Sentencia T-317 de 2013

T-317-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-317/13 PERSONA JURIDICA-Titularidad de derechos fundamentales que pueden ser protegidos a través de la acción de tutela/LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA DE PERSONA JURIDICA-Registraduría si tiene legitimación por cuanto el derecho que alega es vulneración del debido proceso Desde sus primeros pronunciamientos esta Corporación ha sostenido que las personas jurídicas, aún las de derecho público, están legitimadas para ejercer la acción de tutela debido a que son titulares de derechos constitucionales fundamentales por dos vías, directamente como titulares de aquellos derechos que por su naturaleza son predicables de estos sujetos de derechos, e indirectamente cuando la vulneración puede afectar los derechos fundamentales de la personas naturales que las integran. El corolario lógico de esta titularidad de derechos fundamentales por parte de las personas jurídicas es la legitimación activa para reclamarlos mediante la acción de tutela. En relación con la representación judicial ha señalado la Corte, que la instauración de una acción de tutela por parte de una persona jurídica debe respetar las reglas de postulación previstas en la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, de manera que sea impetrada por su representante legal, directamente o a través de apoderado. Así las cosas, en este caso la Registraduría Nacional del Estado Civil sí tiene legitimación activa para presentar la acción de tutela bajo estudio, en cuanto el derecho fundamental que alega le ha sido vulnerado, es el derecho al debido proceso, además, la entidad se encuentra debidamente representada por apoderada judicial. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad PERSONAS JURIDICAS DE DERECHO PUBLICO-Titularidad de derechos fundamentales/PERSONA JURIDICA-Titularidad de ciertos derechos fundamentales La jurisprudencia ha hecho distinción respecto de los derechos fundamentales de los cuales puede ser titular una persona jurídica, señalando que algunos de ellos se refieren exclusivamente a la persona humana y, por tanto, aquellas no estarían legitimadas para recurrir a su amparo. Por ejemplo, el derecho a la vida, a la prohibición de la desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes o al derecho a la intimidad familiar. Tampoco son titulares del derecho a la dignidad humana, ni de los derechos a la intimidad personal y a la honra, los cuales “solamente se reconocen al ser humano, pues son atributos propios de éste, inherentes a su racionalidad, inalienables, imprescriptibles y connaturales con el reconocimiento de su dignidad”. Bajo ese entendido, se ha dicho que una persona jurídica tiene derecho a la igualdad, a la inviolabilidad de domicilio, petición, debido proceso, libertad de asociación, acceso a la administración de justicia y el derecho al buen nombre, sin que esta enunciación pretenda ser exhaustiva. FUNCION ELECTORAL COMO INSTRUMENTO PARA GARANTIZAR EL PRINCIPIO DEMOCRATICO La participación democrática garantizada por la Constitución se desarrolla en múltiples escenarios y aunque no se limita al campo electoral, ese es, precisamente, el ámbito en que se torna efectiva. En ese sentido, la organización electoral, en cuanto ejerce un papel central en el régimen democrático, requiere de altos niveles de profesionalización y transparencia, lo que implica la necesidad de contar con arreglos institucionales que garanticen el carácter técnico e imparcial en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales. CONFIANZA COMO CRITERIO DETERMINANTE EN CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION Es claro que la confianza es un criterio subjetivo relevante no solo para establecer si un cargo es de libre nombramiento o remoción, especialmente en aquellos empleos de cualquier nivel jerárquico que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, sino también para determinar el ingreso y la permanencia en el cargo del respectivo servidor público. DISCRECIONALIDAD EN MATERIA DE FUNCIONARIOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION En principio, todos los actos administrativos por medio de los cuales se desvincula a una persona de su cargo deben motivarse. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que la exigencia de motivar los actos administrativos, en cuanto al retiro del servicio, admite excepciones, una de las cuales es, justamente, la relativa a los cargos de libre nombramiento y remoción, en tanto que, la declaratoria de insubsistencia (Decreto 1950 de 1973, artículo 107) responde a “la facultad discrecional que tiene el Gobierno de nombrar y remover libremente sus empleados”. Es claro que los actos de desvinculación de los funcionarios de libre nombramiento y remoción no necesitan de motivación, en la medida en que la provisión de dichos empleos supone la escogencia de quien va a ocupar el cargo por motivos personales o de confianza. En consecuencia, la no motivación de estos actos es una excepción al principio general de publicidad, sin que con ello se vulnere ningún derecho fundamental, siempre y cuando no se produzca arbitrariedad. DESVINCULACION DE FUNCIONARIO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION POR PERDIDA DE CONFIANZA-El acto de desvinculación no puede calificarse como arbitrario o dictado con desviación de poder La facultad discrecional que tiene la administración para desvincular funcionarios de libre nombramiento y remoción no es sinónimo de arbitrariedad ni indica que pueden adoptarse decisiones sin fundamento alguno, toda vez que dicha potestad exige, de un lado, que la decisión responda a los fines de la norma que otorga la facultad y, del otro, la proporcionalidad entre los hechos respecto de los cuales se pronuncia la administración y la consecuencia jurídica que se genera. Así las cosas, siendo la confianza un factor determinante a la hora de vincular funcionarios en cargos de libre nombramiento y remoción, su pérdida constituye una razón justificada para que la administración dé por terminada la relación laboral con el empleado público y de esta forma garantice tanto la prestación del buen servicio como la satisfacción del interés público. En ese entendido, cuando la decisión de insubsistencia es consecuencia de actuaciones del servidor que contribuyeron a que su nominador perdiera la confianza en él, el acto no puede catalogarse como arbitrario o dictado con desviación de poder. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Tribunal incurrió en defecto fáctico al determinar que el acto de desvinculación del cargo de libre nombramiento y remoción de Registrador Distrital obedeció a desviación de poder Teniendo en cuenta que la desviación de poder, fue la causal invocada para solicitar la nulidad de la Resolución mediante la cual se declaró insubsistente del cargo de libre nombramiento y remoción al Registrador, las pruebas valoradas no logran demostrar un móvil caprichoso en la decisión de la Registraduría, ni se logró establecer que el servicio se hubiera desmejorado con su salida, de modo que la presunción de legalidad del acto y su fundamentación del mejoramiento del servicio y el interés general, no pudo ser desvirtuada. Bajo ese entendido, en el presente caso, la actuación de la Registraduría no puede entenderse como arbitraria o que no se sustentó en motivos válidos, ya que la decisión adoptada respondió por un lado, a los fines de la norma que otorga dicha potestad y, del otro, a la proporcionalidad entre los hechos respecto de los cuales se cuestionó al servidor y la consecuencia jurídica que se generó. Se reitera que la finalidad perseguida en este caso con la remoción es razonable, pues estuvo dirigida a asegurar la permanencia de la confianza que supone el ejercicio del cargo de Registrador Distrital. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por cuanto no se probó arbitrariedad ni desviación de poder en declaratoria de insubsistencia de Registrador, quien ocupaba cargo de libre nombramiento y remoción SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio constitucional CARRERA ADMINISTRATIVA-Mérito como criterio fundamental para el ingreso, ascenso y retiro SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA PARA LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Tiene carácter excepcional y está regido por los principios de igualdad, mérito y estabilidad CARRERA ADMINISTRATIVA PARA LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Orden a la Registraduría para que en el término de seis (6) meses convoque concurso para proveer todos los cargos de carrera que en la actualidad son ejercidos en provisionalidad Referencia: expediente T-3.463.457 Acción de Tutela instaurada por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena. Derecho fundamental invocado: derecho al debido proceso. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil trece (2013) La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, quien la preside, Alberto Rojas Ríos y Diego López Medina, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, ha proferido la siguiente. SENTENCIA En el proceso de revisión de la Sentencia dictada el 26 de enero de 2012 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que resolvió negar la tutela incoada por la Registraduría Nacional del Estado Civil contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena. 1. ANTECEDENTES De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Cinco de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia. De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente. 1.1. SOLICITUD La apoderada judicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil, solicitó al juez de tutela que ampare el derecho fundamental al debido proceso de su poderdante. En consecuencia, argumentó la existencia de defecto fáctico, pidió se dejen sin efectos las sentencias del 30 de septiembre de 2010 y 30 de septiembre de 2011, proferidas por el Juez Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena y por el Tribunal Administrativo de Bolívar, respectivamente, que declararon la nulidad y restablecimiento del derecho del señor Abraham Moisés Posada Sampayo tras ser declarado insubsistente en el cargo de Registrador Especial 0065-03 de Cartagena, decretando su inmediato reintegro. Solicitó además, ordenar al Tribunal Administrativo de Bolívar proferir nueva sentencia acorde con las pruebas regular y oportunamente allegadas. 1.1.1. Hechos 1.1.1.1. El señor Abraham Moisés Posada Sampayo ingresó a la Registraduría Nacional del Estado Civil como Supernumerario el 15 de agosto de 1997, ocupando varios cargos en la Registraduría de Cartagena y de Magangué. Mediante Resolución No. 124 de febrero de 2002 fue nombrado en propiedad en el cargo de Registrador Especial 0065-03 de Cartagena, posesionándose el 21 de febrero de 2002. 1.1.1.2. En las elecciones para Congreso de la República celebradas el 10 de marzo de 2002, se presentaron irregularidades en el Departamento de Bolívar, lo cual fue informado por los Registradores Especiales de Cartagena a la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia de lo anterior, la Fiscalía General de la Nación inició investigación de manera oficiosa. 1.1.1.3. Mediante Resolución No. 203 del 23 de abril de 2002, se declaró la insubsistencia del cargo de libre nombramiento y remoción ocupado por el señor Posada Sampayo. A juicio de aquél, dicha actuación obedeció a las irregularidades que se presentaron en el debate electoral de 2002, después del extravío de los formularios E14 en el Departamento de Bolívar; a algunos “rumores en los que se afirmaba que el señor Posada Sampayo había dado la orden de sustraerlos”, y a la denuncia penal presentada por los Registradores Delegados por fraude electoral en Cartagena. 1.1.1.4. Frente a lo anterior, el señor Posada Sampayo interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Durante el proceso, afirmó en su defensa que una vez terminado el escrutinio departamental y consolidados los resultados de cada uno de los municipios, los documentos electorales quedan bajo custodia de los Registradores Delegados Departamentales, de manera que él no pudo acceder a los mismos ni mucho menos tenerlos bajo su poder para dar la orden de sustraerlos (ver folio 67 del cuaderno de pruebas No. 2). 1.1.1.5. En esa oportunidad, la Registraduría Nacional manifestó que la declaratoria de insubsistencia se llevó a cabo con observancia del debido proceso y en derecho, por cuanto el cargo del señor Posada Sampayo, para el momento de los hechos, era de libre nombramiento y remoción. En esa medida, la entidad tenía la facultad discrecional de removerlo por razones del servicio, no existiendo ningún móvil diferente a los fines perseguidos por la ley (ver folio 70 del cuaderno de pruebas No. 2). 1.1.1.6. