Sentencia T-353 de 2014

T-353-14 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-353/14 (Bogotá D.C., Junio 6) ACCION DE TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por existir mecanismo judicial idóneo y no existir perjuicio irremediable ACCION DE TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional La jurisprudencia de la Corte Constitucional en múltiples ocasiones ha señalado que a través del cumplimiento de las providencias judiciales se garantiza la efectividad y materialización de los derechos fundamentales de los ciudadanos que acuden a la administración de justicia. Los derechos consagrados en los artículos 228 y 229 de la Constitución no se limitan a garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia: además, exigen que se cumpla con lo ordenado mediante la decisión judicial. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el incumplimiento de sentencias judiciales, además de comprometer los derechos señalados, atenta contra el deber consagrado en el inciso final del artículo 4º de la Carta y el derecho al debido proceso. De este modo, la Corte ha sido enfática en establecer que “el cumplimiento de las sentencias judiciales es parte integrante de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia pues la circunstancia de una persona a cuyo favor se ha resuelto tiene derecho garantizado por el Estado, a que lo judicialmente ordenado se cumpla con exactitud y oportunidad” ACCION DE CUMPLIMIENTO-Función, finalidad y objeto La acción de cumplimiento surge como un derecho constitucional fundamental de acudir a la jurisdicción con el objeto de hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. En efecto, cuando hay un incumplimiento de un deber específico contenido en una ley o acto administrativo es la acción de cumplimiento el mecanismo idóneo para corregir la inacción de la administración. Sobre la finalidad de la acción de cumplimiento la sentencia C- 1194 de 2001 expresó “Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”. DERECHO DE TODOS A PARTICIPAR EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Protección constitucional Uno de los fines esenciales del Estado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la Constitución Política, es el de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. Este fin esencial se enmarca en el contexto de la democracia participativa. Al Estado no le basta con abstenerse de obstaculizar la participación de las personas, sino que tiene el deber de promoverla, por medio de diversos instrumentos, dentro de los cuales se encuentran los mecanismos de participación ciudadana: voto, plebiscito, referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y revocatoria del mandato, reconocidos en el artículo 103 de la Constitución. DERECHO DE TODOS A PARTICIPAR EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Participación en la formulación, aplicación y evaluación de planes de desarrollo municipales PLANES DE DESARROLLO TERRITORIAL-Reglas especiales para la elaboración La ley prevé seis reglas especiales, a saber: (i) el alcalde debe elaborar el plan conforme al programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato; (ii) las dependencias municipales deben prestarle el apoyo administrativo, técnico y de información necesario para elaborar el plan; (iii) el alcalde someterá a consideración del consejo de gobierno o quien haga sus veces el proyecto del plan, sea en forma integral o por elementos o componentes; (iv) de manera simultánea a esta presentación, se debe convocar al consejo territorial de planeación; (v) el proyecto de plan, como documento consolidado, debe presentarse a consideración de los consejos territoriales de planeación, a más tardar dentro de los dos meses siguientes a la posesión del alcalde; y (vi) el consejo de planeación debe realizar su tarea en un tiempo máximo de un mes, contado desde la presentación anterior. Una vez surtido el anterior procedimiento, al tenor de lo dispuesto en el artículo 40, el proyecto del plan de desarrollo debe presentarse al concejo municipal, dentro de los primeros cuatro meses del periodo del alcalde, para su aprobación. El concejo deberá tramitar el proyecto en el mes siguiente a su presentación. Luego de aprobado el plan de desarrollo es menester evaluar los planes de acción conforme al artículo 41, y proceder a la evaluación de gestión y de resultados del mismo, según el artículo 42. De otra parte, el alcalde tiene el deber de rendir un informe anual de ejecución del plan (art. 43), y los concejos deben definir los procedimientos por medio de los cuales los planes se armonizarán con los respectivos presupuestos (art. 44). DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES-Derecho a participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo susceptibles de afectarles directamente/CONVENIO 169 DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Consulta previa a pueblos indígenas La participación de los pueblos indígenas o tribales en las decisiones que los afectan, además de enmarcarse dentro de los parámetros propios de la participación de todos en las decisiones que los afectan, tiene una serie de particularidades especiales. La primera de ellas, y la más relevante, es la de que sus parámetros normativos, además de estar dados por los artículos 2, 7, 40, 103 y 330 de la Constitución Política, surgen del Convenio 169 de la OIT - aprobado por la Ley 21 de 1991- que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta, hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. A partir de los referentes constitucionales anotados, es posible advertir que el contexto de la participación de los grupos indígenas y tribales es el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Este mismo contexto es el que permite comprender el Convenio 169 de la OIT, en cuyo artículo 1 se precisa que éste se aplica (i) a los pueblos tribales cuyas condiciones sociales, culturales y económicas los distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y estén regidos por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial; (ii) a los pueblos considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitan el país o una región geográfica a la que pertenece el país, en la época de la conquista o la colonización o establecimiento de las actuales fronteras, cualquiera sea su situación jurídica, y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas. Para determinar los pueblos tribales o indígenas es un criterio fundamental el de su conciencia sobre su identidad. CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa DERECHO A LA PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES-Protección especial al derecho de participación en decisiones que los afectan como los planes de desarrollo Respecto de la elaboración de los planes de desarrollo, el derecho de las comunidades indígenas se garantiza permitiendo su participación