Sentencia T-339 de 2017

T-339-17 Sentencia T-339/17 SUBSIDIO ECONOMICO PARA ADULTO MAYOR-Caso en que se suspendió subsidio a agenciado, argumentando el registro a su nombre de más de un bien inmueble AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Requisitos AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Reiteración de jurisprudencia AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Caso en que titular de los derechos tiene dificultad para desplazarse por sí mismo PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Inaplicación cuando violación de derechos persiste en el tiempo PRINCIPIO DE IGUALDAD-Dimensiones diferentes/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Carácter relacional La igualdad, como principio constitucional “es un mandato complejo” que tiene varias formas de concretarse. Implica la garantía de la aplicación general de las normas y de su carácter abstracto, de modo que está prohibido hacer distinciones con motivos discriminatorios, excluyentes e irrazonables, pues son contrarios a la Constitución. También impulsa “la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales”, con lo que rehúye la idea de una “equiparación matemática (…) que exigiría absoluta homogeneidad, sino que impone tratos iguales entre iguales, tratos diferentes entre supuestos disímiles e, incluso, medidas distintas en beneficios (sic.) De grupos que aunque desde una perspectiva son iguales desde otra requieren mejor tratamiento por parte del Estado”. PROTECCION A PERSONAS DE LA TERCERA EDAD-Principio de solidaridad La Constitución de 1991, en su artículo 46, promueve una idea de solidaridad en favor de las personas que han llegado a la tercera edad. Reconoció en favor de ellas un deber de protección y asistencia, a cargo del Estado, la sociedad y la familia, quienes concurren para asegurar su dignidad. Sin ánimo de reducir el valor social de los sujetos de la tercera edad y sí las cargas sociales que le resulten desproporcionadas, busca promover su inclusión social, y para ello conmina al Estado a adoptar medidas materiales para atenuar las disparidades sociales que puedan operar en su contra. PERSONAS DE LA TERCERA EDAD-Protección constitucional En la Sentencia C-177 de 2016, la Sala Plena de esta Corporación recordó que, conforme a una vasta línea jurisprudencial, las personas de la tercera edad, dadas las condiciones fisiológicas propias del paso del tiempo, se consideran sujetos de especial protección constitucional (i) cuando los reclamos se hacen en el plano de la dignidad humana, o cuando está presuntamente afectada su “subsistencia en condiciones dignas, la salud, el mínimo vital, (…) o cuando resulta excesivamente gravoso someterlas a los trámites de un proceso judicial ordinario”. Recalcó que no solo el Estado debe proveer un trato diferencial, sino que el principio de solidaridad impone incluso a los particulares esforzarse para apoyar a los adultos mayores, y lograr los fines protectores que impone el ordenamiento superior respecto de ellos. PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Criterios posibles para determinar qué debe entenderse por ésta para ser considerado sujeto de especial protección ADULTO MAYOR-Especial protección constitucional y legal para ancianos en estado de indigencia o de pobreza extrema PROGRAMA DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR “COLOMBIA MAYOR”-Marco legal y jurisprudencial CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Configuración y características CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Configuración SUBSIDIO ECONOMICO PARA ADULTO MAYOR-No hay hecho superado ante promesa de reactivación de subsidio y pago DEBIDO PROCESO-Se extiende a toda clase de actuaciones administrativas DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción entre garantías previas y garantías posteriores DERECHO A LA IGUALDAD, MINIMO VITAL, VIDA DIGNA Y DEBIDO PROCESO DE ADULTO MAYOR-Orden de incluir en nómina del Programa Colombia Mayor a agenciado y pagar sumas dejadas de percibir desde momento de suspensión del pago del subsidio DEBIDO PROCESO PARA RETIRO DE BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR-Exhortar al Ministerio de Trabajo para que se abstenga de dictar órdenes generales que afecten pago de subsidio del Programa Colombia Mayor sin un proceso administrativo previo Referencia: Expediente T-5.975.168 Acción de tutela instaurada por María Rosalba Arias Cañas, en calidad de agente oficiosa de Benjamín Santa Franco, contra el Consorcio Colombia Mayor. Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali. Asunto: Tercera edad, sujetos de especial protección constitucional y debido proceso administrativo. Magistrada sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C., diecinueve (19) de mayo de dos mil diecisiete (2017). En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Iván Humberto Escrucería Mayolo (e.), Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de única instancia proferido el 14 de septiembre de 2016 por el Tribunal Superior de Santiago de Cali (Valle), que declaró improcedente el amparo. El asunto llegó a esta Corporación por remisión que hizo el juez de instancia, en virtud de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 86 de la Constitución y del inciso 2° del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Fue escogido para revisión por la Sala de Selección N° 2, mediante auto del 14 de febrero de 2017. I. ANTECEDENTES María Rosalba Arias Cañas, en calidad de agente oficiosa de Benjamín Santa Franco, promovió acción de tutela contra el Consorcio Colombia Mayor por considerar que comprometió los derechos a la dignidad humana, vida, salud y mínimo vital de este último, al suspender el pago del subsidio al adulto mayor del que era acreedor. A. Hechos y pretensiones Según lo relata la agente oficiosa, el señor Benjamín Santa Franco tiene más de 80 años de edad. Fue beneficiario de un subsidio económico destinado al adulto mayor, que consistía en el pago bimensual de $150.000 y semestral de $300.000, a cargo de Colombia Mayor. Afirmó la agente oficiosa que aproximadamente dos años atrás[1] el pago de ese subsidio le fue interrumpido. Según su relato, la accionada adujo como causa de la suspensión el hecho de que el señor Santa tiene registrado a su nombre más de un bien inmueble, lo cual –aseguró- no es cierto. Para la agente oficiosa, la conducta del Consorcio Colombia Mayor pone en peligro los derechos a la dignidad, la vida y la salud del señor Santa, pues lo dejó desprovisto de un mecanismo de subsistencia, como lo es este subsidio, que está dirigido a proteger de la miseria a los sectores más deprimidos. El 13 de julio de 2016, con fundamento en lo anterior y a causa de la edad y las dificultades locomotoras del titular de los derechos, la señora Arias acudió al juez constitucional para que éste le ordenara a la accionada (i) restablecer el ejercicio del derecho al mínimo vital del señor Santa y (ii) pagar en forma retroactiva las sumas que dejó de percibir desde el momento de la suspensión del pago. B. Actuaciones de instancia Repartido el escrito de tutela al Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cali, mediante auto del 14 de julio de 2016, se admitió el trámite constitucional y se le corrió traslado a la accionada. C. Respuesta