Sentencia T-327 de 2018

T-327-18 Sentencia T-327/18 DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido PROCESOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS-Principio de proporcionalidad y razonabilidad Las actuaciones administrativas sancionatorias están sujetas al principio de proporcionalidad, ya que no pueden poner en riesgos otros valores constitucionales sin justificar por qué la sanción impuesta se ajusta a este principio. FACULTADES SANCIONATORIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA HACER CUMPLIR LAS NORMAS URBANISTICAS Y LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Alcance La Ley 388 de 1997 le otorga a las entidades territoriales facultades regulativas y sancionatorias. En virtud de las primeras es que estas pueden definir los objetivos, directrices, políticas y programas para orientar y administrar el desarrollo físico de su territorio y la utilización del suelo. Por otro lado, es a través de las segundas que se les permite la imposición de sanciones económicas y de demolición a todas las personas que no cumplan con los lineamientos urbanísticos de cada entidad territorial. ESPACIO PUBLICO-Protección constitucional REGIMEN DE LAS LICENCIAS URBANISTICAS-Licencias de urbanización, de parcelación, de subdivisión, de construcción y de intervención y ocupación del espacio público LICENCIA DE CONSTRUCCION-Procedimiento PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR INCUMPLIMIENTO DE REGIMEN LEGAL DE LICENCIAS DE CONSTRUCCION DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL Y VIVIENDA DIGNA-Orden a Alcaldía otorgar a la accionante información acerca de los requisitos para acceder a los programas de vivienda para personas de bajos recursos económicos, y acerca de las posibilidades de albergue temporal Referencia: Expediente T-6.690.507 Acción de tutela instaurada por Luz Marina Gómez Giraldo contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín. Procedencia: Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín Asunto: El principio de proporcionalidad en las sanciones administrativas. Régimen legal de las licencias de construcción y de los procesos de reconocimiento de edificación. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D.C., Trece (13) de agosto de dos mil dieciocho (2018). La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia proferido el 24 de noviembre de 2017, por el Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, que confirmó la providencia emitida el 25 de octubre de 2017[1] por el Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín, a través de la cual se declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por la accionante. El asunto llegó a la Corte Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó el Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín. El 17 de abril de 2018, la Sala de Selección número Cuatro[2] escogió el presente caso para su revisión. I. ANTECEDENTES La señora Luz Marina Gómez Giraldo interpuso una acción de tutela contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín porque presuntamente vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, a través de la cual se declaró que ella y su hermana infringieron las normas urbanísticas al llevar a cabo una construcción sin la licencia correspondiente. En consecuencia, les impuso una sanción pecuniaria y les dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir el permiso respectivo ya que de lo contrario se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble. A. Hechos y pretensiones 1. La señora Luz Marina Gómez Giraldo tiene 57 años[3] es una madre soltera que en la actualidad vive de vender empanadas y morcillas[4]. Alega tener la posesión de un inmueble ubicado en la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141, barrio Belencito Betania, en la ciudad de Medellín. Además, asegura que el lote le fue cedido por el señor Aldemar Gómez Patiño, quien ya falleció. 2. La accionante afirma que aproximadamente en el año 2015 construyó una casa prefabricada en el mencionado lote, con el objetivo de vivir ahí junto a su hijo de 20 años. 3. El 4 de marzo de 2016 un vecino de la peticionaria interpuso una querella policiva en su contra en la Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín, entidad adscrita a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de esa ciudad, debido a que la acusó de correr de “manera irregular los contadores del agua […] y construir sin licencia de construcción”[5]. 4. El 18 de marzo de 2016 el Inspector 13 de Policía Urbana de Medellín realizó una visita al lugar con la finalidad de verificar en qué consistía la contravención, de la que concluyó que las personas que habitan el lugar “no presentan licencia de construcción o documentos que los ameriten (sic) como propietarios.”[6] En consecuencia, el 18 de marzo del mismo año ordenó la apertura de un procedimiento administrativo de investigación preliminar para determinar posibles infracciones urbanísticas. 5. Mediante la Resolución Nº 083 del 4 de mayo de 2016, la Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín abrió una investigación administrativa sancionatoria contra la demandante y su hermana, la señora Miryam Gómez Giraldo, por lo que les formuló el siguiente cargo: “Cargo Único: Construcción de una vivienda prefabricada, dicha construcción está ubicada al parecer sobre una zona verde pública según mencionan los quejosos, al momento de la visita no presenta licencia de construcción, ni documentos que los acrediten como propietarios. Dicha construcción está ubicada en la CARRERA 98 # 33A-11 INT. 1141 VIVIENDA CONTIGUA AL INT. 143 (edificación al parecer sin nomenclatura).” (Subrayado y negrilla original en el texto) En consecuencia, les concedió 15 días hábiles para que presentaran los descargos correspondientes personalmente o por intermedio de un abogado. Esto fue llevado a cabo el 2 de junio de 2016 por la actora y su hermana sin representación de un abogado. 6. El 12 de junio de 2017 la Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín profirió la Resolución Nº 168[7], a través de la cual declaró a las señoras Luz Marina y Miryam Gómez Giraldo infractoras de las normas urbanísticas. Por lo tanto, de conformidad con el numeral 3º del artículo 104 de la Ley 388 de 1997[8], les impuso una multa de seis millones ochocientos noventa y siete mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($ 6’897.654), la cual debían cancelar dentro los 30 días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la providencia. Así mismo, les dio un plazo de 60 días hábiles para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir la licencia de construcción correspondiente ya que, de lo contrario, en aplicación de los numerales 4º y 5º del artículo 104 y el artículo 105 de la Ley 388 de 1997[9], se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble. 7. El 25 de julio de 2017 la señora Luz Marina Gómez Giraldo presentó solicitud de legalización de predio ante la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín, mediante la cual pidió “realizar el proceso que sea conveniente, para que mi lote ubicado en la dirección Carrera 98#33ª-11 en Medellín […] sea cargado a mi nombre, ya que dicha posesión la he tenido yo desde hace 23 años […]Deseo legalizar el lote, para luego legalizar la construcción que hay allí.”