en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional. En los territorios donde habiten comunidades indígenas beneficiarias de recursos propios de las regalías, se debe garantizar la participación de dichas comunidades en la elaboración del plan de desarrollo, con el fin de concertar las prioridades que tiene la comunidad y con ello invertir los dineros provenientes de regalías en sus necesidades. La Sala Segunda de Revisión concluyó, que sí se vulneró el derecho a la participación de la comunidad, por cuanto no existió un periodo de discusión para la posible inclusión del plan de vida del resguardo, en el plan de desarrollo municipal de Palermo. Sin embargo, posterior a la aprobación, se llevó a cabo dicha concertación Referencia: Expediente T-4.198.537 Fallos de tutela objeto de revisión: sentencia proferida por el Juzgado 3 Civil del Circuito de Neiva, que revocó el fallo del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Palermo, que concedió el amparo. Accionante: Resguardo Indígena Páez de Bache. Accionado: Alcaldía Municipal de Palermo – Huila. Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. I. ANTECEDENTES. 1. Demanda de tutela[1]. 1.1. Elementos y pretensión. 1.1.1. Derechos fundamentales invocados: debido proceso, consulta previa, autonomía y libre determinación como minoría étnica. 1.1.2. Conductas que causan la vulneración: (i) el no cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, el 14 de abril de 2008; y (ii) la aprobación del Plan de Desarrollo del Municipio de Palermo – Huila –, sin incluir el plan de vida de la comunidad. 1.1.3. Pretensión: (i) ordenar el cumplimiento del fallo proferido por el juez administrativo; (ii) declarar la nulidad del acto administrativo que aprobó el Plan de Desarrollo Municipal de Palermo – Huila –. 1.2. Fundamentos de la pretensión. 1.2.1. El resguardo Indígena Páez de Bache, fue constituido mediante Resolución 010 del 24 de mayo de 1996[2]. 1.2.3. El 27 de mayo de 2008, el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, en sentencia de segunda instancia, ordenó al municipio de Palermo, invertir los recursos de regalías del petróleo (años 2002 al 2007), en beneficio de la comunidad del Resguardo Indígena Páez de Bache, previa concertación con esta, lo cual debería realizarse en un periodo no mayor a 5 años, es decir, a partir de enero de 2009 hasta finales de 2013[3]. Esto como consecuencia de la acción de cumplimiento interpuesta por la comunidad indígena para hacer cumplir las leyes 619 de 2000 y 756 de 2002, que reconocen un porcentaje de participación de los recursos de regalías para los resguardos indígenas. 1.2.4. El 17 de febrero de 2012, el secretario de planeación e infraestructura del municipio de Palermo, le hizo entrega al resguardo indígena del cronograma de la socialización de Plan de Desarrollo 2012 – 2015, invitándolos a participar y realizar los aportes necesarios para la realización de dicho plan[4]. 1.2.5. El 14 de abril de 2012, el resguardo solicitó al concejo municipal, la realización de una consulta previa para implementación de su plan de vida en el Plan de Desarrollo Municipal[5]. La misma solicitud la hizo el 20 de abril a la alcaldía municipal[6]. 1.2.6. El 18 de abril de 2012, el viceministerio para la participación e igualdad de derechos, envió un concepto sobre la necesidad de consultar los Planes de Desarrollo de las entidades territoriales, concluyendo que, la consulta previa procede siempre y cuando exista una afectación directa a dichas etnias en razón de proyectos, programas o presupuestos, lo que implica que únicamente se debe(n) consultar dicho(s) proyecto(s) o presupuesto(s), y no el conjunto general del plan. 1.2.7. El 6 de junio de 2012, fue aprobado el Plan de Desarrollo del Municipio, mediante Acuerdo No. 015 de 2012. 1.2.8. El 3 de septiembre de 2012, la comunidad indígena presentó una carta ante la alcaldía, manifestando su inconformismo con el trámite que se le había dado a la consulta previa[7]. 1.2.9. El 7 de noviembre de 2012, se realizó una reunión entre la administración municipal de Palermo y el resguardo indígena accionante. En ella, la alcaldía se comprometió a adelantar las gestiones administrativas necesarias para realizar las inversiones para la comunidad indígena, en los términos y condiciones del fallo del Tribunal contencioso, para lo cual consideró necesario hacer una consulta para la inclusión del Plan de Vida de la comunidad indígena en el Plan de Desarrollo Municipal. 1.2.10. El 14 de noviembre de 2012, se reunieron nuevamente las partes, en esta ocasión, la secretaria de hacienda municipal manifestó que la deuda de lo que el municipio debió realizar entre julio de 2002 y 31 de diciembre de 2011, ascendía a la suma de $16.491.506.837, según proyección realizada por el municipio. Datos que fueron entregados al resguardo para que los compararan con su propia información y aplicaran las correcciones pertinentes[8]. 1.2.11. El 11 de enero de 2013[9], la gobernadora del cabildo, Ana Cely Salazar Salazar, informó al alcalde municipal de Palermo que, en la asamblea de la comunidad del resguardo indígena Páez de Bache, realizada el 21 de noviembre de 2012[10], se analizó la información suministrada por la administración, concluyendo que se encontraban ajustada a sus pretensiones la liquidación por recursos de regalías propuesta en la reunión del 14 de noviembre de 2012. 1.2.12. En la misma fecha, se llevó a cabo otra reunión, en la cual la comunidad solicitó a la administración ahondar en sus problemáticas, las cuales se encontraban plasmadas en su plan de vida; ante lo cual, el alcalde estableció una fecha para tratar el tema[11]. 1.2.13. El 10 de abril de 2013, se inició la primera fase de la consulta previa. En esta oportunidad se establecieron varios puntos, entre ellos: (i) cronograma a implementar en el proceso de la consulta previa (3 fases: 1. Preconsulta y socialización. 2. Impactos, concertación, medidas de manejo y preacuerdos. 3. Protocolización, seguimiento y acompañamiento; (ii) se realizó la socialización del plan de desarrollo aprobado en el acuerdo 061 de 2012, indicando los programas y las metas que conciernen a la comunidad indígena; y (iii) se asignaron tareas[12]. 1.2.14. El 8 de mayo de 2013, se realizó la segunda fase de la consulta previa, aquí: (i) se hizo entrega de la propuesta de la comunidad del resguardo “Juntos por la previvencia de nuestro pueblo”[13]; (ii) se entregó el acta del 21 de noviembre de 2012, por medio de la cual el pueblo indígena aceptó la liquidación presentada por la alcaldía el 14 de noviembre de 2012; (iii) la alcaldía propuso un acuerdo de pago del saldo que se debe invertir en el resguardo, “alude que es posible asignarle $250.000.000 para el año 2013, $250.000.000 para el año 2014” y buscarían una solución para garantizar el cumplimiento; y (iv) crean un comité encargado de diseñar, presentar y gestionar los proyectos de la comunidad[14]. 