Sentencia T-302 de 2017

T-302-17 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-302/17 AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural actuando como agente oficiosa de los niños y niñas del pueblo Wayúu del departamento de La Guajira ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA SALUD, AL AGUA Y A LA ALIMENTACION DE LOS NIÑOS Y NIÑAS DEL PUEBLO WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Procedencia En este caso la tutela es procedente, sin importar que haya dimensiones colectivas de los derechos invocados, que pueden ser objeto de protección mediante una acción popular. Como lo ha dicho la Cote “un derecho individual no se convierte en colectivo por el sólo hecho de haber sido exigido simultáneamente con el de otras personas.” En este caso se alegan vulneraciones a derechos fundamentales individuales, que han ocurrido de manera generalizada y afectan simultáneamente a todos los niños y niñas del pueblo Wayúu. La Corte considera que la acción popular no sería idónea, pues solamente podría proteger los derechos colectivos como el medio ambiente o la salubridad, pero no el acceso al agua, la alimentación, ni la salud, que son el aspecto central de este caso. En otros casos relativos a la idoneidad de medios judiciales alternativos, la Corte ha sostenido que para que un recurso sea idóneo, la protección del derecho fundamental presuntamente vulnerado debe ser el “objeto directo” de ese medio judicial. Por los anteriores motivos considera la Corte que se cumple el requisito de subsidiariedad. Los derechos que se alegan vulnerados (a la salud, al agua y a la alimentación) son justiciables vía la acción de tutela en razón a que se está desconociendo su carácter fundamental. POBLACION WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Contexto social NIÑOS Y NIÑAS DEL PUEBLO WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Situación actual NIÑOS Y NIÑAS DEL PUEBLO WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Causas de desnutrición NIÑOS Y NIÑAS DEL PUEBLO WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Solución a la crisis de desnutrición requiere que todas las entidades públicas superen los perjuicios y los estereotipos étnicos La Corte considera que la solución a la crisis de desnutrición de los niños y niñas wayúu requiere que todas las entidades públicas superen los prejuicios y los estereotipos étnicos. Es injusto y discriminatorio generalizar sobre toda la población Wayúu para sostener que “ellos”—refiriéndose a todos los indígenas Wayúu—“no se dejan ayudar”—como si las facetas prestacionales de los derechos no fueran obligatorias, sino optativas, cuando se trata de estas comunidades, y como si las comunidades estuvieran pidiendo “ayudas” o asistencialismo por parte del Estado, cuando lo cierto es que las comunidades wayúu rechazan las medidas asistencialistas. Es cierto que existen dificultades en la concertación de los programas, pero estas dificultades son similares a las que genera una intervención social en cualquier parte del país. Las dificultades del diálogo y la concertación son parte del ejercicio ordinario de la función pública, no son un aspecto extraordinario y particular a la comunidad Wayúu. Hay particularidades propias de este caso, pero se trata de eso: particularidades de un problema que se expresa en muchas formas. En este contexto las entidades públicas deben hacer todo lo que esté a su alcance para dialogar efectivamente con los destinatarios de las intervenciones del Estado y para ofrecer espacios efectivos de participación. Lo difícil que pueda ser esta concertación no las releva de sus obligaciones, y no convierte los derechos fundamentales en “ayudas” que el Estado central puede otorgar o no de manera discrecional. DESARROLLO ARMONICO E INTEGRAL DEL NIÑO-Alcance Sobre el principio de desarrollo armónico e integral, la Corte ha establecido que la protección integral y el interés superior de las personas menores de edad, son consecuencias jurídicas de su calidad como sujetos de especial protección constitucional. En palabras de la Corte, tal reconocimiento “[…] significa que la satisfacción de sus derechos e intereses, debe constituir el objetivo primario de toda actuación (oficial o privada) que les concierna”. La jurisprudencia de la Corte ha sostenido que el desarrollo armónico e integral consiste en el reconocimiento de una “caracterización jurídica específica” para el niño, basada en la naturaleza prevalente de sus intereses y derechos, que impone a la familia, la sociedad y el Estado la obligación de darle un trato acorde a esa importancia “que lo proteja de manera especial, que lo guarde de abusos y arbitrariedades y que garantice el desarrollo normal y sano del menor desde los puntos de vista físico, psicológico, intelectual y moral y la correcta evolución de su personalidad”. Tanto la prevalencia de los derechos de los niños y niñas como su desarrollo armónico e integral “propenden por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, en consideración al grado de vulnerabilidad del menor y a las condiciones especiales requeridas para su crecimiento y formación, y tiene el propósito de garantizar el desarrollo de su