Sentencia T-324 de 2015

T-324-15 Sentencia T-324/15 DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido En el campo específico de los procedimientos administrativos, la Corte ha explicado que las garantías que integran el derecho son, entre otras “i) el derecho a conocer el inicio de la actuación; ii) a ser oído durante el trámite; iii) a ser notificado en debida forma; iv) a que se adelante por la autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio definidas por el legislador; v) a que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) a gozar de la presunción de inocencia; viii) a ejercer los derechos de defensa y contradicción; ix) a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen por la parte contraria; x) a que se resuelva en forma motivada; xi) a impugnar la decisión que se adopte y a xii) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso”. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Medio de defensa judicial eficaz para controvertir la legalidad de los actos administrativos REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Alcance REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Circunstancias para la procedencia DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO DERECHOS LABORALES EN PROCESOS DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Continuidad en la relación de trabajo Si bien el Estado puede definir su estructura, al hacerlo no puede interferir intensamente en los derechos laborales de quienes trabajan a su cargo. Las medidas de protección, sin embargo, son de diversa naturaleza, y van desde las opciones de incorporación o reincorporación a otras plantas, a las indemnizaciones y los programas para la rehabilitación laboral. Como es obvio, el nivel de protección más alto se encuentra en quienes ocupan cargos en carrera, y es menor para quienes solo ostentan una estabilidad intermedia, porque fueron vinculados en provisionalidad, o precaria, en tanto sus cargos son de libre nombramiento y remoción. SUPRESION DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD DAS-Afectación a empleados de carrera y de provisionalidad Todos los afectados en el proceso de reestructuración del DAS tenían un derecho a que se hicieran eficaces las garantías anunciadas por el Congreso y el Gobierno Nacional en relación con la protección integral de sus derechos laborales y su estabilidad laboral. DERECHO FUNDAMENTAL AL TRABAJO-Orden a autoridades determinar en qué entidades podrían ser reubicados trabajadores afectados en el proceso de supresión del DAS, en un cargo de iguales o similares condiciones al que ocupaban al momento de su desvinculación Referencia: Expediente T-4664494 Acción de tutela presentada por Andrés David Moreno contra la Contraloría General de la República, con vinculación del Departamento Administrativo de Seguridad (en Supresión), el Departamento Administrativo de la Función Pública, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de la República. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil quince (2015). La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, y los Magistrados Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, subsección A, en primera instancia, el 15 de agosto de 2014 y por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado el 19 de septiembre de 2014[1]. Los expedientes de la referencia fueron seleccionados para revisión mediante auto del doce (12) de febrero de dos mil quince (2015), proferido por la Sala de Selección Número Dos[2]. I. ANTECEDENTES El señor David Andrés Moreno presentó acción de tutela contra el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS (en adelante se hará referencia a la entidad como ‘el DAS’), considerando que en el proceso de supresión del DAS se desconocieron sus derechos fundamentales a la estabilidad laboral, la igualdad, el mínimo vital y el debido proceso. En el trámite fueron vinculados el Departamento Administrativo de la Función Pública, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda. Hechos de la demanda[3] 1. El cuatro (4) de mayo de dos mil once (2011), el Congreso de la República aprobó la ley 1444 de 2011, por la cual decidió escindir unos Ministerios, otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación y dictar otras disposiciones. En el artículo 18 de esa ley, literal a), confirió al Presidente de la República la facultad de crear, escindir, suprimir y determinar la denominación, número, estructura orgánica y orden de precedencia de los departamentos administrativos; mientras que en el literal j), la de crear empleos en la planta de la Fiscalía General para la incorporación de funcionarios que se vieran afectados por la supresión del DAS. Además, el parágrafo tercero del mismo artículo previó la “protección integral de las personas vinculadas a las distintas entidades del Estado reestructuradas, liquidadas, escindidas, fusionadas o suprimidas, así como la reubicación o reincorporación de los funcionarios afectados por supresión del cargo”. 2. El treinta y uno (31) de octubre de dos mil once (2011), con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, el Presidente de la República profirió el Decreto 4057 de 2011, “por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad–DAS, se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones”. Por medio de este Decreto ordenó la supresión del DAS, el traslado de sus funciones a otros órganos del Estado y la reubicación de funcionarios del organismo en distintas entidades. 3. Dentro de la ejecución del Decreto 4057 de 2011, afirma el actor, no fue incorporado a ninguna entidad del Estado, sino que continuó en la planta del DAS hasta el primero (1º) de enero de dos mil catorce (2014). Posteriormente, a través del Decreto 2713 de 2013, el Departamento Administrativo de la Función Pública estableció una planta transitoria en la Contraloría General de la República[4], y el actor fue incorporado al organismo de control. Ese decreto invocó como fundamento normativo el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, “por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2013”. 4. El veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014), la Corte Constitucional emitió un comunicado de prensa en el que informó que el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 fue declarado inexequible. 5. El diez (10) de julio de dos mil catorce (2014), la Contraloría General de la República profirió la resolución ordinaria ORD-81117-001081-2014, por la cual derogó las resoluciones ordinarias 3279 de 2013, 0390 de 2014, 0398 de 2014 y ORD-8117-00829-2014, mediante las que había dispuesto la incorporación de un grupo de ex funcionarios del DAS a su planta transitoria. 6. El peticionario informa, finalmente, que al ser notificado de esa decisión “[l]e ordena[ro]n presentar[s]e en las dependencias del DAS, en Bogotá, a partir del 11 de julio de 2014, pero esta entidad efectúa su cierre definitivo el mismo día 11 de julio del [2014], como lo indicaba el Decreto 4057 de 2011 y sus decretos de prórroga”. Argumentos de la demanda. 