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, en providencia del 30 de septiembre de 2010, declaró la nulidad de la resolución de insubsistencia y condenó a la Registraduría a reintegrar al demandante y a reconocerle y pagarle los salarios y demás prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta el reintegro. El Juez fundamentó su decisión en que la jurisprudencia ha dejado sentado que cuando un acto de insubsistencia no es motivado, se presume que está inspirado en razones del buen servicio, a menos que se demuestre que fueron otras los motivos que movieron a la administración y que la obligaron a seguir previamente otro procedimiento. En este sentido, adujo que no es el libre arbitrio del nominador una causa legítima del acto, atendiendo a que las manifestaciones de la voluntad administrativa, que afectan situaciones jurídicas de los particulares, deben adecuarse a los fines de las normas que las autorizan y deben ser proporcionales a los hechos que le sirven de causa (art. 36 del Código Contencioso Administrativo). Por ello, dijo, el acto discrecional puede ser objeto de control judicial cuando se ha expedido por razones ajenas a las normas que lo autorizan, o cuando no es proporcional a los hechos que lo causan. Frente al caso concreto, señaló que teniendo en cuenta las pruebas obrantes en el expediente, la declaratoria de insubsistencia del señor Posada Sampayo, lejos de haber sido emitida por las facultades del buen servicio y discrecionales del nominador, es claro que se originó en las presuntas irregularidades ocurridas en las elecciones de marzo de 2002, tal como se desprende de las informaciones periodísticas de los diarios locales. Así, la entidad demandada “so pretexto de ignotas razones del ‘buen servicio’, lo remueva arbitrariamente y atente contra su dignidad y su buen nombre dejando en la sombra de lo incierto y misterioso los verdaderos motivos de su acto de insubsistencia”. Concluyó entonces que es palmario que las verdaderas razones de la declaratoria de insubsistencia se encontraban en las acusaciones que para la fecha se le hicieran, y sin que antes los órganos de control iniciaran las investigaciones correspondientes, que, entre otras cosas, una vez terminadas, llevaron a la absolución tanto disciplinaria como penal. De manera que el acto de insubsistencia desborda cualquier límite de razonabilidad en el ejercicio de la facultad discrecional, configurándose la nulidad por desvío de poder. 1.1.1.7. El Tribunal Administrativo de Bolívar, el 30 de septiembre de 2011 confirmó el fallo del A-quo al considerar que se logró establecer la desviación de poder en la expedición del acto acusado, desvirtuándose así su presunción de legalidad. La decisión de esta instancia judicial se efectúo de conformidad al material probatorio, el cual, a juicio del Tribunal, demostró que: (i) dos semanas antes de la declaratoria de insubsistencia del demandante, la Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia, el 14 de abril de 2002, ordenó escucharlo en indagatoria el 16 de abril del mismo año; (ii) el 27 de septiembre de 2003 la Fiscalía Tercera Delegada ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena resolvió decretar medida de aseguramiento de detención preventiva del señor Posada Sampayo, en calidad de autor del delito de falsedad ideológica en documento público y (iii) el 15 de agosto de 2003, profirió resolución de acusación contra el demandante. Posteriormente, (iv) el Juzgado Primero Penal del Circuito Adjunto de Cartagena, el 30 de junio de 2009, absolvió de los cargos al señor Posada Sampayo. Por lo anterior, sostuvo esta instancia judicial que la coetaneidad entre la fecha de apertura de la investigación y la declaratoria de insubsistencia por facultad discrecional, permite concluir que en realidad los fines perseguidos en el acto acusado fueron distintos a los del buen servicio y obedecieron a una sanción, lo que efectivamente estructura la desviación de poder. 1.1.2. Fundamentos de la demanda Contra las decisiones descritas, la Registraduría Nacional del Estado Civil interpone acción de tutela por considerar que tales actuaciones judiciales vulneraron su derecho al debido proceso al incurrir en defecto fáctico, por no observarse relación entre lo probado y lo decidido. Señala que, tanto el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito como el Tribunal Administrativo de Bolívar, incurrieron en deducciones, es decir, erraron en el valor probatorio que le dieron a las mismas, llegando a conclusiones fuera de contexto. Alega la entidad accionante, que el Tribunal Administrativo de Bolívar hizo una indebida valoración de las pruebas en las que sustenta su fallo, toda vez que: (i) esta instancia judicial manifestó que hubo desviación de poder debido a la cercanía entre el inicio del proceso penal que cursó en contra del señor Posada Sampayo, y la fecha de la Resolución de insubsistencia. (ii) hizo una valoración fraccionada del testimonio rendido por la señora Hernedis González De Mejía. Respecto a la decisión del Juez de primera instancia, precisa que hubo una indebida apreciación de las pruebas, al considerar que: (i) se apoyó en las informaciones periodísticas allegadas al proceso, de las cuales no es posible deducir la intención de los Delegados de la Registraduría que expidieron el referido acto. (ii) frente a los testimonios allegados al proceso, se infiere el desconocimiento de los declarantes sobre los hechos materia del litigio, toda vez que no conocen el móvil por el cual se declaró insubsistente al demandante. En virtud de lo anterior, estima que no es posible deducir que de que el acto acusado haya obedecido al antojo del nominador o a fines distintos del buen servicio. 1.2. TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Una vez admitida la demanda de tutela, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, corrió traslado de la demanda al Tribunal Administrativo de Bolívar y al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena; y ordenó notificar la existencia de esta acción al señor ABRAHAM POSADA SAMPAYO, por tener interés directo en las resultas del proceso. 