Sentencia T-360 de 2018

T-360-18 Sentencia T-360/18 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia DEFECTO SUSTANTIVO-Alcance Los jueces, dentro de la esfera de sus competencias, tienen autonomía e independencia para interpretar y aplicar las normas jurídicas, pero dicha facultad está limitada a la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, los cuales pueden resultar afectados con la indebida interpretación del marco jurídico al que está sujeto un caso concreto. En esa medida, la actividad judicial se debe ejercer con sujeción al carácter normativo de la Constitución, a la obligación de hacer eficaces los derechos fundamentales, a la primacía de los derechos humanos, al debido proceso y a la garantía de acceso a la administración de justicia. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE-Violación de los derechos a la igualdad, principio de la buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Finalidad La finalidad de respetar el precedente, por ende, radica en la protección de los principios superiores de igualdad, buena fe, entendida como la confianza legítima en la conducta de las autoridades del Estado y la seguridad jurídica en la aplicación de las normas, de tal manera que ante elementos fácticos análogos, los jueces profieran decisiones semejantes PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN RELACION CON LAS SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO MONTO E INGRESO BASE DE LIQUIDACION EN EL MARCO DEL REGIMEN DE TRANSICION-Precedente establecido en la sentencia C-258/13 TOPE DE LOS 25 SMMLV PARA PENSIONES A CARGO DEL ESTADO-Precedente jurisprudencial contenido en la Sentencia C-258 de 2013 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Tribunal desconoció precedente constitucional respecto al tope pensional determinado en la Sentencia C-258/13 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por cuanto decisión judicial incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento de la Sentencia C-258/13 Referencia: Expediente T-6.604.110 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social (UGPP) Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y otro Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de Agosto de dos mil dieciocho (2018) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En la revisión del fallo proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª, el 29 de noviembre de 2017, mediante el cual se confirmó la providencia dictada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, Subsección A, el 6 de julio de 2017, por medio de la cual se “rechazó por improcedente” la tutela promovida por la UGPP contra el Juzgado 27 Administrativo Oral de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en razón de las sentencias dictadas por estas autoridades judiciales el 18 de diciembre de 2015 y el 27 de octubre de 2016, respectivamente. Este caso fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Dos, a través de Auto del 27 de febrero de 2018, y repartido a la Sala Quinta de Revisión. I. ANTECEDENTES 1. Solicitud El 31 de mayo de 2017, la UGPP presentó la tutela bajo análisis por cuanto mediante las sentencias atacadas, por un lado, se declaró la nulidad de la Resolución ADP del 24 de octubre de 2013 emitida por esa entidad, a través de la cual, en atención a la Sentencia C-258 de 2013, había reajustado a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) la mesada pensional devengada por el ciudadano Domingo Orlando Rojas y, por otro, se ordenó reintegrar el valor descontado desde que se realizó el reajuste, el 1º de julio de 2013. 2. Hechos relevantes 2.1. Según manifestó la entidad accionante, el señor Domingo Orlando Rojas nació el 29 de mayo de 1939, actualmente tiene 79 años. Él prestó sus servicios a la Rama Judicial desde el 8 de marzo de 1965 hasta el 7 de marzo de 1995 y su último cargo fue el de Fiscal delegado ante la Corte Suprema de Justicia. 2.2. La UGPP señaló que este ciudadano adquirió el status jurídico de pensionado el 29 de mayo de 1993, en atención a ello, por medio de la Resolución 4397 del 24 de mayo de 1995 se le reconoció la pensión de jubilación, en aplicación de la Ley 100 de 1993 y las Leyes 33 y 62 de 1985, en cuantía de $2.409.412, efectiva a partir del 8 de marzo de 1995. Sin embargo, mediante Sentencia dictada el 23 de julio de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca determinó que el régimen aplicable era el Decreto 546 de 1971 y, por consiguiente, se ordenó la reliquidación pensional. En consecuencia, CAJANAL mediante la Resolución No. 11024 del 20 de mayo de 2002 reliquidó la pensión a $4.111.172, efectiva a partir del 8 de marzo de 1995. 2.3. Explicó que mediante Oficio No. 20139901904121 del 15 de julio de 2013 le manifestó al beneficiario de la pensión que, en acatamiento de la Sentencia C-258 de 2013, según la cual desde el 1º de julio de 2013 ninguna mesada pensional con cargo a recursos públicos puede superar el tope de 25 salarios mínimos, su mesada pensional sería reajustada automáticamente, decisión confirmada través del Oficio No. 20135022146681 del 6 de agosto de 2013[1]. 2.4. Sin embargo, inconforme con lo anterior, el beneficiario de la pensión acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso en el cual solicitó declarar la nulidad de los mencionados actos administrativos y, como medida cautelar, suspender sus efectos. 2.5. Proceso Contencioso Administrativo 2.5.1. Primera instancia El proceso correspondió por reparto al Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante Auto del 13 de junio de 2014, accedió a la medida cautelar con respecto a la disminución automática de la mesada pensional y, por consiguiente, suspendió los efectos de los Oficios No. 20139901904121 del 15 de julio de 2013 y No. 20135022146681 del 6 de agosto de 2013, en consecuencia, ordenó continuar realizando el pago sin el tope pensional de 25 smlmv. Posteriormente, mediante Sentencia del 18 de diciembre de 2015, declaró la nulidad de estos actos administrativos y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP, primero, continuar pagando la pensión en los términos de la Resolución No. 11024 del 20 de mayo de 2002 y, segundo, reintegrar al beneficiario la totalidad de los valores descontados desde el 1º de julio de 2013. Lo anterior por considerar que: (i) La UGPP incurrió en la vulneración al debido proceso administrativo en atención a que, en su criterio, se aplicó indebidamente la Sentencia C-258 de 2013 en razón a que la pensión del ciudadano fue reconocida mediante sentencia