de la entidad accionada 1. El Consorcio Colombia Mayor, a través de su Coordinadora Jurídica, precisó que funge como el administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional, una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo. El Fondo maneja dos sub-cuentas, una de solidaridad y otra de subsistencia. En el marco de esta última, el Programa Colombia Mayor busca proteger a personas de la tercera edad que no tienen pensión y viven en la pobreza extrema o en la indigencia. Explicó que el programa se rige por la Resolución N°1370 del 2 de mayo de 2013 del Ministerio del Trabajo y por el Decreto 3771 de 2007, que fija las causales de pérdida del subsidio. Según el numeral 8º del artículo 37 de este último, se pierde el subsidio cuando el beneficiario registra más de un inmueble como de su propiedad. Periódicamente, Colombia Mayor cruza información con la Superintendencia de Notariado y Registro y cuando encuentra, a partir de ella, que un beneficiario es propietario de más de un bien raíz bloquea del giro del auxilio económico, mientras se completa el análisis. Informó que el caso del accionante se suma al de 3.775 personas más que gozan del subsidio aunque están incursas en una de las causales de retiro. La Contraloría General de la República ha denunciado la existencia de estos casos, por lo que, el 14 de noviembre de 2013, el Ministerio del Trabajo, como ordenador del gasto, “con rotulado de URGENTE le ordenó al Consorcio efectuar el bloqueo preventivo de todos los beneficiarios reportados por la Contraloría”[2]. Sobre el caso concreto del actor, afirmó que éste ingresó al programa el primero de enero de 2008. Fue suspendido por primera vez el 21 de mayo de 2013 y la suspensión fue reiterada el 31 de enero y el 4 de abril de 2014. La Contraloría General de la República reportó al actor como titular de los inmuebles con matrícula inmobiliaria N°290-146985 y N°290-146986, que como pudo constar, en efecto, aparecen en la Ventanilla Única de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro, con la cédula del actor, pero a nombre de un tercero, Jesús Aníbal Zuluaga Giraldo, pues al parecer hay dos personas identificadas con el mismo número de cédula. Señaló que, en virtud de lo anterior, es necesario que la entidad territorial en la que reside el accionante haga un estudio socioeconómico y verifique que fue él quien suscribió el negocio jurídico sobre los inmuebles en cuestión. A la misma autoridad le corresponde además y, en relación con los resultados de sus indagaciones, remitir la solicitud motivada de reactivación o retiro del programa del señor Santa. Para este caso se trata de la Alcaldía de Santiago de Cali (Valle), que tiene el deber de esclarecer la situación. Aclaró que el consorcio “no puede proceder de manera unilateral con la reactivación del accionante”[3], pues esta tiene origen en un acto administrativo que profieren las entidades territoriales. Finalmente, alegó falta de legitimación por pasiva y solicitó al juez vincular a este trámite al Ministerio del Trabajo. 2. El Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cali profirió sentencia el 28 de julio de 2016[4], con fundamento en los hallazgos referidos y sin pronunciarse sobre la solicitud de vinculación hecha por Colombia Mayor. Su decisión fue impugnada y posteriormente declarada nula mediante auto del 29 de agosto de 2016, en el que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali consideró que personas que pueden resultar afectadas por este proceso –específicamente el Ministerio del Trabajo y la Alcaldía de Cali- no estaban enteradas de su existencia. En la misma decisión, el Tribunal señalado vinculó a los interesados y, comoquiera que uno de ellos es una entidad del orden nacional, conservó la competencia para conocer en primera instancia de esta acción de tutela. Luego, mediante auto del 2 de septiembre de 2016, le corrió traslado del escrito de tutela a las entidades vinculadas. 2.1. El Consorcio Colombia Mayor, reiteró sus argumentos. 2.2. El Ministerio del Trabajo, tras señalar las principales características del programa de subsidios, en el mismo sentido en que lo hizo Colombia Mayor, precisó que aquel cuenta con criterios claros para determinar el grado de vulnerabilidad de los adultos mayores y priorizarlos conforme sus circunstancias particulares, pues por la escasez de recursos no todos los potenciales beneficiarios pueden acceder a un auxilio económico. Adujo que el ejercicio de priorización lo hacen las entidades territoriales en donde residen los adultos mayores y estas, conforme las causales de pérdida del subsidio, presentan las novedades correspondientes, liberan cupos y los comprometen en un mismo acto administrativo, en el que señalan el beneficiario retirado y aquel que pasa a ocupar su lugar. Son las entidades territoriales quienes le informan las novedades al administrador fiduciario. Adicionalmente, sostuvo que el administrador fiduciario (Colombia Mayor) habitualmente cruza información, entre otras instituciones, con la Superintendencia de Notariado y Registro, con el fin de verificar la situación de los usuarios y si, eventualmente, están incursos en una causal de retiro, como la de ser propietario de más de un inmueble. La verificación, en este último caso, se hace a través de la Ventanilla única de Consulta de esa entidad. Según argumentó, al “bloqueo preventivo” (que implica una suspensión temporal, como una medida preventiva en favor del erario público) le sigue un proceso de análisis por parte del municipio, que debe verificar las circunstancias y determinar si procede el retiro o la reactivación de la persona. Aclaró que, por ende, el Ministerio del Trabajo no es competente para hacer reintegros o retiros, máxime cuando hay un procedimiento para volver a ser beneficiario del programa. En lo que atañe al caso concreto, apuntó que si el titular de los dos inmuebles tiene la misma cédula de ciudadanía del actor pero no su nombre, ello debe ser aclarado por la Registraduría General de la Nación o por la Superintendencia de Notariado y Registro. 2.3. La Alcaldía de Santiago de Cali enfatizó en que el programa sobre el que versa la solicitud de amparo es de orden nacional. Lo que ella hace es reportar al Ministerio del Trabajo los potenciales beneficiarios del subsidio, pero es esa cartera ministerial la que decide sobre su otorgamiento. Ante la suspensión del subsidio del accionante –sostuvo- ha adelantado todas las gestiones que están a su cargo para efectos de la reactivación del auxilio. Sin embargo, se le ha insistido en que Colombia Mayor adelanta la labor de indagación correspondiente; varias veces ha preguntado por el caso y, electrónicamente, se le contestó que una vez tenga el resultado de las averiguaciones, el Consorcio le informará al municipio en qué momento es viable hacer la correspondiente solicitud de reactivación o retiro. Aclaró que Colombia Mayor es quien hace la reactivación, una vez el municipio envía esta solicitud. Por último, considera que no hay legitimación por activa, en tanto la señora María Rosalba Arias Cañas no dio elementos de juicio suficientes para concluir que el señor Santa no puede actuar directamente. D. Sentencia de única instancia El 14 de septiembre de 2016, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali (Valle) profirió sentencia en la que declaró improcedente el amparo por inobservar el principio de inmediatez. Encontró que el actor acudió al juez de tutela luego de tres años desde que se presentó la vulneración de los derechos que alega, sin que medie una razón de peso que justifique su demora. A pesar de que se alega en el escrito de tutela que tiene problemas de salud no se manifestó cuáles son ni desde cuándo los padece. Por eso la urgencia de la intervención del juez de tutela, quedó desvirtuada. E. Actuaciones en el trámite de revisión La Sala de Revisión emitió auto del 16 de marzo de 2017, mediante el cual: 1. Promovió el trámite de reconstrucción parcial del proceso, en aplicación analógica del Código General del Proceso, para responder a la desaparición de un documento que, inicialmente, hizo parte del proceso[5]. Dicho trámite finalizó con auto del 3 de mayo de 2017[6] en el que la Sala de Revisión declaró parcialmente reconstruido el expediente, pues la pieza procesal faltante fue remitida por dos de los intervinientes[7], sin que las partes hicieran ninguna manifestación al respecto. 2. Vinculó a la Superintendencia de Notariado y Registro y a la Oficina de Instrumentos Públicos de la ciudad de Pereira, por estimar que tienen interés en este proceso. A ambas se les anunció que podían optar por solicitar la nulidad de lo actuado, pero decidieron darle curso al trámite en el estado en que se encontraba y, así, contestaron la demanda. En la misma decisión se les solicitó “explicar por qué en los folios asociados a las matrículas inmobiliarias N°290-146985 y N°290-146986 aparecen anotaciones con el número de cédula del accionante y a nombre de un tercero”[8]. La Superintendencia de Notariado y Registro informó que quien tiene competencia para pronunciarse respecto de los hechos de la acción es la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira, quien tiene autonomía registral; la Superintendencia –aclaró- se limita a ejercer funciones de vigilancia y control sobre su actividad, pero no puede responder a la situación que se presenta. Por ende, instó al Registrador para que dé respuesta a esta solicitud de amparo. En una segunda comunicación, aclaró que si bien la cédula del accionante aparece en la anotación de dos bienes inmuebles matriculados en la ciudad de Pereira, ésta se encuentra asociada al nombre, no del actor sino de Jesús Aníbal Zuluaga Giraldo[9]. El número de cédula con el que se registró la anotación en las dos matrículas inmobiliarias cuya titularidad se le adjudica al accionante, se tomó de la escritura y, por lo tanto, no puede hablarse técnicamente de un error registral. Resaltó que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos no puede proceder a la corrección del yerro que se advierte y que es el titular del bien quien debe promoverla. Comoquiera que la Sala ordenó a ambas entidades que notificaran al señor Jesús Aníbal Zuluaga Giraldo sobre la existencia de esta acción constitucional, informaron que él no fue encontrado en ninguno de los dos inmuebles registrados a su nombre. Señalaron que, según los vecinos, el señor Zuluaga no vive ahí. 3. Por último, ante la falta de claridad y certeza sobre algunos de los hechos relatados en el escrito de tutela, decretó pruebas, en el siguiente sentido: 3.1. A Benjamín Santa Franco se le pidió contestar un cuestionario relacionado con su estado de salud y su red de apoyo familiar[10]. Por conducto de su agente oficiosa sostuvo que en julio de 2016 sufrió una fractura que ameritó una intervención quirúrgica, de la que aún no se recupera, como se ve reflejado en su historia clínica. Sumado a lo anterior, informó que tiene problemas de visión que requieren una cirugía. Sobre la composición de su familia, señaló que convive con su esposa de 70 años y tiene un hijo que trabaja en Bogotá “con una moto de pirata”[11] a través de la que mantiene a su propio núcleo familiar, de modo que le apoya apenas esporádicamente. Para conseguir recursos, se ve en la necesidad de trabajar junto con su esposa en la galería de Cali, en donde vende limpiones y medias. Sin embargo, su estado de salud le ha complicado el ejercicio de esa actividad, por lo que en ocasiones vecinos y conocidos le han prestado apoyo. Para terminar, mencionó también que vive en una habitación por la que debe pagar $100.000 como canon de arrendamiento. 3.2. Al Ministerio del Trabajo, se le requirió para que precisara si ordenó a Colombia Mayor la suspensión del subsidio del actor y en qué términos lo hizo. Se le instó además a relacionar sus gestiones para aclarar si el señor Santa efectivamente había incurrido en la causal de retiro que se advirtió en su caso.[12] En su respuesta afirmó que, en efecto, mediante la comunicación N°219800 del 14 de noviembre de 2013 le ordenó a Colombia Mayor la suspensión del pago del subsidio de 898 beneficiarios, entre los que se encontraba el accionante. La razón es que, presuntamente, tal y como lo refirió un informe de la Contraloría General de la República, el señor Santa era propietario de más de un inmueble, novedad que se registró el 21 de mayo de ese mismo año y generó la suspensión aludida. Tras la advertencia de la Contraloría, según informó, se analizaron 10.376 matrículas inmobiliarias, a través de una firma experta, cuyos conceptos fueron validados por una interventora que, finalmente, el 12 de octubre de 2016 concluyó y certificó que el actor no estaba incurso en la causal que justificó el “bloqueo preventivo”[13]. Por lo tanto, el accionante fue incluido en una reactivación masiva, prevista para el mes de mayo de 2017. 3.3. Al Consorcio Colombia Mayor se le ordenó explicar su gestión en la determinación definitiva de la situación del accionante. Adicionalmente, identificar y allegar copia del proceso administrativo que precedió a la suspensión del pago del subsidio del accionante y las gestiones que ha adelantado para esclarecerla[14]. En su respuesta, esa entidad sostuvo que la suspensión afectó a 3.775 beneficiarios del subsidio y tuvo origen en un hallazgo fiscal de $3.808.745.000. Del estudio sobre la situación se concluyó que 1.537 personas estaban incursas en la causal. Precisó que toda vez que la sentencia T-207 de 2013 dispuso que antes de aplicar la causal en mención debe hacerse un estudio de la situación socio-económica de los posibles afectados, visitó 4.360 predios ubicados en 370 municipios. Respecto del accionante manifestó que su situación quedó resuelta en noviembre de 2016, cuando la firma auditora autorizó su reactivación, que fue avalada el 26 de marzo de 2017. Señaló que, en consecuencia, además de la reactivación, al accionante se le hará el pago de las sumas que dejó de percibir. II. CONSIDERACIONES Competencia 1. En virtud de las disposiciones contenidas en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política de 1991, como en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para decidir el presente asunto. Asunto objeto de revisión y problema jurídico 2. Para efectos de resolver este asunto, es importante recordar que el accionante, por intermedio de su agente oficiosa, denuncia que el subsidio a favor de la población de la tercera edad que le había sido reconocido y pagado desde 2008, le fue suspendido de un momento a otro con fundamento en que era titular de dos bienes inmuebles. Alega que el fundamento de esa suspensión no es cierto y que la conducta de la administración le afecta considerablemente, dada su situación económica y su condición de salud. Solicitó al juez de tutela, a través de su agente oficiosa, que se restablezca el pago y que se le pague el subsidio dejado de percibir. 