[10] 8. El 28 de julio de 2017, la señora Miryam Gómez Giraldo interpuso recurso de reposición contra la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017[11]. Argumentó que siempre ha actuado “de forma limpia y veraz con relación a lo dispuesto en lo relacionado a la licencia de construcción.”[12] 9. A través de la Resolución Nº 185 del 29 de agosto de 2017, la Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín resolvió el recurso de reposición y confirmó el acto administrativo recurrido. Concluyó que no se presentaron argumentos jurídicos que justificaran por qué se llevó a cabo la construcción de la casa sin las licencias necesarias, ya que la Ley 810 de 2003 es una norma de orden público. 10. El 10 de octubre de 2017, la señora Luz Marina Gómez Giraldo instauró acción de tutela contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, al considerar que esta le vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, vivienda digna y debido proceso, al expedir la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017. En ese sentido, argumentó que es una persona de escasos recursos que no dispone de los medios económicos para realizar los trámites legales necesarios para formalizar la construcción de la vivienda, los cuales desconoce. Así mismo, afirmó que “en ese barrio Belencito Betania nadie tiene licencia de construcción, los vecinos han construido sin permisos, sin licencia y a ellos no les han impuesto ni multas y no les han ordenado la demolición de sus casas, solo a nosotros que somos los más pobres.”[13] En consecuencia, solicitó al juez de tutela como medida provisional ordenar a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín inaplicar la Ley 388 de 1997 en su caso y, por lo tanto, revocar la mencionada resolución. Por otro lado, como pretensión de fondo, pidió que se ordene a la accionada que no aplique la mencionada normativa y, por consiguiente, se invalide el acto administrativo que le impone la multa y le da un plazo para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir la licencia de construcción correspondiente. B. Actuaciones en sede de tutela Por medio de auto del 11 de octubre de 2017[14], el Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín admitió la acción de tutela y corrió traslado a la Alcaldía de Medellín-Secretaría de Seguridad y Convivencia como parte accionada. Así mismo, negó la medida provisional solicitada por la peticionaria por cuanto consideró que no se reunían los requisitos del artículo 7º del Decreto 2591 de 1991, y porque dicho asunto hacía parte de la decisión de fondo de la acción constitucional. Respuesta de la Inspección 13 de Policía Urbana - Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín A través de oficio del 13 de octubre de 2017, la Inspección manifestó que no vulneró ningún derecho fundamental de la accionante, ya que actuó dentro del marco de sus competencias legales y constitucionales y aplicó las normas pertinentes al caso, con su correspondiente sanción. C. Decisiones objeto de revisión Fallo de primera instancia Mediante sentencia del 25 de octubre de 2017[15], el Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín declaró improcedente la acción de tutela. Consideró que la accionante no había agotado los recursos ordinarios de defensa judicial, debido a que buscaba cuestionar la decisión de un acto administrativo, por lo que la jurisdicción competente para resolver la controversia era la contenciosa administrativa. Impugnación El 26 de octubre de 2017[16], la demandante argumentó que la acción de tutela precisamente busca evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, ya que tiene como objetivo revocar la resolución que ordena la imposición de la multa y eventualmente la demolición de su casa. Igualmente, reiteró que es una mujer cabeza de familia sin recursos económicos, por lo que no dispone de los medios necesarios para contratar y pagar los estudios de suelos, diseños arquitectónicos y cálculos estructurales necesarios para adquirir la licencia de construcción. Fallo de segunda instancia A través de sentencia del 24 de noviembre de 2017[17], el Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín confirmó la sentencia de primera instancia. A su juicio, la solicitud de amparo no cumplió el requisito de subsidiariedad de la acción, debido a que no agotó los mecanismos ordinarios de defensa judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa. II. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN - Auto del 24 de mayo de 2018 El 24 de mayo de 2018, la Magistrada sustanciadora expidió un auto de pruebas con el fin de contar con mayores elementos de juicio[18], mediante el cual ordenó a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín que informara en qué etapa se encuentra el proceso de cobro de la multa impuesta a la accionante, y si ha llevado a cabo alguna medida tendiente a la demolición total o parcial del inmueble. Por otro lado, le solicitó a la peticionaria que informara cuál es su situación socioeconómica y su núcleo familiar, así como si había llevado a cabo acciones para formalizar la construcción del inmueble, y si había pagado la multa impuesta por la demandada. También ofició a la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín para que informara en qué estado se encontraba el proceso de legalización del inmueble. Además, solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín que remitiera copia del folio de matrícula inmobiliaria y del certificado de libertad y tradición de la casa. Por último, vinculó a la Personería de Medellín con el objetivo de que informara cuáles son los instrumentos de asesoría legal con los que cuentan las personas que viven en barrios de estratos 1, 2 y 3, que buscan formalizar la construcción de un inmueble. Una vez vencido el término legal otorgado, la Secretaría de esta Corporación informó que se obtuvieron las siguientes respuestas: Alcaldía de Medellín La Alcaldía respondió a las preguntas formuladas a través de comunicación electrónica del 1º de junio de 2018[19]. En primer lugar, afirmó que mediante las facturas Nº 245007529539 y 240007546840 del 4 de octubre de 2017, emitió un documento de cobro a las señoras Luz Marina Gómez Giraldo y Myriam Gómez Giraldo, por el valor de tres millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil ochocientos veintisiete pesos ($3’448.827) cada una, con motivo de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017. Lo anterior, debido a que dividió en dos el monto total por el que habían sido sancionadas en la Resolución, a saber, seis millones ochocientos noventa y siete mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($6’897.654). Además, indicó que esta no ha sido cancelada y que “remitirá a la Secretaría de Hacienda de la ciudad de Medellín para que inicie el proceso de cobro coactivo.”