judicial y, en esa medida, para reajustar la mesada pensional debió adelantarse el proceso dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, presentar el recurso extraordinario de revisión. (ii) Adicionalmente, en acatamiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, señaló que mediante la “Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2015 (Ref. 4683-2013)[2]”, esa Corporación se apartó de las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, por considerar que la “ratio decidendi no le es aplicable a los regímenes especiales del sector público, pues las premisas argumentativas de los cargos que sirvieron de fundamento a la inconstitucionalidad de las expresiones del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y las subrreglas de la sentencia modulativa, no pueden trasladarse de manera automática sin tener en cuenta los casos particulares y concretos y el régimen pensional especial que rige el sector público”. (iii) El tope de los 25 smlmv como valor máximo de las mesadas pensionales fue previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, mediante el cual se modificó el artículo 48 Superior en cuyo parágrafo se estableció que es a partir del 31 de julio de 2010 que no pueden causarse pensiones superiores a ese monto. Sin embargo, en el caso del beneficiario de la pensión, el derecho se causó el 7 de marzo de 1995. En consecuencia, tal precedente no resulta aplicable. 2.5.2. Impugnación y cumplimiento de la medida cautelar Inconforme con lo anterior, la entidad demandante apeló. No obstante, debido a la medida cautelar dictada en primera instancia, expidió la Resolución RDP 30278 del 3 de octubre de 2014, y en consecuencia, suspendió provisionalmente los efectos de los mencionados actos administrativos y, por consiguiente, según informó, continuó cancelando la mesada pensional reconocida, sin aplicar los topes ordenados mediante la Sentencia C-258 de 2013. 2.5.3. Segunda instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección B, mediante Sentencia del 27 de octubre de 2016, confirmó en su integridad el fallo de primera instancia bajo similares argumentos. Puntualmente, señaló que: (i) La UGPP vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y debido procedimiento administrativo, en contradicción con el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, dado que revocó un acto administrativo sin el consentimiento previo y escrito de su titular y omitió recurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa para realizar el control de legalidad correspondiente. (ii) Siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, sentada en el fallo de unificación del 12 de septiembre de 2014 (25000-23-42-000-2013-00632-01(1434-14)) señaló que en el presente caso no es aplicable la Sentencia C-258 de 2013 debido a que el ciudadano beneficiario de la pensión accedió a este derecho en aplicación del Régimen de Transición y, en esa medida, del Decreto 564 de 1971, régimen que debe ser aplicado integralmente. Es decir, no está sujeto a tope pensional. (iii) A lo anterior, agregó que el beneficiario de la pensión causó su derecho antes del 31 de julio de 2010 y, por consiguiente, tampoco le es aplicable el Acto Legislativo 01 de 2005. Esta decisión quedó ejecutoriada el 8 de noviembre de 2016. 2.6. Al momento de presentación de la tutela, el señor Domingo Orlando Rojas, según manifestó la entidad demandante, está activo con una mesada pensional de $18.442.925 y “no se le ha realizado la reintegración de los dineros dejados de cancelar, previos a la medida cautelar”. 2.7. Fundamentos de la acción de tutela Inconforme con lo anterior, la entidad accionante, el 31 de mayo de 2017, acudió a la acción de tutela y alegó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, así como el desconocimiento del principio de sostenibilidad financiera, solidaridad en el marco del Sistema de Seguridad Social Integral e igualdad, conforme con los cuales se debe aplicar el tope al monto pensional establecido en la Sentencia C-258 de 2013, a partir del 1º de julio de 2013. En consecuencia, solicita el amparo de manera transitoria hasta tanto se presente el recurso de revisión, próximo a interponerse. Alegó que la protección sobre los derechos constitucionales alcanza al interés general y, en esa medida, se debe proteger el erario público potencialmente afectado ante el perjuicio irremediable que se genera con las sentencias demandadas. Según argumenta, el daño es (a) inminente: debido a que existe certeza de la obligación de realizar el pago de la mesada pensional en un monto superior a 25 smlmv y de reintegrar el valor descontado. Suma de dinero a la cual el pensionado, a su juicio, no tiene derecho. Es decir, se generaría un pago de lo no debido con recursos públicos, cuya recuperación no sería posible debido al principio de la buena fe que debe aplicarse respecto del ciudadano; (b) grave: dado que el cumplimiento de las sentencias demandadas afecta el patrimonio tanto de la UGPP como del Estado y, con ello, la sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, en particular, el de pensiones; y (c) se requieren medidas urgentes e impostergables: en tanto que se genera un desfalco al patrimonio del Estado, mes a mes con el pago de la mesada pensional y, con mayor razón, en caso de que se acceda al pago. En relación con los requisitos generales de procedibilidad para la presentación de la tutela contra providencia judicial, advierte que: (a) se trata de un asunto de relevancia constitucional puesto que se alega la vulneración al debido proceso, la igualdad, solidaridad y la sostenibilidad financiera; (b) no existe otro medio de defensa judicial eficaz e inmediato dado que se está ante la eventual consumación de un perjuicio irremediable, grave, cierto y de atención impostergable; (c) en relación con el requisito de inmediatez, señaló que si bien la decisión que se ataca quedó en firme el 8 de noviembre de 2016, lo cierto es que la tutela se presentó “6 meses y 14 días después”, término que considera razonable. Adicionalmente, la afectación de los derechos fundamentales se ha prologado en el tiempo, es continua y actual; (d) a lo que se suman diferentes trámites internos que impidieron la presentación previa de la tutela; (e) el cumplimiento de la sentencia afecta de manera continua los derechos cuya protección se solicita dado que se mantienen los hechos que generaron la vulneración de los derechos fundamentales que se alegan vulnerados; y (g) no se trata de tutela contra sentencias de tutela. En cuanto a