7. En concepto del actor, los hechos expuestos y las decisiones citadas llevaron a la violación de varios de sus derechos fundamentales: 7.1. Al mínimo vital, pues desde su desvinculación de la Contraloría General de la República no cuenta con ingresos para asegurar su subsistencia y la de su núcleo familiar. 7.2. Al trabajo, pues aunque la Constitución y la Ley 1444 de 2011 ordenan proteger los derechos laborales de los afectados en este proceso de reestructuración, ese mandato no se concretó en su caso particular. 7.3. A la igualdad porque, como consecuencia del Decreto 4057 de 2011, se crearon y ampliaron las plantas de personal de diferentes entidades, como la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Nacional de Protección, la Unidad Administrativa de Migración Colombia, la Defensa Civil y la Policía Nacional, enviando a esas plantas de personal a la mayoría de sus compañeros, tratamiento desigual injustificado en lo relativo a su estabilidad laboral. 7.4. A la seguridad social y la salud, dado que se encuentra desempleado y sin ingresos para afiliarse como independiente a los beneficios de los sistemas de salud y pensiones. 7.5. A la asociación sindical, en la medida en que, a pesar de que contaba con fuero sindical, fue retirado del servicio sin que se hubiera agotado el trámite de levantamiento del fuero. 7.6. Y al debido proceso, violación que enmarca en una argumentación un poco más amplia, como sigue: “Al debido proceso, [que] se ha interpretado frecuentemente como un límite a las leyes y los procedimientos legales y se materializa esta violación porque la norma acusada y declarada inconstitucional en su artículo 15 respetaba derechos laborales de los exfuncionarios del DAS al efectuar un traslado presupuestal a la Contraloría General de la República para poder incorporarnos a su planta de personal, derechos laborales cuya protección nos había otorgado la Ley 1444 de 2011, pero en las consideraciones de la Corte Constitucional no se ponderan los efectos, ya que no se garantizan los principios fundamentales de la imparcialidad, justicia y equidad, pudiendo ordenar al Gobierno Nacional que nos reubicara en otra entidad estatal, antes de soportar los efectos de la declaratoria de la inexequibilidad citada, teniendo en cuenta que antes de la aprobación de la mencionada norma me encontraba en comisión de servicios en la CGR, y pertenecía a la planta de personal del DAS en supresión; con la notificación de la inexequibilidad, se retrotrae mi situación al momento en que me ubicaron en la CGR en comisión, por lo que al presentarme en el DAS en supresión, sin esta entidad tener vida jurídica, no me otorga alternativa laboral alguna, la cual no fue considerada en dicha decisión. Por lo tanto no se da cabal cumplimiento a la sentencia y sí se está generando un conflicto por no poder ser efectiva dicha retroactividad”. Intervenciones de las autoridades demandadas o vinculadas 8. De la Contraloría General de la República El Organismo de control accionado, por medio de la Gerente de Talento Humano, Sara Moreno Novoa, solicitó declarar la improcedencia de la acción. En su intervención, comenzó por señalar que las sentencias de la Corte Constitucional son de obligatorio cumplimiento. Posteriormente, expresó que el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, norma que facultó al Presidente de la República para incorporar a la planta de personal de la Contraloría General de la República cargos del DAS en supresión, fue declarado inexequible por la Corte en sentencia C-386 de 2014. Acto seguido, indicó que el Gobierno nacional expidió, con base en el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 los Decretos 2711, 2712, 2713, 2714 y 2715 de 2013, mediante los cuales estableció la planta transitoria de la Contraloría General de la República; adicionó el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos de la institución; fijó las escalas de asignación básica para esa planta; estableció equivalencias de empleos, y modificó la Planta de Personal del DAS en Supresión. Añadió que, con fundamento en esos decretos, la Contraloría General de la República, mediante resoluciones ordinarias 3279 de 2013, 0390 de 2014, 0398 de 2014 y ORD-81117-00829-2014, dispuso la incorporación en la planta transitoria de la Contraloría General y, específicamente en la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informativo, de los empleados que desempeñaban cargos suprimidos en la planta del DAS, conforme el Decreto 2715 de 2013 y, entre ellos, del peticionario. Por comunicado de prensa de 25 y 26 de junio de 2014, la Corte Constitucional informó al público acerca de la decisión de declarar inexequible el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, por violación a los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, decisión que “deja sin vigencia la norma, prohíbe su reproducción y aplicación en el ordenamiento jurídico”. Así las cosas, la Contraloría General de la República, mediante resolución ordinaria ORD-81117-001081-2014, derogó en su integridad las resoluciones por las que el actor y un grupo de sus compañeros del DAS, en supresión, fueron incorporados al organismo de control y ordenó el retiro del servicio de las personas mencionadas. El acto administrativo tuvo como fundamento el decaimiento de los presupuestos jurídicos o de derecho en los que se basó su vinculación. En ese sentido, indica que, “una vez acató la decisión de la Corte Constitucional derogando los actos administrativos que tenían como fundamento la norma excluida del ordenamiento jurídico”, comunicó la determinación al Director del DAS en Supresión, solicitándole “realizar las previsiones necesarias, en orden a procurar el estado de estos servidores públicos en la entidad a su cargo, en las mismas condiciones en que se encontraban hasta el momento en fueron (sic) retirados […]”. (Oficio 2014EE116361 de 10 de julio de 2014). Finalmente, indicó que la acción de tutela es improcedente, pues el actor puede controvertir la decisión ante la jurisdicción contencioso administrativa, que es la competente para pronunciarse sobre la validez de los actos administrativos. 9. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPR). Martha Alicia Corssy Martínez, actuando como apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en adelante, DAPR), indicó que desconoce la situación particular del peticionario, pues “ello le corresponde” al DAS en Supresión y a la Contraloría General de la República, empleadoras del peticionario. Afirmó que el DAPR no participó en la expedición de la resolución por la cual se derogaron las resoluciones que dispusieron la incorporación en los empleos de la planta transitoria de personal de la Contraloría de la República de los cargos suprimidos del DAS, y se dispuso el retiro del servicio del peticionario. Añadió que no tiene competencia para suspender los efectos de la Resolución, reversar la incorporación del accionante u ordenar su reintegro a la planta de personal del DAS en Supresión con efectos retroactivos, por no ser ni el empleador ni el nominador del actor. Señaló, además, que el DAPR no suscribe decretos de liquidación de entidades públicas nacionales como parte integrante del Gobierno Nacional, en desarrollo del artículo 155 Superior. En ese marco, alegó que no está legitimada por pasiva en este trámite, pero consideró también que ello no es un obstáculo para exponer en contexto la situación estudiada. En consecuencia, expuso que, en 2011, el Estado colombiano inició un proceso de reestructuración; indicó que la Ley 1444 de 2011 revistió al Presidente de la República de facultades especiales para suprimir departamentos administrativos y reasignar funciones y competencias entre entidades y organismos de la Administración Pública Nacional. Manifestó que el parágrafo 3º del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 “garantizaba la protección integral de los derechos laborales de las personas vinculadas a las distintas entidades del estado reestructuradas, liquidadas, escindidas, fusionadas o suprimidas a quienes les fuera suprimido el cargo”, mediante su reubicación o reincorporación, de conformidad con las leyes vigentes. En ejercicio de esas facultades, el Gobierno expidió el Decreto Ley 4057 de 2011, mediante el cual se suprimió el DAS y se dispuso que el Gobierno Nacional suprimiera los empleos de dicha planta de personal que tenían asignadas funciones trasladas a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Defensa Policía Nacional y la Unidad Nacional de Protección; y ordenó la incorporación de los servidores que las cumplían a las plantas de personal de tales entidades y organismos receptores de la rama ejecutiva, sin solución de continuidad y en las mismas condiciones de carrera o de provisionalidad que ostentaban en la entidad suprimida. Por necesidades del servicio, el Gobierno Nacional adelantó las acciones para incorporar a más de 5000 ex funcionarios del DAS en las plantas mencionadas. Aquellos servidores cuyos perfiles no se requerían en dichas entidades, o que gozaban de fuero sindical, permanecieron hasta la desaparición de la entidad. El Congreso de la República, posteriormente, confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para incorporar funcionarios del DAS en Supresión a la Contraloría General de la República, “por cuanto este organismo manifestó la necesidad de incorporar a la planta de personal de la Contraloría General de la República cargos del DAS en liquidación y unificar la Planta de Regalías con la Planta Ordinaria”. Mediante sentencia C-386 de 2014 la Corte declaró inexequible el artículo 15 de la ley 1640 de 2013, considerando que en su trámite se incurrió en diversos vicios. De esa forma, se configuró la inconstitucionalidad consecuencial del Decreto Ley 2713; la norma se tornó inaplicable por ser manifiestamente inconstitucional y porque desapareció la que le servía de fundamento. La Contraloría General de la República expidió entonces la Resolución ORD-811174-001081-2014, por la cual derogó las resoluciones de incorporación de empleados del DAS en supresión a la Planta Transitoria de la entidad, y ordenó su retiro del servicio. La decisión se notificó personalmente a los empleados y, en ese momento, se les ordenó presentarse en las dependencias del DAS a partir del 11 de julio de 2014, fecha en que se produjo el cierre definitivo de la entidad. En cuanto a los derechos de los empleados afectados, considera que su situación puede definirse de acuerdo con tres criterios, o dividiendo el análisis en tres grupos. (i) Los empleados con derechos de carrera que, en virtud de los artículos 44 de la Ley 909 de 2004, 28 y 29 del Decreto Ley 760 de 2005, podrían optar por ser incorporados en empleos iguales o equivalentes a los que desempeñaban, o por recibir una indemnización. En el primer caso, pueden solicitar a la comisión nacional del servicio civil la incorporación en el plazo de seis meses. Si no existe un empleo equivalente, tendrían derecho al pago de la indemnización por pérdida de derechos. (ii) Los empleados que opten por recibir la indemnización reglamentada en los artículos 90 y siguientes del Decreto 1227 de 2005, tendrían derecho a hacer su reclamación ante la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo consagrado en el artículo 9º del Decreto 1303 de 2014. (iii) Finalmente, los empleados en nombramiento provisional, así como los de libre nombramiento y remoción, de conformidad con lo señalado en el artículo 6º del Decreto 4057 de 2011, tendrían derecho a los beneficios consagrados en el capítulo II de la Ley 790 de 2002, tales como (iii.1) el reconocimiento económico para la rehabilitación profesional y técnica; (iii.2) el pago de la mitad de sus cuotas de seguridad social en salud; (iii.3) el ingreso a programas para el mejoramiento de competencias laborales; y (iii.4) la estabilidad laboral reforzada para madres y padres cabeza de familia sin alternativa económica, personas con discapacidad y personas próximas a pensionarse. Esos beneficios serían cancelados por el SENA, previo el cumplimiento de los requisitos consagrados en la Ley 790 de 2002 y la asignación de recursos por parte del ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con el parágrafo 2º del artículo 11 del Decreto 1303 de 2014. En virtud de lo expuesto, la tutela es improcedente porque involucra un cuestionamiento a actos administrativos de carácter particular como la resolución ORD-81117-001081-2014, sin demostrar un perjuicio irremediable. 10. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de apoderada judicial (Carolina Jerez Montoya) intervino durante el trámite de la acción. Comenzó por indicar que no le consta nada sobre la situación particular del accionante. Posteriormente, hizo un recuento de las normas por las que se ordenó la supresión del DAS, se creó la planta transitoria de la Contraloría General, se incorporó al peticionario al Organismo de control y se produjo su desvinculación. En ese marco, solicitó declarar la improcedencia de la acción, alegando que al actor no se le ha vulnerado ningún derecho fundamental y que la validez de los actos administrativos debe discutirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que en su concepto no se satisface el principio de subsidiariedad. Finalmente, planteó que el Ministerio es ajeno a cualquier relación jurídica o contractual con el accionante, que no fue ni es su empleador y no tiene el deber legal de asumir solidariamente las obligaciones de la Contraloría General o del DAS. Añadió que, de acuerdo con el artículo 110 del decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, los órganos del Estado cuentan con autonomía presupuestal y puntualizó que, en virtud de esa autonomía, no tiene competencia para atender las pretensiones del accionante. 