Sentencia T-342 de 2019

T-342-19 Sentencia T-342/19 AUTONOMIA DE AUTORIDADES TERRITORIALES PARA PROHIBIR DESARROLLO DE ACTIVIDADES MINERAS-Alcance ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO UNITARIO-Reiteración de jurisprudencia AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Justificación de restricción en aras de garantizar un interés nacional superior PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance SUBSUELO Y RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Propiedad del Estado REGALIAS-Constituyen fuente exógena de financiación de las entidades territoriales La explotación de un recurso natural no renovable causa, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, y además los ingresos del Sistema General de Regalías se destinan al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población ESTADO-Alcance del concepto y relación con la propiedad del subsuelo MINERIA EN COLOMBIA-Desarrollo legal PRINCIPIO DE PRECAUCION EN MEDIO AMBIENTE-Falta de certeza científica absoluta frente a explotación minera AUTORIDAD AMBIENTAL EN MINERIA-Establecimiento de zonas de exclusión por autoridad ambiental AUTORIDAD AMBIENTAL-Deber de colaboración de autoridad minera no limita ni condiciona ejercicio de competencia Si bien la autoridad minera tiene el deber de colaborar con la autoridad ambiental, “este deber de colaboración no limita ni condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental quien es la que puede establecer las zonas de exclusión” en armonía e integración con lo dispuesto en el artículo 5 de la ley 99 de 1993, es decir, con el fin de “asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente”, y también “impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural” ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Formas de concreción de los contenidos constitucionales DESARROLLO SOSTENIBLE-Contenido y alcance AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Tensión Para resolver la tensión en las competencias otorgadas a la nación y las entidades territoriales en materia de suelo y subsuelo, debe darse aplicación al artículo 288 superior, que define los principios de coordinación y concurrencia para estos casos. Así entonces, las competencias que, en materia del subsuelo, se asignan a entidades del Gobierno nacional central con la finalidad de proteger el interés general de toda la población, deben armonizarse con la participación activa y eficaz de las entidades territoriales y, en particular, de los municipios, quienes deben tener una influencia apreciable y una injerencia valorada adecuadamente que permitan que su postura se ajuste o adopte, en la medida de las posibilidades razonables que resulten de aquel diálogo, a la hora de promover, definir y demarcar las zonas excluibles de minería, sobre todo en aspectos centrales a la vida del municipio, como son la protección de su patrimonio ecológico y cuencas hídricas, la salubridad de la población, y el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades. EXPLORACION Y EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES DEL SUBSUELO DEBEN SER ADOPTADAS POR AUTORIDADES NACIONALES EN COORDINACION Y CONCURRENCIA DE LAS AUTORIDADES TERRITORIALES Referencia: Expediente T-7.084.677 Asunto: Acción de tutela interpuesta contra la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia, por Olga Regina Guerra Saldarriaga, Luís Fernando Moreno Montoya, Carlos Fernando Sierra Flórez, Jhon de Jesús Argaez Barrera, Jesús Salvador Rojas Montoya, Héctor Fernando Vargas, Emilio de Jesús Flórez Giraldo, Martha Lucía Restrepo Díaz, Marilú Montoya Rueda, Ricardo Mauricio Cossio Montoya, Luís Fernando Castillo Rodríguez, Neris Perea Cuesta, quienes actuaron en calidad de concejales del municipio de Urrao[1], y Rodrigo Elías Negrete Montes, que actuó en calidad de interviniente durante el trámite judicial que se surtió ante la autoridad accionada. Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil diecinueve (2019). La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA En el proceso de revisión del fallo de tutela proferido el 4 de octubre de 2018 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través del cual se revocó la sentencia dictada el 26 de febrero de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación, correspondiente al trámite de la acción de amparo constitucional formulada, en su mayoría, por varios concejales del Municipio de Urrao, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia. I. ANTECEDENTES 1. Hechos 1.1. El 28 de agosto de 2017 fue sancionado y publicado el Acuerdo 008 de 2017, mediante el cual se dictaron unas “medidas para para la defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio de Urrao”[2]. En particular, las siguientes: “ARTÍCULO PRIMERO: Prohibir en la jurisdicción del Municipio de Urrao Antioquía el desarrollo de actividades mineras de metálicos y la gran y mediana minería de los demás minerales. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte de exposición de motivos del presente Acuerdo y a fin de garantizar la defensa del patrimonio ecológico y cultural del Municipio. PARÁGRAFO PRIMERO: En virtud de lo dispuesto en el presente artículo, en la jurisdicción del Municipio de Urrao Antioquia, no se podrán adelantar actividades de prospección, exploración, construcción, montaje, explotación y transformación de metálicos y de gran y mediana minería de los demás minerales. PARÁGRAFO SEGUNDO: Lo dispuesto en el presente artículo se aplicará sin perjuicio de que la administración municipal adelante las gestiones correspondientes a fin de obtener, sea en la jurisdicción del municipio de Urrao Antioquia o en otro ente territorial, las fuentes de materiales de construcción y demás minerales que se requieran para la construcción, mejoramiento, adecuación y/o rehabilitación de vías públicas a cargo del municipio y los desarrollos urbanísticos”[3]. 