1.2.15. El 14 de junio de 2013, la alcaldía municipal presenta al resguardo una propuesta para la implementación de su plan de vida, así: año 2013 aportes del municipio: 519.358.089, aportes del departamento: 2.208.249.313,74; año 2014: aportes del municipio 250.000.000, aportes del departamento: 522.537.976; año 2015: aportes del departamento: 522.537.976. Los aportes del departamento ya habían sido objeto de conciliación entre la gobernación y el resguardo, y llevados a la Resolución No. 333 de 2010[15]. 1.2.16. El 16 de julio de 2013, la comunidad indígena le manifestó a la administración no estar de acuerdo con la forma de pago, al respecto manifestaron: “la propuesta hecha por usted no[s] llevaría a esperar 48 años para que el municipio nos pueda pagar lo dejado de invertir, desde el 2002 a diciembre 31 de 2011”[16]. 1.2.17. El 03 de agosto de 2013, la administración municipal respondió al resguardo, que dicho presupuesto era el disponible para la implementación del plan de vida del resguardo Páez Bache, que la comunidad debería priorizar las metas de la comunidad, y que, el tema del cumplimiento de la sentencia de 2008 se abordaría una vez culminado el proceso de consulta. 2. Respuesta de las entidades accionadas. 2.1. Alcaldía Municipal de Palermo – Huila –[17]: solicitó negar el amparo por las siguientes razones: 2.1.1. El municipio ha adelantado las gestiones necesarias para, de manera conjunta con la comunidad, incluir esta inversión en el Plan de Desarrollo Municipal, para así realizar las apropiaciones necesarias y destinar paulatinamente los recursos, de acuerdo a lo ordenado por el Tribunal Contencioso Administrativo. 2.1.2. El municipio dio inicio al proceso de consulta previa con la comunidad indígena, el cual actualmente se encuentra en su tercera y última fase, en virtud de ello, la administración presentó el presupuesto para las vigencias 2013 al 2015 (punto 1.2.14.); solicitando al resguardo priorizar los proyectos que requiere adelantar y que hacen parte de su plan de vida con el fin de elaborar el proyecto de Acuerdo por el cual se modifica el Plan de Desarrollo. 2.1.3. El resguardo pretende que le sea entregado el dinero y no que sea invertido en proyectos, sin embargo, acorde con el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de fecha 27 de mayo de 2008, el municipio debe realizar inversiones en el sitio donde se encuentre ubicado el resguardo, previa concertación con el mismo y con recursos de regalías. 2.1.4. La administración celebró un contrato de consultoría para adelantar el Plan de Ordenamiento Territorial para las comunidades indígenas, contrato que debió ser liquidado dado que la comunidad se rehusó a dejar entrar al contratista. 2.1.5. Según la información presupuestal: - la ejecución de las transferencias del departamento al municipio desde la vigencia 2010, con destino al resguardo asciende a $4.000.000.000 aproximadamente. - los compromisos por pagar son alrededor de $576.000.000.000 aproximadamente, con corte 31 de diciembre de 2011. - el total de las trasferencias departamentales realizadas al municipio desde la vigencia 2010 son de $6.000.000.000. - las inversiones realizadas en el municipio con recursos de regalías, es de $2.000.000.000 aproximadamente, del 2009 al 2011. - lo que el municipio debió realizar según la sentencia de 2008, durante el periodo comprendido entre julio de 2002 y diciembre de 2007, asciende a la suma de $8.669.442.450. 2.1.6. Dado que la pretensión va dirigida a anular el acuerdo por el cual se acogió el plan de desarrollo municipal, por falta de consulta previa, el mecanismo idóneo para discutir la legalidad del acto administrativo es la vía contencioso administrativa, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 3. Decisiones judiciales objeto de revisión. 3.1. Sentencia del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Palermo, del 17 de septiembre de 2013[18]. Concedió parcialmente el amparo. Luego de realizar un recuento jurisprudencial sobre la figura de consulta previa, concluyó que, en el caso, era evidente que la consulta previa no se había realizado en debida forma por parte de la administración municipal, por ello, ordenó a la accionada, garantizar la consulta previa de todo acto administrativo que perjudicara en forma directa y/o que tuviera que ver con programas y proyectos que se adopten en el plan de desarrollo municipal, o que se fueran a realizar en el territorio de la comunidad indígena Páez de Bache. Negó la tutela respecto del pago de la deuda, y respecto de la nulidad del acto administrativo que aprobó el plan de desarrollo municipal, argumentando que, para ello, los accionantes contaban con otra vía judicial, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.2. Impugnación[19]. La alcaldía municipal reiteró los argumentos planteados en la respuesta de la acción de tutela. 3.3. Sentencia del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva, del 31 de octubre de 2013[20]. Revocó el numeral primero del fallo de primera instancia, en el cual se tuteló el derecho a la consulta previa de la comunidad indígena accionante. Consideró que: (i) la jurisdicción contencioso administrativa es la encargada de dirimir la nulidad del acto administrativo por medio del cual se aprobó el plan de desarrollo municipal; (ii) existe otro mecanismo para reclamar el cumplimiento de una sentencia judicial; (iii) no es viable por vía de tutela, ordenar al alcalde realizar una consulta previa para incluir un proyecto específico en el plan de desarrollo, toda vez que la consulta previa no esta diseñada para este tipo de cometidos. 4. Actuaciones ante la Corte Constitucional. 4.1. Mediante auto del 28 de mayo de 2014, se solicitaron las siguientes pruebas: PRIMERO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la alcaldía municipal de Palermo – Huila[21], para que, en el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, responda las siguientes preguntas: (i) Cuál es el objeto de la consulta previa solicitada por la comunidad indígena. (ii) Si se concluyeron todas las fases de la consulta previa con la comunidad indígena. Si la respuesta es positiva, enviar las pruebas documentales correspondientes, indicando de manera detallada los procedimientos que debe adelantar el municipio para iniciar la ejecución de las decisiones adoptadas. En caso de ser negativa, el estado actual del proceso, los acuerdos obtenidos y los obstáculos para concluir. (iii) Si ya se hizo una modificación al plan municipal de desarrollo con el fin de incluir el plan de vida de la comunidad indígena. (iv) Cuáles han sido las inversiones efectivamente realizadas por el municipio en la comunidad accionante, en los años 2012, 2013, y 2014, indicando el valor correspondiente. Adicionalmente deberá indicar cuales serán presupuestadas para realizar en el año 2015. (v) Si existe un consenso con el Resguardo Indígena Páez de Bachepara cumplir la sentencia