personalidad al máximo grado”. DESARROLLO ARMONICO E INTEGRAL DEL NIÑO-Interrelación con los derechos fundamentales al agua, a la salud y a la alimentación DESARROLLO ARMONICO E INTEGRAL DE LOS NIÑOS Y NIÑAS WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Amenaza permanente al no tener acceso a los derechos más esenciales para su vida diaria POLITICAS PUBLICAS A FAVOR DE NIÑOS Y NIÑAS-Relevancia constitucional POBLACION WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Etnia indígena especialmente protegida contra todas las formas de discriminación y frente a las amenazas contra su supervivencia colectiva DERECHO A LA AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Autonomía política y autogobierno DERECHO A LA AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Vulneración cuando políticas del Estado se construyen sin tener en cuenta las prácticas e instituciones económicas que han permitido su subsistencia y cuya disrupción amenaza la desaparición de la misma POBLACION WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Debido a las sequías, cierres fronterizos y la incidencia de actividades extractivas en el Departamento de la Guajira, han perdido progresivamente las prácticas productivas que les permitían asegurar autónomamente la alimentación NIÑOS Y NIÑAS DEL PUEBLO WAYUU-Beneficiarios de protección especial por parte del Estado por encontrarse en una situación de debilidad manifiesta DERECHO A LA IGUALDAD Y PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Exigen que los funcionarios públicos no solo cumplan sus funciones sino que hagan todo lo posible para resolver la crisis de hambre en la Guajira POBLACION WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Interdependencia de los derechos al acceso al agua, a la salud, a la alimentación y a la participación étnica La situación en el Departamento de La Guajira es un ejemplo claro de la interdependencia de los derechos, o dicho de otra forma, del efecto dominó que puede tener el desconocimiento profundo de uno solo de los derechos fundamentales. En este caso, como se verá a continuación, hay una violación múltiple de derechos fundamentales. Por una parte, se ha desconocido el derecho a la salud por las diversas omisiones de las entidades territoriales, las EPS Indígenas y las IPS Indígenas. Esta violación del derecho a la salud es causa a la vez de una violación del derecho a la vida, cuando el resultado de esta serie de equivocaciones es la muerte de un niño. Pero a esta violación también han contribuido otros desconocimientos de los derechos fundamentales. Las muertes ocurren frecuentemente en niños que no han recibido una alimentación adecuada, por omisión bien sea de sus comunidades o de las entidades estatales que se han comprometido a entregar alimentos—como las entidades territoriales que operan el Programa de Alimentación Escolar—o complementos nutricionales—en el caso del ICBF. También ocurren en comunidades que no tienen acceso al agua, normalmente como efecto de la sequía, agravada por la falta de provisión de agua en carro tanques, por la ausencia de mantenimiento a pozos, molinos o jagüeyes y porque el Estado no ha realizado los proyectos para asegurar un acceso continuo y sostenible al agua potable. De manera transversal a estos tres aspectos—salud, agua y alimentación—se encuentran las violaciones de los derechos a la autodeterminación y a la participación de las comunidades wayúu. La imposición de programas gubernamentales con desconocimiento de las costumbres, las tradiciones y las instituciones económicas del pueblo Wayúu no solo configura un daño cultural violatorio de derechos constitucionalmente reconocidos, sino que es una de las causas de la inefectividad de las acciones gubernamentales destinadas a garantizar los derechos de los niños. De manera adicional, estas acciones se dificultan por la ausencia de infraestructura básica y la baja penetración del Estado colombiano en la Alta Guajira. DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Contenido DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA POTABLE-Instrumentos internacionales que reconocen su importancia DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Facetas El fundamento jurídico de éste derecho, además de reposar en varios textos de tratados internacionales sobre derechos humanos, supone tres facetas: (i) el derecho a disponer, y a (ii) acceder a cantidades suficientes de agua, y además, que el mismo sea (iii) de calidad “para los usos personales y domésticos. DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Jurisprudencia constitucional POBLACION WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Causas de la carencia de agua potable Las comunidades wayúu sufren de manera generalizada una carencia de agua potable. Esta situación tiene al menos dos causas significativas, (i) el entorno ambiental que ha sufrido periodos extensos de sequía que secan los pozos naturales y (ii) una omisión de parte de las autoridades competentes para proveer un servicio sostenible de suministro de agua potable. POBLACION WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Causas de la falta de agua potable según la Defensoría del Pueblo