Sentencia T-340 de 2011

T-340-11 + Sentencia T-340/11 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional CARACTERIZACION DE LOS DEFECTOS ORGANICO, SUSTANTIVO, PROCEDIMENTAL Y FACTICO UPAC Y METODOLOGIA PARA SU CALCULO-Referencia histórica NULIDAD DEL ARTICULO 1 DE LA RESOLUCION EXTERNA No. 18 de 1995 DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA PRONUNCIAMIENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE EL LITERAL f DEL ARTICULO 16 DE LA LEY 31 /92 Y SOBRE EL ARTICULO 134 DE LA LEY 32/91 JUEZ DE TUTELA-No puede convertirse en una segunda instancia ante la cual pueda reabrirse una controversia que tuvo lugar ante el juez de conocimiento/FALLA DEL SERVICIO IMPUTABLE AL BANCO DE LA REPUBLICA El debate propuesto por el apoderado del Banco es una controversia jurídica que no corresponde desatar al juez de tutela pues éste no se constituye en una segunda instancia ante la cual pueda reabrirse una controversia que tuvo lugar ante el juez de conocimiento del proceso, el cual además se pronunció de manera suficientemente razonada sobre tal extremo. Por su parte el Tribunal sustentó la falla del servicio imputable al Banco en la declaratoria de nulidad de la Resolución Externa No. 18 de 1995, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, fallo que fue ampliamente reseñado en un acápite previo de esta sentencia. Ahora bien, lo que realmente pretende el apoderado del Banco en la acción de tutela impetrada es que el juez constitucional revise la sentencia proferida el veintiuno (21) de mayo de 1999, y que haga una relectura de esta decisión a la luz de las sentencias C-383 y C-600 de 1999, decisiones que, en todo caso, fueron posteriores a la mentada declaratoria de nulidad de la regulación emitida por el Banco. Esta pretensión excede por completo los alcances de la acción de tutela contra providencias judiciales. No puede por esta vía reabrirse un debate que fue zanjado hace más de diez años por una providencia que en su momento no fue atacada por el Banco en sede de tutela o por otros medios judiciales. A pesar de que los argumentos defendidos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución Externa No. 18 de 1995 difieren sustancialmente de los expuestos por la Corte Constitucional en la sentencias C-383 y C-600 de 1999, sobre tal extremo hay cosa juzgada y la susodicha regulación fue efectivamente declarada nula y de tal declaratoria de nulidad es posible deducir una falla del servicio imputable al Emisor, como lo hizo la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal. En esa medida los fallos que posteriormente emitió la Corte Constitucional no resultan relevantes para excluir la responsabilidad del Banco sobre la regulación que dicha entidad emitió, y en definitiva lo que se propone mediante la acción de tutela impetrada es un debate completamente diferente, sobre si el daño causado al Sr. Hernández Galindo tiene origen en el hecho del regulador o en el hecho el legislador, cuestión que no corresponde dilucidar a la Corte Constitucional, sino a los jueces competentes en cada caso concreto ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y ACCION DE REPARACION DIRECTA-Caso en que se considera que la apreciación que hizo el Juez de conocimiento sobre la procedencia de la acción de reparación no resulta manifiestamente irrazonable Este punto también fue debatido en el curso del proceso de reparación directa, pues una de las excepciones esgrimidas por el Banco fue la de caducidad de la acción, al entender que la vía judicial idónea era la de nulidad y restablecimiento y no la de reparación directa. En todo caso, encuentra esta Sala de Revisión que la apreciación que hizo el juez de conocimiento sobre la procedencia de la acción de reparación no resulta manifiestamente irrazonable porque la Resolución Externa No. 19 de 1995 era un acto administrativo de carácter general que establecía la metodología para calcular el UPAC, del cual podía entenderse que derivaban los perjuicios causados al Sr. Hernández Galindo. Adicionalmente, como señala el Tribunal en el escrito mediante el cual dio respuesta a la tutela impetrada entender que el perjuicio derivaba de cada uno de los actos emitidos por el Banco con fundamento en la mentada resolución implicaba imponer al demandante una carga excesiva que habría vulnerado su derecho de acceso a la administración de justicia, amén de la incertidumbre respecto a si tales actos a su vez eran de carácter general o particular y la necesidad del agotamiento de la vía gubernativa respecto a cada uno de ellos antes de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Caso en que se declaró administrativamente responsable al Banco de la República/PERJUICIOS MATERIALES OCASIONADOS A UN PARTICULAR COMO CONSECUENCIA DE LA APLICACION DE UNA RESOLUCION EN UN CREDITO HIPOTECARIO-Caso en que la Resolución fue declarada nula por el Consejo de Estado Como puede observarse, la sentencia atacada si contiene un razonamiento sobre los criterios de conformidad con los cuales debía calcularse el daño sufrido por el demandante, y el apoderado del Banco mediante el pretendido defecto fáctico nuevamente pretende reabrir el debate sobre la declaratoria de nulidad de la Resolución Externa No. 18 de 1995 y los efectos de esta decisión adoptada por el Consejo de Estado, es decir, sobre si los efectos del mencionado fallo fueron ex nunc o ex tunc, y cuáles eran los criterios a los que debía sujetarse el Banco para calcular el UPAC, asuntos zanjados en el fallo de nulidad. Dicho de otro modo, nuevamente intenta reconducir la discusión a que los perjuicios irrogados al Sr. Hernández Galindo tienen origen en la Ley 31 de 1992, y no en la Resolución Externa No. 18 de 1995, asunto que, como se ha expresado, excede ampliamente los alcances de las competencias del juez constitucional en el examen de la providencia emitida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El esfuerzo argumentativo del apoderado del banco se dirige a señalar que el UPAC debía ser calculado de conformidad con el DTF porque ese mandato estaba contenido en la el literal f del artículo 16 de la 31 de 1992, sin embargo cosa distinta considero el Consejo de estado cuando declaró la nulidad de la Resolución 18 de 1995, como se consignó anteriormente, lo que constituye el fundamento de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En conclusión, la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurre en ninguno de los defectos alegados por el apoderado del Banco de la República. Éste lo que hace es formular reparos teóricos y conceptuales que bien podrían dar lugar a un recurso de apelación pero que no corresponden a la naturaleza del examen excepcional que debe hacer un juez de tutela respecto a una providencia judicial, el cual sólo está llamado a intervenir cuando se demuestre una clara vulneración