3. Durante el trámite de revisión se pudo constatar que el señalado “bloqueo preventivo” del pago del auxilio económico a favor del actor tuvo origen en las medidas que adoptó el Ministerio del Trabajo, tras conocer un informe de la Contraloría General de la República que reportaba un hallazgo fiscal, basado en el otorgamiento del subsidio económico del Programa Colombia Mayor a personas que estaban incursas en causal de retiro de dicho auxilio. Con fundamento en ello, ese Ministerio ordenó “bloquear”, en forma preventiva, el pago de las sumas correspondientes en los casos denunciados, entre los que se encuentra el accionante. A él le suspendió el pago, porque del cruce de información con la Superintendencia de Notariado y Registro, concluyó que era titular de dos inmuebles ubicados en Pereira. Más de 3 años después, esto es, para el mes de noviembre de 2016, comprobó que el registro de los inmuebles atribuidos al actor, se encuentra a nombre de otro ciudadano, razón por la cual Colombia Mayor y el Ministerio del Trabajo, prevén la reactivación del beneficio. Según lo aseguraron, la inclusión del actor en nómina se hará en mayo de 2017. 4. Planteado así el caso concreto, la Sala debe resolver dos problemas jurídicos. El primero, si la acción de tutela que promueve la agente oficiosa del señor Santa Franco es procedente. El segundo, si ¿las entidades públicas que tienen a cargo el otorgamiento de subsidios económicos a favor de población que está en especiales condiciones de vulnerabilidad, comprometen los derechos a la vida digna y al mínimo vital de los beneficiarios, cuando toman decisiones sobre el beneficio inicialmente otorgado, de manera intempestiva, oficiosa y sin dar la oportunidad al afectado de controvertirlas? como también si ¿una actuación semejante, además de afectar los derechos reivindicados, vulnera el derecho al debido proceso administrativo?. En lo que respecta a la procedencia formal de la acción, se abordará la legitimación por activa, como los principios de inmediatez y subsidiaridad. En caso de concluir, después de ese análisis, que la acción es procedente, se abordará el principio de igualdad, la protección especial reconocida a la población de la tercera edad y las particularidades del Programa Colombia Mayor, como respuesta a los deberes estatales en relación con las personas mayores más vulnerables. Adicionalmente, en relación con las particularidades propias del caso concreto se estimará el alcance de la figura del hecho superado y el debido proceso administrativo, como una garantía propia del Estado de Derecho. Análisis formal de procedencia 5. Para la Sala, la solicitud de amparo constitucional que se estudia en esta oportunidad, satisface los requisitos formales de procedencia. En este apartado, la Sala se concentrará en aquellos que generaron controversia entre las partes e intervinientes. Analizará en detalle lo relacionado con la legitimación por activa del agente oficioso, el principio de inmediatez y el de subsidiariedad. Sin embargo, dado que el requisito de subsidiariedad no suscitó mayor debate constitucional entre los intervinientes, su análisis será sucinto. Primero se hará referencia a las cuestiones atadas a la legitimación de la parte activa, para luego analizar los requisitos formales que derivan de la naturaleza jurídica de este mecanismo –inmediatez y subsidiariedad. Legitimación por activa. La agencia oficiosa 6. La solicitud de amparo puede ser formulada por el afectado (directamente) o a través de un tercero que, ante el juez de tutela, asuma la representación y la agencia de sus intereses (indirectamente[15]). La interposición indirecta de la acción, se contrae a ciertas personas y situaciones concretas en las que quienes estiman desconocidos sus derechos, no pueden formularla por sí mismos o prefieren la gestión profesional de un abogado. No todas las personas en cualquier situación pueden promover acciones de tutela en nombre de otras. Conforme al Decreto 2591 de 1991 en su artículo 10[16], cuando la tutela no es promovida por el titular de los derechos cuya protección se reclama, puede ser formulada únicamente por (i) su representante legal, (ii) su apoderado judicial, (iii) su agente oficioso o también por (iv) el Defensor del Pueblo o los personeros municipales. 7. La figura de la agencia oficiosa, según lo ha establecido esta Corporación, es aquella mediante la cual un tercero acude al juez de tutela en representación de los intereses de otra persona. Pretende con ello que esta última logre ejercer las garantías constitucionales que se considera fueron desconocidas en una situación fáctica concreta, en la cual el titular del derecho, aunque quiera defenderse, se ve en imposibilidad de reivindicarlas por sus propios medios. Su consagración está sustentada en fines constitucionales. Busca que quienes perciben amenazados sus derechos fundamentales y se encuentran en una situación que, materialmente, les impide acudir al juez de tutela, puedan reclamar su protección y restablecer su ejercicio. “El propósito (…) [es] evitar que, por la sola falta de legitimación para actuar [de terceros con ánimo solidario], en cuanto no (…) pueda[n] acreditar un interés directo, se sigan perpetrando los actos violatorios de los derechos fundamentales, prosiga la omisión que los afecta, o se perfeccione la situación amenazante que pesa sobre ellos”[17], máxime cuando por lo general son sujetos de especial protección constitucional[18]. Sin esta posibilidad, las personas más vulnerables verían mermada la capacidad de hacer exigibles las garantías ius fundamentales que, en todo caso y evento, les asisten. Entonces, dada la relevancia de los bienes jurídicos cuya protección persigue la acción de tutela, “el legislador consideró que (…) es más importante el fondo que la forma y que (sic.) más importante para el estado social de derecho y para la persona que la protección real, eficiente y oportuna de sus derechos fundamentales. Cuando se prevé la oportunidad de agenciamiento de derechos ajenos para el ejercicio de esta acción, se reafirma la voluntad de la ley de hacer prevalecer el respeto esencialísimo de los derechos fundamentales por encima de cualquier consideración formal”[19]. Esta modalidad indirecta de interposición de la acción de tutela se distingue de las demás porque no existe una relación jurídica con el titular del derecho[20], como la hay, por ejemplo, cuando se formula a través de apoderado judicial (vínculo contractual) o entre el Defensor del Pueblo y el ciudadano afectado (vínculo constitucional y legal). La relación que surge entre el agente y el agenciado obedece a razones fácticas y altruistas, que llevan a que una persona persiga una protección en favor de otra, en la medida en que esta última se encuentra en un estado de indefensión tal, que no puede reclamar por sí misma el amparo de sus derechos fundamentales. Su ejercicio evidencia una preocupación por la concreción de las garantías constitucionales y por la materialización de la Carta, en un caso concreto en el que la misma está en riesgo de quedar reducida a un texto formal: se trata de una labor loable no solo respecto de la persona afectada, sino también con la mirada en el ordenamiento jurídico. En consonancia con lo anterior, se ha entendido que el fundamento que inspira la agencia oficiosa se soporta en tres principios constitucionales[21], cuales son (i) la efectividad de los derechos fundamentales; (ii) la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal; y (iii) el deber de solidaridad. 