1.2. El 22 de septiembre de 2017, el Secretario General del Departamento de Antioquia, actuando en ejercicio de la delegación que le fue conferida por el Gobernador y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986[4], remitió aquel Acuerdo al Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez del acto en mención, pues consideró que al Concejo Municipal no le asistía competencia para establecer los usos del suelo prohibiendo la actividad minera y que, en lineamiento con lo dispuesto en los artículo 31 a 38 del Código de Minas, tampoco estaba facultado para determinar las zonas excluibles de la minería en la jurisdicción del municipio[5]. Por tanto, precisó que el Concejo adoptó una prohibición que afectó el ordenamiento del territorio municipal sin seguir los lineamientos definidos en la Ley para ello, ni realizar los estudios técnicos y la concertación con la comunidad o la autoridad ambiental, es decir, omitiendo principios fundamentales para estructurar usos del suelo y determinar zonas restringidas o prohibidas para la actividad minera[6]. 1.3. Mediante sentencia número 157 del 17 de noviembre de 2017, la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró sin validez el referido Acuerdo, luego de explicar que: (i) a la luz del artículo 35 de la Ley 685 de 2001[7] un acuerdo municipal puede restringir, pero no prohibir, trabajos y obras de exploración y de explotación de minera; (ii) según el artículo 34 de la misma Ley[8], el Concejo Municipal de Urrao no tiene la competencia para definir las zonas excluibles de la minería, pues estas deben ser “delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero”[9]; y (iii) de acuerdo con el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, ninguna autoridad regional, seccional o local puede establecer, con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los citados artículos 34 y 35, zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería[10]. En ese orden de ideas, consideró que la explotación y el aprovechamiento de los minerales yacentes en el suelo o en el subsuelo no pueden ser regulados por una autoridad del orden municipal, pues aunque el artículo 313 superior[11] dispone que a los concejos les corresponde dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio, esta potestad —según el Tribunal accionado— “debe ser de conocimiento de otras entidades a nivel nacional, cuando el tema así lo amerite, es decir, cuando trascienda la importancia del ente local y sea necesaria la intervención del Estado”[12]. Además, aclaró que si bien los concejos municipales tienen la facultad de reglamentar los usos del suelo, esta potestad no es absoluta ya que los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo, independientemente del estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del Estado[13], motivo por el cual no pueden decidir sobre aspectos de dicha actividad al carecer de esa atribución. Así las cosas, el Tribunal afirmó que, “como consecuencia de la falta de competencia del Concejo Municipal para prohibir la actividad minera en la jurisdicción de Urrao – Antioquia, dicho ente tampoco puede ordenarle a la Gobernación de Antioquia ni a Corantioquia abstenerse de otorgar títulos mineros y expedir permisos para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, para el desarrollo de actividades de exploración minera y otorgar licencias ambientales para actividades de exploración minera y se proceda a la revocatoria de las licencias ambientales otorgadas”[14]. 1.4. Solicitud de amparo constitucional: mediante acción de tutela interpuesta el 15 de enero de 2018, los demandantes consideraron que la providencia judicial del Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en una violación directa de la Carta Política, contiene algunos defectos sustantivos y desconoció el precedente constitucional, por las razones que se esbozarán a continuación. Primeramente, los accionantes manifestaron que el órgano colegiado demandado no tuvo en cuenta que, en virtud de la autonomía territorial, los municipios pueden decidir sobre sus propias formas de desarrollo y dictar normas para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural[15]. Como segunda medida, argumentaron que los municipios, al ser parte del Estado, son copropietarios del subsuelo y de los recursos naturales no renovables[16] y, por las graves afectaciones ambientales y sociales que la minería ocasiona en el territorio, cuentan con la facultad de prohibir actividades mineras de acuerdo con fundamentos constitucionales, legales y jurisprudenciales, en particular, aquellos contenidos en la sentencia T-445 de 2016[17], en la que se precisó “que los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera”[18]. Finalmente, los peticionarios manifestaron que el Tribunal: (i) no tuvo en cuenta las intervenciones a favor del Acuerdo que fueron presentadas por el señor Rodrigo Negrete Montes[19] y los concejales municipales de Urrao; (ii) fundó su decisión en una norma inaplicable al caso, pues el artículo 37 del Código de Minas fue declarado inexequible mediante la sentencia C-273 de 2016[20]; (iii) desconoció el precedente sentado en una providencia dictada el 27 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se declaró válido un Acuerdo que contenía medidas para la protección de los recursos naturales y la defensa del patrimonio ecológico del municipio de San Agustín; y (iv) se refirió a disposiciones de la Ley 685 de 2001 y a normas sobre ordenamiento territorial, áreas protegidas y competencias de las corporaciones autónomas regionales, que no se relacionan con el Acuerdo 008 de 2017 ni con la competencia del Concejo Municipal para su expedición y, por el contrario, inadvirtió el principio de rigor subsidiario contenido en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993[21]. En consecuencia, los demandantes solicitaron al juez constitucional: (a) dejar sin efectos la sentencia número 157 del 17 de noviembre de 2017, dictada por la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia; (b) disponer que el Acuerdo 008 de 2017 es válido por encontrarse ajustado a la Carta Política, a la ley y a la jurisprudencia constitucional; (c) definir, con efectos inter comunis, que los acuerdos municipales a través de los cuales se prohíbe la minería por la grave afectación ambiental y social que ocasiona son materialmente constitucionales y, además, se ajustan a los preceptos de la autonomía territorial, así como a “la facultad de los municipios de decidir sobre sus propias formas de desarrollo y dictar normas en defensa del patrimonio ecológico y cultural, tal y como señaló la Corte Constitucional en la sentencia T-445 de 2016”[22]; y (d) prevenir al Tribunal accionado para que no vuelva a incurrir en las supuestas omisiones que, según ellos, dieron lugar a la acción tutela objeto de estudio. 