del derecho al debido proceso. Referencia: expediente T-2344138 Acción de tutela instaurada por el Banco de la República contra la Sección Tercera Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil once (2011) La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, Luis Ernesto Vargas Silva y María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, especialmente las de los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo proferido en primera instancia por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y en segunda instancia por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. I. ANTECEDENTES El Banco de la República (en adelante el Banco), mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Sección Tercera-Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del Emisor, que habría tenido lugar con la expedición de la sentencia fechada el veintiuno (21) de agosto de dos mil ocho (2008), dictada dentro del proceso de Guillermo Hernández Galindo contra el Banco. El accionante sustenta su pretensión en los siguientes 1. Hechos 1.1. El Sr. Guillermo Galindo Hernández celebró un contrato de mutuo, garantizado con hipoteca con el Banco Central Hipotecario, obligación crediticia que posteriormente fue cedida al Banco Granahorrar. El préstamo hipotecario ascendió a la suma de dos millones quinientos mil pesos ($2.500.000) expresado en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC), se desembolsó el 31 de mayo de 1991 y fue terminado de pagar el quince (15) de agosto de dos mil (2000). 1.2. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de mayo de 1999, anuló la Resolución Externa n. 18 de 30 de junio de 1995 del Banco de la República, que establecía la metodología para determinar el valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –UPAC-, por cuanto consideró que para su expedición se desconocieron disposiciones de rango legal. 1.3. Con fundamento en la nulidad declarada por la sentencia de 21 de mayo de 1999, el Sr. Guillermo Galindo Hernández, en su condición de deudor hipotecario del sistema UPAC, ejerció acción de reparación directa contra del Banco de la República, la cual fue decidida por la Sección Tercera Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el veintiuno (21) de agosto de dos mil ocho (2008), que declaró administrativamente responsable al demandado por los perjuicios materiales ocasionados al demandante como consecuencia de la aplicación de la citada resolución y lo condenó a pagar la suma de nueve millones novecientos noventa y seis mil seiscientos cuarenta y ocho pesos con ochenta y ocho centavos ($9.996.648,88). 2. Solicitud de tutela La tutela se dirige contra la providencia de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso de Cundinamarca (en adelante el Tribunal), que según el apoderado del Banco incurre en defectos sustantivos, orgánicos, procedimentales y fácticos por las razones que a continuación se resumen. Inicialmente, expone el apoderado del Banco que el juicio de responsabilidad plasmado en la sentencia del Tribunal tiene como fundamento las siguientes premisas, las cuales a su juicio son erradas: · La Junta Directiva del Banco incurrió en una falla en el servicio público de regulación al expedir la resolución 18 de 1995 y adoptar una metodología de determinación del valor de la unidad de poder adquisitivo constante (UPAC) cuya base era el 74% del promedio móvil de la tasa DTF efectiva durante las cuatro semanas anteriores al cálculo. · La falla del servicio resulta probada por la anulación de la citada resolución mediante sentencia de 21 de mayo de 1999 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. · La aplicación de la resolución produjo un detrimento patrimonial al Sr. Galindo Hernández, en su condición de deudor de un crédito hipotecario pactado en UPAC, puesto que debió pagar en cada una de las cuotas, mientras estuvo vigente la Resolución 18, una suma adicional que legalmente no debía haber cancelado. · El daño causado al Sr. Galindo Hernández debe ser imputado al Banco, entidad que expidió la Resolución 18 de 1995, como quiera que este acto administrativo se erige en causa eficiente del mayor valor cancelado. Sostiene el apoderado del Banco que la responsabilidad imputada al Banco tuvo origen en una relación de naturaleza privada cuyos protagonistas son el Banco Central Hipotecario (luego al Banco Granahorrar) por una parte, y el señor Galindo Hernández por otra parte, por lo tanto considera que la sentencia del Tribunal, aunque formalmente resolvió un caso de responsabilidad directa, en la práctica determinó que en un contrato de mutuo entre privados existió un exceso en lo pagado, pero en lugar de requerir la devolución de lo pagado en exceso a quien se benefició de esa situación –el Banco Granahorrar-, adjudicó la responsabilidad de dicha devolución al ente regulador –el Banco de la República-, quien se limitó a desarrollar lo establecido por la ley. Considera por lo tanto que la sentencia del Tribunal da origen a un enriquecimiento sin justa causa, que debe ser impedido por el juez de tutela. Agrega que la sentencia C-383 de 1999, que declaró la inexequibilidad del artículo 16 literal f de la ley 31 de 1992, tuvo efectos hacia el futuro. Desde esta perspectiva señala que carece de fundamento jurídico el derivar responsabilidad indemnizatoria a cargo del Emisor por hechos acaecidos durante el tiempo en que la norma legal que autorizaba al Banco a fijar el costo del UPAC de acuerdo a la tasa DTF se encontró vigente –folio12-. Al respecto manifiesta en el escrito de tutela “Todo el edificio del juicio de responsabilidad, estructurado sobre la falla del servicio, erigido por el Tribunal colapsa ante la cosa juzgada constitucional, que sin ambages reconoce que la Junta Directiva del Banco de la República, al atar la metodología para determinar el valor en moneda legal de las UPAC al movimiento de las tasas de interés –lo que hizo al expedir la Resolución 18 del 30 de junio de 1995-, no podía haber regulado esa materia de otra manera” –folio 12-. A su juicio la postura asumida por el órgano judicial desconoce las razones de seguridad jurídica que movieron a la Corte Constitucional a determinar que los efectos de la mentada sentencia son hacia el futuro, lo que a su juicio confirma que la Junta Directiva al fijar el UPAC simplemente se apegó al principio de legalidad y por lo tanto no es responsable de los supuestos daños ocasionados al Sr. Galindo Hernández. Añade que la decisión atacada en sede de tutela desconoce que por las características del crédito suscrito por el Sr. Galindo Hernández, al haber sido pactado en UPAC, estaba incluido dentro de aquellos que fueron reliquidados en virtud de los mandatos de la Ley 546 de 1999, de manera que las previsiones legales establecieron una compensación en beneficio del deudor. Un segundo aparte