1.2.1. Contestación del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, en escrito de fecha 14 de diciembre de 2011, dio respuesta a la tutela solicitando negar las pretensiones. Consideró que la sentencia atacada se profirió dentro de los términos procesales y con una adecuada valoración probatoria y jurídica. Indicó esta instancia judicial que el acto de insubsistencia, sin importar si es discrecional, puede ser objeto de control judicial cuando (i) se ha expedido con fundamento en razones ajenas a las contempladas en el ordenamiento jurídico, (ii) no es proporcional a los hechos que lo causan o (iii) constituye desviación de poder, tal como se concluyó en el presente caso. Manifestó que no existe razón para considerar que hubo violación al debido proceso, ya que la decisión cuenta con una motivación razonable que excluye la posibilidad de tildarla de arbitraria, parcializada o de vulnerar los derechos invocados en la demanda. El tema en discusión se limitó a un asunto de interpretación normativa, sobre el cual el despacho actuó con fundamento en la ley aplicable al caso, respaldado con su análisis probatorio. Respecto a la indebida valoración de las pruebas, sostuvo que en la sentencia se esbozaron las razones jurídicas y fácticas, e incluso citando folios y pruebas que se consideraron relevantes para la decisión. Finalmente, advirtió que la entidad vencida en el proceso contó con su derecho a controvertir la decisión, agotando el recurso de apelación. 1.2.2. Contestación del Tribunal Administrativo de Bolívar El Tribunal Superior de Bolívar respondió esta acción de tutela en escrito del 15 de diciembre de 2011. Solicitó denegar las pretensiones del accionante, por cuanto en ningún momento se incurrió en una vía de hecho, ya que la sentencia que confirmó la decisión del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, tuvo como fundamento los parámetros legales establecidos respecto a la declaratoria de insubsistencia del personal nombrado en cargos de libre nombramiento y remoción, además, observó el precedente tanto horizontal como vertical. De igual forma, manifestó que los actos expedidos en ejercicio de la facultad discrecional están amparados por la presunción de legalidad y de haber sido proferidos en aras del buen servicio; pero a su vez, quien considere que se profirieron con desviación de poder, corre, en principio, con la carga de la prueba, es decir, que debe tener un definido respaldo probatorio que lleve al juzgado a la certeza incontrovertible de que los motivos que la administración tuvo para expedir el acto enjuiciado son ajenos a los que la ley señala para tal efecto. Finalmente, agregó que el material probatorio se valoró adecuadamente, pues fue precisamente de éste que se concluyó que aunque el acto acusado se expidió en ejercicio de la facultad discrecional otorgada por la ley, su presunción de legalidad quedó desvirtuada al establecerse que el móvil de la declaratoria de insubsistencia no fue por el mejoramiento del servicio. 1.2.3. Respuesta del señor Abraham Moisés Posada Sampayo Abraham Moisés Posada Sampayo, vinculado de manera oficiosa, intervino con el fin de ejercer su derecho de defensa, solicitando declarar improcedente la acción de tutela, apoyándose en las siguientes razones: En primer lugar, indicó que las decisiones acusadas por el accionante, obedecieron a un análisis de todos los elementos fácticos y jurídicos que pusieron en evidencia la desviación de poder en que incurrió la entidad al declararlo insubsistente. En segundo lugar, señaló que en el transcurso del proceso ordinario se alegó y probó fehacientemente que el acto administrativo de insubsistencia no obedeció a fines de servicio, sino que se expidió como consecuencia de las presuntas irregularidades que se presentaron durante las elecciones de marzo del año 2002, época en la que se desempeñó como funcionario de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Por consiguiente, consideró que el ejercicio de la facultad discrecional de remover a los servidores públicos, excluye toda posibilidad de que la insubsistencia se encuentre inspirada en motivos ajenos a la obligación de garantizar el buen servicio público. Finalmente, concluyó que la Registraduría Nacional del Estado Civil pretende, con la interposición de la acción de tutela, efectuar una tercera instancia, luego de haber sido vencida en juicio en el cual le fueron respetadas todas las garantías procesales establecidas en la ley. 1.3. PRUEBAS DOCUMENTALES OBRANTES DENTRO DEL EXPEDIENTE Obran en el expediente las siguientes: 1.3.1. Copia de la Sentencia del 30 de septiembre de 2010, expedida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Abraham Moisés Posada Sampayo contra la Registraduría Nacional del Estado Civil[1]. 1.3.2. Copia de la Sentencia de segunda instancia con fecha 30 de septiembre de 2011, promulgada por el Tribunal Administrativo de Bolívar[2]. 1.4. DECISIONES JUDICIALES 1.4.1. Única de instancia La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 26 de enero de 2012, negó las pretensiones de la acción de tutela. Señaló que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, debía analizarse si las decisiones adoptadas se basaron en un análisis objetivo, racional y riguroso de las pruebas. Consideró que del contenido de las providencias que se controvierten mediante el ejercicio de la presente acción, se desprende que las pruebas aportadas al proceso fueron valoradas en su totalidad, bajo criterios razonables y la aplicación de la sana crítica para decidir el fondo del asunto. Concluyó que el estudio de las sentencias demandadas, permite establecer que no existe una vía de hecho con relación a la apreciación del material probatorio, y la discrepancia que discute la parte actora, de ninguna manera dibuja el desconocimiento del derecho al debido proceso. En ese sentido, recordó que “el desacuerdo en la valoración probatoria no puede ser desatado mediante el ejercicio de la acción de tutela, pues de ser así se convertiría esta acción en un escenario para evaluar el grado de convencimiento de los razonamientos de los jueces cuando no actúen como jueces constitucionales”. 1.5. ACTUACIÓN EN SEDE DE REVISIÓN Mediante auto de fecha 18 de septiembre de 2012, el magistrado sustanciador solicitó al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena el expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, iniciado por el señor Abraham Sampayo Posada en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil, radicado bajo el número 13001-23-31-03-2002-01001-00. El proceso, fue recibido por el despacho el día 1 de octubre de 2012. 2. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 2.1. COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación. 