los requisitos específicos de procediblidad de la acción de tutela contra providencia judicial, señaló que por medio de las sentencias atacadas se incurrió en un defecto sustantivo y en el desconocimiento del precedente. (a) Defecto sustantivo: la entidad demandante advirtió que se desconocen las Leyes 4ª de 1976, 100 de 1993, 797 de 2003, los Decretos 314 de 1994, 510 de 2003 (artículo 3º) y las Sentencias C-258 de 2013 y T-892 de 2013. Explicó que el Sistema de Seguridad Social en Pensiones fue previsto para que estas no superen un tope definido por la ley, en atención a los principios de sostenibilidad financiera e igualdad. Medida aplicable también a los funcionarios de la Rama Judicial, en atención a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, y en el Decreto 692 de 1994, por medio del cual se incorporó a los servidores públicos de la Rama Judicial al Sistema General de Pensiones. En consecuencia, estos funcionarios quedaron sometidos al tope pensional establecido en el inciso 3º del artículo 5º de la Ley 797 de 2003 y el Acto legislativo 01 de 2005. Se aclaró que respecto de estos funcionarios no se estableció ninguna excepción, la cual, por ejemplo, si se determinó respecto a Congresistas y Magistrados por medio del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. En esa medida, debido a que el señor Domingo Orlando Rojas ocupó como último cargo el de “fiscal ante la Corte Suprema de Justicia”, debe estar sometido a la regla general que limita el monto de la mesada pensional. Siguiendo dicho marco jurídico, alegó que en relación al señor Rojas, al haberse hecho efectiva la pensión en 1995, el tope pensional aplicable era de 20 smlmv con base en las reglas originales de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, al pensionado no le fue aplicado ningún tope por CAJANAL, por ende conforme con la Sentencia C-258 de 2013 procedía era el reajuste de 25 smlmv a partir del 1º de julio de 2013. (b) Desconocimiento del precedente: alegó el desconocimiento de las Sentencias C-258 de 2013, T-892 de 2013 y T-392 de 2015, según las cuales a partir del 1º de julio de 2013, sin necesidad de reliquidación, los montos de las mesadas pensionales deben ser reajustados automáticamente a este tope por la autoridad administrativa, en respeto al principio de sostenibilidad financiera e igualdad. Regla que también resulta aplicable a las pensiones reconocidas en atención al régimen de transición. Lo anterior, en la medida en que las mesadas pensionales del régimen de prima media incorporan un componente sustancial de subsidio de recursos de naturaleza pública. Objeción de legalidad al cumplimiento de la orden contenida en el fallo atacado Adicionalmente, la entidad accionante puso de presente que si bien el derecho de cumplimiento de los fallos judiciales obedece a la garantía fundamental sobre el acceso a la administración de justicia y el derecho a un recurso judicial efectivo (artículos 228 CP y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), lo cierto es que, excepcionalmente, en respeto a la “vigencia de un orden justo” (artículo 2º CP), la Corte ha considerado la imposibilidad de ejecutar una orden judicial[3]. Al efecto, resaltó que el detrimento del erario público se genera con el pago de la mesada pensional sin respetar el tope, el cual se hace con cargo a la cuenta del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP), lo cual afecta la sostenibilidad financiera, la cual debe ser garantizada por el Estado (artículo 48 CP, Acto Legislativo 01 de 2005), función que debe acatar la UGPP como entidad gubernamental. 3. Pretensiones 3.1. Como pretensión principal, la UGPP solicita que se ordene suspender transitoriamente las Sentencias proferidas por el Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, el 28 de diciembre de 2015, y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección B, el 27 de octubre de 2016, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-027-2013-00864-02. Lo anterior, hasta tanto se resuelva este asunto por la Jurisdicción Contenciosa mediante el Recurso Extraordinario de Revisión. 3.2. Como pretensión subsidiaria, pretende que se ordene dejar sin efectos las Sentencias atacadas y, en consecuencia, se imponga dictar un nuevo fallo acatando el principio de legalidad y, por consiguiente, ajustar la mesada pensional al tope de los 25 Salarios Mínimos legales vigentes. 3.3. En su defecto pide “declarar ajustado al texto constitucional la aplicación de la objeción de legalidad”, por la prevalencia del orden justo, conforme con las Sentencias T-488 de 2014 y T-411 de 2016 y, por ende, “declarar la imposibilidad jurídica de cumplimiento” de las Sentencias demandadas. 4. Pruebas relevantes - Resolución 4397 del 24 de mayo de 1995 (Cuaderno 2, folios 27 y 28). - Resolución 11024 del 20 de mayo de 2002 (Cuaderno 2, folios 29 a 33). - Resolución PAP 55107 del 25 mayo de 2011 (Cuaderno 2, folios 34 y 35). - Auto ADP 014146 del 24 de octubre de 2013 (Cuaderno 2, folio 36). - Resolución RDP 30278 del 3 de octubre de 2014 (Cuaderno 2, folios 37 a 39). - Fallo dictado por el Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá del 18 de diciembre de 2015 (Cuaderno 2, folios 40 a 50). - Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección B, del 27 de octubre de 2016 (Cuaderno 2, folios 51 a 63). - Copia de histórico de pagos FOPEP (Cuaderno 2, folios 65 a 67). 5. Respuesta del sujeto pasivo y terceros interesados La acción de tutela correspondió por reparto al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, que resolvió, mediante Auto del 5 de junio de 2017, admitirla, correr traslado a los demandados, así como al beneficiario de la pensión, señor Domingo Orlando Rojas, como tercero interesado. 