del 14 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila – valor a invertir y plan para ejecutar dicha inversión –. De existir, enviar las pruebas correspondientes. SEGUNDO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la Gobernación del Huila[22] para que, en el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, responda las siguientes preguntas: (i) Cuál ha sido el monto trasferido al municipio de Palermo – Huila, para inversión en el Resguardo Indígena Páez Bache, en los años 2012, 2013 y 2014; y cuál el valor estimado para trasferir a dicha comunidad en el año 2015. (ii) Cuáles han sido las inversiones efectivamente realizadas por el municipio o por la gobernación en la comunidad accionante, en los años 2012, 2013, y 2014, y el valor correspondiente.; y cuáles las presupuestadas para realizar en el año 2015. (iii) De qué manera la Gobernación del Huila puede contribuir con el cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, el 14 de abril de 2008. TERCERO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva[23] y a la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Huila[24], para que, en el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, respondan: (i) Si se ha realizado, de conformidad con lo establecido en la ley 393 de 1997, algún trámite para hacer efectivo el cumplimiento de los fallos proferidos por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, el 11 de marzo de 2008, confirmado por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, el 14 de abril de 2008. CUARTO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la señora Ana Cely Salazar[25], Gobernadora del Resguardo Indígena Páez Bache, para que, en el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, responda: (i) Cuál es el objeto de la consulta previa solicitada por la comunidad indígena. (ii) Si asistieron, en qué fechas y cual ha sido su participación en reuniones que tuvieran por finalidad la socialización del proyecto del plan municipal de desarrollo. Si no asistieron, ¿cual fue el motivo? (iii) Si se concluyeron todas las fases de la consulta previa. Si la respuesta es positiva, cuales fueron los acuerdos a los que llegaron. En caso de ser negativa, el estado actual del proceso, los acuerdos obtenidos y los obstáculos para concluir. (iv) Si existe un acuerdo con las autoridades municipales de Palermo – Huila para cumplir la sentencia del 14 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila – valor a invertir y plan para ejecutar dicha inversión –. De existir, enviar las pruebas correspondientes. (v) Cuáles son las inversiones efectivamente realizadas por el municipio o por la gobernación en el territorio del resguardo en los años 2012, 2013 y 2014. (vi) Priorizando, cuáles son las inversiones que urgen ser realizadas en la comunidad. (vii) Si, en atención a lo dispuesto por el artículo 25 de la ley 393 de 1997, la comunidad adelantó alguna gestión ante las autoridades judiciales allí previstas, para obtener el cumplimiento de la sentencia del 14 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. QUINTO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[26] así como al Departamento Nacional de Planeación[27], para que, en el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, para que se pronuncien respecto de los hechos planteados en la demanda, en especial, sobre la manera en que el municipio debe dar cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, el 11 de marzo de 2008, confirmado por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, el 14 de abril de 2008. Para ello deberán indicar las competencias de cada una de las autoridades municipales, departamentales o nacionales para enfrentar la situación presentada así como los procedimientos que deben adelantarse para el referido cumplimiento. SEXTO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior[28] para que, en el término de 2 días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, presente a la Corte, de acuerdo con la información disponible, una caracterización de la comunidad indígena accionante así como una descripción de la situación en la que actualmente se encuentra. SÉPTIMO. Lo solicitado deberá ser enviado por el medio más expedito, fax Corte Constitucional, teléfono: (1) 3367582, Bogotá. 4.2. La Gobernación del Huila, respondió que: 4.2.1. En cumplimiento del artículo 11 de la ley 756 de 2002, el Departamento del Huila celebró un acuerdo de pago con el Resguardo Indígena Páez de Bache del municipio de Palermo, el cual ha venido cumpliendo desde el 2010 hasta la fecha. 4.2.2. El Departamento ha girado los siguientes valores al municipio de Palermo, con destino a inversión en el resguardo indígena: 4.2.3. Respecto del seguimiento a la inversión en el Resguardo, este lo realiza el Departamento Nacional de Planeación, con el acompañamiento del personal del Departamento Administrativo de Planeación Departamental. 4.3. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, respondió que el Resguardo Indígena Páez de Bache no ha solicitado un incidente de desacato por incumplimiento de la sentencia. 4.4. El Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, respondió que no han realizado trámite alguno para hacer efectivo el fallo, por cuanto el competente para estos efectos es el a quo, de conformidad a lo previsto en los artículos 25 y 29 de la Ley 393 de 1997. 4.5. El Resguardo Indígena Páez de Bache, informó lo siguiente: 1) No hay liquidación de las regalías dejadas de invertir desde el año 2002 hasta el 2013. Fue el resguardo quien suministro la información y la liquidación. Se estima la deuda en una cifra superior a los 16 mil millones de pesos. De los cuales solo ha invertido aproximadamente 1900 millones, estimado en un 12%. Estos datos son imprecisos en razón a que al resguardo no se le ha informado con certeza de inversión, como se demostrara mas adelante. 2) No hay un acuerdo en relación con el cronograma de pagos de los dejado de invertir, ordenado por el fallo del tribunal administrativo. 3) Solo se ha logrado una inversión parcial realizada en el año 2011, estimada en un valor de 1900 millones. 4) A la fecha no hay inversión de los años 2012, 2013 y lo que va corrido del 2014. 5) El municipio de Palermo tiene los valores girados por el departamento del Huila al municipio de Palermo, pero no los han invertido en el resguardo. 6) Lo más grave, es que a la fecha no está incorporado el plan de vida del resguardo al plan de desarrollo del municipio de Palermo. Solo se concertó entre las partes, incluirlo en el Plan de desarrollo, pero no se ha materializado en acta de protocolización entre el cabildo y la alcaldía, tampoco por acuerdo del concejo municipal. Se esperaba que este proceso fuera por vía de consulta previa, bajo el debido protocolo, pero no se ha dado, por lo cual se procedió a realizar una concertación. 