[20] Por último, señaló que no se ha llevado ningún proceso de demolición total o parcial del inmueble ubicado en la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141. Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín Esta Oficina, mediante escrito radicado el 5 de junio de 2018[21], manifestó que después de haber revisado el índice de propietarios por nomenclatura, concluyó que la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141 no se encuentra registrada, debido a que “existe la numeración de la unidad residencial pero los interiores solo van hasta el 1131.”[22] Personería de Medellín La Personería, a través de oficio radicado el 7 de junio de 2018[23], informó que “… brinda asesoría legal a los ciudadanos que así lo requieran, lo que incluye los asuntos objeto de la presente acción de tutela.”[24] Además, hizo un recuento extenso de las normas que establecen las competencias de las Personerías municipales y distritales. Ni la peticionaria ni la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín, respondieron las preguntas formuladas por la Magistrada ponente. - Medida provisional del 25 de mayo de 2018 El 25 de mayo de 2018, la Sala Sexta de Revisión profirió el Auto Nº 343 de 2018, mediante el cual decretó como medida cautelar la suspensión de los efectos de los numerales dos y tres de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, hasta la expedición del fallo definitivo, los cuales ordenan lo siguiente: “SEGUNDO: Así mismo se hace saber a MYRIAM GÓMEZ GIRALDO CC. 43.515.749 Y LUZ MARINA GÓMEZ GIRALDO – C.C. 43.064.880, y demás notas civiles y personales insertas en el expediente, que a partir de la ejecutoria de la presente providencia DISPONE DE UN PLAZO DE SESENTA (60) DÍAS HÁBILES, para que se adecúe a las normas obteniendo la licencia correspondiente, que ampare la construcción que se ejecutó en el lugar, o volver a las cosas al estado inicial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 105 inciso 2º de la Ley 388 de 1997 modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003. TERCERO: Si vencido el plazo señalado en el numeral anterior, no se hubiere acreditado la expedición de la licencia de construcción, o reconocimiento, o se hubiere vuelto las cosas a su estado inicial, el infractor se hará acreedor a las sanciones consagradas en los numerales 4º y 5º del art.104 y en el artículo 105 de la Ley 388 de 1997 modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003, las que serán impuestas por el Despacho.”[25] Lo anterior, con el objetivo de prevenir que se configurara una carencia actual de objeto por un eventual daño consumado dentro del proceso, ya que se deben establecer las circunstancias fácticas y jurídicas en las que se emitió el mencionado acto administrativo. - Auto del 20 de junio de 2018 Una vez recibida la información del auto del 24 de mayo de 2018, la Sala de Revisión consideró que esta era insuficiente para resolver el asunto. Por lo tanto, a través de auto del 20 de junio de 2018[26], requirió a la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín para que cumpliera las órdenes emitidas en el auto del 24 de mayo de 2018. Por otro lado, consideró necesario vincular a la señora Myriam de Jesús Gómez Giraldo al proceso, debido a que ella también fue sancionada por la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, y los efectos de esta sentencia podrían afectarla. Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín El 29 de junio de 2018, la Subsecretaría de Catastro dio respuesta a las preguntas formuladas por la Magistrada sustanciadora[27]. En primer lugar, señaló que no es la entidad competente para llevar a cabo la legalización del inmueble. Sin embargo, resaltó que en sus registros la última persona que se identificada como poseedora del predio en el que se ubica el inmueble era la señora María Hermelina Giraldo de Gómez (Q. E. P. D), difunta madre de la accionante, por lo que los herederos deben iniciar un proceso de sucesión ante la jurisdicción ordinaria o el círculo notarial respectivo. Por último, indicó que remitiría el expediente al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín, debido a que señaló que esta es la entidad competente para adelantar proceso de legalización de la construcción. Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISVIMED El 5 de julio de 2018, el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín, en adelante ISVIMED, allegó respuesta al expediente con motivo de la remisión hecha por la Subsecretaría de Catastro. En esta indicó que: “…. el predio reconocido en la ficha catastral CBML 13120020035 ubicado en la CR 98 N° 33ª 11 (1141) del barrio San Javier, comuna 13, Medellín […] está situado dentro de un Área con Instrumento de Planificación Complementaria con proyección de un espacio público de esparcimiento y encuentro, por lo cual no fue posible adelantar proceso de titulación, toda vez que conforme a la normatividad ya enunciada, y al Acuerdo municipal N° 48 de 2014 ‘por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones complementarias’ este se encuentra afectado por el Macroproyecto de la siguiente manera: 1. Restricción por retiros a ríos y quebradas 2. Red Conectividad ecológica”[28] (Subrayado en el texto original) Por su parte, la señora Myriam de Jesús Gómez Giraldo no allegó ninguna respuesta. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. Corresponde a esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional analizar las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Examen de procedencia de la acción de tutela 2. La Sala considera que antes de la formulación del problema jurídico de fondo, debe determinar si la acción de tutela es procedente. En tal sentido, verificará si esta cumple los requisitos de procedibilidad establecidos en el artículo 86 Superior, a saber: i) legitimación en la causa por activa; ii) legitimación en la causa por pasiva; iii) subsidiariedad; e, iv) inmediatez. - Legitimación en la causa por activa 3. El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular. Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 regula la legitimación para el ejercicio de la acción de tutela, en el sentido de que la solicitud de amparo puede ser presentada: i) a nombre propio; ii) a través de representante legal; iii) por medio de apoderado judicial; iv) mediante agente oficioso, siempre y cuando el interesado esté imposibilitado para promover su defensa; o v) por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 4. En el presente caso, la señora Luz Marina Gómez Giraldo se encuentra legitimada en la causa por activa porque es una persona mayor de edad que actúa en nombre propio y acusa la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso. - Legitimación en la causa por pasiva 5. La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado una vez se acredite la misma en el proceso[29]. Los artículos 86 de la Constitución y 5º del Decreto 2591 de 1991, establecen que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una autoridad pública que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental. 6. En el asunto que se discute en esta ocasión, la tutela está dirigida contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, a la cual se encuentra vinculada la Inspección de Policía 13 Urbana de la misma ciudad, que es una autoridad pública a la que se le atribuye la vulneración de derechos fundamentales. En consecuencia, se encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por pasiva. - Subsidiariedad 7. El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución establece el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela así: “[E]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (Negrilla fuera del texto original). En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial dispone para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional de protección[30]. 8. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional determina que esta regla está sujeta a la eficacia e idoneidad que tenga el mecanismo ordinario de defensa judicial dentro del ordenamiento jurídico, ya que este: “ha de tener una efectividad igual o superior a la de la acción de tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección sea inmediata. La idoneidad del medio judicial puede determinarse, según la Corte lo ha indicado, examinando el objeto de la opción judicial alternativa y el resultado previsible de acudir a ese otro medio de defensa judicial.”[31] De este modo, cuando se determina que el otro medio de defensa judicial no es idóneo o eficaz, o se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, la tutela es el medio procedente para proteger los derechos fundamentales que se encuentran en riesgo de manera definitiva o transitoria. En ese sentido, el análisis de la procedibilidad de la acción de tutela exige al juez la verificación de las siguientes reglas jurisprudenciales de procedencia del amparo como: i) mecanismo definitivo, cuando el actor no cuenta con un mecanismo ordinario de protección o el dispuesto por la ley para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia[32]; ii) mecanismo transitorio, ante la existencia de un medio judicial que si bien puede ser idóneo y eficaz, no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario[33]. Además, iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional -como niños, mujeres cabeza de familia, personas de la tercera edad, población LGBTI, personas en situación de discapacidad, entre otros- el examen de procedencia de la acción de tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos riguroso[34]. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional también establece que un evento o situación configura un perjuicio irremediable cuando: i) es cierto e inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos verídicos-[35], ii) es grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado[36], y iii) requiere atención urgente, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable[37]. 9. Respecto a la acción de tutela contra actos administrativos, la jurisprudencia constitucional precisa que el juez natural para dilucidar los conflictos que se presentan con estos es la jurisdicción contenciosa administrativa a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho[38]. Sin embargo, excepcionalmente se ha admitido la procedencia de la tutela contra actos administrativos: “… en los eventos en que se evidencie que (i) la actuación administrativa ha desconocido los derechos fundamentales, en especial los postulados que integran el derecho al debido proceso; y (ii) los mecanismos judiciales ordinarios, llamados a corregir tales yerros, no resultan idóneos en el caso concreto o se está ante la estructuración de la inminencia de un perjuicio irremediable; la acción de tutela es procedente.”[39] En ese sentido, si bien por regla general la acción de tutela es improcedente cuando existen conflictos presentados a partir de un acto administrativo, si se verifica que hay derechos fundamentales en juego y se está ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable, o si queda demostrado que el mecanismo ordinario es ineficaz o inapropiado para la protección de estos derechos, la tutela es procedente para conocer del asunto de manera transitoria o definitiva. 10. En este caso, la accionante es: i) madre soltera[40]; ii) vive de vender empanadas y morcillas, por lo que no tiene ingresos fijos mensuales[41]; iii) tiene un puntaje de 48,50 en el SISBEN[42]; y iv) está afiliada al Sistema de Seguridad Social en Salud en el régimen subsidiado[43]. Estas circunstancias permiten a la Sala establecer que la accionante es un sujeto que merece especial protección constitucional por su situación socioeconómica, debido a que es mujer cabeza de familia cuya única fuente de ingresos es la comercialización informal y a pequeña escala de los productos alimenticios que ella prepara, por lo que sus ingresos son reducidos y en ocasiones no alcanzan para satisfacer su mínimo vital. Por otro lado, es importante señalar si bien la accionante no respondió a las preguntas sobre su situación socioeconómica formuladas a través del auto del 24 de mayo 2018, esto no desvirtúa la afirmación que realizó en el escrito de tutela respecto a la ausencia de recursos que le imposibilita contratar un abogado y acudir tanto al proceso policivo iniciado en su contra (como quedó demostrado), como a la jurisdicción ordinaria para controvertir los hechos que le endilga la administración de Medellín. Debido a lo anterior, es evidente que para este caso particular y concreto, el mecanismo judicial ordinario ante la jurisdicción contencioso administrativo no resulta idóneo ni eficaz para la protección de sus derechos fundamentales, pues la eventual demolición de su casa y el cobro de una multa de más de tres millones de pesos en un lapso de 90 días, hacen que ella se encuentre ante una situación inminente y grave que puede afectar sus derechos a la vivienda y al mínimo vital, que de resultar confirmada requiere de atención urgente. En otras palabras, se cumplen las características descritas para que el estudio de fondo a través de tutela, proceda. Siendo así, se advierte que exigirle a la peticionaria acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa sería desproporcionado y la llevaría a una situación más gravosa de la que actualmente