La Defensoría del Pueblo pone de presente las causas de la falta de agua potable que sufren las comunidades wayúu: “El fenómeno de aumento de la temperatura media global de la atmósfera terrestre y de los océanos, ha afectado de manera desproporcionada a la población indígena wayúu que habita particularmente en la Alta Guajira (están distribuidos en zonas rurales desérticas, agrupados en rancherías y en viviendas rústicas las cuales no cuentan con servicios de agua potable, ni alcantarillado […] la ausencia de lluvias y la sequía de los jagüeyes agrava los problemas de alimentación […] Si bien la necesidad básica insatisfecha más apremiante para estas comunidades es la consecución y el acceso al agua potable, esta situación no responde únicamente al aumento de las temperaturas y al descenso en las lluvias, pues el Estado desde el nivel central y desde los entes descentralizados tiene responsabilidad […] ausencia de políticas públicas claras para el acceso y disfrute de servicio públicos básicos, acordes a las realidades territoriales de estas comunidades”. AGUA POTABLE-Falta de disponibilidad en el departamento de La Guajira DERECHO AL AGUA POTABLE-Necesidad de implementar medidas de contingencia para la provisión de agua en el departamento de La Guajira DERECHO AL AGUA POTABLE-Vulneración a las comunidades wayúu en especial a las ubicadas en la alta Guajira Las comunidades wayúu, en especial las ubicadas en la Alta Guajira, sufren una vulneración grave y persistente de su derecho al agua, en especial en relación con las dimensiones de disponibilidad y accesibilidad. En efecto, un número importante de comunidades no cuentan con fuentes de agua potable, y quienes cuentan con ellas tienen dificultades importantes para acceder a ellas. La ausencia de agua potable incide de manera decisiva en los problemas de desnutrición de los niños y niñas wayúu. Sin agua potable disponible, accesible y de calidad, ningún esfuerzo de alimentación o de atención en salud podrá solucionar la crisis de muertes de niños y niñas en La Guajira. DERECHO A LA ALIMENTACION-Contenido DERECHO A LA ALIMENTACION-Fundamental DERECHO A LA ALIMENTACION-Instrumentos internacionales que reconocen su importancia DERECHO A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Instrumentos internacionales DERECHO A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Jurisprudencia constitucional NIÑOS Y NIÑAS DEL PUEBLO WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Deber del Estado de garantizar la seguridad alimentaria La seguridad alimentaria de los niños y niñas del pueblo Wayúu debe ser garantizada por el Estado a través de las distintas políticas, tanto a nivel nacional como local. De la misma manera, tal como se mencionó en estas consideraciones, el derecho a la alimentación de los pueblos indígenas no se limita a asegurarles la seguridad alimentaria, sino que deben tenerse en cuenta sus prácticas tradicionales y los alimentos que acostumbran consumir acordes con sus actividades propias de subsistencia. Así, es relevante que en la implementación de las políticas públicas que pretenden garantizar la seguridad alimentaria de los pueblos indígenas, se observe con el mayor respeto las tradiciones culturales alimenticias del pueblo Wayúu, pues de nada sirve proveerles alimentos si éstos no son acordes con sus costumbres. El Estado debe fortalecer sus prácticas tradicionales de subsistencia. En ese sentido, estas acciones deben tener en cuenta las causas que han generado la situación de escasez de alimentos, con el objeto de no caer en políticas asistencialistas sino en soluciones de largo plazo que aseguren a las comunidades la disponibilidad, la accesibilidad y la calidad alimentaria. POBLACION WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Causas de las dificultades para sostener su seguridad alimentaria DERECHO A LA ALIMENTACION DE LOS NIÑOS Y NIÑAS WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Vulneración El derecho a la alimentación de los niños y niñas wayúu no solo se vulnera por la falta de disponibilidad de alimentos. La principal vulneración de este derecho se encuentra en la situación de inseguridad alimentaria causada, entre otros motivos, por la pérdida de las tradiciones alimentarias según los usos y costumbres del pueblo Wayúu. La solución para la vulneración de estos derechos no reside, entonces, en la aplicación de programas asistencialistas para alimentar directamente a los niños y niñas. Ésta debe incluir, ante todo, iniciativas de seguridad alimentaria destinadas a fortalecer las capacidades y la autonomía del pueblo Wayúu. DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD-Naturaleza y contenido DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD-Carácter autónomo e irrenunciable DERECHO A LA SALUD DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Fundamental y prevalente DERECHO A LA SALUD COMO DERECHO FUNDAMENTAL-Reiteración de jurisprudencia sobre protección por tutela DERECHO A LA SALUD DE MIEMBROS DE COMUNIDADES INDIGENAS-Enfoque diferenciado El enfoque diferencial en la prestación de los servicios de salud a las comunidades indígenas exige al menos las siguientes garantías: (i) producir