4.5.1. La consulta previa se solicitó con el objeto de: Garantizar que el plan de vida se desarrolle autónomamente para garantizar el derecho a la salud y a la educación como ejes fundamentales del plan de vida que garantiza el desarrollo integral, autónomo, cultural, social y económico de la comunidad indígena. Teniendo en cuenta que el municipio de Palermo, no tuvo en cuenta la integralidad del plan de vida del resguardo para incluirlo dentro del plan de desarrollo municipal; tomó solo unos apartes que no garantizan nuestra visión cosmogónica; lo que ha vulnerado el debido proceso, la autonomía y autodeterminación de la comunidad. Se viene observando que nuestras propuestas son discriminadas en unos casos y en otros casos nos pretenden imponer lógicas de proyectos lesivos a nuestra cultura y costumbres. Nuestras iniciativas son rechazadas por la forma de ser organizados nuestros proyectos. Pretenden que nosotros nos ajustemos a las normas del ordenamiento municipal y no se reconoce nuestro derecho y autonomía. 4.5.2. El resguardo tuvo conocimiento del plan de desarrollo y consideró que no era coherente con la visión integral del plan de vida, y oportunamente objetó los temas relacionados con la comunidad indígena en el plan de desarrollo y solicitó el mecanismo de la consulta previa libre e informada para garantizar los derechos fundamentales de la población étnica[29]. 4.5.3. Se realizó una reunión el 30 de marzo de 2014, pero no se ha logrado la inclusión del plan de vida del resguardo al plan de desarrollo municipal mediante acuerdo del concejo municipal. Por tanto, la comunidad no tiene el plan de vida reconocido formalmente por el municipio. Como obstáculos y compromisos pendientes no se ha efectuado la convocatoria para la protocolización de los acuerdos y seguimientos de la consulta. No se ha fijado fecha por parte de la alcaldía para continuar el proceso de concertación de los dineros de regalías en virtud del fallo del tribunal administrativo de fecha 14 abril de 2008. 4.5.4. El municipio de Palermo no ha invertido los recursos girados por la gobernación del Huila con destino al resguardo Indígena Páez de Bache durante las vigencias 2012 al 2014. Tampoco el municipio de Palermo ha hecho inversiones de regalías que le corresponde por ley ejecutar en el resguardo, o en cumplimiento de la sentencia del Tribunal del Huila de fecha 14 de abril de 2008. 4.5.5. El resguardo mediante apoderado en la fecha 13 de septiembre de 2012 solicitó al juzgado quinto administrativo de Neiva contra el municipio de Palermo ejecución de sentencia. Petición que fue negada por improcedente por ese despacho. II. FUNDAMENTOS. 1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[30]. 2. Admisibilidad de la demanda de tutela. 2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. El actor afirma que la decisión adoptada por el Alcalde Municipal de Palermo vulnera sus derechos fundamentales a un trato especial acorde con la realidad cultural de cada pueblo, a conservar la singularidad cultural y a la consulta previa. La violación se hace consistir en no haber realizado una consulta previa, para consultar y concertar el plan de desarrollo, de manera tal que tuviese en cuenta el plan de vida de la comunidad, y la manera de hacer cumplir el fallo del Tribunal Administrativo de del Huila. En la Sentencia C-915 de 2010, la Corte reiteró que la consulta previa a las comunidades indígenas tiene la condición de derecho fundamental, en tanto se trata de un derecho a participar en las decisiones que las afectan. Así, se cumple el requisito de relevancia constitucional. 2.2. Legitimación por activa. La ciudadana Ana Cely Salazar Salazar está legitimada para presentar la acción de tutela en su condición de Gobernadora del Resguardo Indígena Páez de Bache[31], a cuyo nombre presentó la acción de tutela cuya decisión se revisa. 2.3. Legitimación por pasiva. La Alcaldía Municipal de Palermo – Huila –, en tanto es la autoridad responsable de la conducta que se señala como vulneradora de los derechos fundamentales, está legitimada en el proceso. 2.4. Inmediatez. Dado que la última actuación realizada por la comunidad indígena, en aras de obtener la consulta previa reclamada se realizó el 03 de agosto de 2013, y que la correspondiente acción se presentó el 04 de septiembre del mismo año, es decir, un mes después, se satisface el requisito de inmediatez. 2.5. Subsidiariedad. En este caso nos encontramos frente a dos situaciones. La primera, es la relacionada con el cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, en virtud del cual se ordenó a la alcaldía municipal de Palermo invertir en el resguardo indígena Páez de Bachelos recursos de que trata la Ley 564 de 2002. La segunda, es la relacionada con la necesidad de que el plan de vida de la comunidad indígena sea incluido en el plan municipal de desarrollo. Respecto del segundo punto, la Sala reitera la jurisprudencia constitucional que establece que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para solicitar la consulta previa de proyectos que tengan incidencia directa en la comunidad indígena. No pasa lo mismo con la primera situación, la cual trata del cumplimiento del fallo judicial. Veamos: 2.5.1. Procedencia de la acción de tutela para solicitar el cumplimiento de una sentencia judicial. Uno de los pilares básicos de un Estado Social de Derecho es el acatamiento y cumplimiento oportuno de las sentencias judiciales por parte de los particulares y por supuesto, de las entidades públicas. La jurisprudencia de la Corte Constitucional en múltiples ocasiones ha señalado que a través del cumplimiento de las providencias judiciales se garantiza la efectividad y materialización de los derechos fundamentales de los ciudadanos que acuden a la administración de justicia[32]. Los derechos consagrados en los artículos 228 y 229 de la Constitución no se limitan a garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia: además, exigen que se cumpla con lo ordenado mediante la decisión judicial. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el incumplimiento de sentencias judiciales, además de comprometer los derechos señalados, atenta contra el deber consagrado en el inciso final del artículo 4º[33] de la Carta y el derecho al debido proceso (art. 29). De este modo, la Corte ha sido enfática en establecer que “el cumplimiento de las sentencias judiciales es parte integrante de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia pues la circunstancia de una persona a cuyo favor se ha resuelto tiene derecho garantizado por el Estado, a que lo judicialmente ordenado se cumpla con exactitud y oportunidad” [34]. Sin embargo, la procedencia de la demanda de tutela, en estos caso, esta supeditada a la inexistencia de un mecanismo principal e idóneo para exigir el cumplimiento del fallo[35]. 