5.1. Señor Domingo Orlando Rojas Por medio de escrito presentado el 14 de junio de 2017, señaló en relación con la procedencia de la tutela que la UGPP incumplió el requisito de inmediatez puesto que presentó esta demanda 7 meses después de que el proceso judicial había terminado, punto respecto al cual no cabe alegar las gestiones internas de la entidad. En igual sentido, alegó la vulneración al debido proceso administrativo, por cuanto la decisión de reducir el monto de su pensión fue asumida por la UGPP de manera unilateral, arbitraria y automática y sin proceso judicial previo, en contradicción con el artículo 29 Superior, e incluso de la Sentencia C-258 de 2013. Respecto de esta providencia judicial señaló, siguiendo el precedente del Consejo de Estado[4], que no es cierto que la UGPP le haya dado cumplimiento, puesto que en esta se impuso un límite a la mesada pensional de los Congresistas, pero no de los servidores públicos de la Rama Judicial, a quienes resulta aplicable el Régimen Especial contemplado en el Decreto 546 de 1971. A lo que se suma que, primero, el Acto Legislativo 01 de 2015 no derogó expresamente los regímenes especiales o exceptuados y el límite que impuso al monto pensional comenzó a regir el 31 de julio de 2010; y, segundo, el criterio de sostenibilidad financiera en el marco del Sistema de Seguridad Social se dirige al legislador y al ejecutivo, pero no a los casos individuales tramitados en sede judicial. Adicionalmente, cuando accedió a su pensión, el tope pensional no “se había hecho extensivo a los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia”, situación que resulta de mayor gravedad si se tiene en cuenta que su pensión fue reliquidada por orden judicial, situación que implica mayor fuerza jurídica por tratarse de un derecho adquirido. Es decir, la Sentencia C-258 de 2013 fue posterior a su reconocimiento pensional, por ende, no es un precedente aplicable. Por último, advirtió que los fallos judiciales deben ser acatados por las entidades públicas en los plazos señalados por la Ley, conforme con el numeral 2º del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, pues lo contrario implica inseguridad jurídica. En esa medida, al margen de que la UGPP tenga la posibilidad de acudir a la acción de tutela o al recurso extraordinario de revisión, debió emitir la Resolución de cumplimiento a lo dispuesto en el proceso judicial. 5.2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B Mediante escrito, de fecha 3 de junio de 2017, en el cual manifestó su oposición a las pretensiones, advirtió que en la sentencia atacada se amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Domingo Orlando Rojas, vulnerado por la revocatoria unilateral de un acto administrativo sin el consentimiento del interesado y omitiendo acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. A lo anterior, se agregó que la pensión de este fue reconocida en aplicación del Régimen Especial derivado del Decreto 546 de 1971 y, por consiguiente, no es aplicable el tope de 25 smlmv, conforme con Sentencia de Unificación del Consejo de Estado dictada el 12 de septiembre de 2014. III. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA 1. Primera instancia El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, mediante Sentencia del 6 de julio de 2017, declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de inmediatez, debido a que la decisión cuestionada fue notificada el 2 de noviembre de 2016, ejecutoriada el 8 de noviembre siguiente y, sin embargo, la demanda solo fue presentada hasta el 22 de mayo de 2017, es decir, “6 meses y 14 días” después, término que evidencia la ausencia de la urgencia del amparo. 2. Impugnación 2.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social (UGPP) Inconforme, el 9 de agosto de 2017, la entidad accionante a través de su apoderado judicial apeló la decisión. Además de reiterar los argumentos de la demanda, señaló que el Consejo de Estado incurrió en un proceder “facilista” para resolver el asunto bajo discusión, puesto que resulta contradictorio que, a pesar de la flagrante irregularidad de las órdenes, por solo haber transcurrido 14 días de los 6 meses considerados como perentorios se declare improcedente la tutela, cuando lo cierto es que ese mismo Tribunal y la Corte Constitucional han flexibilizado por medio de diferentes sentencias[5] este requisito permitiendo la procedencia de la tutela aun cuando han transcurrido más de 1 o 2 años. Adicionalmente, sostuvo que, primero, la lesión a los derechos fundamentales alegada permanece en el tiempo, es continua y actual, debido a que está pendiente el cumplimiento de las órdenes judiciales atacadas. Segundo, existió un motivo válido para presentar la demanda en el 2017, consistente en el extenso procedimiento administrativo interno que esa entidad debe desarrollar para determinar las irregularidades y las acciones pertinentes; funciones a las que se suma la administración de las pensiones recibidas de entidades liquidadas y la resolución de solicitudes de reconocimientos pensionales y prestaciones periódicas. 2.2. Domingo Orlando Rojas Por medio de escrito allegado el 4 de septiembre de 2017, el ciudadano solicitó confirmar la decisión de primera instancia, por considerar incumplido el requisito de inmediatez, y advirtió que los argumentos presentados por la UGPP para presentar la tutela de manera tardía carecen de razonabilidad. 3. Segunda instancia El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª, mediante sentencia del 29 de noviembre de 2017, confirmó la decisión impugnada por los mismos argumentos expuestos en esta, a los que adicionó la inexistencia de un eventual perjuicio irremediable y la existencia de otros medios de defensa judicial, a saber, el recurso extraordinario de revisión de que trata el artículo 20 de la 797 de 2014. IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN 1. Competencia A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala Quinta de Revisión determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección B, mediante Sentencia del 27 de octubre de 2016, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad y, en consecuencia, incurrió en un defecto sustantivo y en el desconocimiento del precedente constitucional, especialmente, la Sentencia C-258 de 2013, al confirmar el fallo dictado por el Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, el 18 de octubre de 2015, en el que se declaró la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la UGPP había reajustado la pensión del señor Domingo Orlando Rojas al tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). Para estudiar la cuestión planteada se abordarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en desarrollo de lo cual se hará énfasis en la procedencia del recurso extraordinario de revisión; (ii) el defecto sustantivo y el (iii) desconocimiento del precedente constitucional como causales específicas de procedencia de tutela contra providencias judiciales; (iv) el marco jurídico sobre el reajuste automático pensional a 25 salarios mínimos legales vigentes (smlmv) en acatamiento de la Sentencia C-258 de 2013. En desarrollo de este acápite se estudiarán (a) los topes pensionales en el marco jurídico del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones; (b) el alcance de la Sentencia C-258 de 2013 en