consultivo se surta de manera previa cuando quiera que se trate sobre la explotación de recursos naturales existentes en territorio, sino porque dicha consulta previa habrá de hacerse extensiva a todas aquellas decisiones administrativas y legislativas del Estado que afecten o involucren intereses propios de dichas minorías, aún cuando sean diferentes a lo señalado en el artículo 330 de la C.P., pues de esta manera se garantiza igualmente el derecho a su identidad. Así, la consulta previa que señala el Convenio 169 tendrá cabida respecto de todos aquellos casos que así se requiera y en los que se comprometan los intereses del pueblo indígena”[11] (negrilla fuera de texto original). No obstante lo anterior, es necesario destacar que conforme al artículo 34[12] del convenio, existe un margen “flexible” para que el Estado, a través de los órganos competentes, determine los límites dentro de los cuales opera el derecho de consulta previa. Al respecto, en la sentencia C-169 citada se precisó: “(...) el instrumento otorga a los Estados Partes un importante margen de discrecionalidad para determinar las condiciones en que habrán de dar cumplimiento a los deberes internacionales que allí constan; ello, por supuesto, en la medida en que las Partes hagan uso de dicha flexibilidad sin dejar de cumplir con el objeto esencial de sus obligaciones que, en este caso, consiste en asegurar la efectiva participación de los grupos étnicos en las decisiones que les conciernan: de lo contrario, se estaría dando al artículo 34 citado un alcance que riñe con las normas más elementales sobre interpretación de tratados, como la que consta en el artículo 31-1 de la Convención de Viena de 1.969[13], según la cual "un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin" (subraya fuera del texto). “Dada la configuración constitucional del Estado colombiano, los órganos indicados para determinar cuándo y cómo se habrá de cumplir con la citada obligación internacional son, en principio, el Constituyente y el Legislador, ya que son éstos, por excelencia, los canales de expresión de la voluntad soberana del pueblo (art. 3, C.N.). En consecuencia, la Corte Constitucional, al momento de determinar cuándo resulta obligatorio efectuar la consulta previa a los grupos étnicos, debe estar sujeta a los lineamientos constitucionales y legales existentes, éstos últimos en la medida en que no desvirtúen el objeto y finalidad del pluricitado Convenio, ni contraríen la plena vigencia de los derechos fundamentales de tales etnias” (Negrilla fuera de texto original). Así pues, tenemos que el derecho de consulta previa está sujeto a los lineamientos constitucionales y legales que faciliten y precisen la participación de los pueblos indígenas en las decisiones legislativas y administrativas que les afecten. Sin embargo, esta condición tiene como límite irrestricto la vigencia de los derechos fundamentales de las diferentes etnias y, por supuesto, las directrices del convenio que, por hacer parte de bloque de constitucionalidad, tienen prevalencia en el orden interno. Dentro del mencionado contexto, es decir, en el que se insiste en el carácter fundamental de la consulta previa y su estrecha relación con la subsistencia de los pueblos indígenas, esta Corporación definió y sintetizó las características del derecho en la sentencia C-620 de 2003[14], de la siguiente manera: “a. La jurisprudencia ha determinado que la protección a la identidad cultural de las comunidades indígenas es un derecho fundamental, cuyo reconocimiento está orientado a lograr la preservación de tales culturas. “b. Del anterior derecho se desprende el de participación de la comunidad indígena en la adopción de las decisiones que les conciernen y en especial en las relativas a la explotación de los recursos naturales ubicados en sus territorios, como expresamente lo prescribe el parágrafo del artículo 330 de la Constitución. Este derecho de participación, por la particular influencia que el medio ambiente tiene en la definición de los rasgos de las cultural indígenas, ha sido estimado también por la jurisprudencia constitucional como un derecho fundamental. “c. De conformidad con lo preceptuado por el artículo 15 del Convenio 169 de 1989 adoptado por la conferencia de la OIT, norma que por referirse a un derecho fundamental forma parte del llamado bloque de constitucionalidad, el derecho de participación de las comunidades indígenas en la adopción de las decisiones relativas a los recursos naturales de propiedad estatal ubicados en su territorio, como es el caso de la sal de las Minas de Manaure, debe hacerse efectivo mediante el mecanismo de la consulta previa. Dicho artículo, además, establece que los pueblos indígenas ‘deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades’.” “d. El convenio 169 no precisa la forma en la cual debe adelantarse la consulta previa a los pueblos indígenas en cuyo territorio se pretenden explorar o explotar recursos naturales de propiedad estatal. En tal virtud, corresponde al derecho interno definir ese asunto. La Constitución no señala tampoco el procedimiento que para ello debe llevarse a cabo ni la ley lo hace. “e. La jurisprudencia ha indicado al respecto que, teniendo en cuenta lo regulado por el artículo 34 del referido convenio de la OIT, (...), el compromiso