2. Contestación del Tribunal demando e intervenciones dentro del trámite constitucional 2.1. La Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la magistrada ponente de la providencia reprochada, aclaró que la objeción de la Gobernación de Antioquia se circunscribió a la competencia que tienen los concejos municipales para prohibir la minería en su territorio y que, por ese motivo, el cuerpo colegiado estaba exento de analizar la posibilidad de autorizar, o no, la minería atendiendo a razones de tipo social, cultural o sociológico, pues estos asuntos deben ser tratados de manera conjunta con entidades del orden nacional. Así las cosas, el Tribunal reiteró que en dicha providencia solo se definió que la decisión adoptada en el Acuerdo no es de competencia exclusiva o excluyente del Concejo Municipal. Por otro lado, el Tribunal explicó que, si bien el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 fue declarado inexequible debido a que la prohibición establecida en aquella norma debía ser objeto de una ley orgánica, en una oportunidad previa —mediante la sentencia C-123 de 2014[23]— se condicionó su constitucionalidad “en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política”[24]. En consecuencia, la autoridad judicial demandada manifestó que los argumentos de la concurrencia tienen plena vigencia cuando se analiza la competencia de las entidades territoriales en materia minera y, en ese sentido, aclaró que en la providencia cuestionada se citó aquella norma debido a las razones expuestas en la sentencia C-123 de 2014. Adicionalmente, la colegiatura accionada aclaró que otras Salas del Tribunal, al examinar acuerdos que contienen disposiciones similares a las establecidas por el Concejo Municipal de Urrao, se han pronunciado con iguales argumentos, esto es, dejando claro que dichas medidas son propias de una competencia concurrente y coordinada[25]. En ese orden de ideas, el Tribunal concluyó que la providencia reprochada contiene una decisión debidamente argumentada en la que funcionarios, frente a los cuales existe la garantía de la independencia judicial, hicieron una interpretación razonada de las normas y la jurisprudencia. 2.2. El Ministerio de Minas y Energía consideró que los acuerdos municipales que prohíben actividades mineras y declaran zonas excluidas de la minería, contrarían las normas de ordenamiento territorial y administración de los recursos naturales, así como también violan directamente los principios de Estado unitario y autonomía territorial. Al respecto, dicha Cartera ministerial explicó que, a la luz del artículo 288 superior[26], las autoridades del orden nacional deben concertar con las autoridades territoriales la planeación del suelo y del subsuelo, pues las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales tienen que ser ejercidas de acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley. Igualmente resaltó, por un lado, que el ordenamiento jurídico interno propende por una visión compartida de país, por la conciliación de las diferencias, la solidaridad y la equidad territorial, así como por el respeto a la autonomía territorial, sin que esto implique el rompimiento de la unidad de la República y, por otro lado, que bajo el orden legal y constitucional vigente, las entidades territoriales no pueden prohibir el desarrollo de las actividades minero energéticas en sus jurisdicciones, pues las mismas son del orden nacional, pero, en todo caso, se deben aplicar mecanismos de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los territorios. 2.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado adujo que la sentencia impugnada en sede de tutela se encuentra ajustada a derecho, pues el Tribunal demandado concluyó, conforme con la jurisprudencia de esta Corte, que el Estado es el propietario de los minerales yacentes en el suelo y subsuelo y, además, que las entidades territoriales tienen la facultad constitucional para regular el uso del suelo. Por ese motivo, cuando esté involucrada la existencia de dichos recursos naturales y la actividad minera, esa competencia debe ser ejercida, bajo parámetros de concurrencia, coordinación y concertación, entre ambos niveles. De esa manera, la Agencia resaltó que la providencia cuestionada no pretendió excluir de tajo, y en favor de la entidad territorial, las competencias de la Nación relacionadas con la actividad minera, ni mucho menos otorgar al municipio patente de corso para ejercer un poder absoluto de veto sobre aquella actividad, valiéndose de sus facultades atinentes al ordenamiento del suelo. Por otra parte, la entidad aclaró que los contenidos del Acuerdo 008 de 2017 resultan equívocos, pues desconocen quién es la autoridad minera en el territorio nacional, usurpan las funciones dadas a la Agencia Nacional de Minería y exceden las competencias conferidas a las entidades territoriales, sin contar, además, con que la actividad minera tiene el carácter de interés público. Finalmente, resaltó que en la Jurisdicción Contencioso Administrativa no es la primera vez que un Acuerdo de ese tipo, durante el examen de legalidad, se anula por ser contrario a derecho. En ese sentido, enunció varias decisiones del Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de las cuales se declaró la invalidez de Acuerdos que excluían la minería en municipios como Támesis, Jardín, Cañasgordas y Caicedo, argumentando que los Concejos se extralimitaron en sus funciones al prohibir una actividad que, además del interés nacional que guarda, se ejerce sobre bienes que pertenecen al Estado. 2.4. Luego de que el a quo, mediante providencia del 19 de enero de 2018, vinculara a la Gobernación de Antioquia al trámite de tutela, esta entidad solo reiteró que, después de revisar el Acuerdo 008 de 2017, lo remitió al Tribunal accionado con algunas observaciones en torno a su constitucionalidad y legalidad para que dicha colegiatura evaluara la validez del mismo, pues advirtió que sus disposiciones contrariaban el ordenamiento jurídico al reglamentar asuntos que requerían la concurrencia de otras autoridades en temas ambientales relacionados con la determinación de los usos del suelo y las zonas protegidas. 