Sentencia T-379 de 2014

T-379-14 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-379/14 DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE GRUPOS ETNICOS SOBRE TERRITORIOS-Reiteración de jurisprudencia DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE GRUPOS ETNICOS SOBRE TERRITORIOS-Marco normativo y jurisprudencial del reconocimiento TERRITORIO DE COMUNIDADES INDIGENAS-Protección y reconocimiento internacional Conscientes de la contribución de las comunidades étnicas al pluralismo de la sociedad, del respeto que merecen éstas comunidades por sus tradiciones y creencias, de la necesidad de respetar, reconocer y preservar su cultura e identidad, los estados han adoptado normas internacionales de carácter general que favorecen la protección e integración de estas poblaciones. Igualmente, se ha procurado la protección del territorio que los pueblos aborígenes habitan, en consideración al papel fundamental que aquel juega tanto para su permanencia y supervivencia, como para su desarrollo político, económico y social, de acuerdo con su cosmovisión y tradiciones TERRITORIO DE COMUNIDADES INDIGENAS-Reconocimiento constitucional y legal LEGITIMACION POR ACTIVA DE ORGANIZACION NACIONAL INDIGENA PARA INTERPONER ACCION DE TUTELA DERECHOS DE COMUNIDAD INDIGENA Y PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Vulneración de derecho al debido proceso y a la identidad cultural persiste en el tiempo TITULACION DE TIERRAS COMO DERECHO DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS/PROCESO DE RECONOCIMIENTO DE RESGUARDO DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN TITULACION DE TERRITORIOS INDIGENAS-Debe respetar un plazo razonable para la culminación DERECHO A LA AUTONOMIA Y AUTODETERMINACION DE PUEBLOS INDIGENAS-Vulneración por dilaciones injustificadas en proceso de constitución de Resguardo de la Comunidad Indígena por parte del Incoder DERECHOS DE COMUNIDAD INDIGENA A LA AUTODERMINACION Y AL AUTOGOBIERNO-Orden al Incoder culmine proceso de reconocimiento del Resguardo, tomando medidas preventivas para que no se agrave la situación de ocupación del territorio por terceros Referencia: expediente T-4.252.263 Acción de tutela instaurada por José Alfonso López Caribán, Gobernador del Cabildo de Marimba Tuparro del municipio de Cumaribo, Vichada, contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. Derechos fundamentales invocados: debido proceso, vida digna, identidad étnica y cultural, consulta previa, propiedad, salud, educación, vivienda digna y alimentación. Problema jurídico: determinar si el presunto retardo injustificado en el trámite de constitución del resguardo indígena Marimba Tuparro vulnera los derechos fundamentales de la comunidad. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil catorce (2014). La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En el proceso de revisión de la sentencia de segunda instancia proferida el dieciocho (18) de diciembre de 2013, por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la sentencia de primera instancia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el treinta (30) de octubre de 2013, dentro de la acción promovida por el Gobernador del resguardo indígena Marimba Tuparro, José López Acriban, contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No. 2 de la Corte, el veinticinco (25) de febrero de 2014[1], eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia. 1. ANTECEDENTES 1.1. SOLICITUD El Gobernador del resguardo indígena Marimba Tuparro, perteneciente al pueblo Sikuani y Mapayerry del Vichada, solicita que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, vida digna, identidad étnica y cultural, consulta previa, propiedad privada, salud, educación, vivienda digna y alimentación, y en consecuencia, que se ordene al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural emitir la titulación inmediata del resguardo indígena de la comunidad mencionada. 1.1.1. Hechos y relato contenido en la demanda 1.1.1.1.Relata que el resguardo de Marimba Tuparro, el cual está habitado por las comunidades Sikuani y Mapayerri, se encuentra en proceso de constitución. 1.1.1.2.Manifiesta que en los años 50, varias comunidades Sikuani se desplazaron hacia el sur del río Vichada y a Venezuela, a excepción de los Mapayerris quienes mantuvieron su asentamiento en la zona. Sin embargo, aclara que en los años 70 las comunidades Sikuani regresaron al territorio de la comunidad Marimba Tuparro. 1.1.1.3.Aduce que en el año 1999, el capitán Sikuani de Marimba Tuparro y el líder de la comunidad Sikuani de Arizona Cupepe acudieron a la personería municipal para solicitar apoyo con el fin de iniciar los trámites respectivos de la titulación de los resguardos Arizona Cupepe y Marimba Tuparro. 1.1.1.4.Expresa que el 11 de octubre de 2000, el INCORA envió un oficio a la comunidad Marimba Tuparro con el objeto de adelantar el proceso de titulación del resguardo y le solicitó la ubicación, la identificación de las comunidades que lo conforman, el mapa del área a titular y la ubicación de los colonos que hacían presencia en la zona del territorio ancestral. Menciona que en el año 2002, envío al INCORA la documentación requerida. 1.1.1.5.Relata que en el año 2004 se reiteró la solicitud de constitución del resguardo. 1.1.1.6.Señala que en el año 2007 se produjo una “invasión masiva” de cultivadores de coca en el territorio indígena Marimba Tuparro, que obligó a la comunidad Mapayerri a tomar medidas para eliminar los cultivos ilícitos. Por esta situación, la comunidad fue amenazada por grupos al margen de la ley y muchos de sus miembros se desplazaron temporalmente a otras áreas. 1.1.1.7.Menciona que en el año 2008, el INCODER emitió un auto con la orden de realizar el estudio socioeconómico para la constitución del resguardo de Marimba Tuparro, frente al cual no se ha dado ningún cumplimiento. 1.1.1.8.Según el accionante, en el 2009 la Comisión Nacional de Territorio, creada por el Decreto 1397 de 1996, priorizó la titulación del territorio indígena Marimba Tuparro, sin que hasta el momento el INCODER haya iniciado alguna actuación al respecto. 1.1.1.9.Aduce que en los años 2011, 2012 y 2013, la comunidad ha reiterado las peticiones al INCODER y al Ministerio del Interior para adelantar el proceso de constitución del resguardo, e incluso se realizaron reuniones en Bogotá con las autoridades respectivas y los representantes de las comunidades Mapayerri y Marimba Tuparro del pueblo Sikuani. 