2.5.2. La acción de cumplimiento. La ley 393 de 1997, desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia, el cual establece que toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. De la disposición constitucional se entiende que la acción de cumplimiento surge como un derecho constitucional fundamental de acudir a la jurisdicción con el objeto de hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. En efecto, cuando hay un incumplimiento de un deber específico contenido en una ley o acto administrativo es la acción de cumplimiento el mecanismo idóneo para corregir la inacción de la administración. Sobre la finalidad de la acción de cumplimiento la sentencia C- 1194 de 2001 expresó “Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”. En dicha ley, se establece que la competencia, en primera instancia, es de los jueces administrativos del domicilio del accionante; en segunda instancia, el competente es el Tribunal Contencioso Administrativo del departamento al cual pertenezca el juzgado administrativo. Adicionalmente, se indica un procedimiento a seguir para la presentación de la demanda, los titulares de la acción, la caducidad, las decisiones adoptadas, los recursos procedentes, medidas provisionales, y la forma en que se debe proceder en caso de incumplimiento del fallo, entre otras cosas. Al respecto, el artículo 25 establece: Cumplimiento del Fallo. En firme el fallo que ordena el cumplimiento del deber omitido, la autoridad renuente deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro del plazo definido en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que éstos cumplan su sentencia. Lo anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la presente Ley. De todas maneras, el Juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que cese el incumplimiento. Los artículos 29 y 30 mencionan: Artículo 29. Desacato. El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente Ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo Juez mediante trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se harán en el efecto suspensivo. Artículo 30. Remisión. En los aspectos no contemplados en esta Ley se seguirá el Código Contencioso Administrativo en lo que sea compatible con la naturaleza de las Acciones de Cumplimiento. Encuentra la Corte que, existe un mecanismo ágil y expedito para el cumplimiento de las decisiones judiciales que se tomen en torno a una acción de cumplimiento. Lo cual, en principio haría improcedente la acción de tutela. Sin embargo, tratándose de comunidades de especial protección, como lo son los indígenas, procedería el amparo constitucional cuando con la no intervención del juez de tutela, se produzca un perjuicio irremediable. 2.5.3. Caso concreto. 2.5.3.1. La Gobernadora del Resguardo Indígena Páez de Bache del Municipio de Palermo, a través de apoderado, promovió demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento el 13 de noviembre de 2007 contra el Municipio de Palermo. Las pretensiones de la demanda versaron sobre: a) Que se declare que el Municipio de Palermo Huila, desde la entrada en vigencia de la Ley 619 de 2000, subrogada por la Ley 756 de 2002, ha incumplido reiterada y sistemáticamente el mandato legal establecido en los artículos 4 y 11 de las leyes citadas, respectivamente. b) Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al Alcalde del Municipio de Palermo – Huila, como autoridad renuente, a cumplir el deber legal omitido dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria del fallo, o dentro del término que disponga el juez en dicha providencia. c) Se ordene al Alcalde del Municipio de Palermo, informar el nombre de la entidad bancaria y el número de la cuenta corriente y/o ahorro, donde se encuentran consignados los recursos que por concepto de regalías, le corresponde a la Comunidad Indígena Páez Bache, durante las vigencias fiscales 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 y lo que va corrido del 2007. Así como el valor de estos recursos, con sus respectivos intereses. d) Se ordene al Alcalde de Palermo, que en el término que disponga el fallo, haga las inversiones dejadas de realizar por concepto de regalías, recibidas por el municipio de Palermo y que por mandato legal le corresponde a la Comunidad Indígena Páez de Bache, durante las citadas vigencias fiscales, con sus respectivos intereses, en la zona donde se encuentra asentada la comunidad Indígena, conforme lo ordenado por el artículo 14 de la Ley 619 de 2002 (sic), que modificó el artículo 15 de la Ley 141 de 1994. e) Como se vislumbran conductas penales y disciplinarias, se ordene a la autoridad competente, según el caso, para que se adelanten las investigaciones correspondientes. f) Se condene en costas a la entidad renuente. 2.5.2.3. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva, mediante sentencia del 25 de febrero de 2008, declaró el incumplimiento de los artículos 4° de la Ley 619 de 2000 y 11 de la Ley 756 de 2002, por parte del ente territorial; con apoyo en el siguiente razonamiento: a) En este caso se persigue el cumplimiento de normas que consagran un derecho a realizar inversiones en zonas de resguardos indígenas, para ser ejecutadas en concertación con las autoridades indígenas. b) Cuando lo pretendido es una inversión económica no incluida en los presupuestos de los entes territoriales en principio no puede lograrse a través de la acción de cumplimiento (parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997), pero la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado la procedencia de la acción en la medida que estén o deban estar presupuestados, así ordene la realización de unos gastos. c) Como las normas invocadas – recursos denominados regalías – tienen condicionada la inversión a la previa concertación entre las autoridades indígenas y las locales, no se ordena el gasto directamente sino la realización de actividades tendientes a lograr esa concertación, a fin de establecer un cronograma que defina el monto de lo dejado de invertir, el plan de inversiones y el plazo concedido al ente territorial para cumplir las obligaciones. d) En este caso no se observa diligencia alguna de la administración municipal para atender los pedidos del Resguardo, corroborado ante el silencio frente a la demanda y en principio a los informes solicitados, lo que constituye un indicio grave en su contra (artículos 95 y 249 C.P.C.). e) En relación a lo dejado de invertir por el Municipio no existe prueba por haber sido aportadas en copias simples, las cuales no tienen mérito probatorio según la jurisprudencia del Consejo de Estado; por lo tanto se establecerán unas pautas con el fin de facilitar la concertación del monto de las regalías dejadas de invertir en dicho resguardo indígena, el tiempo para establecer un plan de inversiones y la estrategia del Municipio para cumplir las obligaciones. 