11. Del Departamento administrativo de la función pública El Departamento administrativo de la Función Pública, a través de su Directora Jurídica, Claudia Patricia Hernández León, solicitó declarar la improcedencia de la acción. Sus argumentos coinciden, punto por punto, con los presentados por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, previamente reseñados. Decisiones judiciales de instancia 12. Del fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia de primera instancia, dictada el veinticuatro (24) de julio de dos mil catorce (2014) decidió declarar improcedente la acción, por considerar que la decisión cuestionada es un acto administrativo, cuyo control es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. La resolución cuestionada, contrario a lo que argumenta el actor, no fue proferida desconociendo su derecho fundamental al debido proceso, sino como consecuencia de una decisión jurisdiccional adoptada por la Corte constitucional. Por otra parte, manifestó, “no puede perderse de vista que tanto el Departamento Administrativo de la Función Pública como el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República han señalado que al actor como ex funcionario del DAS le corresponden una serie de derechos que según su tipo de vinculación le serán reconocidos y pagados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, la Agencia nacional de Defensa Jurídica del Estado o el SENA. 13. De la impugnación El actor impugnó oportunamente la decisión de primera instancia. Comenzó por cuestionar que la Procuraduría General de la Nación haya decidido desvincularlos del servicio, conociendo únicamente un comunicado de prensa, y no el texto definitivo de la sentencia C-386 de 2014. Afirmó, además, que se desconoció su fuero sindical, que su trabajo es su única fuente de ingresos y que trabajó durante más de 12 años al servicio del Estado. Explicó, además que, por hallarse vinculado en condición de provisionalidad, no tiene acceso a las opciones que prevé la Ley 909 de 2004, en defensa de los derechos de carrera de los afectados por la supresión de un cargo. El actor presenta un nuevo argumento, basado en el principio de confianza legítima. Indica que confió “ciegamente” en las decisiones estatales, las cuales generaron seguridad y tranquilidad a quienes se hallaban cobijados por una relación laboral, bajo parámetros adecuados de seguridad jurídica, legalidad y buena fe, creando expectativas que fueron posteriormente desconocidas. Culmina controvirtiendo la decisión de improcedencia, pues considera que su retiro es la prueba indiscutible de un perjuicio irremediable, especialmente si se toma en cuenta que la Ley 1444 de 2011 ordenó proteger integralmente sus derechos laborales. 14. De la sentencia de segunda instancia La Sección Segunda, Subsección B, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de segunda instancia, dictada el 18 de septiembre de 2014 decidió revocar la sentencia del 24 de julio de 2014 proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, tutelar los derechos fundamentales a la dignidad humana, la vida digna, el trabajo, el debido proceso, la confianza legítima y el mínimo vital del peticionario. En un primer acápite, el juez constitucional de segunda instancia analizó la procedibilidad de la acción. Consideró que si bien las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho son medios de defensa judicial apropiados para controvertir la legalidad de los actos administrativos, en el caso concreto la decisión cuestionada no refleja la voluntad de la administración, sino el cumplimiento de una decisión judicial, la sentencia C-386 de 2014 de la Corte Constitucional, que declaró la inexequibilidad de la Ley 1640 de 2013 y llevó al decaimiento de los actos normativos dictados con el propósito de desarrollarla. En cuanto al fondo del asunto, concluyó que los derechos del peticionario sí fueron desconocidos, por lo que además de conceder la tutela solicitada, ordenó al Gobierno Nacional que “dentro del término de 20 días contados a partir de la notificación de esta providencia, mediante acto administrativo motivado, adopte las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículo 18, parágrafo 3º y 19 de la Ley 1444 de 2011, es decir, defina la situación del tutelante, reconociéndole los derecho que en virtud de la Ley le corresponden”. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 15. Competencia La Sala es competente para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991. 16. Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes del caso, corresponde a la Sala Primera de Revisión determinar si la derogatoria de la resolución 3279 de 2013, por la cual fue incorporado el actor a la planta transitoria de empleados de la Contraloría General de la República, y que se expidió invocando como fundamento la declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, y el decaimiento de los actos administrativos por los que se creó una planta transitoria y se incorporó al organismo de control a un conjunto de ex funcionarios del DAS afectados por su supresión, supone una violación a los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la estabilidad laboral y el mínimo vital del señor Andrés David Moreno. Para resolver el problema planteado, la Sala hará referencia a (i) el debido proceso constitucional en materia administrativa, (ii) la tensión constitucional entre la facultad estatal de definir, renovar o modificar su estructura, y los derechos laborales de quienes ocupan cargos públicos. En ese marco, (iii) resolverá el caso concreto. El debido proceso administrativo[5] 17. El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso y ordena que sea aplicado en todas las actuaciones administrativas y judiciales. Además, desarrolla un conjunto de garantías específicas, tales como el principio de legalidad, la presunción de inocencia, el principio de favorabilidad penal, el derecho a la defensa, la contradicción, a aportar pruebas y a impugnar la sentencias. 18. Este derecho constituye uno de los elementos más importantes del orden constitucional. En primer lugar, porque el constitucionalismo puede entenderse como la existencia de límites al poder público y, en segundo término, porque el debido proceso (uno de sus componentes esenciales) asegura que las decisiones de las autoridades se basen en leyes dictadas por el Congreso democráticamente elegido, al tiempo que prohíbe la arbitrariedad y el capricho y exige que las actuaciones del Estado sean racionales, razonables y proporcionadas. 19. El debido proceso es entonces una exigencia de ajuste de las decisiones públicas al Derecho. Los principios de razonabilidad (que las decisiones persigan fines constitucionalmente legítimos y no generen tratos desiguales), y de proporcionalidad (según el cual la satisfacción de esos propósitos no puede llevar a una lesión intensa de otros principios o fines constitucionales), complementan los rasgos de este principio constitucional. 20. El conjunto de principios y garantías sustanciales, derivados del artículo 29 Superior, se cumple en trámites reglados. En ellos se enlazan las garantías en una serie de pasos, definidos según el ámbito de la actuación, para alcanzar los fines legítimos a la luz de la Constitución, garantizando siempre al interesado el derecho a ser oído, presentar pruebas y controvertir aquellas que obren contra sus intereses[6]. Al respecto, se expresó en la sentencia C-1189 de 2005 que el debido proceso administrativo corresponde “(i) al conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal […]con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”[7]. 