y emplear sus propias medicinas tradicionales y curativas; (ii) organizar y prestar los servicios de salud bajo su propia responsabilidad y control; (iii) organizar y prestar los servicios de salud por los miembros de las comunidades indígenas conforme a sus convicciones y creencias; y por último, (iv) intervenir en la planeación, administración y ejecución de los servicios de salud. La Corte ha resaltado, con el ánimo de reivindicar los derechos de los miembros de las comunidades indígenas, que el Estado tiene el deber de construir un sistema de salud acorde a las diferencias y necesidades propias de los pueblos indígenas. DERECHO A LA SALUD-Reiteración de jurisprudencia en relación con el acceso a la prestación de los servicios de salud en zonas alejadas de centros urbanos DERECHO A LA SALUD-Deber de las entidades a nivel nacional y territorial, prestar los servicios de salud a las poblaciones más vulnerables asentadas lejos de las cabeceras municipales POBLACION WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Situación de atención en salud DERECHO A LA SALUD-Vulneración a población wayúu del departamento de La Guajira El acceso a la salud es esporádico o incluso inexistente para algunas comunidades wayúu. Los niños y niñas que sufren de desnutrición encuentran dificultades en la atención en salud debido a un modelo de atención inadecuado para las zonas rurales dispersas, la falta de disponibilidad de la red hospitalaria y los problemas administrativos que aquejan al Departamento de La Guajira y a sus municipios. NIÑOS Y NIÑAS DEL PUEBLO WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Están sufriendo una vulneración generalizada, desproporcionada e injustificada de los derechos al agua, a la alimentación y a la salud DERECHO AL AGUA, A LA ALIMENTACION Y A LA SALUD DE LOS NIÑOS Y NIÑAS DEL PUEBLO WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Acciones del Estado para superar la problemática por vulneración en el goce efectivo de los derechos La Sala observa que tanto entidades del orden nacional como territorial han adelantado una serie de planes y programas para enfrentar las problemáticas de los derechos a la salud, agua y alimentación de la población, y concretamente de la niñez wayúu. La crisis de los niños y niñas del pueblo Wayúu claramente no ha sido ajena a las entidades. La Sala debe reconocer el esfuerzo de las distintas entidades para hacer frente a esta crisis y para buscar alternativas para su superación. Sin embargo, las acciones implementadas por las diferentes entidades estatales tienen deficiencias que afectan el objetivo principal de garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las niñas y los niños wayúu. Preliminarmente, se evidencia que existe una multiplicidad de acciones materializadas en planes y programas que no tienen una cobertura universal y no cuentan con una sostenibilidad a largo plazo. Igualmente, existe una falta de coordinación entre las diferentes entidades a nivel nacional y territorial.[352] Para la Sala existe un problema grave que compromete el diseño, implementación y ejecución de las diferentes acciones del Gobierno y las entidades locales y es la ausencia de un censo veraz y actualizado de la población wayúu, y en consecuencia, indicadores claros en relación con las necesidades básicas insatisfechas. No hay claridad sobre, la cantidad de población, ni sobre los puntos dispersos de asentamientos y las necesidades diferenciales. Esto es un factor determinante de que las políticas no generen un impacto serio y continuo que garantice de manera efectiva el acceso a cada uno de los programas y planes. Acompañado de lo anterior, las entidades tienen poco conocimiento en las tradiciones y formas de vida del pueblo Wayúu, como se puso en evidencia en la ejecución de los programas de alimentación. De la misma manera, la Sala nota que en cada una de las acciones del Estado no hay claridad en cuanto a los criterios de selección de los contratistas u operadores para ejecutar ciertos programas, y al mismo tiempo, tampoco hay claridad sobre quiénes son los beneficiarios o por qué ciertas poblaciones reciben antes y otras nunca ciertos servicios. DERECHO AL AGUA, A LA ALIMENTACION Y A LA SALUD DE LOS NIÑOS Y NIÑAS DEL PUEBLO WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Valoración constitucional de las políticas públicas para el goce efectivo de los derechos La Constitución no ordena que las facetas prestacionales de los derechos se cumplan plenamente al primer día de vigencia de la norma, sino que permite el avance progresivo, de acuerdo con las limitaciones técnicas, humanas y presupuestales de cada entidad pública. De esta forma se reconcilian los imperativos morales de la carta de derechos con las realidades de la escasez de recursos. Sin embargo, en los casos en que el Estado decide avanzar por pasos en la garantía de los derechos, este debe al menos tener un plan para hacerlo y dicho plan debe tener algunas condiciones básicas de racionalidad. Dichas condiciones no permiten a la Corte juzgar ni pronunciarse sobre la orientación de la política pública o sobre su contenido, pero sí sobre su existencia y su razonabilidad. La Corte encuentra que