padece, de manera que en este caso la acción de tutela es procedente como mecanismo definitivo. - Inmediatez[44] 11. Esta Corporación ha reiterado que uno de los principios que rigen la procedencia de la acción de tutela es la inmediatez. Por lo tanto, si bien la solicitud de amparo puede formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene término de caducidad[45], su interposición debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo[46], bajo el entendido que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales vulnerados. No obstante, existen eventos en los que prima facie puede considerarse que la acción de tutela carece de inmediatez y, en consecuencia, es improcedente pues trascurrió demasiado tiempo entre la vulneración de los derechos fundamentales y la presentación de la solicitud de amparo. En estos casos, el análisis de procedibilidad excepcional de la petición de protección constitucional se torna mucho más estricto y está condicionado a la verificación de los siguientes presupuestos: i) la existencia de razones válidas y justificadas de la inactividad procesal, como podrían ser la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para formular la solicitud de amparo en un término razonable, la ocurrencia de un hecho nuevo, entre otros; ii) cuando la vulneración de los derechos fundamentales es continua y actual; iii) cuando la carga de la interposición de la solicitud de amparo en un determinado plazo resulta, de una parte, desproporcionada debido a la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, y de otra, contraria a la obligación de trato preferente conforme al artículo 13 Superior. 12. En atención a las consideraciones expuestas, la Sala advierte que el presupuesto de inmediatez está acreditado, ya que transcurrió aproximadamente un mes y una semana desde el momento en que la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017[47], y la presentación de la acción de tutela de la referencia ocurrida el 10 de octubre de 2017. Este espacio de tiempo se muestra razonable y proporcionado en el caso particular. 13. De todo lo expuesto, en definitiva la Sala encontró acreditados en el presente asunto todos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, pasará a formular el problema jurídico de fondo que subyace a la situación alegada por la accionante. Asunto objeto de revisión y problema jurídico 14. La señora Luz Marina Gómez Giraldo interpuso acción de tutela contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín debido a que presuntamente se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, a través de la cual se declaró que ella y su hermana infringieron las normas urbanísticas al llevar a cabo una construcción sin la licencia correspondiente. En consecuencia, les impuso una sanción económica y les dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir el permiso respectivo, ya que de lo contrario se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble. Por su parte, la Alcaldía manifestó que no vulneró ningún derecho fundamental en el caso concreto, ya que su actuación se llevó a cabo dentro del marco de sus competencias. Los jueces de instancia declararon improcedente el amparo, debido a que consideraron que la demandante podía acudir ante la justicia contenciosa administrativa para controvertir el acto administrativo mediante el cual ella fue sancionada. 15. De acuerdo con los antecedentes, el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISVIMED informó a esta Corporación que si bien la accionante solicitó la legalización del inmueble (debido a que la administración municipal le sugirió esa acción con base en el POT), tal petición no pudo ser tramitada porque el predio, presuntamente, se encuentra dentro de un área con instrumento de planificación complementaria con proyección de espacio público, también de conformidad con el POT vigente. En ese sentido, si bien la administración inicialmente indicó a la accionante que llevara a cabo el trámite de legalización del inmueble, posteriormente le informó a esta Sala de Revisión que el predio era de aquellos en los cuales no es posible la construcción de inmuebles. Es decir, en el presente asunto, ni la administración municipal ni la accionante tienen claridad sobre si el bien es o no de uso público. Por ese motivo, y en tanto hay indicios a favor y en contra, los problemas jurídicos que asumirá esta Sala se circunscribirán a evaluar el acto administrativo sancionatorio, sin perjuicio de advertir la necesidad de que tanto la administración municipal como la accionante deban emprender acciones para tener certeza sobre la naturaleza del bien en el que se construyó la casa prefabricada objeto de sanción urbanística. En síntesis, esta providencia no se pronunciará sobre la naturaleza del bien en el cual está la construcción sin licencia, sino que hará única referencia al proceso y acto sancionatorio que tramitó y expidió la Alcaldía. 16. Hecha la anterior aclaración, la Sala estima que el problema jurídico que debe resolver se circunscribe a establecer si: ¿la Inspección de Policía Urbana 13 adscrita a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso de la accionante, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, a través de la cual: (i) se le impuso una sanción pecuniaria y (ii) se le dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir el permiso respectivo, ya que de lo contrario se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble? Para resolver la cuestión planteada, es necesario examinar los siguientes temas: i) el derecho a la vivienda digna; ii) los principios de proporcionalidad y razonabilidad dentro del marco de los procesos administrativos sancionatorios; iii) las facultades sancionatorias de las Alcaldías municipales para hacer cumplir los Planes de Ordenamiento Territorial –POT– y el régimen urbanístico nacional y territorial; y iv) el régimen legal de las licencias urbanísticas y de reconocimiento de edificaciones. Después del estudio de esos asuntos, se llevará a cabo el análisis del v) caso concreto. El derecho a la vivienda digna 17. El artículo 51 de la Constitución determina que todas las personas tienen derecho a una vivienda digna y que el Estado tiene la obligación de establecer las condiciones necesarias para hacerla efectiva. La Corte Constitucional analizó la naturaleza jurídica de esta garantía en diferentes oportunidades[48] y determinó que se trata de un derecho fundamental autónomo debido a que: “i) a la luz de los instrumentos internacionales que consagran las obligaciones del Estado colombiano, todos los Derechos Humanos deben ser garantizados; ii) la adopción del modelo de Estado Social de Derecho conlleva al reconocimiento de los Derechos Económicos Sociales y Culturales como fundamentales; iii) todos los derechos comprenden tanto mandatos de abstención como de prestación y ello no es óbice para negar su naturaleza fundamental; iv) a pesar de que las prestaciones requeridas para la satisfacción de esta garantía deben ser precisadas por las instancias del poder, es común a todos los derechos constitucionales cierto grado de indeterminación; y v) una cosa es la naturaleza del derecho y otra su eficacia, por lo que un derecho fundamental puede tener distintos grados de eficacia.”