2.2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO 2.2.1. Mediante Resolución No. 203 de 23 de abril de 2002, los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil declararon insubsistente el nombramiento del señor Abraham Posada Sampayo en el cargo de Registrador Especial 0065-03 de Cartagena. El cargo del señor Posada Sampayo era para ese momento de libre nombramiento y remoción y su insubsistencia fue fundamentada en razones del servicio. Como consecuencia de lo anterior, el señor Posada Sampayo interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que la declaratoria de insubsistencia no se debió a razones del servicio, como lo alegó la Registraduría, sino en cuanto se presumió su responsabilidad en las irregularidades que se presentaron en el Departamento de Bolívar en las elecciones para Congreso de la República celebradas el 10 de marzo de 2002. Lo cual, alegó el señor Posada Sampayo, no está amparado en las normas vigentes y resulta además desproporcionado. Tanto el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena como el Tribunal Administrativo de Bolívar le dieron la razón al señor Posada Sampayo, al encontrar que, si bien la declaratoria de insubsistencia de cargos de libre nombramiento y remoción es una decisión discrecional del nominador, lo cierto es que ésta no puede ser arbitraria y debe fundamentarse en la normativa aplicable y, además debe responder a razones proporcionadas, orientadas al mejoramiento del servicio. Así las cosas, al observar que la declaratoria de insubsistencia coincidió con investigaciones iniciadas en contra del señor Posada Sampayo – que luego fueron archivadas –, concluyeron que su remoción no tuvo motivo en razones de mejoramiento del servicio como se señaló en la resolución de insubsistencia, sino en meras presunciones que afectaron su dignidad y buen nombre, configurándose una desviación de poder. La Registraduría Nacional del Estado Civil, por su parte, sostiene que dichas decisiones incurrieron en defecto fáctico al valorar indebidamente las pruebas aportadas al expediente, esto es, el expediente de la investigación penal; dos testimonios; una queja de la red de veeduría ciudadana de Cartagena, y reportajes de los Diarios El Heraldo y El Tiempo, y de la Revista Cambio. Ello, en cuanto las autoridades judiciales demandadas, de ellas dedujeron que la declaratoria de insubsistencia se basó en las investigaciones que siguieron a las irregularidades presentadas durante la contienda electoral del año 2002, sin que las mismas reflejaran necesariamente que ese fuera el móvil de la insubsistencia. 2.2.2. Lo descrito en precedencia muestra que surgen dos problemas jurídicos que corresponde resolver a la Sala y que se circunscriben a determinar: (i) Si esta acción de tutela satisface los requisitos genéricos de procedencia del amparo en casos en los que se cuestiona una sentencia judicial. (ii) Luego, en el evento de que se verifique el cumplimiento de tales requisitos, debe esta Sala establecer si las providencias judiciales atacadas incurrieron en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales invocada por la entidad accionante, esto es, si se configura un defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio al concluir que la declaratoria de insubsistencia no se basó en razones de mejoramiento del servicio, sino en presunciones en contra del señor Posada Sampayo, sin que las pruebas obrantes permitieran llegar a esa conclusión. Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala debe estudiar: primero, la titularidad de derechos fundamentales de entidades públicas: segundo la función electoral como garantía del principio democrático constitucional; tercero, la confianza como criterio determinante en cargos de libre nombramiento y remoción; cuarto, la discrecionalidad en materia de funcionarios de libre nombramiento y remoción; quinto, la desvinculación de funcionarios de libre nombramiento y remoción por pérdida de confianza y, sexto, el análisis del caso concreto frente a las causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales así como frente a la posible presencia de un defecto fáctico en la actuación de las autoridades judiciales demandadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho al que se ha hecho referencia. Planteado entonces el debate constitucional, esta Corporación debe establecer previamente (i) la legitimación activa para interponer acciones, por ser la accionante una persona jurídica de derecho público y (ii) si la demanda presentada por la Registraduría cumple los requisitos generales exigidos por la jurisprudencia para atacar, por vía de tutela, providencias judiciales. 2.3. CUESTIONES PRELIMINARES 2.3.1. LEGITIMACIÓN ACTIVA PARA PRESENTAR ACCION DE TUTELA Desde sus primeros pronunciamientos[3] esta Corporación ha sostenido que las personas jurídicas, aún las de derecho público, están legitimadas para ejercer la acción de tutela debido a que son titulares de derechos constitucionales fundamentales por dos vías, directamente como titulares de aquellos derechos que por su naturaleza son predicables de estos sujetos de derechos, e indirectamente cuando la vulneración puede afectar los derechos fundamentales de la personas naturales que las integran[4]. El corolario lógico de esta titularidad de derechos fundamentales por parte de las personas jurídicas es la legitimación activa para reclamarlos mediante la acción de tutela. En relación con la representación judicial ha señalado la Corte, que la instauración de una acción de tutela por parte de una persona jurídica debe respetar las reglas de postulación previstas en la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, de manera que sea impetrada por su representante legal, directamente o a través de apoderado.[5] Así las cosas, en este caso la Registraduría Nacional del Estado Civil sí tiene legitimación activa para presentar la acción de tutela bajo estudio, en cuanto el derecho fundamental que alega le ha sido vulnerado, es el derecho al debido proceso, además, la entidad se encuentra debidamente representada por apoderada judicial[6]. 