1.1.1.10. Relata que el 12 de marzo de 2013, “[s]e realiz[ó] una reunión en las dependencias de la subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos de la sede central de INCODER en Bogotá, a ella acud[ieron] Martín Roa de la Unidad Nacional de Parques Nacionales-Dirección Territorial Orinoquía, José Manuel Santos, Asesor Jurídico y representante nombrado para la reunión, por las Autoridades indígenas de Marimba Tuparro; Isabel Convers y María Inés Palacios de INCODER, en dicha reunión se analiza[ron] las situación (sic) territorial de Marimba Tuparro y INCODER (sic), propone realizar la visita técnica para el proceso de Constitución del resguardo, en junio de 2013, si bien hasta la fecha, la visita no se ha realizado”[2]. 1.1.1.11. En el escrito de tutela el accionante pone de presente que la falta de titulación del resguardo ha provocado diversas problemáticas que han puesto en riesgo la integridad social, cultural y étnica de la comunidad indígena. Entre las problemáticas expone: a) la destrucción de lugares sagrados por los colonos invasores; b) la siembra de cultivos de coca, que ha generado la necesidad de fumigaciones que contaminan sus territorios y alimentos y; c) debido al conflicto armado interno y amenazas de distintos actores, los miembros de la comunidad indígena se han visto obligados a desplazarse fuera de sus tierras. 1.1.1.12. De igual forma el actor precisa que debido a la tardanza en la constitución del resguardo, en el caso de la comunidad Sikuani de Arizona Cupepe, se interpuso acción de tutela contra el INCODER, la cual fue luego revisada por la Corte Constitucional, y se emitió la sentencia de revisión T-009 de 2013 concediendo la protección a los derechos fundamentales y ordenando la titulación inmediata del resguardo. 1.1.1.13. Finalmente, alega que “de forma reiterada la población indígena de Marimba Tuparro a solicitado (sic) ante el INCORA e INCODER la titulación de su territorio como resguardo sin que estas instituciones hayan realizado ninguna acción al respecto, estas dilaciones injustificadas en el trámite de constitución del resguardo de Marimba Tuparro ha convertido el territorio indígena en el escenario de un conflicto entre los indígenas, los cultivadores de coca y los grupos armados ilegales que se consideren en la capacidad de mediar y decidir en el mismo. A consecuencia de ello, la población indígena, está siendo amenazada por los actores armados, ha sido parcialmente desplazada y están siendo destruidos, sus recursos naturales, fuentes de alimento y sus sitios sagrados”[3]. 1.2. TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.2.1. Admisión y traslado La Sala Penal del Tribunal del Distrito Judicial de Bogotá, mediante auto del 17 de octubre de 2013, admitió la demanda y corrió traslado a los demandados. 1.2.2. Contestación de la demanda 1.2.2.1. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER El Coordinador de Representación del INCODER contestó la acción de tutela haciendo referencia a toda la normativa sobre el procedimiento de constitución de resguardos indígenas, citando principalmente el Decreto 2164 de 1995 y el Decreto 1397 de 1995. Luego, argumentó que la acción de tutela no está llamada a prosperar, por cuanto a través del memorando 201331148140 del 21 de octubre de 2013, la Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos del INCODER programó visita del 12 al 22 de noviembre de 2013 para realizar el Estudio Socioeconómico, Jurídico y de Tenencia de Tierras a favor de la comunidad indígena Marimba Tuparro. Adicionalmente, adujo que no se cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela y tampoco se está ante la presencia de un inminente perjuicio irremediable, toda vez que la comunidad indígena actora puede acudir a otras vías judiciales y administrativas como el procedimiento de constitución de resguardos indígenas establecido en los decretos 2164 de 1995 y 1397 de 1996, y no está probado el riesgo inminente a un derecho fundamental. 1.2.2.2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural El Coordinador del Grupo de Procesos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva para responder las pretensiones formuladas por la comunidad indígena accionante. Precisó que de la lectura del escrito de tutela se deduce que el actor la está interponiendo en contra del INCODER y sobre un trámite de constitución de resguardo indígena, que es de la esfera de esta misma entidad, frente al cual, el Ministerio de Agricultura no tiene injerencia alguna. 1.3. DECISIONES JUDICIALES 1.3.1. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia proferida el treinta (30) de octubre de 2013, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá concedió el amparo a los derechos invocados, y en consecuencia, ordenó al INCODER que en el término de seis (6) meses, culminara el proceso de reconocimiento del resguardo Marimba Tuparro, previo agotamiento del trámite establecido en los decretos 2164 de 1995, 982 de 1999 y 1397 de 2006, además instó al Ministerio de Agricultura para que en el ámbito de sus funciones coadyuvara y prestara el apoyo necesario al INCODER. En primer lugar, consideró que no existía otro mecanismo judicial idóneo, toda vez que “no se ha proferido acto administrativo susceptible de ser cuestionado por vía gubernativa y a la fecha, ni siquiera se ha practicado visita a dicha comunidad en términos del artículo 10 del Decreto 2164 de 1995, la cual se requiere para elaborar el estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierras necesario para determinar la viabilidad de la constitución del resguardo Marimba Tuparro”. En segundo lugar, advirtió que la ausencia de diligencia en el trámite de constitución del resguardo “sin duda” afectaba de manera grave e inminente los derechos fundamentales de la comunidad indígena actora, como la identidad étnica y cultural y su libre determinación. Para sustentar lo anterior, citó la sentencia T-009 de 2013 emitida por la Corte Constitucional en un caso similar. Concluyó que la dilación en el procedimiento de constitución del resguardo, la cual se extiende a 14 años, afecta el debido proceso administrativo, y genera un riesgo de extinción de las comunidades indígenas Marimba Tuparro y Mapayerri de la etnia Sikuani y afectaba derechos fundamentales como la salud, educación, integridad física y seguridad alimentaria. 1.3.2. Impugnación Mediante escrito del 7 de noviembre de 2013, el INCODER impugnó la decisión, reiterando los alegatos expuestos en el escrito de contestación y adicionalmente hizo referencia a un memorando del 30 de octubre de 2013 de la Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos que formuló la metodología de la visita que se realizaría entre el 12 y 22 de noviembre del 2013. 1.3.3. Sentencia de segunda instancia Mediante sentencia del dieciocho (18) de diciembre de 2013, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, confirmó el fallo de primera instancia por las mismas razones. 