del Estado colombiano de adelantar las mencionadas consultas es de gran amplitud y debe ser interpretado flexiblemente según las circunstancias. Sin embargo ha precisado que dado que el derecho a la consulta tiene por objeto garantizar la participación en la adopción de las decisiones que afectan a las comunidades, no puede consistir en una simple información a dichos entes colectivos, sino que debe propiciar espacios de concertación en la escogencia de las mediadas. “f. Finalmente, debe tenerse en cuenta que la consulta, como mecanismo de participación en la adopción de decisiones y de garantía de la identidad cultural de los pueblos indígenas y tribales, es obligatoria en cuanto a su verificación, pero no sustrae de la competencia de las autoridades la adopción final de la medida legislativa o administrativa, como en general sucede con todos los mecanismos de concertación. Además, en un pronunciamiento de tutela proferido por el pleno de la Corporación[15], de conformidad con lo previsto en el Convenio 169, se especificaron cuáles son los objetivos que persigue la consulta y con ello se determinó, por tanto, el marco axiológico básico que acompaña el derecho en cualquier ámbito; en esa oportunidad la Corte señaló lo siguiente: “Con fundamento en los arts. 40-2, 330 parágrafo de la Constitución y las normas del Convenio 169 antes citadas, estima la Corte que la institución de la consulta a las comunidades indígenas que pueden resultar afectadas con motivo de la explotación de los recursos naturales, comporta la adopción de relaciones de comunicación y entendimiento, signadas por el mutuo respeto y la buena fe entre aquéllas y las autoridades públicas, tendientes a buscar: “a) Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos destinados a explorar o explotar los recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen, los mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecución. “b) Que igualmente la comunidad sea enterada e ilustrada sobre la manera como la ejecución de los referidos proyectos puede conllevar una afectación o menoscabo a los elementos que constituyen la base de su cohesión social, cultural, económica y política y, por ende, el sustrato para su subsistencia como grupo humano con características singulares. “c) Que se le de la oportunidad para que libremente y sin interferencias extrañas pueda, mediante la convocación de sus integrantes o representantes, valorar conscientemente las ventajas y desventajas del proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oída en relación con las inquietudes y pretensiones que presente, en lo que concierna a la defensa de sus intereses y, pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se busca con lo anterior, que la comunidad tenga una participación activa y efectiva en la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de lo posible debe ser acordada o concertada. Sin perjuicio de lo anterior, de acuerdo al mandato de flexibilidad contenido en el convenio, hay que tener en cuenta que el Gobierno, a través de los Decretos 1397 de 1996[16] y 1320 de 1998[17], formuló algunas pautas facilitadoras de acercamiento entre los pueblos indígenas y el Estado[18]. No se debe pasar por alto que en las Leyes 99 de 1993[19], 160 de 1994, 191 de 1995, 199 de 1995 y 685 de 2001[20], entre otras, también se prevén algunas disposiciones de participación y consulta indígena. Respecto del Decreto 1320 hay que recordar que esta Corporación decidió inaplicarlo en la sentencia T-652 de 1998[21] por resultar, conforme al caso concreto, “a todas luces contrario a la Constitución y a las normas incorporadas al derecho interno por medio de la Ley 21 de 1991”. Adicionalmente, no sobra anotar que las reclamaciones contra dicho Decreto fueron objeto de admisión por parte de la Oficina Internacional del Trabajo, lo que llevó a que el Consejo de Administración aprobara las recomendaciones de la Comisión de Expertos, en el sentido de solicitar al Gobierno Colombiano modificar la norma para ponerl[a] de conformidad con el Convenio y para que efectúe la consulta con la participación activa de los representantes de los pueblos indígenas de Colombia[22]. Como tal, hay que advertir que esos estatutos contienen conceptos tendientes a posibilitar el inicio de la concertación entre las partes a partir de la definición de algunas herramientas estructurales. Para todo caso es necesario señalar que dichas normas no pueden menoscabar la diversidad y autonomía de cualquier etnia[23] y por tanto, no constituyen un modelo único de acercamiento con los diferentes pueblos. Sobre el particular, haciendo énfasis sobre las implicaciones que tiene el empleo efectivo del Convenio 169, la Corte señaló: “Ahora bien, el proceso consultivo que las autoridades realicen ante los pueblos indígenas para tomar una decisión que afecte sus intereses, deberá estar precedido de una consulta acerca de cómo se efectuará el proceso consultivo. Ciertamente, el Estado Colombiano deberá tener en cuenta que los procesos de consulta previa no podrán responder a un modelo único aplicable indistintamente a todos los pueblos indígenas, pues para dar efectiva aplicación al Convenio 169 de la OIT y en especial a lo dispuesto en su artículo 6° y del artículo 7° de la Carta, los procesos de consulta deberán ante todo garantizar los usos y costumbres de los pueblos indígenas, respetando sus métodos o procedimientos de toma de decisiones que hubieren desarrollado.