relación con el tope pensional de 25 smlmv; (c) los derechos adquiridos; (d) el debido proceso administrativo para ajustar al tope de 25 smlmv; (e) el precedente constitucional en aplicación del tope de 25 smlmv en atención a la Sentencia C-258 de 2013; (f) la Sentencia SU-230 de 2015 y sus consideraciones en torno al carácter vinculante de la ratio decidendi de la Sentencia C-258 de 2013; y (g) la jurisprudencia contencioso administrativa al respecto. Finalmente, (v) se resolverá el caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial, preferente y sumario, al que puede acudir cualquier persona cuando sus derechos fundamentales resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión en que incurra cualquier autoridad pública o un particular, y no exista otro mecanismo de defensa judicial que permita su protección idónea y efectiva. Por regla general, la tutela no procede contra providencias judiciales en virtud de la seguridad jurídica y la cosa juzgada. Sin embargo, esta Corporación ha delimitado a través de su jurisprudencia criterios a partir de los cuales excepcionalmente resulta procedente, sistematizados en la Sentencia C-590 de 2005, providencia judicial en la cual se diferenció entre requisitos generales y especiales. Los primeros habilitan el estudio constitucional de fondo y deben cumplirse en su totalidad; los segundos implican la procedencia de la protección del derecho fundamental que se alega vulnerado, y en relación con ellos solo debe demostrarse que la providencia judicial incurrió en al menos uno de estos últimos para acceder al amparo. Es decir, solamente cuando se ha constatado que se satisfacen los parámetros generales, puede el juez entrar a determinar la existencia de alguno de los vicios específicos, a partir de los cuales se estudia la eventual vulneración de los derechos fundamentales. 3.1. Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 3.1.1. Subsidiariedad: Este presupuesto exige agotar todos los medios posibles de defensa judicial establecidos en las vías ordinarias, de manera que la tutela ostenta un carácter subsidiario y excepcional, acorde con el cual la parte activa debe “desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos”[6]. Este criterio puede flexibilizarse frente a determinados sujetos de especial protección constitucional, y ante la posible configuración de un perjuicio irremediable[7], evento este último en el cual el amparo procede de manera transitoria. 3.1.2. Relevancia constitucional de la cuestión estudiada: Este requisito exige que el asunto bajo estudio involucre garantías superiores y no sea de competencia exclusiva del juez ordinario. En consecuencia, en la demanda se debe justificar clara y expresamente el fundamento por el cual el asunto objeto de examen “afecta los derechos fundamentales de las partes”[8]. 3.1.3. Requisito de inmediatez: En virtud de este requisito la acción de amparo debe presentarse en un término razonable a partir del hecho que originó la supuesta vulneración. Presupuesto señalado en procura del respeto de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada, pues de no exigirse, las decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una eventual evaluación constitucional. Sin embargo, este es un requisito que debe estudiarse conforme con las particularidades del caso concreto, puesto que, por ejemplo, cuando se trata de prestaciones periódicas que implican la continuidad de la vulneración de las garantías superiores, este requisito se ha flexibilizado. 3.1.4. Injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada: Con fundamento en esta premisa, se exige que las irregularidades violatorias de garantías fundamentales tengan la entidad suficiente para ser alegadas por vía de tutela. Adicionalmente, se excluyen aquellas no manifestadas en el proceso o subsanadas a pesar de que pudo haberse hecho[9]. 3.1.5. Identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración de los derechos fundamentales: En acatamiento de este requisito, en la acción de tutela se debe identificar clara y razonablemente las actuaciones u omisiones que comportan la vulneración alegada. Y, aunado a ello, estos argumentos se deben haber planteado al interior del proceso judicial, en caso de que haya resultado posible hacerlo[10]. 3.1.6. Que no se trate de sentencias de tutela: A través de esta exigencia se busca evitar que los procesos judiciales estén indefinidamente expuestos a un control posterior. Con mayor razón si se tiene en cuenta que todas las sentencias de tutela son objeto de estudio para su eventual selección y revisión en esta Corporación, trámite después del cual se tornan definitivas[11]. Verificado el cumplimiento de todos los anteriores requisitos, se habilita el estudio constitucional de los criterios específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.2. Requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Los requisitos especiales de procedencia, siguiendo lo sentado en la sentencia C-590 de 2005, recopilada en la SU-636 de 2015 son: “(i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; (ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido o por exceso ritual manifiesto, el cual se presenta cuando el funcionario judicial en aras del rigorismo en las formas, sacrifica de manera injustificada su deber de dar prevalencia al derecho sustancial; (iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; (v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones; (vii) Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado; (viii) Violación directa de la Constitución”. Teniendo en cuenta que en el caso objeto de revisión la entidad accionante alegó como requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente, en particular, sobre aquel definido por la Corte Constitucional, a continuación se recopilan las subreglas jurisprudenciales al respecto. 4. Defecto sustantivo Los jueces, dentro de la esfera de sus competencias, tienen autonomía e independencia para interpretar y aplicar las normas jurídicas, pero dicha facultad está limitada a la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, los cuales pueden resultar afectados con la indebida interpretación del marco jurídico al que está sujeto un caso concreto. En esa medida, la actividad judicial se debe ejercer con sujeción al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º C.P.), a la obligación de hacer eficaces los derechos fundamentales (artículo 2º C.P.), a la primacía de los derechos humanos (artículo 5º C.P.), al debido proceso (artículo 29 C.P.) y a la garantía de acceso a la administración de justicia (artículo 228 C.P.)