1.4. PRUEBAS 1.4.1. En el expediente - Copia del Acta de Posesión del Cabildo Gobernador del asentamiento indígena Tuparro Marimba el señor José Alfonso López Cariban (accionante). - Copia de las actas de la reunión realizada el 11 de octubre de 2012 en el Ministerio del Interior, en la cual INCODER se compromete a visitar a la comunidad indígena Marimba Tuparro en el mes de noviembre. - Copia del “formato de actas internas y externas” del INCODER sobre la reunión adelantada el 12 de marzo de 2013. - Copia de la declaración extrajuicio de José Alfonso López Cariban Gobernador del cabildo de Marimba Tuparro, en la que expresa los linderos correspondientes al territorio de la comunidad indígena y sus características. - Copia del documento de la Comisión Nacional de Territorios Indígenas en el que consta la priorización del trámite de constitución de los resguardos de las comunidades indígenas Mapayerri y Marimba Tuparro del pueblo Sikuani. - Copia del Memorando No. 201331148140 del 21 de octubre de 2013, emitido por la Subgerencia de Promoción, Seguimiento y asuntos étnicos del INCODER, en el que se programa fecha de visita a los territorios de la comunidad para los días 12 al 22 de noviembre de 2013. - Copia del Memorando No. 201331148140 del 21 de octubre de 2013, emitido por la Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos del INCODER, en el que se formula el plan de la visita a los territorios de la comunidad para los días 12 al 22 de noviembre de 2013. 1.4.2. Solicitadas por la Corte en sede de Revisión Mediante auto del 19 de mayo de 2014, el Magistrado Sustanciador consideró necesario para mejor proveer, ordenar la práctica y solicitud de las siguientes pruebas: “PONER EN CONOCIMIENTO de la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior, los antecedentes del caso bajo revisión, para que (…) exprese todo lo que estime pertinente acorde con sus competencias en el trámite de titulación del resguardo de la comunidad indígena Marimba Tuparro y Mapayerri del municipio de Cumaribo, Vichada. PONER EN CONOCIMIENTO a la Alcaldía municipal de Cumaribo, Vichada los antecedentes del caso bajo revisión, para que (…) exprese todo lo que estime pertinente acorde con sus competencias en el trámite de titulación del resguardo de la comunidad indígena Marimba Tuparro y Mapayerri del municipio de Cumaribo, Vichada. OFICIAR a la Defensoría del Pueblo, los antecedentes del caso bajo revisión, para que (…) informe (i) si conoce el trámite de constitución del resguardo de la comunidad comunidad indígena Marimba Tuparro y Mapayerri del municipio de Cumaribo, Vichada, y (ii) exprese lo que estime conveniente sobre el asunto teniendo en cuenta la sentencia T-009 de 2013. OFICIAR a la Procuraduría Delegada de Asuntos Indígenas, Procuraduría General de la Nación los antecedentes del caso bajo revisión, para que (…) exprese todo lo que estime pertinente acorde con sus competencias en el trámite de titulación del resguardo de la comunidad indígena Marimba Tuparro y Mapayerri del municipio de Cumaribo, Vichada. ORDENAR al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, que (…) oficie los siguientes documentos y la respuesta a las siguientes preguntas: (a) Teniendo en cuenta los antecedentes relatados en la presente providencia, explique a esta Corporación las razones concretas del retardo en el trámite de titulación del resguardo de la comunidad indígena Marimba Tuparro y Mapayerri del municipio de Cumaribo, Vichada, (b) Informe sobre el estado actual del proceso y si se realizó la visita en los días programados en el memorando 201331148140 del 21 de octubre de 2013 de la Subgerencia de Promoción, Seguimiento y asuntos étnicos del INCODER y (c) En caso afirmativo, allegue los resultados de la visita realizada a la comunidad, y en caso negativo, allegue las últimas actuaciones que se han adelantado en el proceso de constitución del resguardo de la comunidad indígena en referencia”. Allegaron respuesta a lo requerido por la Sala Séptima de Revisión, la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría Delegada de Asuntos Indígenas y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER). Sobre la información allegada se hará referencia a lo largo de las consideraciones y el análisis del caso concreto. 2. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 2.1. COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación. 2.2. PROBLEMA JURÍDICO La Sala debe estudiar si el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna, a la salud, a la libre determinación de los pueblos, a la identidad cultural y a la propiedad colectiva de las comunidades indígenas Marimba Tuparro y Mapayerri del pueblo Sikuani del municipio de Cumaribo del departamento del Vichada, por las posibles dilaciones en el trámite del proceso de titulación de tierras y constitución de su resguardo. Teniendo en cuenta que los hechos y pretensiones, al igual que el problema jurídico que suscita la presente acción de tutela, ya han sido objeto de otros pronunciamientos por parte de esta Corporación, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional decide reiterar lo dispuesto por la jurisprudencia para este tipo de casos. Por tal razón, de acuerdo con sus atribuciones constitucionales y legales, la presente sentencia será motivada brevemente conforme la facultad del artículo 35 del decreto 2591 de 1991[4]. En ese orden de ideas, la Sala Séptima de Revisión ya resolvió un caso similar en la sentencia T-009 de 2013[5], y en esa medida, considera pertinente reiterar los lineamientos establecidos en ella y posteriormente realizar el análisis del caso concreto. 2.3. EL DERECHO AL TERRITORIO Y A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS[6] En el presente acápite la Sala se concentrará en analizar las siguientes temáticas: (i) en primer lugar, se hará referencia a algunas precisiones sobre el derecho a la propiedad colectiva de los pueblos indígenas y su diferencia con la propiedad privada en sentido lato y, (ii) en segundo lugar, se referirá al marco normativo internacional y nacional que protege el derecho mencionado, para luego, nombrar algunas sentencias de la jurisprudencia constitucional donde se ha desarrollado la protección especial de la propiedad comunitaria como garantía para preservar la identidad cultural y étnica de las comunidades indígenas. 