2.3.2. ANÁLISIS DE LOS REQUISITOS GENERALES PARA LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES. 2.3.2.1. Después de varios años de decantar el concepto de vía de hecho[7], la Corte Constitucional consideró necesario replantearlo y ampliarlo a las “causales genéricas de procedibilidad de la acción”. Así, en la Sentencia C-590 de 2005[8], la Sala Plena de esta Corporación declaró inexequible la expresión “ni acción”, que hacía parte del artículo 185 de la Ley 906 de 2004 porque restringía el ejercicio de la acción de tutela contra sentencias de la Corte Suprema de Justicia en ejercicio del recurso extraordinario de casación en materia penal. En esa oportunidad, se dejó claro que la tutela procede contra todas las providencias judiciales ejecutoriadas cuando se cumplen con los requisitos generales de la tutela y se prueba alguna de las causales específicas de procedibilidad de esta acción constitucional contra sentencias. 2.3.2.2. Esta sentencia, sistematizó los requisitos generales de procedencia de la tutela, de la siguiente manera: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.” 2.3.2.3. En cuanto a las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ese mismo fallo los resumió así: “Para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [9] d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Estos eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales” 2.3.2.4. De manera que la acción de tutela procede contra decisiones judiciales, como las que ahora se acusan, siempre y cuando éstas cumplan los requisitos generales de procedencia, vulneren derechos fundamentales y con ello se demuestre una de las causales especiales de procedibilidad de la acción constitucional. 2.3.2.5. En el presente caso, la Sala considera que se cumplen los requisitos generales por las razones que a continuación se exponen: El asunto en estudio tiene una evidente relevancia constitucional. El asunto planteado a esta Sala de Revisión comporta la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso (Art. 29 C.P.), relacionado íntimamente con el principio de prevalencia del derecho sustancial en las actividades judiciales, aspecto de relevancia constitucional por el respeto y la correcta aplicación de los preceptos superiores que así lo consagran y, consecuentemente, por la trascendencia de la tarea del juez en el Estado Social de Derecho.[10] Aunado a lo anterior, debe resaltarse que la accionante es una autoridad pública y con la acción de tutela, pretende salvaguardar derechos o intereses estatales. Inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial. Se advierte que el asunto que hoy ocupa la atención de esta Sala, satisface el presupuesto de subsidiariedad de la acción de tutela, toda vez que la providencia materia de revisión no puede controvertirse por una vía distinta a esta acción. Se cumple la condición de la residualidad en cuanto contra la sentencia objeto de estudio no procede recurso alguno. En efecto, contra las decisiones de segunda instancia adoptadas por los Tribunales Administrativos no existe una instancia adicional bajo las circunstancias del caso concreto. El recurso extraordinario de revisión no procedería en este caso pues dentro de las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, no existe la de valoración indebida del material probatorio. La entidad accionante discute presuntas irregularidades que, de comprobarse, tendrían un efecto decisivo en la sentencia, pues, evidentemente, si el material probatorio no fue valorado en debida forma, la conclusión sería que el resultado de las decisiones hubiera sido distinto. La simple lectura de los antecedentes de esta sentencia muestra que la solicitud de tutela identifica plenamente tanto los hechos que generaron la supuesta vulneración como el derecho fundamental que se considera violado: el derecho al debido proceso. De esta forma, también se cumple este requisito de procedencia de la acción de tutela. Es evidente que el presente asunto no pretende discutir una sentencia de tutela. Finalmente sí se cumplió el requisito de la inmediatez, en efecto, entre la fecha de la adopción de la última de las decisiones que se acusan, y la fecha de interposición de la tutela, transcurrieron sólo dos meses, término a todas luces razonable. La sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar es del 30 de septiembre de 2011, y la acción de tutela fue recibida en la Secretaría General del Consejo de Estado, el 28 de noviembre de ese mismo año. 2.4. TITULARIDAD DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE ENTIDADES PÚBLICAS En la sentencia C-360 de 1996, la Corte reconoció que en determinados eventos las personas jurídicas -incluso las personas jurídicas de derecho público- pueden ser titulares de derechos fundamentales. En esa misma providencia señaló que dicha titularidad depende de (i) que así lo permita la naturaleza del derecho objeto de la vulneración o amenaza, y, (ii) que exista una relación directa entre la persona jurídica que alega la vulneración y una persona o grupo de personas naturales, virtualmente afectadas. Advirtió también que las personas jurídicas de derecho público pueden ser titulares de aquellos derechos fundamentales cuya naturaleza así lo admita y, por lo tanto, están constitucionalmente habilitadas para ejercitarlos y defenderlos a través de los recursos que, para tales efectos, ofrece el ordenamiento jurídico[11]. En la sentencia SU-182 de 1998[12], al realizar un extenso análisis de la titularidad de derechos de las personas jurídicas de derecho público, esta Corporación señaló que dentro de la gama de aquellos garantizados en un Estado Social de Derecho a este tipo de sujetos hay algunos de naturaleza fundamental, “en cuanto estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo o indirecto[13]”, por ende susceptibles de ser amparados por vía de tutela. Así, señaló la sentencia en cita: “La jurisprudencia constitucional ha reconocido que pueden ser titulares, de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, a la libertad de asociación, a la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, al acceso a la administración de justicia, al derecho a la información, al habeas data y al derecho al buen nombre, entre otros[14], que son susceptibles de ser protegidos en cabeza de una persona jurídica, a condición de que en la relación jurídica concreta que origina la tutela tengan la condición de titulares de esos derechos.”