8. No obstante lo anterior, el ejercicio de la agencia oficiosa demanda el cumplimiento de ciertos requisitos. Una vasta línea jurisprudencial y en especial la Sentencia SU-055 de 2015[22], plantean que para que haya agencia oficiosa se debe verificar “la concurrencia de dos elementos: (i) que el titular de los derechos no esté en condiciones de defenderlos y, (ii) que en la tutela se manifieste esa circunstancia”, bien sea porque así se consigne expresamente o porque pueda inferirse del contenido del escrito de tutela[23]. No obstante lo anterior, se ha destacado que además la agencia oficiosa debe ser ratificada en los casos en los cuales ello sea posible, dadas las particularidades de la situación[24]. 9. Sobre este último aspecto, es pertinente recordar la Sentencia T-044 de 1996[25]. En ella se asumió que el deber de ratificación surge de la necesidad de asegurar que la representación judicial que hace el agente oficioso no despoje al afectado de la titularidad de sus derechos o que este último sea usado para satisfacer intereses ajenos, e incluso opuestos a los suyos[26]. Bajo esa óptica, la ratificación es necesaria en los casos en los que el juez llega al convencimiento de que, a pesar de las manifestaciones de quien pretende actuar como agente, el titular de los derechos sí podía acceder a la administración de justicia por sí mismo. En ese evento, “quien alega que la persona a cuyo nombre intenta la acción de tutela no puede hacer valer derechos de manera directa, carece de facultad para seguir representándola legítimamente (…) a menos que el verdaderamente interesado ratifique de manera expresa su voluntad de continuar con el proceso iniciado y reafirme”[27] la solicitud de amparo constitucional. 10. Frecuentemente el estado de vulnerabilidad o de indefensión del accionante, coincide con la calidad de sujeto de especial protección constitucional. Se ha avalado la agencia oficiosa a favor de niños, de personas con quebrantos de salud e incluso de miembros de comunidades étnicas, entre otros. Así mismo en varias oportunidades se ha admitido respecto de personas de la tercera edad. En la Sentencia T-630 de 2005[28] se resolvió un caso en el que un juez de instancia había rechazado la agencia oficiosa en favor de una mujer de 74 años. En esa decisión se destacó que la edad y las condiciones de salud de la señora, eran suficientes para admitir la intervención de un tercero en su favor. Así mismo, en la Sentencia T-843 de 2005[29], quedó claro que cuando “el accionante afirma que la titular del derecho vive en una vereda retirada del casco urbano, tiene 68 años de edad, no puede valerse por sí sola, dada la incapacidad que le producen sus problemas de osteoporosis, y se le dificulta salir de su casa”, es admisible esa modalidad de representación. Posteriormente, la Sentencia T-388 de 2012[30] recalcó que “no puede someterse a una persona de 80 años de edad que sufre afecciones en su estado de salud relacionadas con las funciones mecánicas del cuerpo a desplazarse a los estrados judiciales en distintas oportunidades para solicitar la defensa de sus derechos fundamentales”. La edad del titular de los derechos conmina al juez de tutela a flexibilizar el análisis de los requisitos de la agencia oficiosa, con el fin de hacer efectivos los derechos de las personas de la tercera edad. En la Sentencia T-683 de 2013[31], la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional estableció, en uno de los dos casos acumulados para su decisión, que comoquiera que uno de los agenciados es “un hombre que por su edad- 79 años- y su grave estado de salud asociado a un cuadro clínico de coma vigil y postración, no podía presentar la acción por sí mismo” y su agente oficioso quedaba entonces legitimado para hacerlo. En la Sentencia T-160 de 2014[32], en la que se analizaron cinco expedientes acumulados, se consideró que “los agenciados padecen enfermedades que en la mayoría de los eventos implican postración en cama y severas dificultades de movilización, por edad y/o por condiciones de salud, todo lo cual torna verosímil la imposibilidad física para ejercer por sí mismos la defensa de sus derechos fundamentales”. También se admitió la gestión de un agente oficioso en su favor. De lo expuesto puede concluirse que uno de los supuestos fácticos en los que se ha admitido la agencia oficiosa es cuando además de la avanzada edad del titular de los derechos, con el desgaste físico que regularmente supone, tiene también dificultades para desplazarse por sí mismo. Analizados los supuestos de este caso concreto, no hay duda de que el 13 de julio de 2016, la agente oficiosa formuló esta acción de tutela por las dificultades que representaban la edad, la salud y la disminución en la capacidad locomotora del señor Santa[33]. Ya en sede de revisión, la agente oficiosa allegó parte de la historia clínica del actor, en la que consta que el 28 de julio siguiente (15 días después de haber formulado esta acción), el accionante cayó desde su propia altura y se fracturó la cadera[34] y el fémur[35]. Si bien la fractura fue posterior a la presentación de esta acción y, por ello, no explica la presentación de la acción de tutela mediante una agente oficiosa, no se puede perder de vista que el accidente ocurrió por una “caída desde sus propios pies[, los del actor,] en accidente caser[o]”[36]. Ello confirma las dificultades y riesgos que el señor Santa tenía para movilizarse por sí mismo, como la agente oficiosa lo señaló en escrito de tutela; y (ii) no niega el estado de indefensión del accionante para el momento de interposición de la acción. Pues bien, con ocasión de ello, la Sala advierte que tanto para el momento de la interposición de esta acción como durante el trámite que suscitó la misma, en efecto, (i) el titular de los derechos no estaba en condiciones de defender por sí mismo sus intereses ante el juez constitucional, tal y como lo (ii) manifestó su agente oficiosa en el escrito de tutela y en la respuesta al requerimiento hecho por la Sala, en sede de revisión. Entiende entonces que los dos requisitos para que se configure la legitimación por activa en cabeza del agente oficioso se cumplen en este caso. 11. Adicionalmente, obsérvese que los cuestionamientos sobre la legitimación por activa que planteó la Alcaldía de Cali, se soportan únicamente en la insuficiencia de los argumentos de la agente oficiosa, lo cual queda desvirtuado en los términos referidos en el fundamento jurídico anterior. Esa entidad no aportó ningún elemento de juicio que haga dudar de las limitaciones que tiene el señor Santa para acudir a la jurisdicción o que indique que las mismas hayan cesado. Por el contrario esta Sala encuentra que conforme lo manifestado por la señora Arias y lo que resulta acreditado de la historia clínica del actor, su salud ha empeorado desde el momento en que se presentó la tutela. De este modo en el caso analizado, basta el cumplimiento de los dos requisitos ya satisfechos y, comoquiera que nada hace suponer la recuperación del actor y su capacidad actual para acudir ante el juez constitucional, no es exigible el requisito de ratificación de la solicitud de amparo. 