2.3.1. Aclaraciones previas sobre el concepto de propiedad colectiva de las comunidades indígenas 2.3.1.1. Es preciso advertir primero que el derecho a la propiedad colectiva de los pueblos indígenas y tribales emana del derecho al territorio, el cual tiene un contenido mucho más amplio. Los pueblos indígenas y tribales guardan una relación especial con la tierra, pues con frecuencia sus tradiciones y ritos se relacionan con el territorio por tener un carácter sagrado o un significado espiritual, además de él depende en gran parte su existencia física y como grupo diferenciado culturalmente. Al respecto, el Manual de aplicación del Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales[7] señala que el concepto de tierra “suele abarcar todo el territorio que utilizan, comprendidos bosques ríos montañas y mares, y tanto su superficie como el subsuelo. La tierra tiene importancia fundamental para la cultura y la vida de muchos de estos pueblos. Es la base de su subsistencia económica, de su bienestar espiritual y de su identidad cultural. Por tales motivos, la pérdida de tierras ancestrales amenaza su supervivencia misma en cuanto comunidad y como pueblo”. 2.3.1.2. En relación con el concepto de los territorios indígenas, y su concepción más amplia y conforme a las necesidades culturales de estos pueblos, es posible hacer referencia, a manera de ejemplo, a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, la cual consideró lo siguiente:[8] “El concepto comunal de la tierra - inclusive como lugar espiritual - y sus recursos naturales forman parte de su derecho consuetudinario; su vinculación con el territorio, aunque no esté escrita, integra su vida cotidiana, y el propio derecho a la propiedad comunal posee una dimensión cultural. En suma, el habitat forma parte integrante de su cultura, transmitida de generación en generación. (…) Consideramos necesario ampliar este elemento conceptual con un énfasis en la dimensión intertemporal de lo que nos parece caracterizar la relación de los indígenas de la Comunidad con sus tierras. Sin el uso y goce efectivos de estas últimas, ellos estarían privados de practicar, conservar y revitalizar sus costumbres culturales, que dan sentido a su propia existencia, tanto individual como comunitaria. El sentimiento que se desprende es en el sentido de que, así como la tierra que ocupan les pertenece, a su vez ellos pertenecen a su tierra. Tienen, pues, el derecho de preservar sus manifestaciones culturales pasadas y presentes, y el de poder desarrollarlas en el futuro.” Las sentencias de la Corte IDH, como se verá más adelante, han reconocido la estrecha relación de los indígenas con su tierra por ser la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Según el tribunal internacional, para estos pueblos su nexo comunal con el territorio no es meramente una cuestión de posesión y producción, sino un elemento material y espiritual necesario para su desarrollo y auto determinación[9]. 2.3.1.3. Dada la relación de las comunidades con el hábitat, su concepto de territorio es dinámico, pues para ellas comprende, como indica la doctrina, “todo espacio que es actualmente imprescindible para que un pueblo indígena acceda a los recursos naturales que hacen posible su reproducción material y espiritual, según sus características propias de organización productiva y social. Este espacio se puede presentar, según sea el caso, de manera continua o discontinua. // Aclaro que me refiero a un ‘espacio actual’ porque sitúo la consideración de la definición de límites territoriales de un pueblo determinado, en un momento histórico sincrónico cuyas características demográficas y tecnológicas, una vez determinado el espacio que le corresponde, deberán modificarse y/o readecuarse en el futuro, de tal manera que guarden una relación equilibrada al interior de sus límites”.[10] De ahí, la importancia de ampliar el concepto de territorio de las comunidades étnicas a nivel jurídico, para que comprenda no sólo las áreas tituladas, habitadas y explotadas por una comunidad –por ejemplo bajo la figura del resguardo-, sino también aquellas que constituyen el ámbito tradicional de sus actividades culturales y económicas, de manera que se facilite el fortalecimiento de la relación espiritual y material de estos pueblos con la tierra y se contribuya a la preservación de las costumbres pasadas y su transmisión a las generaciones futuras. 2.3.1.4. En similar sentido, la Corte Constitucional en la sentencia SU-383 de 2003[11] expuso: “(…) En este orden de ideas, cabe considerar que la concepción territorial de los pueblos indígenas y tribales no concuerda con la visión de ordenamiento espacial que maneja el resto de la nación colombiana, ‘porque para el indígena, la territorialidad no se limita únicamente a una ocupación y apropiación del bosque y sus recursos, pues la trama de las relaciones sociales trasciende el nivel empírico y lleva a que las técnicas y estrategias de manejo del medio ambiente no se puedan entender sin los aspectos simbólicos a los que están asociadas y que se articulan con otras dimensiones que la ciencia occidental no reconoce[12].”[13] 2.3.1.5.Con base en las precisiones anteriores, es posible concluir que los territorios donde se asientan las poblaciones indígenas y tribales, no se tratan de simples espacios de trabajo, o de dominación o de producción, sino de un verdadero espacio del ejercicio de sus tradiciones, ritos, costumbres y del ejercicio de su autodeterminación diferenciada con las demás poblaciones[14]. Asimismo, asegura la producción de los recursos naturales acorde con sus prácticas tradicionales de producción y autoabastecimiento. Este contexto exige extraer del concepto común de la propiedad privada, nuevas manifestaciones de la propiedad como propiedad colectiva, es decir, como un concepto mucho más amplio y enfocado a las propias necesidades de las poblaciones indígenas y tribales. 2.3.1.6. Es por lo anterior que, en el caso de los pueblos indígenas y tribales, los principales instrumentos internacionales reconocen en ellos una propiedad de la tierra no sólo individual sino colectiva[15], que tiene implicaciones mucho más amplias que el reconocimiento simple de una propiedad privada, pues el derecho a la propiedad privada en su concepción más occidental y liberal, entendido como el ejercicio y disfrute del dominio sobre bienes intangibles y tangibles, no ha sido una institución suficiente para entender las exigencias y la cosmovisión de las poblaciones indígenas y tribales[16]. 2.3.1.7. El derecho a la propiedad colectiva de los pueblos indígenas sobre su territorio necesita de una protección especial, debido a la relación especial que aquellos tienen con el espacio físico que habitan; allí ejercen sus usos, costumbres, y sus actividades ancestrales y de supervivencia, generando un fuerte vínculo con su entorno. Para estos pueblos, la tierra está íntimamente ligada a su existencia y supervivencia desde el punto de vista religioso, político, social y económico; no constituye un objeto de dominio sino un elemento del ecosistema con el que interactúan. De esa forma, la propiedad indígena colectiva no puede ser entendida como una propiedad privada desde la perspectiva meramente occidental, pues todo análisis sobre la materia merece tener en cuenta el especial carácter sensible y ancestral encarnado en el ejercicio de la propiedad colectiva por parte de los miembros de esas comunidades[17]. 