del escrito de tutela sostiene que no puede imputarse responsabilidad al Banco, pues de los hechos narrados no se deriva un daño respecto del señor Galindo. Fundamenta este aserto en que supuestamente no existe, como tal, un derecho subjetivo en cabeza del demandante en el proceso contencioso administrativo a que “la corrección monetaria se calculara exclusivamente con base en el IPC” –folio 22-. En este sentido sostiene el apoderado del Banco que “[d]e lo anterior resulta claro que en ningún momento podía el Tribunal concluir, con base en las sentencias mencionadas, la existencia de un derecho a que la corrección monetaria se calculara aplicando el IPC. No pudiendo el Tribunal hacerlo, es absolutamente evidente que no existe daño alguno” –folio 26-. En el mismo sentido, más adelante se interroga sobre “cuál es la fuente normativa conforme a la cual se establecía como obligatorio que la corrección monetaria, antes de las sentencias del 21 y 27 de mayo de 1999, y durante el período que estuvo vigente la resolución 18 de 1995, se calculara con base en el IPC? La respuesta es muy sencilla: ninguna. Además, como se verá más adelante, la resolución 26 de 1994 tampoco hacía referencia al punto” –folio 30-. Y finaliza por criticar el cálculo del valor del UPAC que se realiza en la sentencia del a quo -74% del IPC-, por cuanto dicho ejercicio carece de fundamento jurídico y resulta una suplantación de competencia por parte del Tribunal respecto de la Junta Directiva del Banco. Como tercer argumento, el representante judicial del Banco sostiene que la acción que procedía en este caso era la de nulidad y restablecimiento del derecho, más no la de reparación directa. Esto es así pues entre el acto que causa el supuesto detrimento particular y el acto declarado nulo –Resolución 18 de 1995- existieron otros actos administrativos –las resoluciones que mensualmente calculaban el valor del UPAC-, de manera que son éstos la fuente jurídica del daño que se buscó controvertir en el proceso contencioso administrativo –folio 35 y 36-. Opina que al no tener en cuenta esta situación, el Tribunal no sólo abrió una vía procesal no prevista por el ordenamiento jurídico, sino que desconoció el precedente que él mismo citó en su sentencia, pues luego de manifestarse que la reparación procede si “la antijuridicidad del daño deriva directamente de la declaración de nulidad del acto administrativo general”, la providencia citada en la sentencia del Tribunal consagró “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido a que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza” –folio 34-. Finalmente, en el escrito presentado por el apoderado del Banco se sostiene que el Tribunal incurrió en error fáctico al tomar en cuenta un dictamen pericial que incurrió en graves errores de valoración. Considera que el perito nombrado en el curso del proceso de reparación directa tomó como base de cálculo del daño imputado al Banco una norma inexistente, pues reemplazó la tasa DTF por el IPC en la aplicación de la Resolución 26 de 1994 expedida por el Emisor. Explica que la operación realizada por el perito consistió en reemplazar en la fórmula de cálculo del UPAC la tasa DTF por el IPC, de manera que el valor del UPAC en la fórmula acogida por el Tribunal para el cálculo de lo supuestamente pagado en exceso por el señor Galindo corresponde al 74% del IPC de las doce semanas anteriores a la fecha de cálculo –folio 39 y 40-. De acuerdo con el accionante este cálculo no tiene fundamento legal alguno, razón por la cual resalta como evidente “que el perito literalmente se inventó una metodología, que el juez lo avaló, asumió como propia y como autoridad la aplicó, para probar algo que nunca pudo existir: una corrección monetaria calculada, entre el 1 de octubre de 1994 y el 31 de 1999, como un porcentaje del IPC. Dicho de otra manera el cálculo se basa en algo inexistente” –folio 40-. Y no solamente cambió DTF por IPC en la fórmula de cálculo, sino que además aplicó el porcentaje -74%- previsto para la DTF en la Resolución del 26 de 1994 del Banco de la República. Por estas razones el apoderado del Banco, en el escrito de tutela, considera que la sentencia proferida por el Tribunal desconoció el derecho al debido proceso y el derecho a la igualdad de trato, lo que se materializa en un defecto orgánico, sustantivo, procedimental y fáctico. 3. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Mediante escrito presentado por el Magistrado Alfonso Sarmiento Castro, en representación de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se dio respuesta a la acción de tutela promovida por el apoderado del Banco. En primer lugar, aclara el Magistrado que el proceso que da origen a la acción de tutela que ahora ocupa a la Sala es el fallo del Tribunal dentro del proceso de reparación directa n. 2001-1273. En esta providencia se declaró la responsabilidad del Banco por los perjuicios ocasionados al demandante con ocasión de la expedición y ejecución de la Resolución n. 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República, que fue declarada nula por el H. Consejo de Estado mediante sentencia del 21 de mayo de 1999. En el proceso se condenó a la Nación-Banco de la República a pagar la suma de ocho millones de pesos –folio 148-[1]. Explica el Tribunal que “en el fallo atacado por vía de tutela, se clarificó que la falla del servicio de la administración en cabeza del Banco de la República se evidenciaba con la declaratoria de nulidad del artículo 1º de la resolución 18 de 1995, mediante providencia del 21 de mayo de 199 del H. Consejo de Estado, precisando que la Alta Corporación convino en que la Resolución había sido proferida por la Junta Directiva del banco excediendo sus facultades reglamentarias, por cuanto el acto administrativo referenciado, al tomar únicamente el factor de la DTF en el cálculo de las unidades UPAC, había vulnerado la norma superior contenida en el artículo 134 del Decreto 663 de 1993” –folio 148-. Continúa la respuesta del Tribunal manifestando que “en vista de la configuración de la falla del servicio imputable al Banco, y que en el plenario se habían demostrado los elementos del hecho dañoso, el daño y el nexo causal entre la falla del servicio y el daño, se declaró administrativamente responsable al Banco de la República por los perjuicios materiales causados a Guillermo Galindo Hernández como consecuencia de la expedición de la Resolución Externa n. 18 de 1995, declarada nula por el Consejo de Estado el 21 de mayo de 1999, y en virtud de ello se condenó a la Entidad a pagar al demandante la suma de $9.996.648,88, por concepto de daño material” –folio 149-. Posteriormente el Tribunal explica las razones por las cuales debe denegarse el amparo solicitado. Primero afirma que la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, y cita en