[49] Así mismo, la jurisprudencia establece que la protección del derecho fundamental a la vivienda digna a través de la tutela está condicionada a la posibilidad de que se traduzca en un derecho subjetivo, por lo que señaló que su amparo solo es procedente en tres hipótesis: i) cuando se pretende hacer efectiva la faceta de abstención de la vivienda digna (no intervención arbitraria estatal); ii) siempre que se presenten pretensiones relativas a derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o reglamentarios; y iii) en los eventos en que por una circunstancia de debilidad manifiesta, la intervención del juez de tutela sea necesaria con el fin de adoptar medidas encaminadas a lograr la igualdad efectiva[50]. Por lo tanto, la vivienda digna es un derecho fundamental autónomo cuyo amparo por vía de tutela solo es viable si se trata de un derecho subjetivo. 18. La Observación General Número 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales (en adelante Comité DESC) desarrolló el contenido del derecho a la vivienda adecuada previsto en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. En esta se identifican siete elementos que delimitan este concepto: i) la seguridad jurídica de la tenencia; ii) la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; iii) gastos soportables; iv) habitabilidad; v) asequibilidad; vi) lugar y vii) adecuación cultural. Para el caso objeto de análisis, es pertinente hacer referencia a tres de estos aspectos. Respecto a la seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia, el Comité DESC estableció que esta hace referencia a que “sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.”[51] Este lineamiento ha sido adoptado por esta Corte en múltiples ocasiones[52], por lo que ha determinado que el Estado tiene la obligación constitucional de salvaguardar los diversos tipos de relación que las personas tengan con el bien inmueble en el que habitan. Por otro lado, el Comité DESC instituyó que el elemento de gastos soportables está relacionado con la proporcionalidad entre los niveles de ingresos y los gastos de vivienda[53]. Este Tribunal a través de diversos fallos puso en práctica las observaciones del comité y afirmó que “el [costo] de tenencia –en cualquier modalidad- debe ser de un nivel tal que no comprometa la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda.”[54] En ese sentido, el Estado debe procurar que exista un equilibrio entre los gastos relacionados con la vivienda y la satisfacción del mínimo vital de sus habitantes, de manera que estos sean proporcionados y no comprometan los recursos básicos para la existencia de una persona o de un grupo familiar. Por último, la observación del Comité DESC determinó que la noción de habitabilidad implica que las personas ocupen un espacio digno, por lo que este debe garantizar su seguridad física y protegerlas de amenazas a la salud y riesgos estructurales[55]. Siendo así, esta Corporación concluyó que los elementos que configuran la habitabilidad son dos[56]: i) la prevención de riesgos estructurales y ii) la garantía de la seguridad física de los ocupantes. De este modo, para que una vivienda sea habitable conforme a los requisitos constitucionales esta debe salvaguardar la vida de sus habitantes, por lo que el Estado debe disponer de los medios necesarios para evitar fallas en su estructura y resguardar a sus habitantes de cualquier riesgo o daño natural que pueda poner en peligro su integridad física. 19. Teniendo en cuenta que la Carta Política dispone la protección de la vivienda y en cumplimiento de las diferentes condiciones establecidas en la Observación General mencionada, la Corte construyó una doctrina constitucional alrededor de algunos de sus atributos. Por ejemplo, en la sentencia T-585 de 2008[57], la Sala Octava de Revisión estudió el caso de una familia a la que se le había negado la inclusión en un programa de reasentamiento porque había adquirido su vivienda con posterioridad a la declaratoria de alto riesgo, de manera que no aparecía en el censo de las familias afectadas. Así, la Sala consideró que se vulneró el derecho a la vivienda digna de esa familia, en la medida en que su casa fue demolida por la administración sin haber incluido previamente a los afectados en un programa de reubicación, independientemente de que esta fuera habitada o construida con posterioridad a la declaratoria de alto riesgo. Así mismo, en la sentencia T-624 de 2011[58], la Sala Primera de Revisión examinó una acción de tutela contra el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias y la Caja de Vivienda Popular. En este caso el demandante reclamaba que estas últimas demolieron su vivienda porque supuestamente estaba construida en una zona de alto riesgo sin haberlo establecido previamente. Siendo así, la Sala determinó que en esos casos la decisión de proceder a evacuar y demoler una vivienda necesariamente debe estar antecedida, en primer lugar, de un concepto técnico en donde se haya declarado como zona de alto riesgo el lugar en que la vivienda a demoler se encuentra ubicada. Además, determinó que la demolición de viviendas de alto riesgo debe estar precedida de la adopción de los mecanismos necesarios para el traslado inmediato y provisional de las familias afectadas. Siendo así, concluyó que se debe informar a las familias el procedimiento a seguir con el fin de disminuir el impacto desfavorable que tales decisiones pueden tener sobre los implicados, y así evitar que queden sometidos a una situación de indefensión mayor a la que ya se encontraban por habitar en una zona de alta vulnerabilidad. En la sentencia T-816 de 2012[59], la Sala Tercera de Revisión conoció el caso de una persona que llevó a cabo una construcción sin la licencia correspondiente en un predio sobre el que firmó una promesa de compraventa. Si bien en esta ocasión, la Sala determinó que la acción no cumplía con el requisito de subsidiariedad y, por consiguiente era improcedente, esta advirtió que en los casos en que las personas en situación de vulnerabilidad socioeconómica llevaran a cabo una construcción sin la obtención previa de una licencia, la administración debía tomar medidas adicionales a las sancionatorias y ayudarles a superar su condición de precariedad en la vivienda. En consecuencia, la Sala determinó que en dichos casos la administración tiene el deber de informar a las personas cómo ejecutar una construcción en su situación sin violar el régimen urbanístico ni poner en riesgo su vida. Por último, en la sentencia T-046 de 2015[60], la Sala Segunda de Revisión estudió el caso de una persona cuya vivienda se declaró de alto riesgo no mitigable y, en consecuencia, ordenó su demolición a pesar de que esta llevaba 23 años viviendo en el lugar y de que el terreno era de su propiedad. Siendo así, la Sala consideró que se vulnera el derecho a la vivienda digna en su alcance de habitabilidad, cuando una autoridad municipal no suministra alternativas de vivienda a personas en condición de vulnerabilidad que viven en zonas de alto riesgo. 