2.3.1.8. Otro aspecto que vale la pena resaltar, se relaciona con la propiedad, ya que, contrario al concepto comunal que manejan las comunidades étnicas, la cultura occidental mantiene una visión privatista de la propiedad. Al respecto, esta Corporación ha sostenido que el derecho a la propiedad privada “es el prototipo de los derechos patrimoniales y, junto con la libertad de contratación, constituye la expresión más notable de la libertad económica del individuo en el Estado liberal o democrático, que permite a aquel obtener los bienes y servicios para la satisfacción de sus necesidades.”[18]. 2.3.1.9. Así las cosas, teniendo en cuenta el significado de la propiedad colectiva, para lograr una protección efectiva de los derechos de las comunidades indígenas, es necesario que el Estado, en primera medida, reconozca a las comunidades indígenas y tribales un territorio colectivo en el que desarrollen su cultura y su proyecto de vida, y en segunda medida, garantice, en el marco de los procesos de delimitación territorial, exploración y explotación de recursos naturales en tierras comunales, la participación de los interesados en la adopción de medidas tendientes a desarrollar y garantizar las formas de vida de los miembros de las comunidades indígenas, a partir del reconocimiento de su concepto dinámico de territorio. 2.3.1.10. A nivel internacional y nacional –en sentido constitucional, legal y jurisprudencial- se ha establecido un contenido dirigido a proteger especialmente la propiedad colectiva de los indígenas conforme a sus tradiciones y exigencias. A continuación se hará referencia algunos avances en cada uno de los ordenamientos jurídicos. 2.3.2. Marco normativo y jurisprudencial del reconocimiento del derecho al territorio y a la propiedad colectiva de los pueblos indígenas Como se vio, para las comunidades indígenas el territorio tradicionalmente ocupado y sus recursos naturales no persiguen fines mercantiles; la tierra para los pueblos indígenas no es –por regla general- un factor de producción, ni un objeto sobre el que se ejerce dominio o una mera explotación económica; para los pueblos indígenas el territorio tiene un significado más profundo, es el espacio donde ejercen sus actividades vitales y con el que interactúan, y por ello está íntimamente ligado a su existencia y supervivencia como grupos culturalmente diferenciados, desde el punto de vista religioso, político, social y económico.[19] Por esta razón, el reconocimiento del derecho a la propiedad, posesión y uso de las tierras y territorios ocupados ancestralmente de forma colectiva es fundamental para su permanencia y supervivencia. Sin embargo, el derecho al territorio se ha visto afectado por situaciones de orden público, político, administrativo, económico, entre otros, de los estados en los que se encuentran ubicados estos pueblos. De ahí, los esfuerzos y compromisos de los estados y la comunidad internacional en general para diseñar mecanismos eficaces que permitan garantizar este derecho a las comunidades indígenas, especialmente en relación con la exploración y explotación de recursos naturales ubicados dentro de sus territorios. 2.3.2.1. Reconocimiento internacional Conscientes de la contribución de las comunidades étnicas al pluralismo de la sociedad, del respeto que merecen éstas comunidades por sus tradiciones y creencias, de la necesidad de respetar, reconocer y preservar su cultura e identidad, los estados han adoptado normas internacionales de carácter general que favorecen la protección e integración de estas poblaciones. Igualmente, se ha procurado la protección del territorio que los pueblos aborígenes habitan, en consideración al papel fundamental que aquel juega tanto para su permanencia y supervivencia, como para su desarrollo político, económico y social, de acuerdo con su cosmovisión y tradiciones. 2.3.2.1.1. En desarrollo de los objetivos anteriores, el Convenio 107 de la OIT,[20] sobre la protección a las poblaciones indígenas y tribales en países independientes, reconoció en sus artículos 11, 12, 13 y 14, a) la protección del derecho de propiedad colectiva a favor de los pueblos indígenas, b) la prohibición de no trasladar estas comunidades de sus territorios habituales sin su libre consentimiento, y en caso de resultar necesario por razones de seguridad nacional, entre otras razones, restituirlas en tierras de iguales o mejores condiciones, c) el respeto por los usos y costumbres dado por las comunidades indígenas a sus territorios con el deber estatal de emitir medidas legislativas que las protejan de intervenciones arbitrarias de terceros, y d) el deber de que los programas agrarios nacionales garanticen a las comunidades indígenas la asignación de territorios adecuados para su subsistencia. No obstante, el mencionado Convenio se adoptó en un contexto mundial en el que los pueblos indígenas y tribales eran considerados como sociedades atrasadas y transitorias, por eso, para que pudieran sobrevivir, se creía indispensable integrarlas en la corriente mayoritaria mediante la asimilación[21]. Estas ideas fueron reevaluadas con el tiempo, debido a la cantidad de foros internacionales –por ejemplo, el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas de las Naciones Unidas- en los que fueron participando cada vez más miembros de comunidades indígenas y tribales, lo que contribuyó a comprender sus diferentes culturas y el valor de esas diferencias en el contexto de su sociedad pluralista. Para responder a estas exigencias, la OIT, luego de convocar a una reunión de expertos que estuvieron de acuerdo con revisar el Convenio 107, inició un proceso de análisis del documento en el que participaron organizaciones civiles, gobiernos y pueblos indígenas y tribales del mundo. Luego de dos años de debates y discusiones, se redactó el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales No. 169 de junio de 1989[22]. Este Convenio, cambia la concepción del No. 107 y se basa en el respeto de las culturas, formas de vida, tradiciones y costumbres propias de las comunidades étnicas. 2.3.2.1.2. Por su parte, el Convenio 169, en su artículo 13, estableció: “Artículo 13 1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación. 