2.5. La Asociación Colombiana de Minería afirmó que el Acuerdo proferido por el Concejo Municipal de Urrao fue expedido violando normas constitucionales y legales, luego de que la entidad territorial se extralimitara en sus competencias y se vulneraran las facultades de autoridades nacionales. En ese sentido, adujo que dicho acto desatendió los artículos 288 superior y 38 de la Ley 685 de 2001[27], pues en contravía de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, decretó una prohibición sin tener en cuenta la información geológica-minera disponible, las zonas de reservas especiales, las zonas excluibles de la minería y el concurso de otras entidades públicas, generando graves consecuencias e impactos sociales y económicos. Asimismo, adujo que prohibir actividades reconocidas por la ley —como la minería— excede la competencia territorial, pues ello incide en las políticas de sostenibilidad económica y subroga competencias exclusivas del legislador en materia ambiental y de planeamiento minero. Por otro lado, llamó la atención de que dicho Acuerdo, en vez de contemplar una estrategia frente a la minería ilícita, haya perturbado el ejercicio de la actividad legal con título minero, en la que se deben tramitar permisos y licencia ambiental con relacionamiento social, pago de impuestos y regalías, sujeción a normas técnicas de higiene y seguridad, entre otros factores. 2.6. Finalmente, once ciudadanos, diez de los cuales se identificaron como integrantes del Semillero en la línea de estudios sobre minería de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia, plantearon posiciones disímiles, así: aquellas personas que afirmaron ser parte del referido Semillero, solicitaron acceder al amparo con fundamento en las siguientes consideraciones: (i) la Corte Constitucional, mediante la sentencia T-445 de 2016, precisó que los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera; (ii) el Tribunal demandado fundó su decisión en el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, el cual fue declarado inexequible mediante la sentencia C-273 de 2016[28]; (iii) en la sentencia reprochada se desconoció el principio de rigor subsidiario contenido en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, así como la competencia asignada a los concejos en el numeral 9 del artículo 313 superior[29], y la autonomía territorial a la que aluden los artículos 287[30] y 311[31] de la Carta Política; (iv) el Consejo de Estado ha sostenido que los municipios son los que regulan el uso del suelo y determinan la gestión ambiental que se debe seguir en su jurisdicción para lograr el desarrollo sostenible, de modo que el Estado, bajo el interés de explotar recursos naturales no renovables, no puede afectar la superficie y el uso del mismo; y (v) un acuerdo municipal adoptado en San Agustín similar al que hoy ocupa nuestra atención fue declarado válido, bajo el entendido de que al Estado le corresponde prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, así como adoptar las medidas de protección pertinentes. Por su parte, el ciudadano restante consideró que la actuación del Tribunal accionado se fundamentó en el principio de legalidad y se produjo en el marco de sus competencias, sin que hubiese incurrido en una actuación arbitraria, subjetiva o ilegal. En esa medida, y debido a que la acción de tutela contra providencias judiciales no puede ser utilizada como una instancia o recurso adicional, solicitó declarar su improcedencia. Igualmente, afirmó que la prohibición objeto del Acuerdo 008 de 2017 corresponde a un asunto de interés nacional que debió ser abordado bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y en el que, además, sus implicaciones ambientales, económicas y sociales demandaban una participación efectiva de autoridades de todo orden. Por ende, incluso citó varias providencias de diferentes tribunales administrativos en las que se declaró la invalidez de distintos acuerdos que excluían la actividad minera de jurisdicciones municipales, argumentando que, en vista de la propiedad que tiene el Estado sobre los minerales, dicha determinación no está dentro de las competencias de los concejos. 3. Fallos de tutela objeto de revisión 3.1. Decisión de primera instancia: mediante sentencia del 26 de febrero de 2018, la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado negó el amparo constitucional, pues consideró que si bien la normativa establece que los entes municipales gozan de autonomía para adoptar medidas destinadas a la preservación del patrimonio cultural y ecológico, cuando estas atañan a la utilización del subsuelo deben tomarse, en virtud de los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad establecidos en el artículo 288 superior, con el acompañamiento de los órganos nacionales, toda vez que ello involucra, al mismo tiempo, intereses de índole local y también de todo el país. En ese sentido, adujo que en la reglamentación de la exploración y la explotación de minerales deben concurrir las autoridades locales y nacionales, pues eso garantiza una armonía entre los mandatos constitucionales de independencia administrativa y Estado unitario. Así las cosas, anotó que si bien la Carta Política “otorga a los entes territoriales la facultad de autogobernarse, esta ha de ejercerse dentro de los límites que impone el mismo ordenamiento jurídico, dado que Colombia es un Estado unitario, que señala que las medidas sobre limitación de la actividad minera deben concertarse con las autoridades ambientales del orden nacional, en aras de que aquellos no desconozcan competencias de estas y afecten el interés de toda la Nación”[32]. Teniendo en cuenta lo anterior, el a quo no observó que la providencia objeto de censura hubiese incurrido en defecto sustantivo alguno, “comoquiera que la aseveración de que los concejales no están facultados para prohibir la minería, dado que tal medida debe ser acordada con las autoridades del nivel central en observancia de los principios de concertación, coordinación y subsidiariedad, goza de respaldo [jurisprudencial y] legal, pues el parágrafo[33] del artículo 7 de la Ley 388 de 1997 así lo contempla”[34]. Por otro lado, aclaró que si bien en la providencia reprochada se citó una norma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, esto es el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, dicha imprecisión no afectó el sentido de lo resuelto, ya que no fue el único fundamento legal en el que se basó la decisión, pues se emplearon otras reglas jurisprudenciales y legales vigentes en virtud de las cuales los municipios no pueden, de manera unilateral, prohibir la minería en su jurisdicción, toda vez que ello también le concierne a toda la Nación. Finalmente, explicó que “de aceptarse que los municipios están facultados para impedir la minería en su jurisdicción de manera unilateral, se desconocería la sentencia T-445 de 2016, pues se excluiría a las autoridades nacionales de esa decisión, pese a que allí se indicó inequívocamente que la «[…] actividad minera debe realizarse con la participación de los distintos niveles de la administración que tengan competencia en la materia […]»”[35]. Por ese motivo, concluyó que el Tribunal accionado, al sostener que lo concerniente a la minería debía ser concertado entre las entidades territoriales y del orden central, tampoco ignoró aquel fallo de la Corte Constitucional. 