20. En resumen, la jurisprudencia constitucional determina que el concepto de vivienda implica que las personas habiten un lugar propio o ajeno que posibilite el desarrollo de su vida dentro de condiciones mínimas de dignidad y seguridad. En ese sentido, una “vivienda digna” debe contar con las condiciones adecuadas para no poner en peligro la vida e integridad física de sus ocupantes. Así mismo, esta establece que cuando esté en discusión el derecho a la vivienda de sujetos de especial protección constitucional o en estado de vulnerabilidad (incluida la socioeconómica), las autoridades competentes deben tomar las medidas alternativas que sean menos gravosas para estos y, en todo caso, procurar soluciones provisionales de vivienda. Los principios de proporcionalidad y razonabilidad dentro del marco de los procesos administrativos sancionatorios 21. El artículo 29 de la Constitución establece que el debido proceso es un derecho fundamental que debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales y administrativas. No obstante, la jurisprudencia constitucional determina que este no comprende exclusivamente las normas orgánicas constitucionales, sino también otro cúmulo de valores y principios más allá del cumplimiento de los requisitos establecidos en las leyes procesales[61]. En ese sentido, se reconoce que el principio de proporcionalidad es relevante dentro del debido proceso, ya que exige la justificación en términos constitucionales de cualquier medida que implique la limitación de un derecho fundamental, por lo que implica una adecuación entre los medios utilizados y las necesidades que se tratan de satisfacer en una medida. 22. El artículo 44 de la Ley 1437 de 2011[62] establece que las sanciones administrativas están sujetas al principio de proporcionalidad, de manera que la ley restringe la órbita de la discrecionalidad administrativa y constituye un límite general para cualquier ejercicio que suponga la limitación de los derechos fundamentales. Es así como, en caso de encontrarse en colisión un derecho con el ejercicio de otras garantías fundamentales o con la salvaguarda de otros fines constitucionales, la restricción del primero debe encontrarse justificada. La Corte determinó que para evaluar si esto ocurre se debe realizar un juicio de proporcionalidad. Los pasos para efectuar tal juicio son: “i) determinar si la medida limitativa busca una finalidad constitucional; ii) si el medio elegido es idóneo para lograr el fin y, iii) si la medida es estrictamente proporcional en relación con el fin que busca ser realizado, de modo que no signifique un sacrificio excesivo de valores y principios que tengan un mayor peso relativo –en el caso concreto- que el principio que se pretende satisfacer.”[63] En ese sentido, las actuaciones administrativas sancionatorias están sujetas al principio de proporcionalidad, ya que no pueden poner en riesgos otros valores constitucionales sin justificar por qué la sanción impuesta se ajusta a este principio. 23. La jurisprudencia constitucional examinó en distintas oportunidades la proporcionalidad de las sanciones administrativas. En la sentencia T-596 de 2011[64], la Sala Quinta de Revisión examinó el caso de un adulto mayor desplazado al cual se le había impuesto una sanción económica de más de cuatro millones de pesos, debido a que había construido sin la licencia requerida. En esa ocasión, la Sala determinó que la imposición de la multa agravó la situación de vulnerabilidad del accionante, ya puso en duda la única opción de habitación que este tenía. Así mismo, señaló que en esos casos se le debe prestar ayuda a la población de especial protección constitucional de manera que se les otorgue el acompañamiento idóneo para obtener los permisos correspondientes. Sin embargo, la sentencia aclaró que si la persona es renuente a aceptar las alternativas propuestas por la administración y continúa ejecutando la conducta violatoria del régimen urbanístico, esta será merecedora de la sanción correspondiente, ya que es responsabilidad de las autoridades públicas velar por el acatamiento de las normas urbanísticas. Por lo tanto, dejó sin efectos la resolución que le imponía una sanción económica y, en consecuencia, ordenó a la administración que orientara y acompañara al accionante para que su predio cumpliera con las normas urbanísticas establecidas. En la sentencia T-986A de 2012[65], la Sala Séptima de Revisión conoció el caso de una mujer en una precaria situación financiera a la cual se le impuso sanción económica de más de siete millones de pesos, ya que ejecutó una construcción sin la licencia correspondiente. En esta oportunidad la Sala llevó a cabo un juicio de proporcionalidad para evaluar si la sanción correspondía con la falta cometida. Así encontró que al aplicar la norma la administración desatendió el principio de proporcionalidad que rige la función administrativa sancionatoria, pues la sanción impuesta resultaba ser en exceso gravosa para la accionante. De este modo, concluyó que el monto de la multa era desproporcionado en la medida en que con su imposición afectó de manera grave su derecho fundamental al mínimo vital, ya que le impuso una carga que no podía soportar sin poner en riesgo su propia subsistencia. En consecuencia, la providencia ordenó dejar sin efectos la resolución a través de la cual se atribuyó la multa y, además, ordenó a la administración que asesorara a la tutelante sobre los trámites que debía adelantar para postularse a programas de vivienda del orden municipal y/o nacional. 24. En consecuencia, se ha visto que cuando la imposición de una sanción administrativa urbanística pone en tela de juicio de manera cierta y urgente el derecho al mínimo vital y la vida digna de una persona que demuestra estar en una situación de vulnerabilidad socioeconómica, resulta desproporcionada y, por ello, cabe la posibilidad de dejarla sin efectos. En esa medida, según la jurisprudencia constitucional las autoridades administrativas deben, a la hora de imponer sanciones, considerar la situación particular del sancionado, y si es del caso, además de ejercer su poder punitivo, también prestar cierto tipo de asesoría para procurar la mayor protección de los derechos fundamentales de los afectados con la sanción. Facultades sancionatorias de las Alcaldías Municipales para hacer cumplir las normas urbanísticas y los Planes de Ordenamiento territorial 25. El artículo 1º de la Constitución establece que Colombia es una República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista. Así mismo, los artículos 286, 287 y 288 superiores establecen que los departamentos, distritos, municipios y resguardos indígenas son entidades territoriales que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, pero que de todos modos están sujetas a ejercer sus competencias de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. En concordancia con lo anterior, el artículo 311 de la Carta establece que los municipios, en virtud de su función político-administrativa dentro del Estado, tienen el deber de definir y modificar el desarrollo de sus territorios. 