[15] Y, en particular sobre las personas jurídicas de derecho público ha señalado la Corte:“[L]as estatales propiamente dichas así como las de capital mixto - público y privado- no están excluidas de los derechos fundamentales, en lo que se ajuste a su naturaleza, actividad y funciones, toda vez que, por conducto de sus órganos y con indudable repercusión en el interés y en los derechos de los seres humanos, son sujetos que obran con mayor o menor autonomía dentro del cuerpo social, que no puede menos de reconocer su existencia y su influjo, benéfico o perjudicial según cada caso, como tampoco ignorar sus obligaciones, deberes, cargas y prerrogativas. La persona jurídica pública no es un simple enunciado teórico ni una ficción, como durante algún tiempo lo aceptaron la ley y la doctrina, sino una incontrastable y evidente realidad que las normas no ignoran ejerce derechos y contrae obligaciones[16]”. Finalmente y sin perjuicio de lo expuesto, la jurisprudencia ha hecho distinción respecto de los derechos fundamentales de los cuales puede ser titular una persona jurídica[17], señalando que algunos de ellos se refieren exclusivamente a la persona humana y, por tanto, aquellas no estarían legitimadas para recurrir a su amparo. Por ejemplo, el derecho a la vida, a la prohibición de la desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes o al derecho a la intimidad familiar[18]. Tampoco son titulares del derecho a la dignidad humana[19], ni de los derechos a la intimidad personal y a la honra, los cuales “solamente se reconocen al ser humano, pues son atributos propios de éste, inherentes a su racionalidad, inalienables, imprescriptibles y connaturales con el reconocimiento de su dignidad”.[20] Bajo ese entendido, se ha dicho que una persona jurídica tiene derecho a la igualdad, a la inviolabilidad de domicilio, petición, debido proceso, libertad de asociación, acceso a la administración de justicia y el derecho al buen nombre, sin que esta enunciación pretenda ser exhaustiva. 2.5. LA FUNCIÓN ELECTORAL COMO INSTRUMENTO PARA GARANTIZAR EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO CONSTITUCIONAL Con la consagración en el Texto Superior, la democracia adquirió carácter de principio estructural de la organización política del Estado Colombiano, razón por la que surge “para sus autoridades el deber de facilitarla y promoverla”[21]. En efecto, la actuación exigida de las autoridades es manifestación del significado jurídico que le da la Constitución a la democracia, que, “lejos de concebirla como una práctica” apenas “deseable dentro del comportamiento político de los colombianos”[22], la incorpora al ordenamiento como uno de sus componentes esenciales y hace de ella un rasgo característico del Estado constitucional y de su producción jurídica.[23] La jurisprudencia de esta Corporación, al indagar acerca de los contenidos generales del principio democrático, ha retomado la concepción del pueblo como titular de la soberanía para destacar que la democracia también comporta un modo específico de concebir la estructura de la sociedad en la cual se asienta. A este modo específico hace referencia el artículo 1 de la Constitución cuando le asigna a la República el carácter “pluralista”, otorgándole así “expresión normativa a una realidad sociológica latente en el mundo contemporáneo”[24], de conformidad con la cual, la sociedad tiene una estructura variada, pues en ella confluyen grupos y tendencias de diverso signo. El pluralismo, entonces, implica una comunidad abierta a la aceptación de la diversidad y a la pacífica interrelación de distintos grupos y de diferentes opiniones. Para esta Corte, el pluralismo es institucional, “no sólo porque el ejercicio de los poderes públicos se asigna a varias instancias estatales, sino ante todo porque el hombre suele desarrollar “su actividad cotidiana” integrado en distintos grupos, “a los cuales pertenece, ya en razón de vínculos naturales, ora porque se ha afiliado a ellos” y, adicionalmente, la Corporación ha reconocido que el pluralismo también es ideológico, puesto que es “insospechada” la cantidad de opiniones “que coexisten en el seno de la sociedad” y siendo imposible e inconveniente “imponer una sola orientación”, al Estado democrático le corresponde permitir y favorecer “la expresión y difusión de esa diversidad de creencias con múltiples matices, opiniones o concepciones del mundo”[25].”[26] Ahora, la democracia contemplada en el texto constitucional es, además de pluralista, participativa y su especial configuración, resulta de la complementación de los modelos de democracia representativa y directa, al aprovechar “las virtudes del sistema representativo” e incorporar “las ventajas de la participación ciudadana” para expresar “un proceso social de intervención de los sujetos en la definición del destino colectivo”[27]. La intervención ciudadana está presente “en los distintos escenarios, materias y procesos de la vida institucional y social del país”, toda vez que la participación comprende “todos los ámbitos de la vida individual familiar, social y comunitaria”[28]. En esta medida, le imprime al principio democrático un carácter universal y expansivo. De conformidad con pronunciamientos de esta Corte, “el principio democrático es universal “en la medida en que comprende variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados” y en cuanto “se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social”; pero, a la vez, el principio democrático es expansivo, porque “su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su defensa”[29]”[30]. Ahora bien, la democracia participativa no sería posible sin la existencia de un conjunto de derechos que permitan tornar efectiva la participación en cada uno de los escenarios en que esté llamado a cumplirse el modelo democrático contemplado en la Carta. De manera que, la participación del individuo contribuye, directa o indirectamente, a forjar una situación política y para expresar su voluntad, como parte del pueblo soberano, es titular del derecho al sufragio, el que se entiende como “el instrumento básico de su intervención en la definición de los asuntos colectivos, pues el ejercicio del sufragio no sólo hace posible la manifestación del parecer personal, sino también la verificación del designio popular sobre las candidaturas u opciones sometidas al veredicto de las urnas”.