3.2. Impugnación: el señor Rodrigo Elías Negrete Montes, quien firmó el escrito de tutela en calidad de interviniente durante el trámite judicial que se surtió ante la autoridad accionada, impugnó el fallo de primera instancia luego de advertir que el órgano colegiado accionado desconoció la exposición de motivos del Acuerdo 008 de 2017, así como su intervención y la de los concejales de Urrao, mediante las cuales defendieron la constitucionalidad y legalidad de la prohibición contenida en aquel acto. Por otro lado, aseguró que la providencia judicial reprochada en sede de tutela desconoció que, en virtud del artículo 313 superior y del principio constitucional de autonomía territorial en cabeza de los municipios, los Concejos pueden dictar normas para el control, la prevención y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio, decidir sobre su propia forma de desarrollo e incluso prohibir actividades que ocasionan graves afectaciones ambientales y sociales, más aun teniendo en cuenta que: (i) los municipios son copropietarios del subsuelo y de los recursos naturales no renovables; y (ii) el artículo 37 del Código de Minas, que era la única norma que no le permitía a los municipios excluir la minería, fue declarado inexequible. Asimismo, resaltó que el fallo de tutela de primera instancia no se pronunció sobre los principios de rigor subsidiario, progresividad[36], precaución y prevención[37], ni tampoco sobre la sentencia T-445 de 2016, en la que la Corte Constitucional expresamente afirmó que los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera. 3.3. Decisión de segunda instancia: mediante sentencia del 4 de octubre del 2018, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contenciosos Administrativo revocó el fallo del a quo y amparó los derechos al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la participación ciudadana. En consecuencia, dejó sin efectos la sentencia número 157 proferida el 17 de noviembre de 2017 por la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia, y ordenó a dicha autoridad judicial dictar una nueva decisión teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el fallo de tutela, pues concluyó que la providencia cuestionada incurrió en varios defectos sustantivos y en una violación directa de la Constitución Política. Con el fin de sustentar aquella orden, el ad quem, en primer lugar, reiteró su precedente para precisar que, si bien la protección del medio ambiente es una labor de interés nacional, y por eso el Sistema Nacional Ambiental[38] está encabezado por el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, mientras que los municipios se encuentran en una posición jerárquica inferior, ello “no se opone a que las autoridades locales hagan más estrictas las normas de los niveles superiores en cuanto al uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, en virtud del principio de rigor subsidiario previsto en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, que no es más que la concreción en materia ambiental del principio de subsidiariedad contenido en el artículo 288 de la Constitución”[39]. En segundo lugar, la Sección Cuarta resaltó que la Constitución Política no atribuyó la propiedad del subsuelo a la Nación sino al Estado y, por ese motivo, la titularidad del mismo es de todas las autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales, incluyendo por supuesto a las entidades territoriales en los términos definidos por el artículo 286 superior[40]. En ese orden de ideas, el ad quem anotó que, sin bien la Ley 685 de 2001 asigna competencias predominantes a la Nación en materia de exploración y explotación minera mediante la noción de autoridad minera, dichas funciones no son exclusivas y, por tanto, las decisiones en estos asuntos corresponde, según las competencias establecidas en el ordenamiento jurídico, a ambos niveles —es decir, a las entidades territoriales y a la Nación— luego de que aquellas tareas se cumplan atendiendo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 superior, puesto que, reiteró, el subsuelo es propiedad del Estado y no sólo de la Nación, sin contar con que “la minería tiene una incidencia directa y significativa en el ámbito local porque ese tipo de proyectos tienen la potencialidad de afectar los usos del suelo, el ambiente, y la economía local prevalentemente agrícola, pecuaria, industrial, turística, etc.”[41]. De lo anterior, a juicio del fallador, se deprende: “(i) que los municipios pueden, en desarrollo de sus competencias, prohibir la realización de proyectos minero-energéticos en sus territorios; y (ii) que los mecanismos de concertación están previstos por el ordenamiento jurídico, por lo que se debe acudir a ellos en primera medida”[42]. En tercer lugar, el ad quem puso de presente que el Tribunal demandado no interpretó en debida forma el literal a) del artículo 35 de la Ley 685 de 2001[43], pues desconoció que la sentencia C-339 de 2002[44], al definir la exequibilidad condicionada de dicha norma, explicó que "(...) la restricción de la minería en el perímetro urbano de las ciudades y poblados se encuentra sujeta a las normas ambientales y de ordenamiento territorial vigentes, agregando una exclusión de la explotación y exploración minera en aquellas áreas donde las normas territoriales lo prohíban expresamente". Lo anterior, a juicio de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, significa que el artículo 35 del Código de Minas, en lineamiento con un análisis de las demás disposiciones de ese estatuto, prevé que la facultad de los municipios para restringir la actividad minera en su perímetro urbano incluye la posibilidad