12. Anotado lo anterior, no hay duda de que existe legitimación por activa en cabeza de María Rosalba Arias Cañas para obrar en la defensa de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana de Benjamín Santa Franco. El principio de subsidiariedad 13. La acción de tutela es un mecanismo judicial, de naturaleza constitucional, orientado a la defensa judicial de los derechos fundamentales, que puedan resultar vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, e incluso de los particulares, en ciertas situaciones específicas. Por lo tanto, su utilización es excepcional y su interposición solo es jurídicamente viable cuando, examinado el sistema de acciones judiciales, no se encuentre un medio ordinario eficaz para la protección de los derechos y, por lo tanto, no haya mecanismo judicial que brinde un amparo oportuno y evite una afectación grave e irreversible de las garantías constitucionales. 14. En este caso particular, la acción de tutela satisface el principio de subsidiariedad, en el entendido de que no puede exigírsele al actor que agote mecanismos de defensa, administrativos o judiciales, contra una decisión que apenas conoce. No hubo un procedimiento[37] ni acto administrativo, motivado y notificado, respecto del cual el actor pudiera ejercer su derecho a la defensa, con lo que le resultaría imposible controvertir la decisión de la administración para frenar oportunamente sus efectos y proteger, así, sus derechos fundamentales. La Sala advierte en este caso que la administración, con el ánimo de proteger los recursos públicos ante la noticia de que el actor era titular de dos bienes inmuebles (causal de retiro del subsidio), suspendió preventivamente el pago del que aquel era beneficiario. Así se lo manifestó, cuando el accionante compareció a sus dependencias a reclamar el auxilio económico[38]. Pese a ello, es claro que el afectado no conocía íntegramente los hechos que llevaron a la administración a tomar esa decisión. Tan es así, que estaba convencido de que los bienes que se asumían suyos estarían en el lugar donde residía (Santiago de Cali), lo que explica que intentara probar ante el juez de tutela que no tiene ningún inmueble, mediante un certificado de esa entidad territorial, que así lo hacía constar. Lejos estaba de imaginarse que los bienes se encontraban en la ciudad de Pereira. 15. Ahora bien, si en gracia de discusión se admitiera la existencia de algún mecanismo de defensa judicial a disposición del accionante, lo cierto es que según la tesis de la vida probable, éste no sería eficaz. Esa tesis sostiene que “cuando una persona sobrepasa el promedio de vida de los colombianos (…) por su avanzada edad [es dable suponer que], ya su existencia se habría extinguido para la fecha de una decisión dentro de un proceso judicial ordinario.”[39] La Corte la ha aplicado en numerosas oportunidades como criterio de evaluación de los mecanismos ordinarios de defensa judicial y ha encontrado que exigir a alguien que supera la expectativa de vida acudir a la administración de justicia por la vía ordinaria, es desproporcionado, pues llevarlo a plantear sus argumentos en un proceso ordinario, supone someterlo a un espera que puede no tener resultado porque la persona puede fallecer antes de que el debate concluya[40]. Mientras la esperanza de vida[41] para 2016 está estimada en 73,08 años para los hombres y en 76,17 para la población general[42], el actor tiene 80. Por ende, no es viable exigirle acudir a otros mecanismos judiciales, en tanto ello supondría imponer una carga desproporcionada para el ejercicio de sus derechos fundamentales, incluso hasta el punto en que no vuelva a verlos materializarse y, por ello, el uso de los mecanismos regulares no podría protegerlo en forma efectiva[43]. 16. Por eso la Sala encuentra que, en todo caso, la acción de tutela que se analiza satisface el requisito de subsidiariedad. El principio de inmediatez 17. Otro de los requisitos que impone la naturaleza de la acción de tutela es la inmediatez. La formulación de la acción de tutela debe ocurrir con el propósito de proteger de forma oportuna y eficaz los bienes jurídicos que el interesado estima comprometidos. Sobre ellos debe verificarse una amenaza grave e inminente, que amerite la protección urgente del juez de tutela. En virtud de dicha inminencia, se previó para el trámite de la acción de tutela, un proceso sumario y preferente que permitiera cumplir los objetivos formulados por el constituyente primario. Correlativamente, al accionante le impuso el deber de acudir al juez de tutela en un término razonable que, si bien no está prestablecido, a modo de término de caducidad, debe estimarse de acuerdo con los supuestos de hecho que sustentan la solicitud de amparo constitucional. El ejercicio oportuno de la acción, muchas veces revela cuán urgente considera el mismo actor que es la protección que reclama. 18. En el caso concreto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali declaró improcedente la solicitud del señor Santa, por estimar que la acción se formuló luego de tres años contados desde la suspensión del subsidio. La Sala, por el contrario, estima que si bien la prestación fue interrumpida el 21 mayo de 2013 y la acción de tutela fue formulada el 13 julio de 2016[44], luego de tres años y dos meses, este requisito debió ser analizado con mayor flexibilidad, dadas las particularidades del caso concreto. No puede perderse de vista que el auxilio económico que reclama el actor, era suministrado en forma periódica, cada dos meses. Ello implica que el acto que originó el presunto desconocimiento de los derechos fundamentales, máxime cuando no existe ningún acto administrativo al cual pueda atribuírsele, se dio en forma continua durante el tiempo en que el pago de dicho auxilio estuvo suspendido. Además, comoquiera el señor Santa Franco es una persona de la tercera edad, que ahora tiene 80 años y para cuando se suspendió el pago del subsidio tenía 77, es razonable pensar que en esos tres años y por causa del desgaste físico propio de la edad, asumiera que la urgencia no era tan notoria en el momento en que se le dejó de pagar el subsidio, como cuando su fuerza física disminuyó con el paso del tiempo. Desde el “bloqueo preventivo” ordenado por el Ministerio del Trabajo, pasó un tiempo en el que intentó procurarse los recursos para su subsistencia a través de la venta de limpiones y medias en la Galería de Cali. 19. En suma, la Sala no puede perder de vista que si bien el actor dejó pasar tres años desde que ocurrieron los hechos iniciales, al momento de interponer la acción de tutela los hechos seguían vigentes y aún generan efectos lesivos sobre los derechos del tutelante[45]. Por eso, la Sala considera que este requisito también se encuentra satisfecho. 