apoyo de esta tesis distintas providencias proferidas por el Consejo de Estado –folios 151 a 154-. Y considera que de cualquier modo en el presente caso no se aprecia la ocurrencia de ninguno de los defectos que fundamentan la ocurrencia de una vía de hecho. Alega que no se incurrió en un defecto procedimental por cuanto la acción de reparación directa es adecuada para solicitar el resarcimiento de perjuicios derivados de una falla en el servicio en cabeza de la administración –folio 154-. De otra parte, considera que no se configura un defecto orgánico porque es evidente que los perjuicios reclamados no se derivaban de la relación entre el Banco Granahorrar y el señor Galindo, sino de un acto administrativo –la Resolución No. 18 de 1995- que establecía parámetros de liquidación de los créditos hipotecarios en sistema UPAC, que afectó al señor Galindo y que, posteriormente, fue declarado nulo por el Consejo de Estado. Resulta patente para el Tribunal por lo tanto que el presente caso involucra la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa –folio 155-. En tercer lugar, sostiene que no habría defecto fáctico por cuanto no se profirió un fallo por completo carente de sustento en los medios probatorios allegados al proceso. En concreto afirma el Tribunal que “la prueba pericial fue tomada en cuenta por la Sala porque el auxiliar de la justicia rindió su concepto con base en la fórmula para calcular la UPAC señalada en el artículo 134 del decreto ley 663 de 1993, que establece que debe tenerse en cuenta el IPC, ratio decidendi de la decisión de nulidad emitida por el Consejo de Estado contra la resolución No. 18 de 1995 del Banco de la República” –folio 156-. Finalmente, no habría un defecto sustantivo ya que “el fallo tutelado no discute la facultad de establecer el cálculo del UPAC del Banco de la República prevista en el literal f del artículo 16 de la ley 31 de 1992, como tampoco que no la haya ejercido; el fallo considera que ante la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo del Banco de la República proferida por el H. Consejo de Estado, se evidencia que su contenido desatendió el precepto legal, desobedecimiento que genera una falla del servicio imputable al Banco de la República, constitutiva de la fuente del daño sufrido por el demandante Galindo Hernández y que dio lugar a que esta Corporación declarara la responsabilidad de la Entidad” –folio 157 y 158-. 4. Respuesta del Banco BBVA El apoderado del Banco BBVA presentó escrito en el que solicita se niegue la tutela interpuesta. Argumenta que no se presenta defecto orgánico en la providencia atacada pues el Tribunal es el órgano competente para conocer de las acciones por responsabilidad directa del Estado; disiente de la posición del apoderado del Banco en el sentido de considerar que los perjuicios causados al Sr. Galindo tuvieron origen en una relación contractual de orden privado. Resalta que el daño patrimonial indemnizado tuvo origen en la Resolución N. 18 de 1995 del Banco de la República y que “dicha resolución obedeció a una decisión unilateral y autónoma del BANCO DE LA REPÚBLICA en cuya expedición ni el BCH ni el BANCO GRANAHORRAR tuvieron participación o intromisión alguna, siendo obligatorio para dichas autoridades su debido cumplimiento” –folio 211. Respecto del supuesto defecto sustantivo el apoderado del BBVA descarta su existencia por cuanto las normas que sirvieron de fundamento a la decisión adoptada por el Tribunal eran aplicables a la actividad desarrollada por la Junta Directiva del Banco. Manifiesta que el artículo 16 de la ley 31 de 1992 estableció que la UPAC “también” podría reflejar el costo del dinero determinado en la tasa DTF, regulación que no puede entenderse sin tener en cuenta el artículo 134 del Decreto 663 de 1993 que previó un reajuste periódico en el valor de la UPAC “de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno” –folio 213 y 214-. Finalmente, expresa el apoderado del BBVA que el llamamiento en garantía que hizo el Banco durante el trámite de la acción de reparación directa carece de fundamento, pues no existe ni ley ni contrato que lo avale y reitera, además, que la entidad financiera no hizo cosa distinta a acatar las normas legales a que se encontraba sometida, por lo que si hay lugar a responsabilidad del Banco de la República ésta no debe extenderse a la entidad financiera, pues se presentaría el absurdo de que se derive responsabilidad por el cumplimiento de la ley –folio 218 y 219-. 5. Respuesta del señor Guillermo Galindo Hernández En documento presentado por medio de apoderado el señor Galindo solicita al juez de tutela que niegue las solicitudes de la demanda, por cuanto el Banco de la República contó con todas las garantías de defensa a lo largo del proceso contencioso administrativo, de manera que no encuentra fundamento su solicitud de amparo vía acción de tutela –folio 260 y 261-. II. ACTUACIONES PROCESALES 1. Primera instancia Mediante sentencia de diecinueve (19) de marzo de 2009, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió rechazar la solicitud presentada por el Banco de la República. Sostuvo el a quo no es procedente atacar decisiones judiciales por vía de la acción de tutela porque al juez constitucional no le compete cuestionar la labor interpretativa del juez de conocimiento cuando ésta se encuentra debidamente sustentada, con fundamento en el anterior argumento rechazó por improcedente el amparo solicitado. 2. Impugnación La sentencia de primera instancia fue apelada por el apoderado del Banco, quien reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo y señaló que la acción de tutela era procedente para controvertir la decisión adoptada por el Tribunal. 3. Segunda Instancia La Sección Quinta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, por medio de providencia de once (11) de junio de 2009, confirmó el fallo proferido en primera instancia. Al respecto manifestó que la Sección Quinta “ha acogido la posición de Sala Plena Contencioso Administrativa de la Corporación y ha reiterado que el juez de tutela no puede, dentro de un proceso breve y sumario, revisar las decisiones adoptadas por el juez natural de conocimiento porque con ellos se quebrantarían los principios de la cosa juzgada constitucional, la autonomía e independencia de las autoridades judiciales en la definición de sus procesos y la seguridad jurídica” –folio 286 y 287-. 4. Pruebas En el expediente obran las siguientes pruebas en copia simple: 1. Sentencia de veintiuno (21) de agosto de 2008 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. M. P. Alfonso Sarmiento Castro. Ref. Expediente: 2001-1273 (Cuaderno 1 folios 50-82). 2. Dictamen rendido por el perito Rómulo Peñuela Zapata en el proceso Ref. Expediente: 2001-1273 (Cuaderno 1 folios 84-93). 