de prohibirla. En cuarta medida, consideró que el Tribunal desconoció las competencias de los municipios en materia de ordenamiento territorial y protección del medio ambiente, pues el Plan de Ordenamiento Territorial[45], sus equivalentes y el plan de desarrollo territorial son instrumentos idóneos para que los municipios ejerzan su competencia sobre ordenación del suelo y prohíban la actividad minera en sus territorios. Por esa razón, según indicó, en dichos procesos la ley prevé mecanismos de concertación entre los distintos niveles decisorios con el fin de que los concejos municipales profieran aquellos instrumentos. En torno a este asunto, además, insistió que en materia ambiental la Ley 99 de 1993[46] prevé el principio de rigor subsidiario, según el cual las autoridades locales son competentes para proferir normas más estrictas que las nacionales en materia de protección ambiental. Lo explicado, según concluyó, “demuestra que el tribunal no aplicó las normas que rigen el caso concreto y que con sus argumentos violó directamente la Constitución porque, si bien es cierto que la Nación tiene competencias predominantes en asuntos mineros, también lo es que no son exclusivas y, por tanto, deben ser ejercidos con base en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en los artículos 209 y 288 de la Constitución”[47]. En último lugar, consideró que el Tribunal accionado incurrió en otro defecto sustantivo al afirmar que el artículo 37 del Código de Minas prohíbe que las autoridades regionales, seccionales y locales establezcan zonas excluidas de actividad minera, toda vez que esa norma no es aplicable al caso concreto, pues fue declarada inconstitucional mediante la sentencia C-273 de 2016[48]. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia Esta Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de los expedientes de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política[49]. 2. Planteamiento del caso y esquema de resolución Dado que los accionantes solicitaron dejar sin efectos la providencia judicial cuestionada, pues argumentaron que en esa sentencia el Tribunal accionado incurrió en una violación directa de la Constitución Política, en algunos defectos sustantivos y en el desconocimiento del precedente constitucional al declarar sin validez un Acuerdo Municipal mediante el cual se prohibió en Urrao la actividad minera de metálicos y la gran y mediana minería de los demás minerales, esta Sala se referirá a las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; luego realizará algunas precisiones para determinar si el alcance de la autonomía territorial permite, o no, a las entidades territoriales prohibir el desarrollo de actividades mineras en sus respectivas jurisdicciones; y finalmente, analizará el caso concreto. Lo anterior, con el objeto de establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que los accionantes invocaron, dentro del trámite que declaró sin validez el Acuerdo 008 de 2017, proferido por el Concejo Municipal de Urrao. 3. Causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales De acuerdo con lo explicado por esta Corte en múltiples ocasiones[50], la acción de tutela, en principio, es improcedente contra providencias judiciales por el carácter residual y subsidiario que la reviste. Por ello, y procurando la primacía de los derechos fundamentales y el respeto a los principios de autonomía judicial, cosa juzgada y seguridad jurídica, la procedencia del amparo constitucional contra sentencias es excepcional. Dicho de otro modo, el recurso de amparo, por regla general, no procede contra providencias judiciales, ya que: (i) estas son el escenario habitual de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales; (ii) de ellas se predica el efecto de cosa juzgada, el cual es garantía de la seguridad jurídica que debe imperar en un Estado democrático; y (iii) están amparadas por el principio de respeto a la autonomía e independencia de los jueces[51]. No obstante, este Tribunal también ha estimado que “de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales (…)”[52]. Por tal motivo, si bien se ha entendido que, en principio, la acción de amparo constitucional no procede contra providencias judiciales, también se ha sostenido que, excepcionalmente, su ejercicio es viable como mecanismo subsidiario y preferente de defensa judicial, cuando de la actuación judicial se vislumbra la violación o amenaza de un derecho fundamental. En lineamiento con lo dicho, en un comienzo la Corte Constitucional desarrolló el criterio conforme al cual, el supuesto que daba lugar a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se configuraba cuando la actuación judicial incurría en una desviación lo suficientemente caprichosa, arbitraria y de tal magnitud que el acto proferido terminaba por constituir, no una providencia en sentido material, sino una “vía de hecho”. En consecuencia, en ese momento esta Corporación consideró que el ordenamiento jurídico no podía amparar situaciones que, cobijadas por el manto del ejercicio autónomo de la función judicial, comportaban una violación protuberante de la Carta Política y, en especial, de los bienes jurídicos más preciados del ser humano, como por ejemplo, los derechos fundamentales[53]. Sin embargo, posteriormente la evolución de dicho concepto llevó a comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban inmersas un desconocimiento de garantías fundamentales, razón por la cual, la jurisprudencia constitucional construyó una serie de requisitos de procedibilidad de carácter general, y unas causales específicas para resolver las acciones de tutela instauradas contra decisiones judiciales[54]. De esta forma, actualmente cuando la tutela se interpone contra una sentencia, debe estar dirigida a resolver situaciones en las que se observen graves falencias de índole constitucional en la decisión del juez natural, que a su vez la tornen incompatible con los mandatos establecidos en la Constitución Política. En este orden de ideas, si bien ello no significa que en esos casos el mecanismo de amparo constituya una nueva instancia, pueden existir eventos en los que un yerro de relevancia constitucional existente en un fallo judicial permanezca en el tiempo pese a que se haya agotado el trámite procesal para debatirlo. Así las cosas, actualmente la jurisprudencia constitucional contempla ciertos requisitos de