20. Verificados los presupuestos formales de procedencia, la Sala pasará a considerar el fondo del asunto. La igualdad y los sujetos de especial protección constitucional. La tercera edad 21. Un Estado pluralista, como el que el constituyente adoptó en Colombia desde 1991, se caracteriza por el reconocimiento y la coexistencia de la diferencia. Identifica la necesidad de que las garantías constitucionales se generalicen y se apliquen en favor de todos los asociados, pero al mismo tiempo reconoce que lograrlo implica tener en cuenta las circunstancias particulares, en especial de las personas más vulnerables. De tal suerte, enfrenta desafíos en relación con la generalización de los derechos –ligados a su carácter universal- y la forma, armónica y diferencial, en que deben cristalizarse en la sociedad. Entiende que la universalidad de las garantías constitucionales, se logra mediante el trato diferencial, sin el cual la concreción de los postulados constitucionales sería deficitaria y tendría un impacto limitado. Los procesos de universalización de los derechos, inspirados en un “abstracto sujeto hombre”[46] que desencadenó las ideas libertarias de las revoluciones de finales del siglo XIX, han sido complementados por el reconocimiento de la heterogeneidad al interior de las fronteras nacionales[47]. Comoquiera que en el marco estatal, no solo convergen multiplicidad de visiones, tradiciones y percepciones de mundo, sino distintas capacidades y habilidades de participación social, es preciso un proceso de especificación de los derechos, que considere las situaciones y calidades particulares de todos los sectores y grupos sociales[48]. Todas las diferencias deben armonizarse al punto en que la institucionalidad las cobije, proteja y convoque, y en que aquellas puedan empoderarse y aportar en el proceso de construcción democrática de la sociedad y del Estado. Ello requiere complejizar el principio de igualdad. El reto es asumirlo ya no desde el plano formal sino además material y superar la idea de que para generalizar los derechos es suficiente dar un trato idéntico a todas las personas[49]. Precisa trascender hacia una concepción que articule el valor universal de los derechos y su eficacia jurídica en cada caso concreto[50]; descender “del plano ideal al real, [pues] una cosa es la historia de los derechos del hombre, de derechos siempre nuevos y siempre más extensos, y justificarlos con argumentos persuasivos, y otra es asegurarles una protección efectiva”[51]. La protección efectiva y general de los derechos fundamentales es imposible mientras no se reconozca que hay calidades o situaciones precisas que imponen a ciertos actores, con respaldo en la historia, restricciones para su ejercicio, bien sea sociales o simbólicas pero en todo caso verificables en las dinámicas de la sociedad[52]. Su invisibilidad implica privilegiar un concepto ideal de ser humano, en sacrificio de su dimensión real y otorga, en pro de la igualdad formal, un trato discriminatorio a sujetos en condición de vulnerabilidad. Desconocer lo que nos hace diferentes convalida las ventajas sociales, sobre la población más vulnerable y a favor del resto de la sociedad, y propaga escenarios de desigualdad. 22. La igualdad, como principio constitucional “es un mandato complejo”[53] que tiene varias formas de concretarse. Implica la garantía de la aplicación general de las normas y de su carácter abstracto, de modo que está prohibido hacer distinciones con motivos discriminatorios, excluyentes e irrazonables, pues son contrarios a la Constitución. También impulsa “la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales”[54], con lo que rehúye la idea de una “equiparación matemática (…) que exigiría absoluta homogeneidad, sino que [impone] tratos iguales entre iguales, tratos diferentes entre supuestos disímiles e, incluso, medidas distintas en beneficios (sic.) de grupos que aunque desde una perspectiva son iguales desde otra requieren mejor tratamiento por parte del Estado”[55]. A partir de este principio constitucional, surge para el Estado un deber de adoptar medidas para nivelar las fuerzas de las personas en condición de debilidad, con el fin de que interactúen en condiciones equitativas en el juego democrático y para efecto de potenciar el diálogo y la construcción de la sociedad y las instituciones. Conlleva entonces “la protección de grupos tradicionalmente discriminados o marginados”[56], que supone un doble encargo para el Estado: uno de abstención –negativo-, según el cual debe evitar generar o permitir la discriminación, directa[57] o indirecta[58], en contra de ellos, y otro de intervención –positivo-, conforme el cual, ha de diseñar mecanismos de política pública destinados a superar o aminorar los efectos de la desigualdad material que enfrentan esos grupos, respecto del resto de la sociedad.[59] Ese último mandato se consolida en relación con las personas que “debido a su condición física, psicológica o social particular merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad real y efectiva”[60]. Estas personas han sido reconocidas como sujetos de especial protección constitucional[61], por ser individuos que, aunque formalmente tienen los mismos derechos y garantías que los demás miembros de la sociedad, para efectos prácticos, enfrentan situaciones concretas y materiales que, sin intervención positiva estatal, obstaculizarían el goce integral y pacífico de aquellos. 23. La edad representa un factor de vulnerabilidad para dos grupos poblacionales: para los niños, niñas y adolescentes y para las personas de la tercera edad. En el caso de las personas mayores, los cambios fisiológicos atados al paso del tiempo, pueden representar un obstáculo para el ejercicio y la agencia independiente de los derechos fundamentales, respecto de las condiciones en que lo hacen los demás miembros de la sociedad[62]. De ningún modo ello significa que las personas de la tercera edad sean incapaces, sino que dadas sus condiciones particulares pueden llegar a experimentar mayores cargas a la hora de ejercer, o reivindicar, sus derechos. La edad y los cambios que conlleva, siempre inevitables, pueden suponer ciertas dificultades o la adquisición de habilidades diferenciadas, que deben verse desde un enfoque particular. Las nociones y valoraciones que circulan en la sociedad en relación con las potencialidades o consecuencias del proceso de envejecimiento, generan prácticas sociales que anulan su participación social, pues las ideas sobre la vejez y la tercera edad, “tienen un impacto real sobre las actitudes y comportamientos sociales”[63] en relación con los sujetos que llegan a ella. Lo cierto es que, dados los compromisos estatales con la igualdad, jamás esas variaciones ligadas al proceso de envejecimiento, pueden condicionar la materialización de las garantías ius fundamentales. 