2. La utilización del término tierras en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.” (Negrilla fuera del texto original). En cuanto al alcance de este derecho al territorio, el citado Convenio en su artículo 14 señala que: “Artículo 14 1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes. 2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión. 3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.” 2.3.2.1.3. Por otra parte, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas[23], aprobada por la Asamblea general mediante Resolución 61/295 de 2007, en sus artículos 3, 4 y 5, reconoce la libre autodeterminación de los pueblos indígenas y los derechos a la autonomía y al autogobierno en los asuntos relacionados con su condición política, social y económica[24]. Adicionalmente, en cuanto a su territorio, señala lo siguiente: “Artículo 26 1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado o adquirido. 2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otro tipo tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma. 3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate”. Artículo 27 Los Estados establecerán y aplicarán, conjuntamente con los pueblos indígenas pertinentes, un proceso equitativo, independiente, imparcial, abierto y transparente, en el que se reconozcan debidamente las leyes, tradiciones, costumbres y sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas, para reconocer y adjudicar los derechos de los pueblos indígenas en relación con sus tierras, territorios y recursos, comprendidos aquellos que tradicionalmente han poseído u ocupado o utilizado. Los pueblos indígenas tendrán derecho a participar en este proceso”. 2.3.2.1.4. Esta protección del derecho al territorio de las comunidades indígenas, se ha visto reflejada en diversos pronunciamientos de organismos internacionales, que a través del estudio de casos concretos han desarrollado profundamente el alcance del derecho al territorio y a la propiedad colectiva de las comunidades indígenas y tribales. Haciendo referencia al Sistema Interamericano de Derechos Humanos concretamente, el artículo 21 de la Convención Americana reconoce el derecho a la propiedad privada. Sobre este derecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha considerado que debe ser interpretado en un sentido que comprenda, entre otros, los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal desde una perspectiva cultural y espiritual. Así, mediante una interpretación evolutiva de los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos y, particularmente, del artículo 21 de la Convención Americana, el Tribunal mencionado ha protegido el derecho al territorio de las comunidades indígenas y tribales, afirmando lo siguiente: “(…) la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente […] para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras.” [25] Frente al particular, al examinar una denuncia de la comunidad indígena Yakye Axa contra Paraguay,[26] la Corte Interamericana de Derechos Humanos consideró que el estado de Paraguay no adoptó las medidas adecuadas de derecho interno necesarias para garantizar a la comunidad demandante el uso y goce efectivo de sus tierras, amenazando con ello el libre desarrollo y transmisión de su cultura y prácticas tradicionales, y privándolos de acceder a sus medios de subsistencia tradicionales. De esta manera, concluyó que se habían violado los derechos a la propiedad, a la protección judicial y a la vida de la comunidad Yakye Axa. Posteriormente, al estudiar el caso de la comunidad Saramaka[27], la Corte Interamericana reiteró su posición respecto de la protección del territorio de los pueblos étnicos y manifestó: “90. Las decisiones de la Corte al respecto se han basado en la relación especial que los integrantes de los pueblos indígenas y tribales tienen con su territorio, y en la necesidad de proteger su derecho a ese territorio a fin de garantizar la supervivencia física y cultural de dichos pueblos. En este sentido, la Corte ha afirmado que: la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente […] para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras. 91. En esencia, conforme al artículo 21 de la Convención, los Estados deben respetar la especial relación que los miembros de los pueblos indígenas y tribales tienen con su territorio a modo de garantizar su supervivencia social, cultural y económica. Dicha protección de la propiedad en los términos del artículo 21 de la Convención, leído en conjunto con los artículos 1.1 y 2 de dicho instrumento, le asigna a los Estados la obligación positiva de adoptar medidas especiales para garantizar a los integrantes de los pueblos indígenas y tribales el ejercicio pleno e igualitario del derecho a los territorios que han usado y ocupado tradicionalmente.” En esa oportunidad, la Corte Interamericana concluyó que los integrantes del pueblo Saramaka tienen el derecho a usar y gozar de los recursos naturales existentes dentro del territorio que ocupan tradicionalmente y que son necesarios para su supervivencia. Igualmente, consideró que el Estado podía restringir dicho derecho mediante el otorgamiento de concesiones para exploración y extracción de recursos naturales que se hallan dentro del territorio del pueblo indígena, sólo si garantizaba la participación efectiva de la comunidad en la toma de decisiones y en los beneficios del proyecto, si realizaba o supervisaba evaluaciones previas de impacto ambiental o social, y si implementaba medidas y mecanismos adecuados con la finalidad de asegurar que esas actividades no produjeran una afectación mayor a las tierras tradicionales Saramaka y a sus recursos naturales.[28] El pronunciamiento más reciente de la Corte Interamericana referente a la protección de los territorios indígenas, es la sentencia del caso del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku contra el Estado del Ecuador[29]. La Corte declaró por unanimidad que el Estado del Ecuador era responsable por la violación de los derechos a la consulta, a la propiedad comunal indígena y a la identidad cultural, en los términos del artículo 21 de la Convención Americana, en relación con las obligaciones de no discriminación, de respeto y de garantía, conforme a los artículos los 1.1 y 2 de la misma, en perjuicio del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku, por haber permitido que una empresa petrolera privada realizara actividades de exploración petrolera en su territorio, desde finales de la década de los años 1990, sin haberle consultado previamente. En este fallo, el Tribunal interamericano reiteró que la Convención, a través del artículo 21, protege la vinculación estrecha que los pueblos indígenas guardan con sus tierras, así como todos los recursos naturales y bienes inmateriales que se desprendan de tal