carácter sustancial y procedimental que deben ser acreditados en cada caso concreto para que proceda el mecanismo de amparo contra una providencia judicial. Dentro de éstos, tal y como ya se mencionó, se han distinguido unos de carácter general, que habilitan la interposición de la acción, y otros de carácter específico, que hacen referencia a la prosperidad misma del amparo una vez interpuesto. De esa forma, siempre que concurran todas las causales genéricas de procedibilidad, y por lo menos una de las específicas, la tutela debe recuperar y garantizar el orden jurídico y el goce efectivo de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Para ello, primeramente el juez constitucional tiene que realizar un análisis con el fin de establecer si en el caso concreto se encuentran acreditadas las siguientes causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial objeto de reproche: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional a la luz de la protección de los derechos fundamentales de las partes. Exigencia que busca evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento apto para involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial existentes para dirimir la controversia, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que la acción de tutela sea interpuesta en un término razonable a partir del momento en que se produjo la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cumpliendo con el denominado requisito de la inmediatez. Lo anterior, con el objeto de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, tan caros en nuestro sistema jurídico. d. [Cuando se trate de una irregularidad procesal] [q]ue la [misma] tenga un efecto determinante en la sentencia que se impugna y que conculque los derechos fundamentales del actor. e. Que la parte actora haya advertido tal vulneración de sus derechos fundamentales en el trámite del proceso ordinario, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias proferidas en el trámite de una acción de tutela. De forma tal, que se evite que las controversias relativas a la protección de los derechos fundamentales se prolonguen de forma indefinida.”[55]. Ahora bien, si del examen realizado por el juez de tutela se encuentran satisfechos los citados requisitos genéricos, posteriormente se debe estudiar si en la providencia judicial cuestionada se configuran una o varias de las causales específicas de procedibilidad[56] para que prospere la tutela interpuesta; motivo por el cual, a continuación la Sala se referirá a la forma en la que han sido representadas algunas de éstas, puntualmente, aquellas que los accionantes alegaron en la solicitud de amparo constitucional. 3.1. Caracterización del defecto sustantivo o material Esta Corporación ha entendido que el defecto sustantivo surge cuando la providencia contiene un error originado en la interpretación o aplicación de las disposiciones jurídicas al caso analizado por el juez[57]. Sin embargo, dicho yerro debe configurar una irregularidad de significante trascendencia, que haya llevado a proferir una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales[58]. En ese sentido, en la sentencia SU-448 de 2011[59], la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló las principales circunstancias que generan que una providencia judicial incurra en un defecto sustantivo. Concretamente, explicó que ello ocurre cuando: “(i) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente[60], b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada[61], c) es inexistente[62], d) ha sido declarada contraria a la Constitución[63], e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador[64]; (ii) Pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial[65]; (iii) No toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes[66]; (iv) la disposición aplicada se muestra, injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución[67]; (v) Un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición[68]; (vi) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[69]; (vii) Se desconoce la norma del ordenamiento jurídico constitucional o infraconstitucional aplicable al caso concreto[70]; (viii) La actuación no está justificada en forma suficiente de manera que se vulneran derechos fundamentales[71]; (ix) Sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial[72]; (x) El juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una violación manifiesta de la Constitución.[73]”. 3.2. Caracterización del desconocimiento del precedente constitucional En términos generales, esta causal se configura cuando el juez ordinario “desconoce o limita el alcance dado por esta Corte a un derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”[74]. De esta forma, el operador jurídico no puede separarse de un precedente salvo que exista un motivo suficiente que justifique su inaplicación en un caso concreto[75], previo cumplimiento de una carga mínima y seria de argumentación que explique profundamente las razones por las que se desatiende una decisión propia o la adoptada por el superior jerárquico o el órgano de cierre jurisdiccional[76]. Así entonces, el precedente constitucional: (i) asegura la coherencia del sistema judicial, pues permite determinar de manera anticipada y con plena certeza la solución aplicada a un determinado problema jurídico, de manera que los sujetos están llamados a ajustar su actuar a las normas y reglas que los regulan, en concordancia con la interpretación que se ha determinado acorde y compatible con el contenido de la Carta Política; y (ii) garantiza la igualdad formal y la igualdad ante la ley, a través de la uniformidad en la aplicación del derecho[77], pues “casos iguales deben ser resueltos de la misma forma”[78]. Por ello, la Corte Constitucional ha establecido los requisitos y el alcance para que el desconocimiento del precedente constitucional, como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, prospere. Así pues, en relación con los requisitos, ha explicado, primero, que debe existir un “conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver”[79], bien sea varias sentencias de tutela o una de constitucionalidad que, como se dijo, sean anteriores a la decisión en la que se deba aplicar el precedente en cuestión; y, segundo, que dicho precedente, respecto del caso concreto objeto de análisis, debe tener (a) un problema jurídico semejante, y (b) unos supuestos fácticos y aspectos normativos análogos[80]. Ahora bien, en cuanto al alcance de esta causal, se ha establecido que “la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela”[81]. 