21. Las garantías del debido proceso se concretan de formas distintas, o con distinta intensidad, según el tipo de procedimiento o trámite en que deben aplicarse. La finalidad que se persiga en ellos y el nivel de afectación de los derechos fundamentales de la persona inmersa en cada trámite, son los parámetros para definir el estándar en que cada garantía se desarrollará, preservando siempre, como mínimos, la defensa y contradicción. 22. En el campo específico de los procedimientos administrativos, la Corte ha explicado que las garantías que integran el derecho son, entre otras “i) el derecho a conocer el inicio de la actuación; ii) a ser oído durante el trámite; iii) a ser notificado en debida forma; iv) a que se adelante por la autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio definidas por el legislador; v) a que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) a gozar de la presunción de inocencia; viii) a ejercer los derechos de defensa y contradicción; ix) a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen por la parte contraria; x) a que se resuelva en forma motivada; xi) a impugnar la decisión que se adopte y a xii) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso”.[8] 23. Ahora bien, el asunto objeto de estudio plantea diversos problemas relacionados con la forma en que las normas jurídicas ingresan al orden jurídico y, posteriormente, pierden vigencia o son excluidas del mismo. En efecto, como puede verse en los antecedentes de esta providencia, se hace referencia a la inexequibilidad de la Ley 386 de 2014, y sus efectos; al decaimiento de diversas normas (decretos con fuerza de ley y actos administrativos), y a la derogatoria de las resoluciones por las que se dispuso la incorporación del accionante y sus 89 compañeros a la planta transitoria de la Contraloría General de la República. 24. Sin el ánimo de desarrollar una disertación teórica sobre estos fenómenos jurídicos, sí resulta oportuno explicar brevemente los alcances de las figuras mencionadas, así como de la revocación o revocatoria directa de los actos administrativos, relacionada con las anteriores, y de especial relevancia cuando las decisiones de la administración generan situaciones particulares y concretas. 25. Dejando de lado la discusión acerca de las normas que no tienen origen en actos sociales (tema sobre el que se puede consultar la reciente sentencia C-284 de 2015[9]), la mayor parte de las normas ingresa al ordenamiento jurídico por decisiones voluntarias de órganos a los que se les confiere el poder de crearlas. Ello ocurre con las leyes, los decretos, las resoluciones y las sentencias judiciales. Algunos de esos actos pueden ser retirados del ordenamiento jurídico también por decisión voluntaria del órgano que los creó, lo que se conoce como derogación. 26. Pero, por otra parte, el conjunto de normas que componen el sistema jurídico guarda una relación jerárquica entre sus componentes. Las normas de superior jerarquía determinan en alguna medida el alcance o el marco de las que se pueden crear las de escalas inferiores, y definen la competencia y procedimiento necesarios para hacerlo. La relación de conformidad entre las normas inferiores y las superiores o, más claramente, de sujeción de las primeras a las segundas, se denomina regularidad, y su incumplimiento puede dar lugar a la pérdida de validez de la norma inferior. 27. El control de regularidad de las normas (de las inferiores a las superiores) es confiado, por regla general, a órganos judiciales, a quienes se les atribuye la competencia de declarar la validez o invalidez de las normas, bajo diversas reglas procedimentales. Para el tema que nos ocupa, el control de regularidad de las leyes a la Constitución corresponde a la Corte Constitucional, y se inicia mediante la acción pública de inconstitucionalidad[10]. La decisión que adopta la Corporación hace tránsito a cosa juzgada constitucional y tiene efectos hacia el futuro, salvo en los casos en que la Corte defina algo distinto[11]. Cuando el sentido de la sentencia involucra la inexequibilidad de la disposición objeto de análisis, de conformidad con el artículo 243 Superior[12], su contenido normativo no puede ser reproducido por ninguna autoridad. 28. En el caso de los actos administrativos, el control de regularidad se da a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, objeto de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. La nulidad puede producirse por la inconformidad del acto con las normas fundantes, por desviación de poder o falta de motivación, entre otras causas. Sin embargo, a diferencia de lo que se ha explicado sobre la inexequibilidad de las normas legales, la declaración de nulidad tiene efectos retroactivos, de manera que una vez se produce la decisión, las cosas deben volver al estado previo a la expedición del acto anulado. 29. Existe, además, la posibilidad de que la administración efectué una verificación de validez de sus propios actos, de oficio o a petición de parte, por medio de la revocación o revocatoria directa de los mismos, cuando estos se oponen a las normas superiores, cuando no se ajusten al interés público o cuando causen agravios injustificados a una persona[13]. 30. Al hablar de revocación debe distinguirse entre los actos administrativos generales y aquellos que crean situaciones particulares y concretas. Mientras la posibilidad de revocar los primeros es amplia y radica principalmente en la decisión autónoma de la administración, la viabilidad de la segunda exige el agotamiento de un trámite previo, destinado a obtener el consentimiento del afectado. En caso de que no se consiga esa autorización, expresa y escrita, le corresponde al órgano interesado acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y demandar la nulidad de su propio acto[14]. El principio de respeto por los derechos adquiridos, así como la posición jurídica consolidada en el particular afectado, justifican y explican las exigencias especiales que debe cumplir la administración para revocar directamente un acto de contenido particular y concreto. 31. Por otra parte, en los antecedentes del caso se hace referencia al decaimiento de un conjunto de decretos y, particularmente, de los que definieron las características de la planta transitoria del DAS, asunto que se relaciona con la fuerza ejecutoria de los actos administrativos. Los actos administrativos se presumen válidos, es decir, que preservan su regularidad con las normas superiores, y ello les confiere “fuerza ejecutoria”, comprendida como la posibilidad de que sus efectos sean impuestos por la administración, mientras no exista una decisión judicial que haya declarado su invalidez. Sin embargo, el régimen administrativo prevé que la fuerza ejecutoria de los actos y su obligatoriedad se pierde cuando (i) sean suspendidos provisionalmente por un juez competente; (ii) desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho; (iii) al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado actos que le correspondan para ejecutarlos; (iv) se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto; o (v) pierdan vigencia. El decaimiento supone entonces la pérdida de efectos, antes que la de validez. No requiere ser declarado judicialmente y, antes que a la esfera de la validez de las normas, se ubica en la de su eficacia, por lo que las relaciones creadas antes de presentarse este fenómeno persisten. Los procesos de reestructuración del Estado y los derechos laborales y de carrera. 