3. Copia del informe presentado por la apoderada del Banco de la República al informe pericial dictado por Rómulo Peñuela Zapata en el proceso Ref. Expediente: 2001-1273 (Cuaderno 1 folios 112-121). 4. Copia de la sentencia de 21 de mayo de 1999, mediante la cual se declara la nulidad de la resolución 18 de 1995 del Banco de la república proferida por la Sección Cuarta de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Ref. 1001-03-27-000-1998-0127-00, C. P. Daniel Manrique Guzmán (Cuaderno 1 folios 123-135). 5. Actuación surtida ante la Corte Constitucional La Sala de selección No. 8 mediante auto proferido el seis (06) de agosto de dos mil nueve (2009) escogió para revisión los fallos de tutela correspondientes al expediente T-2344138. Mediante auto de doce (12) de noviembre de dos mil nueve (2009) el Magistrado Sustanciador ordenó que por Secretaría General se oficiara al representante legal del Banco BBVA y al Sr. Galindo Hernández para que informaran, si como resultado de la aplicación de las medidas previstas en el Capítulo VIII de la ley 546 de 1999 o en cualquier otra disposición legal o reglamentaria, había tenido lugar la reliquidación de la obligación hipotecaria No.400-033-003-269-6 o había tenido lugar algún tipo de devolución o de compensación en favor del Sr. Galindo Hernández, en el período comprendido entre el primero (01) de enero de mil novecientos noventa y cinco (1995) y el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999). En la misma providencia se ordenó la suspensión del término para adoptar decisión de fondo. En escrito fechado el veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) el apoderado general del BBVA informó que la obligación hipotecaria No. 400-033-003-269-6 hizo parte del grupo de activos cedidos por el BCH a Granahorrar y que la responsabilidad de reliquidar el crédito correspondió al BCH, entidad que determinó un alivio por valor de cincuenta y cinco mil quinientos cincuenta y nueve pesos ($55.559) en cual fue aplicado a la obligación. Manifiesta que se reconoció por concepto de interés corriente sobre el valor del alivio la suma de catorce mil ciento ochenta y dos pesos ($14.182). La apoderada del Sr. Galindo Hernández suministró la misma información mediante escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el veinticinco (25) de noviembre de 2009. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y problema jurídico El apoderado del Banco de la República impetró acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque considera que mediante la sentencia fechada el veintiuno (21) de agosto de dos mil ocho (2008), dictada dentro del proceso de reparación directa promovido por Guillermo Hernández Galindo contra el Banco, se vulneraron los derechos fundamentales de la entidad pública. Alega que la providencia atacada adolece de distintos defectos de naturaleza orgánica, sustantiva, procedimental y fáctica. La Sección Cuarta de la sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en primera instancia, y la Sección Quinta de la misma Corporación, en segunda instancia, denegaron el amparo solicitado, por la supuesta improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Corresponde por lo tanto a esta Sala de Revisión determinar si la sentencia proferida por el Tribunal incurre en los defectos alegados por el apoderado del Banco, para dilucidar esta cuestión inicialmente reiterará la jurisprudencia de esta Corporación en torno (i) a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; y (ii) a las características de los defectos orgánicos, sustantivos, procedimentales y fácticos. Luego hará un recuento de la evolución normativa en torno a la metodología para calcular la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) y de la sentencia mediante la cual se declaró nulidad de la Resolución externa No. 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República. Finalmente abordará el examen del caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: reiteración de jurisprudencia La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene un carácter excepcional[2], está supeditada, entre otras cosas, a que los efectos de una decisión judicial vulneren o amenacen derechos fundamentales y a que no exista otro mecanismo judicial idóneo para proteger el derecho comprometido. Esta Corporación ha sentado una abundante jurisprudencia en torno a lo que en los primeros años fue llamado vía de hecho y que más recientemente ha experimentado una evolución terminológica hacia el concepto de causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela, en cuanto a la procedencia de esta acción constitucional para controvertir providencias judiciales (sentencias y autos). Sobre este extremo ha señalado: Inicialmente el concepto de vía de hecho –el cual tuvo origen en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en definitiva, debe su denominación a la figura propia del derecho administrativo- fue empleado por la Corte Constitucional para referirse a errores groseros y burdos presentes en las providencias judiciales, los cuales en alguna medida suponían un actuar arbitrario y caprichoso del funcionario judicial, proceder que a su vez daba lugar a la protección constitucional de los ciudadanos afectados por la decisión judicial. Ahora bien, la expresión vía de hecho, si bien resultaba ilustrativa de algunos de los eventos que pretende describir, tales como errores burdos o arbitrariedades en las decisiones judiciales, no abarca todos los supuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por una parte, y adicionalmente puede entenderse que tiene una connotación de deslegitimación o sindicación peyorativa del juez que profiere la sentencia objeto de una tutela, razón por la cual la jurisprudencia constitucional desde hace algunos años ha sugerido el abandono de la anterior terminología y su sustitución por la expresión causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[3]. Por otro lado, como consecuencia de lo anterior, el ajuste descrito trasciende de lo terminológico a lo conceptual. En primer lugar, se establece como fundamento esencial de las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la violación de la Constitución por parte de la decisión examinada. Esta vulneración sustancial del derecho al debido proceso se materializa en los distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional a lo largo de estos años, entre los que se cuentan: 1. Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de competencia para ello. 2. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el Juez actuó al margen del procedimiento establecido. 3. Defecto material o sustantivo, que se origina cuando las decisiones son proferidas con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. 4. Defecto fáctico por no haberse decretado, practicado o valorado pruebas debidamente solicitadas o recaudadas en el curso de proceso, o por haberse valorado pruebas nulas o vulneradoras de derechos fundamentales. 5. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por parte de terceros y ese engaño lo llevó a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales. 6. Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no da cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión, pues es en dicha motivación en donde reposa la legitimidad de sus providencias. 7. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario, por ejemplo, desconoce o limita el alcance dado por esta Corte a un derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado, también cuando se aparta del precedente sentado por los órganos de cierre de su respectiva jurisdicción o de su propio precedente. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional también ha precisado como requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuya presencia debe ser verificada por el juez antes de pasar a examinar las causales materiales que darían lugar a que prosperara el amparo solicitado, los siguientes: · Que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional. · Que se haya hecho uso de todos los mecanismos de defensa judicial -ordinarios y extraordinarios- a disposición del afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable. · Que se cumpla el requisito de la inmediatez. Así, la tutela debe haber sido interpuesta en un término razonable y proporcionado desde el momento de ocurrencia de la vulneración del derecho fundamental. · Cuando se trate de una irregularidad procesal, que ésta tenga un efecto decisivo en la sentencia objeto de controversia y afecte los derechos fundamentales de la parte actora. · En la solicitud del amparo tutelar se deben identificar los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados y que se hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. · Que no se trate de sentencias de tutela, por cuanto los debates sobre derechos fundamentales no pueden prolongarse indefinidamente. Serán estos los requisitos que se tengan en cuenta al momento de valorar la procedibilidad de una acción de tutela contra providencias judiciales. 3. Breve referencia a los defectos sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental en la jurisprudencia constitucional En diferentes pronunciamientos, esta Corporación ha delimitado el campo de aplicación del defecto sustantivo en las providencias judiciales, al señalar que se presenta, entre otras razones, (i) cuando la decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, es decir, por ejemplo, la norma empleada no se ajusta al caso o es claramente impertinente[4], o no se encuentra vigente por haber sido derogada[5], o por haber sido declarada inconstitucional[6], (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance[7], (iii) cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática[8], (iv) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada[9], o (v) porque a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador[10]. En cuanto al defecto fáctico ha sostenido esta Corporación que tiene lugar “cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado...”[11]. Y ha aseverado de igual manera, que la acción de tutela únicamente procede cuando se hace manifiestamente irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en su providencia. Así, ha indicado que “el error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia...”[12]. La Corte ha identificado dos dimensiones en las que se presentan defectos fácticos: Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa[13] u omite su valoración[14] y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[15]. Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez[16]. Y una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29 C. P.) o cuando da por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión, y de esta manera vulnere la Constitución.[17] Se tiene, entonces, que el defecto fáctico tiene las siguientes manifestaciones: 1. Defecto fáctico por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas. Esta hipótesis se presenta cuando el funcionario judicial omite el decreto y la práctica de pruebas, lo cual tiene como consecuencia impedir la debida conducción al proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del asunto jurídico debatido[18]. 2. Defecto fáctico por la no valoración del acervo probatorio. Se presenta cuando el funcionario judicial, a pesar de que en el proceso existan elementos probatorios, omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente[19]. 3. Defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio. Tal situación se advierte cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva[20]. El defecto orgánico se configura cuando la autoridad responsable de la providencia objeto de tutela no era el competente para conocer del asunto. Así, en sentencia T-446 de 2007, esta Corporación señaló: Este criterio de procedibilidad se configura cuando la autoridad que dictó la providencia carecía, en forma absoluta, de competencia para conocer de un asunto. Así entonces, es necesario precisar que cuando los jueces desconocen su competencia o asumen una que no les corresponde, sus decisiones son susceptibles de ser excepcionalmente atacadas en sede de tutela, pues no constituyen más que una violación al debido proceso. En el mismo sentido precisó en la sentencia T-929 de 2008, que si se comprueba la incompetencia del funcionario judicial que emitió la providencia acusada, se configura un defecto orgánico que afecta el derecho al debido proceso, en tanto “el grado de jurisdicción correspondiente a un juez, tiene por finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad judicial para asegurar así el principio de seguridad jurídica que “representa un límite para la autoridad pública que administra justicia, en la medida en que las atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los términos que la Constitución y la ley establecen”[21]”[22]. Más adelante añadió: “la extralimitación de la esfera de competencia atribuida a un juez quebranta el debido proceso y, entre otros supuestos, se produce cuando “los jueces desconocen su competencia o asumen una que no les corresponde”[23] y también cuando adelantan alguna actuación o emiten pronunciamiento por fuera de los términos jurídicamente dispuestos para que se surtan determinadas actuaciones.”