[31] Bajo este entendido, el derecho al sufragio tiene una estrecha relación con otros derechos que contribuyen a hacer posible la realización de elecciones libres, sin la cuales la democracia estaría condenada a la frustración. Tal es el caso de las libertades de expresión, de imprenta, de asociación o de reunión que permiten la formación de la voluntad política, así como su posterior manifestación. En concordancia con lo anterior, el artículo 120 de la Constitución establece que habrá una organización electoral conformada por “el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley”, que tiene “a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas”. Estos órganos, y entre ellos, la Registraduría Nacional del Estado Civil, por la naturaleza de las funciones encomendadas, particularmente la de desarrollar los procesos electorales, deben actuar con transparencia y neutralidad. Es decir, que en ejercicio de sus funciones, deben prevalecer los medios adecuados para garantizar la actitud transparente, neutral e imparcial de esos organismos en los debates y jornadas electorales. Más aún, cuando se ha entendido que la función electoral tiene un papel esencial en toda democracia constitucional “puesto que, desde el punto de vista formal, una democracia puede ser definida como un gobierno en el cual los destinatarios de las normas son los mismos que las producen, en la medida en que las decisiones colectivas son tomadas por los propios miembros de la comunidad. Esto diferencia el principio democrático de autoorganización de la sociedad -en el cual el orden es construido a partir de la voluntad de los gobernados- del principio autocrático -en el cual son los propios gobernantes quienes determinan de manera discrecional el orden social-. Y esa autoorganización y autogobierno de la sociedad democrática se efectúa en lo esencial por medio de los procedimientos electorales, ya que gracias a ellos, los ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos y toman, de manera directa, determinadas decisiones por medio de referéndums, consultas y otros mecanismos de democracia participativa.”[32] Bajo ese entendido, la función electoral, para lograr articular al pueblo (fuente soberana de todo poder) con las instituciones que de él emanan, requiere tanto instrumentos materiales como instituciones que se responsabilicen de que la voluntad popular se pueda manifestar en forma genuina y que sus decisiones sean respetadas. Al respecto, en sentencia C-055 de 1998 esta Corporación indicó: “Esta Corte ya había señalado que la realización de cualquier proceso electoral “entraña una serie de responsabilidades estatales cuyo cumplimiento es indispensable para el buen funcionamiento del sistema”[33]. De allí la necesidad de una organización electoral, que tenga a su cargo la estructuración de las elecciones, su dirección y su control (CP arts 120 y 265). Por ello, así como no puede haber democracia sin función electoral, ésta última no puede ser ejercida sin una organización electoral adecuada, ya que sin ésta “la expresión de la voluntad política individual deja de tener eficacia y sentido”, por lo cual “corresponde al Estado poner en marcha los medios para que la voluntad ciudadana sea adecuadamente recepcionada y contabilizada”[34]. Esto explica entonces que las funciones electorales y la organización electoral deban ser consideradas como la expresión orgánica e institucional del principio democrático.” (Negrillas fuera de texto). En la misma providencia, se resaltó el papel central que la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 confirió a la organización electoral “al punto no sólo de regularla directamente en la propia Carta, sino también de definirla como un órgano autónomo e independiente, con una función propia (CP. arts. 113 y 121).” Al respecto, en dicha decisión se citó: "Es de la esencia de un Estado de Derecho como del sistema de gobierno que se adopte, que exista una función electoral, y que esa función tenga unos órganos encargados de regularla, hacerla cumplir y protegerla. Y tan de la esencia es que en un sistema democrático, la legitimidad del poder descansa en la existencia periódica de una elecciones libres, en el ejercicio espontáneo de la función electoral. Ahora, tal y como está estructurada la organización de quienes tienen a su cargo el desarrollo de la función electoral, ésta no pertenece a ninguna de las tradicionales ramas del poder público; no encaja en ninguna de las tres o en todas, si las consideramos en conjunto; desde luego que en ellas se hace uso de esta función, pero de manera secundaria y ellos obedece al principio según el cual, el poder es uno solo, distribuido en ramas para que en ejercicio de las competencias a cada una de ellas asignadas lo ejerzan primordialmente en una de sus facetas, y sin perjuicio de que en forma secundaria realicen otra u otras. Desde el punto de vista funcional, y contra el pensamiento de muchos respetables autores, la función electoral es distinta de las demás funciones del Estado, por su naturaleza, por sus objetivos y por la forma como se ejecuta. El acto electoral no es la aplicación de la ley, ni su creación; es sí el acto por medio del cual se integran los órganos de decisión en la dirección del Estado; por eso es distinto, de naturaleza y fines diferentes. Con el ejercicio de la función electoral, se confiere legitimidad en sus orígenes a los órganos del Estado y se da certeza y seguridad a la decisiones que estos adopten; casi que pudiéramos decir que quien la ejerce, desempeña la máxima autoridad del Estado; y su ejercicio es el cumplimiento es el cumplimiento de una atribución constitucional generadora de una situación de derecho, pues confieren nada menos que poder público. Por eso es muna función pública. En ella se asienta la legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia pacífica en la sociedad.”[35] De conformidad con lo expuesto, la participación democrática garantizada por la Constitución se desarrolla en múltiples escenarios y aunque no se limita al campo electoral, ese es, precisamente, el ámbito en que se torna efectiva. En ese sentido, la organización electoral, en cuanto ejerce un papel central en el régimen democrático, requiere de altos niveles de profesionalización y transparencia, lo que implica la necesidad de contar con arreglos institucionales que garanticen el carácter técnico e imparcial en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales. 2.6. LA CONFIANZA COMO CRITERIO DETERMINANTE EN CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN El artículo 125 de la Constitución Política consagra como regla general, para la vinculación de servidores públicos, el sistema de carrera “cuya finalidad es la de preservar la eficiencia y eficacia de la función pública, así como garantizar a los trabajadores del Estado la estabilidad en...