26. Conforme a estos mandatos constitucionales el Legislador expidió la Ley 388 de 1997, cuyo objetivo es armonizar las disposiciones que anteriormente regulaban el tema del ordenamiento territorial con las normas constitucionales expedidas en ese momento y las leyes orgánicas del plan de desarrollo y áreas metropolitanas. En ese sentido, el artículo 9º de esta ley estableció que los Planes de Ordenamiento Territorial (en adelante POT) son el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. El artículo 12 de esta ley establece que los POT deben tener tres componentes: uno general, uno urbano y uno rural. El primero está constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo para un municipio o distrito. El segundo se encarga de las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano de la entidad territorial. Por último, el tercero también debe desarrollar políticas, acciones, programas y normas, con la diferencia de que estas deben orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo. 27. En atención al componente urbano del POT, el numeral 11 del artículo 13 de la mencionada ley establece que es necesaria la expedición de normas urbanísticas. El artículo 15 de esta ley establece que las normas urbanísticas son aquellas que regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones de la administración para estos procesos. Este tipo de normas se dividen en tres. Las primeras son las estructurales, las cuales aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del POT y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Este tipo de normas prevalecen sobre todas las demás, de manera que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece. Por otro lado están las generales, las cuales permiten establecer de qué manera y con qué intensidad se puede utilizar el suelo, así como las actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. Por último, las complementarias son las relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento. En ese sentido, debe señalarse que las normas urbanísticas son disposiciones de orden público que buscan regular el desarrollo territorial en el país. Por lo tanto, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que su aplicación es inmediata de manera que “plantear derechos adquiridos frente a la existencia de la norma urbanística conlleva un desconocimiento de las competencias asignadas por la Constitución (…) y la ley (…) a los Concejos Municipales o Distritales y a las autoridades territoriales para reglamentar los usos del suelo.”[66] Por lo tanto, se ve que las normas urbanísticas generales otorgan derechos e imponen obligaciones a los propietarios de terrenos y a sus constructores, así como también especifican los instrumentos que deben emplearse para contribuir eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano. En desarrollo de estas competencias, el artículo 99 de la ley en mención determina que para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones en predios urbanos y rurales, se requiere de manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente. Como se verá en el siguiente acápite, esta debe ser expedida por un acto administrativo particular y concreto por la respectiva autoridad municipal o distrital competente, y de conformidad con lo establecido en el POT. 28. Ahora bien, es importante señalar que la Ley 388 de 1997 no solo le otorgó a las entidades territoriales una facultad de ordenación urbana para expedir el POT, sino que también les concedió una faceta de control sancionatorio a las contravenciones a las normas urbanísticas. Por esta razón, en su artículo 104 establece que los alcaldes y demás autoridades competentes están autorizados para adelantar las actuaciones administrativas tendientes a hacerlas cumplir. En ese sentido, este artículo contempla que estas pueden imponer sanciones i) de orden pecuniario, las cuales consisten en multas que varían según el tipo de infracción y el metraje que la configure; y ii) de demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia. En ese orden de ideas, la Ley 388 de 1997 le otorga a las entidades territoriales facultades regulativas y sancionatorias. En virtud de las primeras es que estas pueden definir los objetivos, directrices, políticas y programas para orientar y administrar el desarrollo físico de su territorio y la utilización del suelo. Por otro lado, es a través de las segundas que se les permite la imposición de sanciones económicas y de demolición a todas las personas que no cumplan con los lineamientos urbanísticos de cada entidad territorial. 29. En conclusión, la Ley 388 de 1997 busca materializar el modelo de descentralización constitucional a través de los POT, mediante los cuales las entidades territoriales pueden determinar la manera en que se administra y desarrolla su territorio. Así mismo, esta norma también le otorga a los entes territoriales facultades regulativas y sancionatorias para controlar, supervisar y sancionar el cumplimiento de las normas urbanísticas. La protección constitucional al espacio público. Reiteración de jurisprudencia 30. El espacio público se encuentra regulado en los artículos 63, 82, 102, 313 y 315 de la Constitución. En ese sentido, el artículo 63 Superior establece que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que los particulares no pueden ejercer derechos reales sobre estos y, por lo tanto, no es posible alegar derechos adquiridos a lo largo del tiempo. Así, el espacio público es una garantía constitucional compuesta de bienes inmuebles públicos destinados a la satisfacción del interés general y la utilización colectiva. En consecuencia, son ajenos a cualquier acto de comercio y no pueden formar parte de bienes privados ni tampoco de bienes fiscales. Siendo así, la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que “esta protección busca garantizar una mejor calidad de vida a los habitantes del territorio, permitiendo el acceso libre y protegiendo sus derechos y libertades, parámetros base del Estado Social de Derecho.”[67] 31. Ahora bien, el artículo 82 de la Constitución determina que la protección e in...