[24] En consecuencia, ha concluido la Corte que “la actuación judicial está enmarcada dentro de una competencia funcional y temporal, determinada, constitucional y legalmente, que de ser desbordada conlleva la configuración de un defecto orgánico, y por ende, el desconocimiento del derecho al debido proceso”[25]. Por último, el defecto procedimental tiene lugar cuando en desarrollo de la actividad judicial el funcionario se aparta de manera evidente de las normas procesales aplicables. Al desconocer completamente el procedimiento determinado por la ley, se termina por emitir una providencia que vulnera derechos fundamentales[26]. No obstante, el desconocimiento del procedimiento debe tener unos rasgos adicionales para constituir una vía de hecho: a) debe ser un error trascendente que afecte de manera grave el derecho al debido proceso y que tenga una influencia directa en la decisión de fondo adoptada y, b) debe ser una deficiencia no atribuible al afectado. Así por ejemplo, se configura una vía de hecho por vicio procesal cuando se deja de notificar una decisión judicial a raíz de lo cual la parte pierde arbitrariamente la oportunidad de controvertir dicha decisión. Sin embargo, si la falta de notificación no tiene efectos procesales importantes, si se deriva de un error del afectado, o si la misma no produjo verdaderamente un efecto real – por ejemplo por que el afectado tuvo oportunidad de conocer el acto por otros medios –, no procederá la tutela[27]. Otro de los eventos típicos de vía de hecho por defecto procesal se produce a raíz de la dilación injustificada tanto en la adopción de decisiones como en el cumplimiento de las mismas por parte del funcionario judicial[28]. Finalmente, la Corte ha entendido que se produce vulneración grosera del debido proceso, cuando resulta evidente que una decisión condenatoria en materia penal se produjo como consecuencia de una evidente deficiencia en la defensa técnica siempre y cuando esta sea absolutamente imputable al Estado[29]. 5. Breve referencia histórica al UPAC y a la metodología para su cálculo Los orígenes inmediatos del UPAC en Colombia se remontan al plan de desarrollo económico “Las Cuatro Estrategias”[30], que tuvo como objetivo impulsar el desarrollo y crecimiento general de la economía del país. En este sentido el plan formuló cuatro estrategias: la primera con énfasis en el desarrollo urbano, buscaba concentrar recursos en el sector de la construcción con el propósito de generar gran cantidad de empleo y permitir el uso del ahorro privado para el desarrollo urbano; por su parte, la segunda, la tercera y la cuarta estrategia, respectivamente, plantearon el fomento de las exportaciones, el aumento de la productividad agrícola, acelerando el proceso de distribución de la tenencia de la tierra y, la redistribución del ingreso, fundamentada en un sistema progresivo de impuestos.[31] Dentro de la primera estrategia el sector de la construcción de vivienda fue elegido como un sector líder[32] cuyo estímulo conseguiría promover el desarrollo y crecimiento y económico. Una vez identificado este sector líder fue necesario encontrar un mecanismo que permitiera estimular el ahorro privado y canalizarlo hacia la industria de la construcción[33]. Para lograr este propósito el Gobierno Nacional expidió el Decreto 678 de 1972, por medio del cual se creó el “Sistema de Valor Constante” aplicable tanto para ahorros como para préstamos dirigidos a financiar la construcción y la adquisición de vivienda, y el Decreto 678, por el cual se autorizó la constitución de las Corporaciones de ahorro y vivienda. Así, por un acto de intervención del Gobierno, se creó un sistema que permitía garantizar el mantenimiento del valor real del dinero, gracias a la aplicación del mecanismo de la corrección monetaria, la cual conduciría a corregir los efectos de la inflación, mediante el ajuste periódico de los ahorros y los préstamos de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, medidas a través del índice de la UPAC. De esta manera el sistema UPAC se implantó con el objetivo de incentivar el ahorro privado, para que este fuese la fuente principal y única de recursos destinados a cumplir las metas señaladas en el campo de la construcción y la vivienda. Así, para garantizar la afluencia de recursos captados del ahorro privado, el incentivo consistía en conservar el “valor constante” de los ahorros y préstamos mediante la aplicación a estos de un mecanismo de ajuste monetario o corrección monetaria, figura cuya reglamentación originaria respondió a la naturaleza jurídica – económica de la institución, y que ulteriormente se vio desdibujada con las posteriores intervenciones de regulación del Estado, que modificaron su reglamentación, específicamente en el tema de la fórmula de cálculo de la UPAC, índice aplicado para dicha corrección. La mencionada corrección monetaria tanto en los ahorros como en los préstamos de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, se sujetó a la UPAC, índice mediante el cual se corregía monetariamente las deudas del sistema, y que además actuaba como “unidad de cuenta”, “unidad de medida”, con base en la cual se debían llevar todas las cuentas y registros del mismo, siendo utilizada para determinar el monto de las obligaciones contraídas por las Corporaciones para con los ahorradores, y las contraídas para con ellas por los beneficiarios de crédito del Sistema de Ahorro y Vivienda. Así, tanto las operaciones de ahorro como las de crédito debían registrarse en pesos y, a su vez en su valor en UPAC[34]; lo anterior con el fin de llevar a cabo el reajuste diario que se señala para el sistema de valor constante. Para que en el momento de liquidar el ahorro o el préstamo se hiciere la liquidación de las UPAC de acuerdo con su correspondiente valor en pesos. Como índice utilizado para corregir monetariamente las obligaciones del sistema, la UPAC se identificó como unidad de medida caracterizada en su origen, por un ajuste diario, calculado exclusivamente con base en el índice de precios al consumidor, reconociendo así las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno[35]. El ajuste diario de los fondos manejados por el sistema, implicaba que este se realizara día tras día, otra cosa era que el valor de la UPAC fuera calculada mensualmente[36]. Así, una cosa es el ajuste, que es diario y otra, el cálculo, que es mensual. De esta manera ajuste implicaba la “restitución” casi inmediata del valor perdido por el dinero, por obra de la inflación. Por su parte, del ajuste con base a la variación de precios al consumidor, encontraba sustento en que, si la pérdida de valor “real” de dinero sobreviene como consecuencia del incremento de los precios de los bienes y servicios, producto de la inflación; resultaba lógico que para contrarrestar este efecto, se acudiera al índice de incremento en los precios al consumidor determinados por el DANE, que determina las variaciones promedio del nivel de precios en el país. Desde este punto de vista se puede decir que existió, durante los primeros años, una relativa correspondencia entre el aumento de precios y, de la obligaciones dinerarias en el sistema UPAC, respondiendo la corrección monetaria con su funcionalidad, situación que se desnaturalizó con las modificaciones