a nivel territorial y a nivel étnico no existe un plan para garantizar los derechos de los niños y niñas del pueblo Wayúu, o al menos no hay evidencia de dicho plan en este proceso. Constata además que a nivel nacional, si bien existe un plan, en la forma de la Alianza por el Agua y por la Vida, este tiene las siguientes falencias de orden constitucional: (i) el plan es parcial, pues no incluye todos los elementos ordenados inicialmente por el Tribunal Superior de Riohacha, ni todos los elementos anunciados por la Presidencia de la República para 2017; (ii) el plan no es público, pues no se encuentra publicado en un documento, no está traducido al wayuunaiki y no ha sido dado a conocer efectivamente a las comunidades wayúu; (iii) el plan no contempla tiempos de progreso, pues no tiene acciones contempladas más allá de 2017; (iv) no se encuentra orientado al goce efectivo de los derechos, pues no cuenta con indicadores de resultado y además no contempla el enfoque diferencial en su formulación; (v) tanto el plan como las intervenciones puntuales tienen problemas críticos de sostenibilidad; (vi) ni en el plan ni en las intervenciones puntuales hay criterios transparentes para la selección de beneficiarios, con lo cual no se está garantizando el derecho a la igualdad; y (vii) ni en el plan ni en las intervenciones puntuales se están garantizando espacios de participación reales y efectivos. ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Factores que lo determinan (i) La vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (iii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iv) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. (v) La existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial. Estos seis factores son indicativos de un estado de cosas inconstitucional, no son requisitos o criterios taxativos. Como toda decisión judicial, este tipo de sentencias han valorado y tenido en cuenta las específicas condiciones fácticas de cada caso. El juez de tutela tiene el deber de valorar los factores identificados por la jurisprudencia en cada proceso, a la luz de los hechos que se le presentan. Por supuesto, no es necesario probar simultáneamente que se verifican los seis factores para poder identificar un estado de cosas inconstitucional. En un determinado caso pueden concurrir algunas de forma clara, grave y evidente, pero no todas las circunstancias allí señaladas. Incluso el juez de tutela puede llegar a identificar otro tipo de circunstancias relevantes para establecer la existencia de un estado de cosas inconstitucional, que en los casos hasta ahora estudiados no se ha manifestado. GOCE EFECTIVO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA ALIMENTACION, A LA SALUD, EL AGUA POTABLE Y A LA PARTICIPACION DE LOS NIÑOS Y NIÑAS DEL PUEBLO WAYUU DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Declarar el estado de cosas inconstitucional La Corte Constitucional constató una vulneración generalizada, injustificada y desproporcionada de los derechos fundamentales al agua, a la alimentación, a la seguridad alimentaria y a la salud de los niños y niñas del pueblo Wayúu. Además constató que las vulneraciones a los derechos fundamentales son causadas por múltiples causas dentro de las cuales se destacan fallas estructurales del Gobierno Nacional, del Departamento de La Guajira, de los municipios demandados y de algunas de las autoridades tradicionales Wayúu. En consecuencia la Corte observa que en el Departamento de La Guajira se presenta un estado de cosas inconstitucional en relación con los derechos de los niños y niñas del pueblo Wayúu. ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Orden de tomar las medidas adecuadas y necesarias para construir un Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las políticas públicas para la superación del estado de cosas inconstitucional ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Objetivos constitucionales mínimos que deben adoptarse para alcanzar un estado de cosas acorde al orden constitucional Referencia: Expediente T-5.697.370 Acción de tutela interpuesta por Elson Rafael Rodríguez Beltrán contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Administrativo de Prosperidad Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Superintendencia Nacional de Salud, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Departamento de La Guajira y los municipios de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao. Magistrado Ponente: AQUILES ARRIETA GÓMEZ Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil diecisiete (2017). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Aquiles Arrieta Gómez (e), Alberto Rojas Ríos y José Antonio Cepeda Amarís (e), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES A continuación pasa la Sala a exponer los hechos que dieron lugar a la tutela, así como las solicitudes presentadas y los argumentos en los que se fundaron. Los antecedentes que se describen en este aparte se realizan de manera resumida. Los detalles de cada una de las intervenciones pueden consultarse en el ANEXO I de esta providencia. 