[12]. Puntualmente, en la Sentencia T-344 de 2015, reiterada en la SU-050 de 2017, se sintetizaron las subreglas jurisprudenciales que permiten constatar que la providencia judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo, a saber: “(i) (C)uando la decisión judicial se basa en una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente[13], b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia[14], c) es inexistente[15], d) ha sido declarada contraria a la Constitución[16], e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador[17]; (ii) cuando a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable[18] o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes”[19] o cuando se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial; (iii) cuando no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes[20], (iv) cuando la disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva[21] o contraria a la Constitución[22]; (v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza “para un fin no previsto en la disposición”[23]; (vi) cuando la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso[24] o (vii) cuando se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto[25]. Existe defecto sustantivo igualmente cuando (viii) la decisión no está justificada en forma suficiente[26] de tal manera que se afectan derechos fundamentales[27]; (ix) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial[28] y, (x) cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución[29]. (Resaltado propio) Conforme con el anterior recuento jurisprudencial se incurre en el defecto sustantivo cuando el juez desconoce los parámetros legales y, esencialmente, los lineamientos constitucionales que deben primar en el ordenamiento jurídico comprometiendo el derecho fundamental al debido proceso. 5. Desconocimiento del precedente como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El precedente se comprende como la sentencia o conjunto de ellas que son anteriores a un caso determinado y, debido a su pertinencia, se deben considerar necesariamente por el juez al momento de decidir un caso concreto[30]. Existe precedente cuando “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente[31]; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente.”[32] Este, puede ser horizontal, cuando se trata de pronunciamientos provenientes de la misma autoridad judicial o una de igual jerarquía; o vertical si proviene de funcionarios o corporaciones de superior jerarquía. La función de unificar la jurisprudencia le corresponde a las Altas Cortes, en virtud de los artículos 234, 237 y 241 Superiores, por ser los órganos de cierre de su respectiva jurisdicción. La finalidad de respetar el precedente, por ende, radica en la protección de los principios superiores de igualdad, buena fe, entendida como la confianza legítima en la conducta de las autoridades del Estado y la seguridad jurídica en la aplicación de las normas, de tal manera que ante elementos fácticos análogos, los jueces profieran decisiones semejantes[33]. En consecuencia, el sistema jurídico ha previsto la figura del precedente, “bajo el supuesto de que la independencia interpretativa es un principio relevante pero que se encuentra vinculado por el respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales que fijan criterios para la interpretación del derecho”[34]. (Resaltado propio). 5.1. La interrelación entre el precedente, la igualdad, la buena fe (entendida como confianza legítima) y la seguridad jurídica El respeto del precedente obedece, entre otros: (i) a la protección del derecho fundamental a la igualdad (art. 13 Constitucional), en virtud del cual resulta arbitrario resolver casos con elementos fácticos similares o análogos de manera diferente; (ii) al principio de buena fe (art. 86 Superior), el cual “incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos”[35]; criterios a partir del cual se desarrolla la confianza legítima, la cual se erige a partir de expectativas favorables, que generan convicción de estabilidad sobre determinadas situaciones jurídicas que permiten reclamar el respeto de expectativas legítimas con protección jurídica; y (iii) a razones de seguridad jurídica, en atención a que las normas deben tener un significado estable para guiar la conducta de los seres humanos y, por ende, los jueces deben interpretarlas y aplicarlas de manera coherente, de forma tal que sus decisiones judiciales sean razonablemente previsibles[36]. En relación con este último precepto constitucional, jurisprudencialmente se ha reconocido que todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos jueces respetuosos del precedente- y la realización de la justicia material del caso concreto -que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas-[37]. Independientemente de lo anterior, esta tensión debe resolverse en razón de los parámetros constitucionales que guíen el caso concreto. En consecuencia, cuando una autoridad judicial considere necesario cambiar el precedente puede hacerlo en ejercicio de su autonomía e independencia judicial. Sin embargo, para ello debe cumplir como mínimo con dos requisitos: (i) especificar las razones por las cuales decide apartarse de la jurisprudencia en vigor; y (ii) evidenciar suficientemente que el alcance e interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales. Así entonces, “para que la objeción al precedente jurisprudencial resulte válida, conforme a la perspectiva expuesta, deberá demostrarse que esa opción es imperiosa, en tanto concurren razones sustantivas y suficientes para adoptar esta postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable. Estas razones, a su vez, no pueden ser otras que lograr la vigencia de los derechos, principios y valores constitucionales”[38]. 