introducidas a la fórmula de cálculo de la UPAC. En este orden de ideas, es posible identificar un primer período desde 1972 hasta 1983, lapso de tiempo durante el cual, el componente exclusivo de la UPAC fue el IPC. Un segundo período va de 1984 a 1991, cuando a pesar de mantenerse la preponderancia del componente IPC, se adiciona a la fórmula de cálculo un nuevo componente, un porcentaje de DTF. El tercer y último período está comprendido entre 1992 y 1998, donde hubo una preponderancia casi exclusiva de la DTF como componente de la UPAC. A continuación se hará una breve referencia a cada uno de estos períodos. Primer período. Exclusividad de la aplicación del IPC (1974 – 1983) La unidad de poder adquisitivo constante, como fue concebida en un principio, era calculada conforme al índice ponderado de precios al consumidor (IPC) elaborado por el Departamento Nacional de Estadística (DANE), índice que informa el incremento o disminución de los precios de los bienes y servicios[37]. En este período, la fórmula de cálculo no sufrió modificaciones en cuanto a su componente, el cual siguió estando basado en un 100% por el promedio del IPC. Los cambios entonces, estuvieron delimitados desde un inicio, por las modificaciones en los períodos de cálculo del IPC, los cuales fueron en aumento y, por la introducción desde 1974, de un tope máximo, al porcentaje de aumento de la UPAC como índice de corrección monetaria, el cual correspondió inicialmente a un 20% anual, disminuido posteriormente hasta un 18%, y aumentado luego a un 23%[38]. El fundamento de las anteriores novedades, se puede identificar con las reacciones ocasionadas en virtud de los altos rendimientos que venían produciendo los ahorros en el sistema UPAC[39], los cuales excedían en forma considerable las tasas de interés y activos financieros[40] de los demás intermediarios diferentes a la UPAC. Siendo esta situación, resultado más, de las reglamentaciones que de las fuerzas del mercado, preocupaba una posible transferencia de fondos de otros sectores de la economía hacia el de la construcción, impidiendo el desarrollo y crecimiento de aquellos. Por otro lado, con una corrección monetaria de casi 30%, los costos de financiación de viviendas y en general de todo tipo de edificaciones, se acercaba al 40%. Esto no solo encarecía el valor de estos bienes, sino que implicaba costos de financiación no soportables para un gran núcleo de la población. El sistema fue acusado entonces, de distorsionar el mercado de capitales, con la concentración de los recursos de ahorro en determinados tipos de papeles, principalmente los del sistema UPAC, lo que forzaba a la emisión primaria, y generaba por lo tanto, problemas inflacionarios. Con miras a solucionar estos problemas, se tomaron en este período, dos tipos de medidas respecto a la fórmula de cálculo de la corrección monetaria: 1. Se pasó de calcular la UPAC con base en la variación del índice de precios al consumidor correspondiente a los tres (3) meses anteriores, a la de los 12 meses anteriores, y posteriormente a la de los veinticuatro (24) meses anteriores. 2. Se estableció un tope máximo al crecimiento de la UPAC, lo que en términos de una corrección monetaria que ajusta las obligaciones manteniendo el valor constante del dinero, el cual va perdiendo con el paso del tiempo su poder adquisitivo en virtud de la inflación, implica que la corrección no se diera conforme a “un ajuste pleno equivalente a la desvalorización ocasionada por el incremento de los precios”, favoreciendo en este caso a los usuarios de los créditos, quienes se veían beneficiados por el límite que esta medida implicaba como una especie de barrera en el crecimiento de sus deudas, evitándoles así una situación de mora en su crédito. Segundo período. Preponderancia de la aplicación del IPC (1984 – 1991) En este período la fórmula de cálculo de la UPAC, sufre su primera modificación respecto a sus componentes, ya que se adiciona al IPC, el cual era hasta el momento el componente exclusivo sobre el cual se determinaba la UPAC, una tasa ponderada de los rendimientos de los CDT de la banca comercial. Como respuesta a una drástica caída de las captaciones del ahorro en el sistema UPAC a finales de 1983, debido a la disminución en la rentabilidad de las mismas[41], en 1984 el Gobierno decidió tomar entre otras medidas[42], la inclusión en la fórmula de cálculo de la corrección monetaria, además del promedio anual del IPC, una tasa ponderada de los rendimientos de los CDT de la banca comercial. (Decreto 1131 de 1984) [43]. Así, desde este año y hasta mediados de 1988, además de tenerse en cuenta el IPC correspondiente a los 12 meses inmediatamente anteriores, se agregó al cálculo de la fórmula, el uno y medio por ciento (1,5%) del cuadrado de la diferencia entre el promedio de variación del índice nacional de precios y el rendimiento promedio efectivo ponderado de los certificados de depósito (DTF) a noventa (90) días, emitido por los bancos comerciales y las corporaciones financieras (diferentes a las corporaciones de ahorro y vivienda). Respecto al tope máximo de la UPAC y a su período de cálculo, estas fueron nuevamente modificadas por los Decretos 272 de 1986 y 530 de 1988[44]. Por su parte en el segundo semestre de 1988, los componentes de la fórmula de cálculo de la corrección monetaria sufrieron una nueva variación significativa. Con el decreto 1319 de 1988 se dispuso que el cálculo de la fórmula se obtendría teniendo en cuenta el cuarenta por ciento (40%) del promedio del IPC correspondiente a los 12 meses inmediatamente anteriores, más el treinta y cinco por ciento (35%) del promedio de la tasa variable DTF, aumentándose el tope de corrección monetaria a un veinticuatro por ciento (24%). De esta manera, la corrección monetaria comenzaba a apartase progresivamente de su función, ceñida a la retribución de la pérdida del poder adquisitivo de la deuda, pues la inclusión del DTF como elemento constitutivo y preponderante en la fórmula de cálculo de la UPAC, determinaría finalmente que el reajuste de las obligaciones dinerarias del sistema, comenzara a exceder su finalidad, pues la DTF, por situaciones económicas llegó a niveles elevados, no correlativos al aumento de los precios de los bienes y servicios. La reglamentación citada, se mantuvo casi inalterable hasta comienzos de los años 90, tiempo durante el cual, las variaciones significativas en la fórmula recayeron sobre el tope de la corrección monetaria, el cual fue eliminado mediante Decreto 1127 de 1990[45], dejando sin límite el aumento de la UPAC, y por lo tanto el ajuste monetario de los préstamos y los ahorros del sistema. Tercer período. Preponderancia de la aplicación del DTF (1992 - 1998) En este período, siguiendo el objetivo de aumentar la rentabilidad del sistema[46], las modificaciones realizadas a...