[24]”. Así las cosas, a manera de conclusión podemos señalar que, para los efectos del presente asunto, el derecho de consulta previa tiene carácter fundamental y debe aplicarse, conforme a los usos y costumbres de cada etnia, no solo a los trámites administrativos, sino también al procedimiento legislativo. No obstante lo anterior, es necesario precisar, dada la trascendencia que la discusión parlamentaria tiene en nuestro sistema jurídico, que los términos bajo los cuales éste se hace efectivo, obedecen a las condiciones propias de cada país, definidas por el constituyente o el legislativo. Bajo este marco es necesario resaltar que esta Corporación reconoció el ámbito de acción de la consulta previa en un proceso legislativo, en la sentencia C-891 de 2002[25] de acuerdo a los siguientes postulados: “1. No es contrario a la Constitución que una entidad gubernamental elabore de manera autónoma un proyecto de ley sobre un asunto que milita en el ámbito de sus competencias, aún siendo del interés de los pueblos indígenas, pues tal actividad hace parte del ejercicio de sus funciones. Sin embargo es claro que, en ese caso, la entidad debe brindarle a las comunidades, en un momento previo a la radicación del proyecto en el Congreso de la República, las debidas oportunidades para que ellas no sólo conozcan a fondo el proyecto sino, sobre todo, para que puedan participar activamente e intervenir en su modificación, si es preciso. No obstante lo anterior, puede presentarse el caso de que la composición inicial del proyecto sea producto del esfuerzo conjunto y concertado de entidades y comunidades, evento en el cual se evidenciaría con más veras el cumplimiento de la participación indígena. “2. De manera unilateral el Ministerio de Minas y Energía elaboró el proyecto de ley que daría origen al Código de Minas y, junto con el Ministerio del Interior, coordinó la celebración de talleres informativos previos al escenario de discusión del proyecto, esto es, la Mesa Nacional de Concertación con las comunidades indígenas. (...) “6. En síntesis: antes de radicar el proyecto de ley en el Congreso de la República, a lo largo de un periodo de más de un año el Gobierno Nacional fomentó diversos mecanismos de participación que se desarrollaron en diversas etapas, así: (i) divulgación del proyecto de ley, enviado por correo a las distintas organizaciones indígenas; (ii) ilustración y exposición detallada del articulado del proyecto ante las comunidades y discusión preliminar entre las entidades gubernamentales y estas últimas, a través de los talleres informativos previos, diseñados como mecanismos preparatorios para la Mesa Nacional de Concertación; (iii) organización y celebración -en dos oportunidades- de la Mesa Nacional de Concertación, donde no se llegó a acuerdo alguno, pero por causas no imputables al Gobierno, pues éste siempre demostró su voluntad de realizar la consulta y la concertación en torno al proyecto de ley” (negrilla fuera de texto original). Conforme a lo anterior, en la misma decisión se puntualizó que es obligación del gobierno brindar los escenarios y las alternativas necesarias para participar de la iniciativa legislativa a los pueblos indígenas, pero infirió que no es obligatorio llegar a un acuerdo o una concertación. Sobre el particular afirmó la Corporación: “20. La circunstancia de no haberse llegado a un acuerdo con las comunidades indígenas y, a pesar de eso, haberse radicado el proyecto de ley en el Congreso, merece mayor atención por parte de esta Sala, teniendo en cuenta los lineamientos jurisprudenciales expuestos en páginas anteriores, tal como pasa a verse: (...) “ ... como ya se dijo, el derecho de consulta indígena no es absoluto, pues, si bien la Constitución ordena que se propicie la participación de las respectivas comunidades en los asuntos relacionados con la explotación de recursos naturales en los territorios indígenas, de ninguna manera puede entenderse que deba necesariamente llegarse a un acuerdo como requisito sine qua non para radicar el proyecto del ley. A decir verdad, la irreductible exigencia de un tal acuerdo sólo haría nugatoria la iniciativa legislativa del Ejecutivo en la materia vista. “Conforme a lo anterior, por principio general el Gobierno está obligado a propiciar mecanismos efectivos y razonables de participación en los asuntos que afecten a las comunidades indígenas. Sin embargo, si no se llega a un acuerdo con estas últimas, no tiene por qué frenarse el proceso legislativo en asuntos que a la vez son de interés general, como ocurre en el caso minero. Pues bien, bajo los anteriores supuestos la Corte concluyó que la organización de talleres preparatorios y mesas de concertación son ejemplos de escenarios legítimos para efectuar la consulta de una iniciativa antes de ser presentada ante el Congreso de la República. No obstante lo anterior, también advirtió que existen espacios de deliberación al interior del Congreso durante el trámite de un proyecto de ley, aptos para discutir y hacer valer los intereses indígenas, veamos: “22. Respecto de los mecanismos propiciados por el Gobierno, tales como los talleres preparatorios y las mesas de concertación, la