5.2. Precedente constitucional El precedente constitucional hunde sus raíces en el artículo 241 de la Constitución Política, el cual determina que “a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”. En consecuencia, esta Corporación está obligada a salvaguardar la Carta Política como norma de normas[39], en virtud de lo que se le ha reconocido competencia para definir el alcance normativo y la interpretación del ordenamiento jurídico a la luz del texto superior. En este sentido, se ha señalado[40] que el desconocimiento del precedente constitucional “(…) genera en el ordenamiento jurídico colombiano una evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la normatividad y la Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad jurídica. Con ello se perturba además la eficiencia y eficacia institucional en su conjunto, en la medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de las autoridades judiciales, más aún cuando en definitiva, la Constitución tiene una fuerza constitucional preeminente que no puede ser negada en nuestra actual organización jurídica”. (Negrillas fuera de texto). Ahora bien, el defecto por desconocimiento del precedente constitucional únicamente puede constatarse en relación con los pronunciamientos de la Corte Constitucional[41]. Se presenta cuando esta Corporación ha establecido el alcance normativo de un derecho fundamental o definido la interpretación constitucional de un precepto y, sin embargo, el juez ordinario o el contencioso administrativo, en desconocimiento del precedente constitucional, limita sustancialmente el alcance del derecho o se aparta de la interpretación constitucional[42]. Conforme con lo dicho, el desconocimiento del precedente constitucional puede alegarse en razón del desconocimiento de las decisiones emitidas con arreglo a las funciones de control abstracto de constitucionalidad; o concreto, adelantado en la revisión de decisiones de tutela, en ambos casos obligatorios. En el primer caso, debido a que la decisión asumida por la Corte Constitucional hace tránsito a cosa juzgada y tiene efectos erga ommes. Y, en el segundo, debido a que por medio de los pronunciamientos de unificación o pacíficos y consolidados de esta Corporación se define el contenido y el alcance de los derechos constitucionales[43]. En este sentido, se ha reprochado por esta Corporación la vulneración del derecho fundamental a la igualdad, al principio de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica cuando se desconoce el precedente constitucional definido en sede de tutela, tal y como puede ocurrir cuando el ciudadano acude a la administración de justicia y se le imponen decisiones o actuaciones imprevistas. Respecto al reconocimiento del carácter vinculante del precedente en materia de tutela, se ha determinado que lo tienen las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta Corporación, como por las Salas de Revisión, en especial, cuando se trata de una línea jurisprudencial constante y uniforme respecto de problemas jurídicos análogos o con presupuestos fácticos idénticos[44]. 5.3. Precedente constitucional en relación con las Sentencias de Unificación del Consejo de Estado. Reiteración de Jurisprudencia Esta Corporación ha reconocido en reiterada jurisprudencia que “(…) en caso de discrepancia entre otras autoridades y esta Corporación frente a interpretaciones constitucionales, prevalecen las consideraciones fijadas por la Corte Constitucional en razón de su competencia de guarda de la supremacía de la Carta”[45]. Particularmente, respecto del precedente del Consejo de Estado debe destacarse que el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, “(a)l resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”. La Sala Plena de la Corte Constitucional, por medio de la Sentencia C-634 de 2011, declaró exequible esta norma, en el entendido de que: “las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad” (negrillas fuera de texto). Lo anterior, “en razón de la jerarquía del sistema de fuentes previsto en la Carta y la vigencia del principio de supremacía constitucional, las decisiones de la Corte que interpreten las normas superiores aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia”[46]. 6. Topes pensionales en el marco jurídico del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones[47] El tope de las mesadas pensionales en el ordenamiento jurídico colombiano es una limitación impuesta en beneficio de la igualdad, sostenibilidad financiera, el interés mayoritario y la distribución equitativa de los recursos limitados del Sistema de Seguridad Social. Por consiguiente, la existencia de regímenes especiales no implica per se que las mesadas pensionales adquiridas bajo estos sean ilimitadas[48], en desmedro de las personas menos favorecidas económicamente y del alcance de la cobertura del Sistema. En esa medida, en el ordenamiento jurídico colombiano se han dispuesto diferentes topes a esta prestación. Así, desde la Ley 4ª de 1976, “por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones” determinó en el artículo 2º el tope de 22 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Posteriormente, la Ley 71 de 1988, “por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”, también en el artículo 2º, previó el límite de 15 smlmv. Por medio de la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, en el parágrafo 3º del artículo 18, se impuso que la cuantía máxima sería de 20 smlmv para el ingreso base de liquidación de los afiliados al régimen de prima media. Seguidamente, en el Decreto 314 de 1994, “Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones”, en su artículo 2º, estableció el tope de 20 smlmv. Posteriormente, por medio de la ley 797 de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.”, en el inciso 4º del artículo 5º, se estableció el límite de 25 smlmv. Con el mismo objetivo, posteriormente, el constituyente derivado por medio del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”, se reiteró en el parágrafo 1º del artículo 1º el tope pensional de 25 smlmv. La Corte Constitucional en la Sentencia C-089 de 1997 al estudiar el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, el cual establecía que “Las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la ley 4a. de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2o. de la ley 71 de 1988, que por esta ley se modifica, salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas (sic) en el artículo 279 de esta ley.", determinó que: “(…)el parágrafo acusado no puede excluir del beneficio que por él se crea, a los pensionados de los regímenes especiales, en la forma genérica como lo hizo, pues con ello se desconoce el derecho a la igualdad de quienes, a pesar de hallarse en un régimen especial, están sujetos al límite que establece la ley 71 de 1988. // Sin embargo, ha de entenderse que el límite que establece la ley 100 de 1993, será el límite máximo al que podrán aspirar los pensionados que se benefician con la prerrogativa que señala el parágrafo del artículo 35, es decir, los veinte (20) salarios mínimos, salvo si el régimen pensional al que están sometidos establece un límite mayor a éste. // Una interpretación diferente, conduciría a la existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluídos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones. // En síntesis, los pensionados de los regímenes especiales cuyo sistema pensional fije un límite máximo, superior al que consagra la ley 100 de 1993, no estarán sujetos a éste, pues la ley 100 no se les puede aplicar. Por el contrario, si esos límites son inferiores, tienen derecho a solicitar la aplicación de la ley de seguridad social, por ser más favorable a sus intereses.” Posteriormente, por medio de la Sentencia C-155 de 1997, esta Corporación se pronunció con respecto a los artículos 2º de las Leyes 4ª de 1976 y 71 de 1988, en atención a una demanda de inconstitucionalidad por medio de la cual se alegaba la inexistencia de justificación para el establecimiento de regímenes diferentes. Al respecto se advirtió que: “es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados; en este orden de ideas, el monto de la pensión es un criterio relevante de diferenciación (…) Además, el medio empleado es adecuado, pues al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior.” Siguiendo el anterior análisis, por medio de la Sentencia C-258 de 2013, esta Corporación concluyó que desde 1976 las mesadas pensionales de los funcionarios públicos se han limitado a diferentes topes, lo cual resulta de aplicación a las mesadas pensionales especiales, entre estas, la contemplada en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. En esa medida, antes de la Ley 100 de 1993, las mesadas pensionales de todos los funcionarios públicos no podían sobrepasar los 15 smlmv, salvo lo estipulado en laudos arbitrales, pactos colectivos y convenciones colectivas, casos en los que estos montos podrían ser distintos. Posteriormente, se estipuló el tope de 20 smlmv. Actualmente, este límite de cuantía corresponde a 25 smlmv[49]. En esa línea, debido a que los topes pensionales han sido una constante en el ordenamiento jurídico, resultaría contradictorio que, por ejemplo, una autoridad judicial interprete que una mesada pensional por el hecho de ser especial, tiene una cuantía ilimitada. En todo caso, esta Corporación ha señalado que “en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.”[50] (Resaltado propio). 6.1. Sentencia C-258 de 2013. Alcance en relación con el tope pensional de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) En la Sentencia C-258 de 2013 se sentaron, entre otros, dos lineamientos jurisprudenciales especialmente relevantes en relación con el monto y el tope de las mesadas pensionales, con alcance respecto de los regímenes de transición. En relación con el primero, se estableció que el Ingreso Base de Liquidación debe calcularse con base en los últimos 10 años de cotización, es decir, que debe sujetarse al régimen general de la Ley 100 de 1993. En cuanto al tope, determinó como límite máximo 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). En la Sentencia C-258 de 2013 se determinó que si bien es posible acceder a una pensión mediante un régimen especial, lo cierto es que ello resulta constitucional siempre y cuando las diferencias que ello implique no sean manifiestamente desproporcionadas y carentes de correspondencia entre lo cotizado y el monto de la pensión. Sin embargo, a las pensiones de que trataba la Ley 4ª de 1992 “no se les aplican topes para calcular el valor de las mesadas, es decir, no existe un límite para el valor de las mesadas, ni siquiera se viene aplicando el tope de 25 smlmv instituido en el Acto Legislativo 01 de 2005 en algunas pensiones reconocidas con posterioridad a dicho Acto.” En este sentido, se señaló en dicha Sentencia C-258 de 2013 que los topes pensionales son un límite existente desde antes de la expedición el Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública”, con el fin último de “limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993” (resaltado propio). En este sentido, se señaló que “en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones, conforme a la cual las pensiones sí están sujetas a tope, y ese tope es 25 smlmv. Se explicó que por medio de las Sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, se advirtió que “en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.” Al efecto, en esta decisión se explicó que la imposición de topes pensionales se exige porque se trata de un sistema administrado por subsidios con recursos públicos. “La razón para su establecimiento reside en el hecho que, en los sistemas de prima media, la mesada pensional incorpora un componente sustancial de subsidio con recursos de naturaleza pública. Esto es, el sistema de aportes por cuenta del empleado y del empleador, no alcanza a generar los recursos para financiar una pensión vitalicia con las previsiones de los distintos regímenes sobre tiempo de servicios y tasa de reemplazo, lo cual implica que la diferencia se paga con recursos públicos. El legislador, en consonancia con previsiones constitucionales, encontró, que en materia pensional tales recursos deben destinarse a subsidiar las pensiones de las personas de más bajos ingresos y a ampliar la cobertura del sistema” (negrilla resaltada). Para fundamentar lo anterior, se tuvieron en cuenta informes presentados por la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Trabajo, la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y de la Seguridad Social y Fedesarrollo, con base en los cuales la Corte concluyó que: “el sistema de pensiones enfrenta grandes obstáculos que impiden el cumplimiento de los mandatos del artículo 48 Superior. Concretamente, debido a los arreglos normativos vigentes, debe destinar la mayor parte de los recursos disponibles al pago de las pensiones de valores más altos (…) el promedio de la población pensionada devenga mesadas cuyo valor oscila entre 1 y 2 smmlv; sin embargo, la mayor parte de los recursos deben destinarse al pago de mesadas de más de 16 smlmv, las cuales representan una minoría dentro del sistema. Además, el número de personas pensionadas ha venido en aumento sin que ello haya sido compensado por un incremento del número de cotizantes. Como consecuencia de estos y otros obstáculos, la mayoría de la población pobre del país no es cubierta por el sistema.” (Resaltado propio) En esa línea, en la Sentencia C-258 de 2013, se advirtió el desconocimiento del principio y derecho fundamental a la igualdad y los principios del Sistema de Seguridad Social por cuanto la falta de aplicación de topes pensionales, primero, implica la “transferencia de subsidios públicos excesivos” a un grupo poblacio...