2.5.2.4. La Sala Quinta del Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, confirmó el fallo en los siguientes términos: PRIMERO: CONFIRMAR el numeral 1° de la sentencia del 8 de marzo de 2008 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva, en cuanto declaró el incumplimiento por parte del Municipio de Palermo – Huila de los artículos 4° de la Ley 619 de 2000 y 11 de la Ley 756 de 2002. SEGUNDO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia del 8 de marzo de 2008, el cual quedará así: “SEGUNDO: ORDENAR al Municipio de Palermo – Huila, que previa concertación con las autoridades del Resguardo Indígena Páez de Bache, realice las inversiones en las zonas donde se encuentra asentado el citado resguardo, con los recursos de regalías provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables dejados de ejecutar durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007, en los términos y porcentajes previstos en los artículos 4° de la Ley 619 de 2000 y 11 de la Ley 756 de 2002. La inversión de los dineros provenientes de regalías que por explotación económica ha recibido el Municipio de Palermo debe hacerse en un período no mayor de cinco (5) años, contados a partir de enero de 2009.” TERCERO: COMPULSAR copias de la presente actuación con destino a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, para que se hagan las investigaciones correspondientes y se tomen los correctivos legales a que haya lugar. CUARTO: ORDENAR al Departamento Nacional de Planeación que haga el seguimiento estricto y material al cumplimiento de las normas legales concernientes a la inversión de las regalías con destino al Resguardo Indígena Páez de Bache, provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables, ordenada en esta providencia y en lo sucesivo a las que corresponda ejecutar al Municipio de Palermo – Huila con el mismo objeto para los períodos fiscales subsiguientes. QUINTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. 2.5.2.5. Acorde con el procedimiento establecido en la ley 393 de 1997, existe un mecanismo judicial para hacer cumplir dicho fallo: “Si no lo hiciere dentro del plazo definido en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que éstos cumplan su sentencia. Lo anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la presente Ley.” La norma, da una amplia competencia para determinar los efectos para dar cabal cumplimiento al fallo, manteniendo la competencia hasta que cese el incumplimiento. Haciendo un paralelo con la acción de tutela, encontramos que los dos mecanismos constitucionales son similares, en cuanto a su trámite y a su cumplimiento. Tal es así, que la acción de tutela cuenta con una solicitud de cumplimiento y/o desacato, para hacer efectivo el cumplimiento del fallo que resuelva sobre la petición de amparo. 2.5.2.6. Por todo lo anterior, la Sala considera que el incidente de cumplimiento con que cuenta el resguardo es un mecanismo judicial idóneo y eficaz para dar cabal cumplimiento al fallo. Esto por cuanto, en este, el juez: (i) conserva competencia hasta tanto cese el incumplimiento; (ii) puede imponer sanciones; (iii) ordenar el inicio procesos disciplinarios contra la autoridad renuente; y (iv) puede determinar los efectos que considere necesarios para que se cumpla el fallo; y (v) tiene un término de 5 días para decidir. Adicionalmente, acorde con el informe allegado por el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva, no se ha recibido solicitud alguna para dar iniciar el trámite descrito anteriormente. Si bien el Resguardo informó que solicitó el cumplimiento en septiembre de 2012, en esa fecha no se habían cumplido los 5 años previstos en el fallo. 2.5.2.7. Ahora bien, una vez verificada la idoneidad y eficacia del recurso judicial principal, se debe verificar si el incumplimiento del fallo causa un perjuicio irremediable que haga impostergable la procedencia de la acción de tutela. La Sala no pretende desconocer las necesidades que la comunidad indígena tiene en su territorio, ni el derecho que fue reconocido por la jurisdicción contenciosa, sin embargo, no encuentra un perjuicio irremediable inminente que haga procedente la acción de tutela, esto por cuanto, en la actualidad el rubro que les corresponde por concepto de regalías está contemplado en el plan de inversiones de la alcaldía municipal. Lo anterior sumado a los dineros trasferidos por el departamento del Huila, dirigidos a la inversión en el resguardo, suma que asciende a los $7.600.000.0000. 2.5.2.8. Por otra parte, la comunidad indígena pretende que la inversión en su territorio, con los dineros trasferidos por la gobernación, y los correspondientes al municipio, por concepto de regalías, sea consultada con el resguardo, para lo cual solicita que su plan de vida sea incluido en el plan municipal de desarrollo de Palermo. Situación que será el centro del problema jurídico que la Corte resolverá. 2.5.2.9. Con todo, la Sala considera relevante hacer claridad en que, la acción de cumplimiento y la acción de tutela buscan dos protecciones distintas, la primera tiene un alcance restringido, pues busca el cumplimiento de las leyes 619 de 2000 y 756 de 2002, mientras que la acción de tutela protege el derecho fundamental a la participación de la comunidad indígena en cuanto al procedimiento y la forma del plan de desarrollo municipal y la inversión de beneficios obtenidos de las regalías, como se verá a continuación. 3. Problema Jurídico. La Sala Segunda de la Corte Constitucional resolverá si ¿se vulneran los derechos a la autodeterminación cultural y a la consulta previa de la comunidad indígena Páez de Bache, al no incluirse su plan de vida de la comunidad en el plan municipal de desarrollo, teniendo en cuenta que son beneficiarios directos de inversiones en su territorio con dineros de regalías? 4. Parámetros normativos. Para establecer el alcance del derecho a la participación de las comunidades indígenas o tribales, son relevantes los artículos 2, 7, 40, 93, 95.5, 103 a 106, 330, 339, 340, 342 y 344 de la Constitución Política; los artículos 1, 2, 5 y 7 del Convenio 169 de la OIT, aprobado por la Ley 21 de 1991; 1, 2, 3 y 31 a 46 de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo[36]; y los artículos 1, 2, 6, 10, 11, 12, 16 y 17 del Decreto 1397 de 1996. De cada uno de estos referentes y de su alcance se da cuenta en los puntos siguientes. 4.1. El derecho de todos a participar en las decisiones que los afectan. 4.1.1. Uno de los fines esenciales del Estado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de la Constitución Política, es el de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. 4.1.2. Este fin esencial se enmarca en el contexto de la democracia participativa. Al Estado no le basta con abstenerse de obstaculizar la participación de las personas, sino que tiene el deber de promoverla, por medio de diversos instrumentos, dentro de los cuales se encuentran los mecanismos de participación ciudadana: voto, plebiscito, referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y revocatoria del mandato, reconocidos en el artículo 103 de la Constitución. Además de estos mecanismos existen otros escenarios de participación, como es el caso de los consejos de planeación (art. 340), tanto en el ámbito nacional como en el ámbito local. Así lo reconoce la Corte en la Sentencia C-089 de 1994, y lo reitera en la Sentencia T-596 de 2002. 