32. Dentro de un orden jurídico, político y social como el concebido por el Constituyente de 1991, el Estado tiene como fin primordial asegurar la dignidad humana y el respeto por los derechos fundamentales. Su estructura y diseño institucional, y las tareas que asume en la prestación de servicios públicos, la intervención en la economía y la defensa del interés general, deben ser instrumentos para su cumplimiento. 33. La Constitución reconoce, por otra parte, que para lograr ese cometido no existe una sola fórmula posible en lo que tiene que ver con el diseño y funcionamiento de las instituciones. Por ese motivo, a partir del principio democrático, la amplia libertad de configuración del Derecho de la que goza el Congreso de la República, y el margen de acción del conjunto de órganos políticos en la implementación de las políticas públicas, la Carta difiere a las ramas legislativa y ejecutiva el diseño de la estructura estatal. Es decir, la definición de los órganos, cargos, funciones y las condiciones de acceso, permanencia y remuneración de los empleados públicos, siempre que esa competencia se inspire en los principios de moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad, propios de la función pública (artículo 209, Superior). 34. Ese diseño requiere una discusión democrática y técnica, lo que explica que la Constitución le confiera al Congreso la potestad de definir la estructura del Estado, y que reserve al ejecutivo otro conjunto de facultades para la creación de cargos, la fusión y supresión de organismos administrativos; la definición de la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y otras entidades, y otro conjunto de competencias relacionadas con la creación de cargos, la fusión y supresión de organismos administrativos[15]. 35. En suma, diversos elementos constitucionales se conjugan en la definición de la estructura del Estado. La libertad de configuración de los órganos políticos (especialmente del Legislador), la obligación de cumplir los fines esenciales del Estado y asegurar la vigencia de los derechos fundamentales de todas las personas, la condición de hacerlo dentro de los cauces de la función pública y, finalmente, el deber de no generar una interferencia excesiva en los derechos de quienes ocupan los cargos de las entidades objeto de la restructuración. 36. En ese sentido, las personas que acceden a los cargos públicos gozan de los derechos previstos por las normas laborales, a partir de los artículos 25 y 53 de la Carta, y tienen además un plan de vida que pueden elaborar de forma autónoma dentro del margen de previsibilidad que les confiere el derecho y la confianza que depositan en las autoridades. 37. Aspiran entonces a la estabilidad en el empleo, requieren un mínimo vital y pretenden los servicios de seguridad social propios del sistema. Finalmente, aquellos que ingresan por concurso, es decir, con base en los principios de igualdad y mérito, y dentro del concepto de la carrera administrativa (artículos 13, 40 y 125), son titulares del derecho de permanecer en el servicio, mientras no se cumplan condiciones que afecten su desempeño, y que deben estar previamente definidas en la Constitución y la Ley. Así las cosas, aunque no existe un derecho absoluto a la permanencia indefinida en un cargo, ni siquiera para quienes lo ocupan dentro del sistema de carrera, toda persona que está ejerciendo una labor productiva posee expectativas y derechos que deben respetarse en los procesos que definen o modifican la estructura estatal. En la sentencia C-795 de 2009 se hizo referencia a este conjunto de principios, y esta tensión constitucional, en los siguientes términos: “13. La jurisprudencia de esta Corporación ha admitido que el cumplimiento pleno de los fines esenciales del Estado exige la adecuación de la estructura orgánica y funcional de la administración a los cambios que imponen las dinámicas contemporáneas en que se mueven las relaciones económicas, los avances tecnológicos, las necesidades del servicio, la disponibilidad fiscal y las transformaciones sociales y culturales[16]. Sin embargo, ha precisado que dichos procesos deben desarrollarse con plena observancia de los postulados que inspiran el Estado Social de Derecho, y bajo la orientación de los principios y directrices que rigen la gestión pública (Art. 209 C. P.). En cuanto al primer aspecto, la administración no puede perder de vista que la Constitución concibe el trabajo como un principio fundacional del Estado (Art. 1° C.P.), como un derecho individual y como una obligación social que goza de especial protección constitucional (Art. 25 y 53 C.P). Y en cuanto al segundo, el pleno desarrollo del Estado Social de Derecho requiere que la actuación de los poderes públicos esté ceñida a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía y celeridad, en procura de la satisfacción del interés colectivo[17]. Para el cumplimiento de tales propósitos, la Constitución contempla la posibilidad de que, en todos los niveles, las autoridades públicas implementen programas de reforma institucional para atender las nuevas exigencias y necesidades que el cambio social genera. En este sentido ha previsto que en el nivel nacional, corresponde al Congreso de la República la función de determinar la estructura de la administración, crear, fusionar o suprimir ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, así como crear o autorizar la creación de empresas industriales del Estado y sociedades de economía mixta, e igualmente reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales (CP. art.150-7). Por su parte, el Presidente de la República goza de facultades de reordenamiento de la administración central para lo cual le compete crear, fusionar o suprimir los empleos que esta demande (CP. art.150-14), suprimir o fusionar organismos administrativos (CP. art.189-15) y modificar la estructura de esas entidades (CP. art.189-16), siempre de acuerdo a los principios constitucionales aplicables y a los parámetros señalados en la ley correspondiente. 14. El impacto que estos procesos de reestructuración generan tanto en la comunidad, en calidad de destinataria final del cumplimiento de la función administrativa o del servicio público, como en el sector de los trabajadores de la entidad que es objeto de reestructuración, exige de las autoridades que obren con suma cautela y diligencia, con miras a salvaguardar al máximo los derechos e intereses legítimos de unos y otros. Así, frente a la comunidad en general, la Administración debe respetar los principios que de conformidad con el artículo 209 de la Constitución gobiernan la función administrativa, tales como la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad. Y frente a los trabajadores surge una clara obligación de respeto a sus derechos fundamentales en el marco de las relaciones laborales[18]”. 