24. La Constitución de 1991, en su artículo 46, promueve una idea de solidaridad en favor de las personas que han llegado a la tercera edad. Reconoció en favor de ellas un deber de protección y asistencia, a cargo del Estado, la sociedad y la familia, quienes concurren para asegurar su dignidad. Sin ánimo de reducir el valor social de los sujetos de la tercera edad y sí las cargas sociales que le resulten desproporcionadas, busca promover su inclusión social, y para ello conmina al Estado a adoptar medidas materiales para atenuar las disparidades sociales que puedan operar en su contra. En la Sentencia C-177 de 2016[64], la Sala Plena de esta Corporación recordó que, conforme a una vasta línea jurisprudencial, las personas de la tercera edad, dadas las condiciones fisiológicas propias del paso del tiempo, se consideran sujetos de especial protección constitucional (i) cuando los reclamos se hacen en el plano de la dignidad humana[65], o cuando está presuntamente afectada su “subsistencia en condiciones dignas[66], la salud[67], el mínimo vital[68], (…) o cuando resulta excesivamente gravoso someterlas a los trámites de un proceso judicial ordinario[69]”. Recalcó que no solo el Estado debe proveer un trato diferencial, sino que el principio de solidaridad impone incluso a los particulares esforzarse para apoyar a los adultos mayores, y lograr los fines protectores que impone el ordenamiento superior respecto de ellos. 25. Aunque la definición de la tercera edad es un asunto sociocultural[70], esta sede judicial, deliberadamente, ha distinguido este concepto del de “vejez”, con el fin de visualizar que el conjunto de adultos mayores no es homogéneo. Por el contrario, en su seno y por razón de la edad, mínima en unos casos y avanzada en otros, se pueden encontrar situaciones disímiles que ameritan un trato diferencial, para hacer efectivos los derechos fundamentales en el marco del orden constitucional vigente. Sin hacer esta distinción, el principio a la igualdad queda afectado, al otorgar un trato semejante a gente en situaciones diversas[71]; está claro que no es lo mismo ser un adulto mayor de 60 años, en edad de jubilación, que ser una persona de 80, cuyas limitaciones funcionales empiezan a hacerse cada vez más notorias. El concepto de adulto mayor fue definido legalmente, mediante la Ley 1276 de 2009. En ella el Legislador[72] apela a la noción de “vejez” propia del sistema de seguridad social en pensiones. Dicha noción tiene un alcance limitado y circunscrito a la materia que regula dicha norma; únicamente responde y afecta la “atención integral del adulto mayor en los centros vida”, según lo ha precisado esta Corporación, por lo que solo es aplicable en ese ámbito y no de forma genérica[73]. Entre los adultos mayores, solo algunos son considerados personas de la tercera edad, en desarrollo del principio de igualdad y, en razón de él, de cara a las solicitudes de tutela, la jurisprudencia constitucional prevé distintos efectos jurídicos relacionados con una u otra categoría. Por ejemplo, ante las solicitudes de prestaciones pensionales mediante acción de tutela, en principio, el adulto mayor cuenta con un medio ordinario idóneo, cual es el proceso laboral. Sin embargo, a la tercera edad no puede exigírsele el agotamiento de esta vía judicial (Ut supra fundamento jurídico 15). La Corte ha advertido, que respecto del tema pensional, esa distinción obedece al ánimo de brindar una protección especial a quienes, de entre las personas de avanzada edad, precisan un mayor apoyo estatal para la realización de sus derechos. Al mismo tiempo, impide vaciar las vías ordinarias de defensa judicial laboral en materia pensional, pues considerar que todas las personas en edad de jubilación son de la tercera edad, implica indirectamente asumir que la acción de tutela es el único mecanismo idóneo para reclamar prestaciones pensionales, lo cual trastoca la naturaleza de la acción de tutela y el sistema de distribución de las competencias judiciales y jurisdiccionales. 26. En términos prácticos, de los distintos criterios (cronológico, fisiológico y social[74]) que sirven para fijar cuándo una persona puede calificarse en la tercera edad, esta Corporación ha optado por precisar una edad concreta, en asocio con la esperanza de vida certificada por el DANE[75], que varía. Actualmente la esperanza de vida oficial, se encuentra estimada aproximadamente en los 76 años de edad. Por lo tanto, una persona será considerada de la tercera edad solo cuando supere esa edad, o aquella que certifique el DANE para cada periodo. 27. No sobra anotar que, como consecuencia de los presupuestos que engloba el principio de igualdad, las personas de la tercera edad que, sumado a su condición etaria, tengan otra suerte de limitación o debilidad, bien sea por factores culturales, sociales, físicos o psicológicos, que reduzcan aún más la posibilidad de interactuar en las mismas condiciones que el resto, ya no de la población en general, sino del conjunto particular de personas de la tercera edad, ameritan un trato si se quiere, doblemente especial[76]. El Programa Colombia Mayor. Generalidades y aproximaciones 28. En acatamiento de los principios de igualdad y solidaridad, que le impone al Estado no solo el ordenamiento jurídico colombiano sino, además, el conjunto de obligaciones internacionales al respecto[77], es necesario promover políticas públicas que aminoren las desigualdades económicas entre las personas de la tercera edad y el resto de la población. Dentro de las garantías previstas en el sistema de seguridad social, se consolidó el Fondo de Solidaridad Pensional. Este, tras la expedición de la Ley 797 de 2003 se encuentra dividido en dos sub-cuentas –una de subsistencia y otra de solidaridad-. Mediante ellas cumple el objetivo de auxiliar a los adultos mayores que, respectivamente, no cuentan con capacidad económica suficiente para vivir en condiciones dignas o para cotizar al sistema de seguridad social en pensiones. A la primera sub-cuenta, la de subsistencia, se encuentra vinculada la adjudicación de subsidios económicos de dos clases: el directo, que implica el giro de una suma de dinero al beneficiario y el indirecto, que consiste en brindar servicios sociales básicos, en Centros de Bienestar del Adulto Mayor y Centros Diurnos[78]. Para el caso concreto, interesa el subsidio económico directo, inspirado en la intención de proteger a población de la tercera edad en condiciones especiales de fragilidad económica, de la pobreza extrema o incluso de la mendicidad y la indigencia. 29. Según el Decreto 3771 de 2007, son beneficiarios del subsidio económico directo quienes: · Sean colombianos y hayan residido durante los últimos diez (10) años en el territorio nacional. · Tengan como mínimo, tres años menos de la edad que rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados al Sistema General de Pensiones. · Estén clasificados en los niveles 1 o 2 del SISBÉN · Carezcan de rentas o ingresos suficientes para subsistir. · Se encuentren en alguna de las siguientes condiciones: a) Vivan solas y su ingreso mensual no supere medio salario mínimo legal mensual vigente; b) Vivan en la calle y de la caridad pública; c) Vivan con la familia y el ingreso familiar sea inferior o igual al salario mínimo legal mensual vigente; d) Residan en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor; e) Asistan como usuarios a un Centro Diurno. En esa medida, la calidad de beneficiario del subsidio económico directo del Programa Colombia mayor supone que la administración y, en especial, las entidades territoriales en las que resida el aspirante[79], hayan constatado la debilidad económica de la persona mediante cada uno de los criterios anotados. 30. Sin embargo, dado que los recursos destinados a estos programas son escasos en relación con el número de person...