4.1.3. Del fin examinado surge también un derecho-deber para los personas, previsto en el artículo 95.5, de “participar en la vida política, cívica y comunitaria del país”. 4.2. La participación en la formulación, aplicación y evaluación de planes de desarrollo municipales. 4.2.1. El proceso de formular, aplicar y evaluar un plan de desarrollo, tanto en el plano nacional como en el plano local, está regulado en los artículos 339 a 344 de la Constitución Política y en la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo[37]. Además de lo dicho sobre los consejos de planeación, en el artículo 342 de la Carta se prevé que la ley debe determinar “los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución”. 4.2.2. Al desarrollar el mandato constitucional, el artículo 1 de la ley orgánica del plan señala que su propósito es “establecer los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados en el artículo 342…”. Este propósito se cumple con arreglo a los principios rectores de autonomía, ordenación de competencias, coordinación, consistencia, prioridad del gasto público social, continuidad, participación, sustentabilidad ambiental, desarrollo armónico de las regiones, proceso de planeación, eficiencia, viabilidad y conformación de los planes de desarrollo[38]. 4.2.3. Las normas aplicables en el plano local aparecen en los artículos 31 y siguientes de la ley orgánica del plan de desarrollo. El contenido y el alcance de estos planes están regulados en los artículos 31 y 32. Las autoridades e instancias de planeación aparecen en el artículo 33; el alcalde es el principal orientador de la planeación; los consejos territoriales de planeación municipales, departamentales, distritales y de las entidades territoriales indígenas, cuya creación se prevé en la ley, son escenarios de planeación. La integración de estos consejos y sus funciones están previstas en los artículos 34 y 35. 4.2.4. En materia de procedimientos para elaborar, aprobar, ejecutar, monitorear y evaluar los planes de desarrollo territoriales, se debe aplicar, en cuanto sea compatible, las reglas previstas para el plan nacional, conforme al artículo 36 de la ley y de acuerdo a las equivalencias previstas en el artículo 37. Así lo advierte la Corte en la Sentencia C-191 de 1996, al decir: Los procesos de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo, tanto a nivel nacional como a nivel de las entidades territoriales, deben ser, en lo posible, participativos, puesto que uno de los fines esenciales del Estado es "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política y administrativa de la Nación". La participación democrática permea todo el proceso de planeación y no sólo la elaboración del plan. Esto significa que es perfectamente legítimo que la ley establezca, dentro de ciertos límites, mecanismos de ejecución, fiscalización y evaluación del plan que sean esencialmente participativos. Si bien es legítimo que la ley establezca mecanismos participativos en varias fases del proceso de planeación, también pueden establecerse para una de las fases del proceso y no para todo el proceso. Así lo precisa la Corte en la C-524 de 2003, al señalar que no “constituye una condición invariable de la democracia participativa que cada mecanismo de participación deba surtirse sin limitación alguna en todas y cada una de las fases del proceso frente al cual se estatuye”, en este caso el proceso de planeación, (…) pues, en consideración a la materia o campo específico de la actuación estatal, el legislador bien puede fijar límites y disponer que la participación se concretará en una o en algunas de las etapas del proceso y no necesariamente en todas ellas[39]. Es más, la propia Constitución prevé límites a la participación en la función de planeación. Específicamente, el artículo 342 Superior se refiere a la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, sin aludir a otras fases del proceso como son la aprobación, la ejecución o la evaluación de dichos planes. (subraya fuera del original) Al estar enfocada la participación principalmente en la fase de elaboración de los planes de desarrollo, como se acaba de poner de presente, el procedimiento de formación de los planes de desarrollo territoriales adquiere el mayor relieve. 4.2.5. Además de las reglas del plan nacional que sean aplicables, el artículo 39 de la ley, prevé seis reglas especiales, a saber: (i) el alcalde debe elaborar el plan conforme al programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato; (ii) las dependencias municipales deben prestarle el apoyo administrativo, técnico y de información necesario para elaborar el plan; (iii) el alcalde someterá a consideración del consejo de gobierno o quien haga sus veces el proyecto del plan, sea en forma integral o por elementos o componentes; (iv) de manera simultánea a esta presentación, se debe convocar al consejo territorial de planeación; (v) el proyecto de plan, como documento consolidado, debe presentarse a consideración de los consejos territoriales de planeación, a más tardar dentro de los dos meses siguientes a la posesión del alcalde; y (vi) el consejo de planeación debe realizar su tarea en un tiempo máximo de un mes, contado desde la presentación anterior. Una vez surtido el anterior procedimiento, al tenor de lo dispuesto en el artículo 40, el proyecto del plan de desarrollo debe presentarse al concejo municipal, dentro de los primeros cuatro meses del periodo del alcalde, para su aprobación. El concejo deberá tramitar el proyecto en el mes siguiente a su presentación. Luego de aprobado el plan de desarrollo es menester evaluar los planes de acción conforme al artículo 41, y proceder a la evaluación de gestión y de resultados del mismo, según el artículo 42. De otra parte, el alcalde tiene el deber de rendir un informe anual de ejecución del plan (art. 43), y los concejos deben definir los procedimientos por medio de los cuales los planes se armonizarán con los respectivos presupuestos (art. 44). 4.2.6. Teniendo en cuenta que la Constitución Política y la Ley 152 de 1994 no establecen limitación alguna para modificar los planes de desarrollo, es posible concluir que las entidades territoriales podrán modificarlos en todo momento, siempre que se surta todo el procedimiento llevado a cabo durante su aprobación y se justifique, en aras del principio de planeación, las razones por las cuales se hacen necesarias las modificaciones. Sobre el particular la Corte Constitucional ha manifestado que: “La obligatoriedad del Plan para el legislador no significa su carácter irreformable, pues el Congreso no pierde la competencia para i...