1. Acción de tutela 1.1. El 5 de febrero de 2016, el señor Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán presentó acción de tutela ante el Tribunal Superior de Bogotá contra el Presidente de la República, el Ministro de Salud y Protección Social, el Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, la Directora del Departamento de Prosperidad Social, la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Superintendente Nacional de Salud, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la Gobernadora de La Guajira , y los alcaldes de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao “y con la citación e intervención de los representantes de los pueblos wayúu y de los señores Procurador General de la Nación y Defensor del Pueblo”.[1] 1.2. Destacó que el 11 de diciembre la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la CIDH) adoptó una resolución de medidas cautelares en la cual solicitó al Estado de Colombia adoptar “las medidas necesarias para preservar la vida y la integridad personal de los niñas, niños y adolescentes de las comunidades de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao del pueblo wayúu, en el departamento de La Guajira”.[2] Consideró que el Gobierno Nacional “no ha dado cumplimiento de manera efectiva y con la URGENCIA requerida a las medidas cautelares dictadas por la CIDH. La prueba es que se siguen muriendo niños por desnutrición”, además pone de presente que según informes entregados a la CIDH, “en los últimos ocho años habrían muerto 4770 niños de la comunidad wuayúu (sic) debido a problemas relacionados con alimentación y agua potable”. [3] 1.3. El actor consideró que las entidades accionadas “no han adelantado o lo han hecho parcialmente, dentro de la órbita de sus competencias, y con la URGENCIA y PRIORIDAD requerida, las acciones necesarias e indispensables para garantizar plenamente los alimentos, el agua y la salud de todos los niños wayúu y de los demás niños indígenas de nuestro país y así evitar que sigan muriendo de hambre”.[4] 1.4. El actor considera vulnerados los siguientes derechos: “Derecho a la vida (artículo 11), derecho a la salud (artículos 49 y 50), derechos fundamentales de los niños (artículo 44), derecho a la igualdad (artículo 13), Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, Declaración Universal de los Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Convención Americana de Derechos Humano (sic), Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos sobre derechos económicos, sociales y culturales, Convenio 169 de la OIT. || Lo anterior en conexión con el Preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 7, 93 y 94 de la C.P.” 1.5. Solicita al Tribunal que ordene a las entidades accionadas “desarrollar acciones de EMERGENCIA, URGENTES y PRIORITARIAS de protección de los niños wayúu que se encuentran en grave riesgo de morir por desnutrición y que se cumplan de manera INMEDIATA y en su totalidad las medidas cautelares impuesta (sic) por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.”[5] Así mismo el accionante pide “adoptar las medidas cautelares o provisionales URGENTES, como suministro de agua y alimentos y la prestación efectiva y de calidad de los servicios de salud para proteger los derechos citados como violados o amenazados de los niños del pueblo wayúu, en especial se ordene al Gobierno Nacional y demás accionadas que en un término perentorio adopte medidas de EMERGENCIA, PRIORITARIAS Y URGENTES para evitar más muertes de niños por desnutrición y que se cumplan de manera INMEDIATA y en su totalidad las medidas cautelares adoptadas por la CIDH.”[6] 2. Trámite ante la primera instancia El 18 de febrero de 2016, el Tribunal Superior de Riohacha, admitió la tutela, ordenó notificar a las autoridades accionadas, vincular al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo, dictaminó fijar un aviso en la Gobernación y las alcaldías accionadas para informar comunidades wayúu sobre el proceso de tutela, ordenó la práctica de pruebas y como medida provisional, ordenó “al Gobierno Nacional y demás entidades accionadas que, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al recibo de la comunicación, adopten las medidas de emergencia prioritarias y urgentes para evitar más muertes de niños por desnutrición, y se cumplan de manera inmediata las medidas cautelares adoptadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.” 3. Contestaciones 3.1. Defensoría del Pueblo - En una primera comunicación, adujo: “no es factible aportar la información probatoria solicitada por su despacho”, pues la Defensoría del Pueblo no tendría la “facultad de registrar y presentar estadísticas de mortalidad como las requeridas en la acción de amparo (niños wayuu)”[7]. No obstante puso de presente que en el año 2014 la Defensoría del Pueblo emitió el informe defensorial “Crisis Humanitaria en La Guajira, acción integral de la Defensoría del Pueblo en el departamento” y expidió la Resolución Defensorial 065 de 2015. A partir de información solicitada por la Defensoría del Pueblo a la Secretaría de Salud de La Guajira y de “ejercicios de verificación en territorio”, el apoderado de la Defensoría del Pueblo presentó tres conclusiones preliminares: “- Teniendo en cuenta que existe una gran escases (sic) de agua, las comunidad[es] han perdido las prácticas de sus economías tradicionales, el pastoreo de ganado ovino y caprino, la siembr[a] de la yuja (parcela, comunitaria), allí sembraban frijol, sandía[,] maíz[,] ahuyama, sorgo, mijo[,] afectando directamente la dieta principal del Wayúu. || - El cambio climático, derivado en la falta (sic) Las precipitaciones ha[n] llevado a que el pueblo Wayúu se haya empobrecido, limitando su acceso a los recursos que le permiten no solamente sobrevivir biológicamente, sino también mantenerse culturalmente como pueblo, afectando la pervivencia del mismo. || - La desnutrición se constituye como factor de riesgo en la población para adquirir otras enfermedades, aunado a esto, se encontró que las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios EAPB, responsables de la población afiliada no brindan atención oportuna, no abordan la prevención de enfermedades entre la población.”[8] En una segunda comunicación, expuso (i) el Informe Defensorial expedido por esa entidad en 2014, (ii) la Resolución Defensorial No. 065 de 2015, (iii) los hallazgos de la visita humanitaria realizada por la Defensoría del Pueblo a La Guajira y (iv) algunas consideraciones finales. A manera de conclusión final, el apoderado de la Defensoría del Pueblo señaló que “el ordenamiento jurídico vigente le ha otorgado mecanismos a la administración para garantizar que en todos los casos en que se encuentren en riesgo los derechos de los niños y las niñas, cuente con facultades para llevar a cabo las acciones que le permitan garantizar su protección”. [9] Sugirió que “en casos extremos en donde se plantee una situación tal de vulneración de derechos de un niño o niña que pueda poner en peligro su vida e integridad personal y este entre en tensión con el derecho a la autonomía de los pueblos indígenas, la autoridad administrativa está obligada a tomar la decisión que favorezca el ejercicio de los derechos del niño o niña (…)”.[10] Finalmente advirtió que, en criterio de la Defensoría del Pueblo, “las medidas cautelares impuestas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos –CIDH- no están siendo cumplidas por el gobierno Colombiano, particularmente en lo referente a la política de nutrición, atención en primera infancia y al programa de Alimentación escolar -PAE-.”[11] 3.2. Instituto Nacional de Salud - Indicó que esa entidad “no tiene estudios sobre las causas de muerte de los niños porque estas se registran en los certificados de defunción por los médicos tratantes en la institución donde el niño fallece”. Señaló que la información a disposición del Instituto “corresponde al registro de los casos notificados como casos probables de muerte, con base en lo que se registra en la ficha de notificación de cada evento que realiza cada institución prestadora de servicios de cada ente territorial, como datos preliminares y que corresponde a la vigilancia de 2015 y 2016 (base de datos sin depurar, codificada, que podemos entregar en un tiempo prudencial porque es necesario hacer ‘legibles los códigos’)”.[12] 3.3. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Afirmó que el Ministerio de Ambiente no tiene “injerencia alguna en los hechos narrados y además, no existe prueba alguna que la comprometa, razón por la cual solicito se desvincule totalmente de esta acción de Tutela (sic) a mi poderdante”. Transcribió los artículos 1 y 2 del Decreto 3570 de 2011 que enumera las funciones del Ministerio de Ambiente y concluyó que este “no contempla lo relacionado con el tema de desnutrición que lamentablemente sufren los niños wayúu”.[13] 3.4. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Por medio de oficio del 22 de febrero de 2016 informó al Tribunal que la entidad “no tiene competencia directa asignada en la Ley para adoptar decisiones dentro del fenómeno de Seguridad alimentaria en el Departamento de La Guajira (…)”. Aclaró que aunque el Ministerio de Agricultura tiene dentro de sus funciones el diseño y evaluación de políticas públicas de “promoción de la seguridad alimentaria” (Decreto 1985 de 2013, art. 15, num. 1), los instrumentos de política sectorial de agricultura no tenían como “objetivo último” garantizar el derecho a la alimentación o el auto sostenimiento de las comunidades. Para este propósito dijo que “existen otras entidades que por su misión institucional les corresponde y además cuentan con los instrumentos adecuados para atender prioritariamente a este tipo de demandas en el territorio Nacional”, como el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.[14] No obstante lo anterior, clarificó que el Ministerio de Agricultura “no es ajeno a los hechos que originaron la presente solicitud de amparo, teniendo en cuenta que desde el 2011 hasta el 2016, se han invertido recursos en programas para la atención de las necesidades de la población en el Departamento de La Guajira”. El funcionario relacionó algunas estrategias adelantadas por el Ministerio en desarrollo de la “Alianza Presidencial Por el Agua y la Vida de La Guajira” y la Alianza Presidencial.