38. El nivel de protección a esos derechos varía, sin embargo, en función de la naturaleza del vínculo del afectado con la Administración. Así, el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, así como los artículos 28 y 29 del Decreto Ley 760 de 2005, prescriben que los afectados por la supresión de una entidad pueden optar por la reincorporación en empleos iguales o equivalentes, o a recibir una indemnización; en tanto que los empleados que ocupan cargos en provisionalidad tienen derecho a un conjunto de beneficios definidos en la Ley 790 de 2002, tales como un reconocimiento económico, el pago parcial de cotizaciones a EPS, el ingreso a programas para el mejoramiento de competencias laborales y, en caso de pertenecer a un grupo social vulnerable, la permanencia en la entidad hasta el momento de su cierre definitivo. 39. En la sentencia C-098 de 2013 la Corte analizó si el mandato legislativo de igualar las condiciones de salario y prestaciones de los funcionarios del DAS en Supresión a las que rigen en las plantas receptoras violaba los derechos fundamentales al acceso, permanencia y retiro del servicio, con base en los principios de igualdad y mérito. Por su relación evidente con el caso objeto de estudio, la Sala hará una transcripción de las consideraciones centrales del fallo, en lo que tiene que ver con la supresión de una entidad y los derechos laborales de sus empleados: “Para esta Corporación, las políticas administrativas o económicas del Estado desarrollan el ordenamiento jurídico constitucional, en la medida que con las mismas se protejan tanto los bienes como los derechos consagrados en la Carta Política y se garantice la igualdad de oportunidades de los ciudadanos, la libertad de empresa y el derecho al trabajo y otros derechos fundamentales. En ese entendido, el proceso de modernización del Estado colombiano persigue mejorar la eficiencia de las actividades adelantadas por los entes públicos en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.[19] Dichos procesos, en su mayoría, han sido analizados por esta Corporación, la cual, desde el punto de vista de la incidencia de los mismos en las condiciones laborales de los trabajadores, ha señalado que los mismos reflejan los principios y valores constitucionales siempre y cuando aseguren el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y las garantías y derechos adquiridos por los trabajadores.[20] […] Así, para que el Estado pueda cumplir con sus fines debe ajustar la estructura orgánica y funcional que le sirve de medio para obtenerlos, adecuándolas a los objetivos demarcados constitucionalmente. En esta medida, resulta razonable que se realice una valoración del desempeño de las entidades que conforman la administración pública y se evalúe su misión, estructura, funciones, resultados, etc. Lo anterior, ratifica el carácter instrumental que tiene aquella ‘frente a las políticas de gobierno, en lo relacionado con la ordenación y racionalización de la prestación de las funciones de responsabilidad del Ejecutivo, dentro de los principios de eficiencia, eficacia y celeridad’.[21] En consonancia con lo anterior, la Corte ha señalado de manera reiterada que la estructura de la administración pública no es intangible y puede reformarse ya sea a través de una readecuación de la planta física y de personal de la misma o de la fusión, escisión o supresión del organismo. Esta reforma sólo será procedente si, conforme a los mandatos constitucionales, se ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y no vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, los derechos laborales de los servidores públicos señalados en los artículos 53 y 58 de la Carta Política.[22] […]. Bajo estas consideraciones, el proceso de reestructuración que se adopte en una entidad, dentro de los principios enunciados para su cabal funcionamiento, resulta procedente si en él se protegen los derechos de los trabajadores y si las actuaciones no exceden los límites legalmente establecidos para realizarlo. Ello significa, que el retiro de su personal debe ir acompañado de las garantías necesarias para que el trabajador no quede desprotegido en sus derechos y el proceso en sí no se convierta en un elemento generador de injusticia social”. 40. También en la sentencia citada, la Corporación hizo referencia a la obligación estatal de respetar los derechos adquiridos y al alcance de las garantías concebidas para quienes pertenecen al régimen de carrera. “En el presente caso, los accionantes aseguran que con la supresión del Departamento Administrativo de Seguridad –DAS– se afectaron los derechos adquiridos de los trabajadores de la referida entidad, en la medida que se rigen por las normas de las entidades receptoras. Razón por la que el artículo es inconstitucional por quebrantar derechos adquiridos. […] De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los derechos adquiridos tienen rango constitucional, razón por la cual ninguna disposición normativa de inferior jerarquía puede contener orden alguna que implique su desconocimiento. En este sentido, el artículo 58 de la Carta es preciso al afirmar que ‘se garantizarán la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores’; al igual que, en materia laboral, el artículo 53 resulta expreso cuando señala que ‘la ley, los contratos, los acuerdos y los convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores’”. […] Así las cosas y con el fin de proteger los derechos de los trabajadores afectados con la reestructuración, de la Constitución, la ley y la jurisprudencia de esta Corporación se encuentra que: “i) los servidores públicos que se encuentren inscritos en la carrera administrativa ostentan unos derechos subjetivos que materializan el principio de estabilidad en el empleo; ii) la administración pública está facultada para suprimir cargos de carrera administrativa en los términos establecidos por la Constitución y la ley; iii) en los casos de supresión de cargos de empleados inscritos en la carrera administrativa estas personas, en virtud del derecho a la estabilidad laboral, tienen derecho a optar libremente por la incorporación, reincorporación o la indemnización. En los primeros dos eventos se tiene un límite temporal de seis meses para efectuar la incorporación o reincorporación, término después del cual si no es posible encontrar una vacante se procede a indemnizar al servidor; iv) el respeto a tales reglas fijadas en la ley configura el debido proceso administrativo a seguir en estos eventos”. 41. Existe entonces un cuerpo jurisprudencial en el que se ha explicado que, si bien el Estado puede definir su estructura, al hacerlo no puede interferir intensamente en los derechos laborales de quienes trabajan a su cargo. Las medidas de protección, sin embargo, son de diversa naturaleza, y van desde las opciones de incorporación o reincorporación a otras plantas, a las indemnizaciones y los programas para la rehabilitación laboral. Como es obvio, el nivel de protección más alto se encuentra en quienes ocupan cargos en carrera, y es menor para quienes solo ostentan una estabilidad intermedia, porque fueron vinculados en provisionalidad, o precaria, en tanto sus cargos son de libre nombramiento y remoción. 