reconocimiento. Así mismo, señaló que entre los pueblos indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Concretamente, la Corte consideró que el derecho a usar y gozar del territorio carecería de sentido en el contexto de los pueblos indígenas y tribales si dicho derecho no estuviera conectado con la protección de los recursos naturales que se encuentran en el territorio. En palabras del tribunal internacional: “(…) la falta de acceso a los territorios puede impedir a las comunidades indígenas usar y disfrutar de los recursos naturales necesarios para procurar su subsistencia, mediante sus actividades tradicionales[30]; acceder a los sistemas tradicionales de salud y otras funciones socioculturales, lo que puede exponerlos a condiciones de vida precarias o infrahumanas, a mayor vulnerabilidad ante enfermedades y epidemias, así como someterlos a situaciones de desprotección extrema que pueden conllevar varias violaciones de sus derechos humanos, además de ocasionarles sufrimiento y perjudicar la preservación de su forma de vida, costumbres e idioma[31]. Para determinar la existencia de la relación de los pueblos y comunidades indígenas con sus tierras tradicionales, la Corte ha establecido: i) que ella puede expresarse de distintas maneras según el pueblo indígena del que se trate y las circunstancias concretas en que se encuentre, y ii) que la relación con las tierras debe ser posible. Algunas formas de expresión de esta relación podrían incluir el uso o presencia tradicional, a través de lazos espirituales o ceremoniales; asentamientos o cultivos esporádicos; formas tradicionales de subsistencia, como caza, pesca o recolección estacional o nómada; uso de recursos naturales ligados a sus costumbres u otros elementos característicos de su cultura[32]. El segundo elemento implica que los miembros de la Comunidad no se vean impedidos, por causas ajenas a su voluntad, de realizar aquellas actividades que revelan la persistencia de la relación con sus tierras tradicionales[33]” [34] Los planteamientos desarrollados por la Corte Interamericana en torno a la protección del derecho a la propiedad comunitaria e identidad cultural de los pueblos indígenas, son de gran relevancia para el ordenamiento interno, toda vez que de allí se desprenden obligaciones internacionales concretas para las autoridades estatales, en el sentido en que el Estado tiene el deber de adoptar todas las medidas para hacer efectiva la posesión y el derecho a la propiedad sobre los territorios tradicionales de las comunidades indígenas, conforme a sus creencias y prácticas ancestrales. 2.3.2.1.5. De lo anterior, es posible traducir las obligaciones estatales de respeto, protección y garantía, de la siguiente manera: el Estado colombiano se encuentra obligado a: a) respetar la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas y a contribuir con la conservación del valor espiritual que para todos los grupos étnicos comporta su relación con la tierra y su territorio, entendido este como “lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna u otra manera”[35]; b) asegurar que a las comunidades indígenas se les reconozca el derecho a la propiedad comunal en las tierras asentadas tradicionalmente, una vez se tenga posesión de un territorio; c) garantizar la demarcación, titulación y entrega del territorio, consensuada con la comunidad y dentro de un plazo razonable, y en esa medida hacer un reconocimiento formal del territorio indígena donde podrán desarrollar su subsistencia y vida espiritual[36] –por ejemplo, por medio de figuras como el resguardo-; d) asegurar el uso y goce efectivo por los pueblos indígenas de los recursos naturales que se encuentran dentro de su territorio, de acuerdo con su cosmovisión; e) tomar las medidas necesarias para proteger el territorio de injerencias arbitrarias por parte de particulares, y sólo en aquellos casos en los que existan motivos que imposibiliten el uso y goce del derecho comunitario, deberá el Estado garantizar la participación de la comunidad, a través de figuras especiales como la consulta previa, y en dado caso, entregar tierras alternativas de igual extensión y calidad a los miembros de las comunidades indígenas respetando sus mecanismos autónomos de organización y toma de decisiones. 2.3.2.2. Reconocimiento constitucional Cabe primero aclarar que la jurisprudencia de esta Corporación ha resaltado la integración de los Convenios 107[37] y 169[38] y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[39] al bloque de constitucionalidad –artículo 93 de la Constitución Política- y la correlativa sujeción, por parte del Estado, a las obligaciones pactadas en los mismos. Por lo anterior, las disposiciones internacionales previamente mencionadas hacen parte del ordenamiento constitucional[40]. Adicionalmente, la Constitución Política de 1991, en su artículo 63, reconoció el derecho inalienable, imprescriptible e inembargable de las comunidades indígenas al territorio, en los siguientes términos: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Por su parte, el artículo 329 señaló que “la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial, y su delimitación se hará (…) con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial. // Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable”. De otro lado, el artículo 330 Superior dispuso que los territorios indígenas estén gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades de conformidad con la Constitución y la ley. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte Constitucional, actuando como garante de los principios y derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991, ha protegido en numerosos pronunciamientos[41], el derecho que tienen las comunidades étnicas a gozar del territorio que tradicionalmente han ocupado y a participar en las decisiones que puedan afectarlos. El desarrollo jurisprudencial será examinado más adelante. 