3.3. Caracterización de la causal denominada violación directa de la Constitución Esta causal de procedencia encuentra fundamento en el actual modelo constitucional, que confiere valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal que sus mandatos y previsiones son de aplicación directa por las distintas autoridades públicas[82]. Por ello, este Tribunal ha sostenido que resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados[83]. Al respecto, esta Corporación ha manifestado que dicha causal se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque (i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, por ejemplo cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata[84], o cuando el juez en sus resoluciones vulnera derechos fundamentales y no tiene en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución[85]; o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Carta Política, desconociendo que de conformidad con su artículo 4º “la Constitución es norma de normas”, por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra norma jurídica, “se aplicarán las disposiciones constitucionales.”[86]. 4. Precisiones en torno al alcance de la autonomía en cabeza de las entidades territoriales para prohibir el desarrollo de actividades mineras en sus respectivas jurisdicciones 4.1. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. Esto último quiere decir que los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley, en virtud de la cual pueden: (i) gobernarse por autoridades propias[87]; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas[88] nacionales[89]. De esa manera, la autonomía de las entidades territoriales implica un grado de independencia ejercida por medio del autogobierno y de la administración de los asuntos que más conciernen a dichas entidades. Sin embargo, también se debe tener en cuenta que la naturaleza del Estado unitario “presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional. Del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad”[90]. Así las cosas, para armonizar el principio del Estado unitario y el de autonomía territorial, la Constitución dispone de forma expresa: “(i) las facultades de las entidades territoriales, (ii) la asignación de competencia al Congreso para regular el grado de autonomía de las entidades territoriales, y (iii) los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los entes territoriales”[91]. Lo anterior, ya que “el Estado unitario permite la existencia de parámetros generales que deben seguirse en todo el territorio nacional, mientras que la autonomía territorial exige la salvaguarda de un espacio de decisión propia a las autoridades territoriales”[92]. En ese orden de ideas, el poder Constituyente, a través del artículo 288 superior, dispuso: (i) que una ley orgánica de ordenamiento territorial debía establecer la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales; y (ii) que las competencias[93] atribuidas a los distintitos niveles territoriales tienen que ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley. Aquello resulta de vital importancia, pues a la hora de materializar el principio de autonomía territorial puede haber una interferencia con la realización de ciertas competencias en cabeza de entidades del nivel central, particularmente cuando están involucrados temas de interés general, ya que es posible que desde el nivel central el ejercicio de estas funciones desplace a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales obra un interés nacional de superior entidad[94], pues la autonomía de las entidades territoriales se reduce “en los casos en los que llegue a haber un interés nacional general involucrado, siempre garantizando la participación de dichas entidades en la regulación de la materia de que se trate el caso.[95]”[96]. 4.1.1. En consecuencia, tal y como se anticipó, las facultades otorgadas a las entidades del nivel nacional y a los departamentos y municipios se deben ejecutar, en primer lugar, de forma coordinada. Al respecto, esta Corporación ha explicado que el principio de coordinación “tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas”[97]. En esa línea, la Corte Constitucional ha explicado que para garantizar el principio de colaboración armónica entre la nación y las entidades territoriales, resulta fundamental que la misma esté dirigida a alcanzar objetivos comunes, complementarios y que no se tornen incompatibles, pues el principio de coordinación “exige la ordenación sistemática, coherente, eficiente y armónica de las actuaciones de los órganos estatales en todos los niveles territoriales para el logro de los fines del Estado”[98]. Precisamente por ello, el artículo 27 de la Ley 1454 de 2011[99] dispuso que, en virtud de aquel principio, la “Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica”, así como también “las entidades territoriales y demás esquemas asociativos se articularán, con las autoridades nacionales y regionales, con el propósito especial de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos como individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente establecidos en la Constitución Política”. 4.1.2. En segundo lugar, las funciones designadas a los distintos niveles territoriales tienen que realizarse concurrentemente, es decir que, en lineamiento con lo dispuesto en aquel artículo, la Nación y las entidades territoriales deben desarrollar de forma oportuna acciones conjuntas en busca de un objeto común con respeto a las competencias asignadas a cada nivel. En torno a este asunto, la Sala Plena precisó que el principio de concurrencia “parte de la consideración de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad”[100]. 4.1.3. En último lugar, las competencias atribuidas a las entidades del nivel nacional, así como a los departamentos y municipios, se deben ejercer de acuerdo con el principio de subsidiariedad. Ello significa, entre otras cosas, que “las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”[101], pues, conforme lo exige el citado artículo 27, la Nación y las entidades territoriales tienen que apoyar en forma transitoria y parcial, en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de menor c...