42. Para terminar, es importante recordar que las garantías de la Constitución pueden adquirir estándares más altos de protección al momento de su desarrollo legislativo (no pueden, en cambio, ser desconocidas por la Ley). Cuando ello ocurre, el Legislador queda vinculado a respetar el nuevo estándar alcanzado, salvo que medien razones imperiosas, que lo obliguen a limitar ese alcance. De ser así, les corresponde a las autoridades estatales demostrar la existencia de esas razones, así como su carácter imperioso. Estas reglas se desprenden de los principios de progresividad y prohibición de retroceso, aplicables en el desarrollo de las facetas prestacionales de los derechos. En ese marco, la Sala iniciará el análisis del caso concreto. Del caso concreto Presentación y metodología adoptada por la Sala Primera de Revisión. 43. El caso objeto de estudio hace referencia a un conflicto jurídico en el que la existencia de la violación alegada por el accionante depende de un conjunto de decisiones normativas. En otros términos, los hechos relevantes se refieren a la producción, derogación, decaimiento o invalidación de leyes, decretos y otros actos administrativos de inferior jerarquía. 44. Esta circunstancia facilita el análisis probatorio, pues esas decisiones son públicas y oficiales. Sin embargo, hace más complejo el análisis sustantivo, esto es, la interpretación que debe darse a esos actos a la luz de las normas constitucionales, dado que el conflicto involucra disputas acerca de la validez de las decisiones mencionadas y sus efectos frente a la situación del peticionario. 45. A continuación, la Sala explicará las premisas de análisis a partir de las cuales asumirá el estudio del caso concreto, con el propósito de tomar en cuenta, tanto la complejidad normativa del caso, como la situación particular del actor y sus compañeros de trabajo. En ese marco, explicará las razones por las que considera que se presentó una violación a los derechos del por las actuaciones de las partes vinculadas en este trámite y, en consecuencia, determinará el alcance de la decisión. Fundamentos metodológicos del análisis. 46. Como se indicó, en el caso concreto se habría presentado una violación de intereses iusfundamentales, originada en hechos normativos y en un escenario en el que se encuentra comprometida la actuación de un conjunto de autoridades públicas. Ello justifica el uso de una metodología basada en las tres premisas que a continuación se explican. El primer aspecto es la posibilidad de que la forma en que las autoridades interpretaron la declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 de la ley 1640 haya generado una laguna, o haya producido la ausencia de una garantía adecuada para la protección de un derecho, sobre cuya existencia no cabe duda (la laguna de un derecho subjetivo sin garantías adecuadas para su protección), premisa que se relaciona con la forma en que la Corte concibe los derechos y las garantías constitucionales. El segundo criterio es la equidad constitucional, entendida a la luz de los principios de cargas razonables y colaboración armónica, pues en este caso, las normas jurídicas ejercen un peso intenso sobre los intereses y derechos de un ciudadano, lo que obliga a la justicia constitucional a recuperar un equilibrio perdido. La tercera, es la potestad del juez constitucional para definir el remedio jurídico que mejor proteja los derechos violados, en términos de eficacia, inmediatez e integralidad del amparo. 46.1. La Constitución como un conjunto de derechos y garantías, y la visión actual de la jurisprudencia sobre el concepto de derechos fundamentales. A partir de diversas propuestas de la teoría jurídica, el derecho internacional de los derechos humanos, y el propio desarrollo de su jurisprudencia, la Corte ha construido un concepto de derechos fundamentales que involucra, entre otros aspectos, la concepción de la Constitución como un conjunto de derechos y garantías; la naturaleza polifacética o poliédrica de los derechos; la diferenciación conceptual entre fundamentalidad y justiciabilidad, y la concurrencia de los distintos órganos del poder público para lograr su eficacia. Las palabras ‘derecho’ y ‘garantía’ son vagas, y su uso difiere según el contexto, el hablante y su auditorio. Sin embargo, dentro de la concepción de los derechos fundamentales a la que se hace referencia, se utiliza ‘derecho’ para hacer referencia a las libertades, competencias, prerrogativas o expectativas de recibir algo que tienen las personas, siempre que estas se encuentren razonablemente justificadas en el orden constitucional. Por ‘garantías’, en cambio, se hace alusión a los mecanismos por los que se pretende la efectividad de los derechos. Esas garantías incluyen las acciones judiciales, las políticas públicas y cualquier otra medida que aumente su margen de efectividad y contribuya a su realización efectiva. Por otra parte, la Corte ha precisado que los derechos tienen diversas facetas, tanto positivas como negativas (de abstención o de prestación), y que todas ellas deben hacerse efectivas[23]. Además, ha rechazado las distinciones o jerarquizaciones entre los distintos derechos, basándose en que estos son interdependientes e indivisibles. O, en términos más simples, en que la eficacia de un derecho incide en la de los demás, y la satisfacción de todos y cada uno de ellos es condición necesaria para el respeto por la dignidad humana. En virtud de esta idea, ha aclarado que todos los derechos son justiciables, aunque ha precisado que los deberes y facultades del juez en su cumplimiento efectivo varían en función de la faceta que se encuentre amenazada o haya sido violada. Así, el juez de tutela puede proteger de forma directa e inmediata las facetas que no suponen costos, o solo tienen un costo razonablemente bajo; puede imponer, así mismo, el cumplimiento de las obligaciones definidas en la ley, el reglamento e incluso las relaciones contractuales, para lograr el goce del derecho; y, frente a facetas positivas y costosas, que no cuentan con desarrollo ulterior, tiene la obligación de convocar a los órganos encargados del diseño de políticas públicas para que inicien los pasos necesarios hacia la eficacia del derecho[24]. En eventos excepcionales, puede ser necesario que diseñe directamente una garantía para evitar la vulneración del derecho, a raíz de la insuficiencia de la regulación legal o de la inadecuación de las políticas públicas para la materialización del derecho[25]. Este caso, precisamente, habla de derechos existentes y de garantías desarrolladas por los órganos políticos, pero que, según esas mismas autoridades, perdieron su vigencia. En consecuencia, corresponde al juez de tutela colmar el espacio, llenar la laguna para mantener el goce del derecho. 46.2. La tutela como una jurisdicción de equidad. La acción de tutela es un mecanismo de defensa de todos los derechos constitucionales y una concreción del derec...