2.3.2.3. Reconocimiento legal El ordenamiento jurídico colombiano, en desarrollo de los artículos constitucionales y del derecho internacional de los derechos humanos sobre los derechos de los pueblos indígenas y tribales, ha establecido varias regulaciones sobre los territorios indígenas. En virtud de estas regulaciones, estos pueblos tienen derecho a participar en la utilización, administración y conservación de los recursos naturales existentes en sus tierras, a autodeterminarse y autogobernarse según sus creencias y prácticas tradicionales dentro de sus jurisdicciones, y a gozar de protección para subsistencia en un territorio libre de interferencias de terceros, entre otras garantías. Como un primer intento de protección de los territorios indígenas, la Ley 135 de 1961[42] dispuso que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, a solicitud de la División de Asuntos Indígenas del Ministerio de Gobierno, podía constituir resguardos de tierras, en beneficio de los grupos o tribus indígenas que no los poseyeran. Igualmente, se estableció que la adjudicación de terrenos baldíos ocupados por indígenas a personas naturales, sólo sería procedente con el concepto favorable de la División de Asuntos Indígenas. Mediante el Decreto 2001 de 1988, se reglamentó la constitución de resguardos indígenas a favor de grupos o tribus ubicados dentro del territorio nacional, los cuales son entendidos como: “(…) una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una comunidad o parcialidad indígena, que con un título de propiedad comunitaria, posee su territorio y se rige para el manejo de éste y de su vida interna por una organización ajustada al fuero indígena o a sus pautas y tradiciones culturales.” En otras palabras, según esta disposición, un resguardo es una forma de propiedad colectiva de la tierra. Igualmente, en el citado acto administrativo se reguló el procedimiento para constituir los resguardos en terrenos baldíos y sobre predios y mejoras del Fondo Nacional Agrario. Después de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, la Ley 99 de 1993[43], en su artículo 76, hizo referencia a la forma cómo debe hacerse la explotación de recursos naturales en territorios indígenas, y dispuso la obligación de las autoridades de propiciar la participación de los representantes de las respectivas comunidades, a saber: “Artículo 76º.- De las Comunidades Indígenas y Negras. La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades.” Posteriormente, la Ley 160 de 1994[44] consagró como uno de sus objetivos “[r]eformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional.” (Negrilla fuera de texto). Mediante Decreto 2164 de 1995[45], se definió y diferenció, para efectos de la titulación de tierras, el concepto de territorio y reserva indígena, aceptando como parte del territorio, no sólo las áreas ocupadas regularmente sino también aquellas que se utilizan tradicionalmente en sus actividades. El artículo 2 del citado acto dispuso: “Territorios Indígenas. Son las áreas poseídas en forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígenas y aquellas que, aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales. Reserva indígena. Es un globo de terreno baldío ocupado por una o varias comunidades indígenas que fue delimitado y legalmente asignado por el Incora a aquellas para que ejerzan en él los derechos de uso y usufructo con exclusión de terceros. Las reservas indígenas constituyen tierras comunales de grupos étnicos, para los fines previstos en el artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 21 de 1991.” De la misma forma, es necesario nombrar el Decreto 1397 de 1996[46], el cual creó la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, entidad conformada por autoridades estatales, como el Incoder, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio del Interior, entre otras. Las funciones de la Comisión, concretamente en relación con los territorios indígenas, son las de: “1. Acceder a la información consolidada sobre gestión del INCORA respecto de resguardos indígenas durante el período 1980-1996. 2. Acceder a la información y actualizarla, sobre necesidades de las comunidades indígenas para la constitución, ampliación, reestructuración y saneamiento de resguardos y reservas indígenas y la conversión de éstas en resguardo; solicitudes presentadas, expedientes abiertos y estado de los procedimientos adelantados. 3. Concertar la programación para períodos anuales de las acciones de constitución, ampliación, reestructuración y saneamiento de resguardos y saneamiento y conversión de reservas indígenas que se requieran de acuerdo con la información a que se refiere el numeral anterior, para su ejecución a partir de la vigencia presupuestal de 1997 (…)” Por otra parte, el Código de Minas[47] consagró un capítulo en el que regula aspectos relacionados con la exploración o explotación de recursos en territorios ocupados por comunidades étnicas real y tradicionalmente. Así, en el artículo 123 dispone lo siguiente: “Artículo 123. Territorio y Comunidad Indígenas. Para los efectos previstos en el artículo anterior, se entienden por territorios indígenas las áreas poseídas en forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígena de conformidad con lo dispuesto en la Ley 21 de 1991 y demás leyes que la modifiquen, amplíen o sustituyan.” Más adelante, en el artículo 127 señaló: “Artículo 127. Áreas indígenas restringidas. La autoridad indígena señalará, dentro de la zona minera indígena, los lugares que no pueden ser objeto de exploraciones o explotaciones mineras por tener especial significado cultural, social y económico para la comunidad o grupo aborigen, de acuerdo con sus creencias, usos y costumbres.” Así pues, las disposiciones legales transcritas muestran diferentes formas de protección de los territorios indígenas sobre los cuales pueden resaltarse los siguientes avances: (i) Garantizan el acceso a las tierras tradicionales y reconoce por medio de títulos legalmente adquiridos una propiedad colectiva sobre sus territorios, (ii) reconocen que el concepto de territorio y reserva indígena no sólo incluye las áreas ocupadas regularmente sino también aquellas que se utilizan tradicionalmente en sus actividades, (iii) contemplan entidades estatales especialmente encargadas para realizar el proceso de titulación de tierras mediante un proceso establecido legalmente, (iv) reconocen la autonomía y autodeterminación de los resguardos con relación a su territorio y, (v) en cuanto a la explotación de recursos naturales, como las minas, existen disposiciones que establecen áreas restringidas para evitar la interferencia de terceros en las tierras ocupadas ancestralmente de las comunidades indígenas. De esta manera, pueden observarse los intentos del estado Colombiano para procurar la protección de los grupos étnicos minoritarios y garantizar su permanencia, no sólo física sino económica, social y culturalmente de conformidad con los lineamientos internacionales y constitucionales en la materia, protegiendo no sólo el territorio ocupado regular y permanentemente por una comunidad indígena, sino también aquellas áreas que hacen parte del ámbito tradicional de sus actividades económicas, sociales y culturales. 2.3.2.4. Reconocimiento jurisprudencial Si bien las reivindicaciones del territorio han girado principalmente en torno a la figura del resguardo[48] – incluso el artículo 63 superior se refiere expresamente a ellos –, el territorio indígena no se agot...