Corte los encuentra apropiados al fin perseguido, esto es, llevar a ley de la República un proyecto que armonizara con los intereses de los pueblos indígenas, a la par que fuera respetuoso del principio de participación que a ellos cobija. Amén de que en el acervo probatorio no se advierte asomo alguno de mala fe por parte de las entidades gubernamentales sino, por el contrario, un reiterado interés por alcanzar un acuerdo con los representantes de las comunidades indígenas. “23. Por otra parte, debe señalarse que el escenario previo a la radicación del proyecto no es el único espacio deliberativo en el que los pueblos indígenas pueden participar durante el proceso tendiente a la expedición de normas que los afectan, toda vez que en el Congreso de la República dicho proceso participativo no se interrumpe. Justamente es también éste un escenario de discusión y participación que campea en el marco de un Estado democrático, como el colombiano, en el que los pueblos indígenas pueden canalizar sus propuestas a través de los congresistas elegidos. “No sobra recordar que en nuestro órgano legislativo, por mandato del inciso segundo del artículo 171 de la Constitución, los indígenas tienen dos senadores que participan en la creación de la ley antes de su expedición, haciendo oír su voz” (negrilla fuera de texto original). Así pues conforme al mencionado contexto, fácilmente se deduce que el derecho fundamental de consulta previa tiene asidero dentro del trámite legislativo. Sin embargo, la influencia que el derecho pudiera ejercer sobre tal potestad está condicionada a los instrumentos que haya fijado la Constitución o la ley para intervenir en las iniciativas parlamentarias, siempre que éstos permitan cumplir con el objeto esencial de la consulta previa. Al respecto la jurisprudencia constitucional ha precisado que el gobierno puede echar mano de, por ejemplo, talleres preparatorios que tengan por objeto forjar el consentimiento completo, libre, previo e informado de las comunidades indígenas afectadas, a partir de los cuales se procure y gestione, de buena fe, un consenso real y lo mas universal posible alrededor de la medida legislativa. Es preciso establecer ahora si frente a la operatividad del derecho fundamental de consulta previa en el ámbito legislativo, existe alguna viabilidad de que proceda la tutela, para garantizar la vigencia de aquel. Para este efecto es necesario relacionar los fundamentos de la improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto. 3.2. Fundamentos generales de la improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto. Procedencia excepcional de la tutela contra actuaciones legislativas. El artículo 86 de la Constitución Política señala, como regla general, que la acción de tutela procede contra las acciones u omisiones de cualquier autoridad pública que viole o amenace violar derechos fundamentales. También indica esta disposición que la acción sólo procede cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial. Ahora bien, el artículo 6° numeral 5 del Decreto 2591 de 1991[26] establece la siguiente causal de improcedencia de la acción: “Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”. Conforme a ésta la Corte Constitucional ha efectuado varios pronunciamientos en donde ha aplicado tal disposición a diferentes eventos, señalando que para ese tipo de actuaciones existen otros mecanismos especiales de control judicial[27]. Así, en las sentencias T-024 de 2004[28] y T-151 de 2001[29] se negó la operatividad del amparo frente a un Acuerdo emanado del Consejo Superior de una universidad[30]; en el mismo sentido, en las sentencias T-119 de 2003[31] y T-105 de 2002[32] se denegó su procedencia contra un Acuerdo Municipal; en las sentencias T-1497 de 2000[33], T-1201 de 2000[34], T-982 de 2000[35] y T-1452 de 2000[36] se desaprobó la solicitud de protección frente a unos Decretos expedidos por el Gobierno Nacional; precisamente la última de las jurisprudencias, se refirió a la justificación de esta causal de improcedencia de la tutela, así: “Por consiguiente, no se ajusta a la Constitución, que se invoque la figura sumaria de la tutela con la intención de que se tramiten de manera acelerada, asuntos que por su misma complejidad exigen acucioso y ponderado análisis bajo la óptica de ordenamientos especializados, expresamente sometidos por el sistema jurídico a ciertas formas y procedimientos”. En el mismo derrotero, en una de las decisiones fundadoras de esta línea jurisprudencial -la sentencia T-321 de 1993[37]- la Corte desestimó la actuación adelantada contra unos actos proferidos por el Instituto Nacional de Radio y Televisión y el Consejo Nacional de Televisión, bajo los siguientes términos: “Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se origina en actos jurídicos de carácter general producidos por instancias subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho) contra los actos administrativos. Mediante tales instrumentos se provoca la actuación de un organismo público competente para que, también por vía de disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad. “Pero no es ése el caso de la tutela. El mismo artículo 6o. del Decreto 2591 establece en su numeral 5o. que es improcedente la acción "cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y...