[15] Finalmente, cuestionó la legitimación por activa del accionante, teniendo en cuenta que “ni siquiera reside en el Departamento de La Guajira y la acción fue radicada inicialmente en la ciudad de Bogotá”. Agregó que el actor no indicó expresamente estar actuando como agente oficioso y tampoco individualizó a los titulares de los derechos cuya protección invoca.[16] 3.5. Procuraduría General de la Nación - Expresó que este órgano no es “causante del daño o perjuicio a los derechos fundamentales que el accionante considera como vulnerados”[17] y resumió algunas acciones realizadas por la Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos. Entre estas se encuentran una reunión con los peticionarios de las medidas cautelares de la CIDH, respuesta a un derecho de petición, solicitud de reuniones al Ministerio de Relaciones Exteriores y participación en la concertación de las medidas cautelares. Señaló además que la Procuraduría Judicial de Familia de Riohacha asistió a reuniones donde se ha insistido en la obligación de las entidades territoriales y el ICBF de actuar para “tratar de acabar con el flagelo de la desnutrición”. De otro lado, hizo referencia a también cuatro procesos disciplinarios abiertos por la Procuraduría Regional de La Guajira por presuntas irregularidades en el manejo y ejecución de programas públicos relacionados con la problemática. 3.6. Gobernación de La Guajira – Secretaría de Asuntos Indígenas - Presentó copias de cinco fichas elaboradas por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en donde muestran resultados de intervenciones de la entidad relacionadas con soluciones de agua potable y realizaciones de brigadas de salud en los municipios de Riohacha, Maicao, Manaure, San Juan del Cesar, Barrancas, Albania, Dibulla y Uribia.[18] 3.7. Municipio de Maicao - Se opuso a las pretensiones. Afirmó que “el Municipio de Maicao ha procurado la protección en forma inmediata y ha desarrollado las acciones que (sic) necesarias para la protección real a la vida, a la integridad física, la alimentación equilibrada, la salud y la seguridad de los niños y niñas Wayúu”.[19] Mencionó en este sentido el trabajo de la Secretaría de Salud, la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres, la Secretaría de Educación, la Oficina de Asuntos Indígenas y la Oficina Jurídica. Dijo que “desde cada una de las dependencias se han gestionado y ejecutado programas y planes de contingencia para combatir de manera urgente y radical la problemática de desnutrición en los niños indígenas wayuu”. La diligencia del municipio, según el apoderado, tendría como consecuencia que “de las estadísticas de muertes de niños por desnutrición, Maicao es casi nulo, ya que este año a la fecha no se ha reportado muerte, gracias a Dios en el perímetro urbano ni rural del Municipio”.[20] 3.8. Departamento Nacional de Planeación - Trasladó por competencia el requerimiento de información efectuado por el Tribunal Superior de Riohacha al Instituto Nacional de Salud sobre “las estadísticas de niños Wayúu muertos durante los años 2010 a 2016”.[21] 3.9. Ministerio de Salud y Protección Social - Solicitó “denegar las súplicas de la presente acción constitucional y en consecuencia exonerar a esta entidad de las responsabilidades que eventualmente podrían endilgarse en el marco de la presente acción, por tratarse de un derecho llamado a ser protegido de manera progresiva y por tanto se están adoptando las medidas propias del caso.”[22] Afirmó que el Ministerio de Salud, en coordinación con UNICEF, dio inicio a una prueba piloto en los municipios de Maicao, Manaure, Uribia y Riohacha. La prueba del programa denominado “Estrategia de Atención Integral en Salud y Nutrición con enfoque Comunitario” se realizó a través de las Empresas Sociales del Estado, a través de 17 equipos extramurales en zonas rurales dispersas del departamento, logrando resultados satisfactorios.[23] 3.10. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo De Desastres - Solicitó “desvincular a la Entidad por falta de legitimación por pasiva, conforme las funciones que cumple (…)”.[24] 3.11. Superintendencia Nacional de Salud - Solicitó “desvincular a esta entidad de toda responsabilidad dentro de la presente Acción de Tutela” por falta de legitimación por pasiva.[25] Adicionalmente reportó las actividades realizadas en cumplimiento de la medida provisional dictada, entre las cuales se encuentran: la realización de una reunión con el Secretario de Salud del Departamento de La Guajira “para definir las responsabilidades que tienen las entidades territoriales sobre la mortalidad por desnutrición de la población infantil menor de 5 años”; requerimientos formulados a entidades territoriales y a EPS en seguimiento a una queja formulada por la Fundación Guajira Naciente, así como requerimientos en relación a cuatro casos sobre menores en el Departamento de La Guajira; apertura de investigación y formulación de cargos contra la Secretaría Departamental de Salud del Departamento de La Guajira , por el presunto incumplimiento de los artículos 43 y 89 la Ley 715 de 2001 y del Plan Decenal de Salud Pública y Visita de inspección a la Secretaría Departamental de Salud de La Guajira.[26] La Secretaría Departamental de Salud de La Guajira, sobre los eventos de mortalidad por (o asociados a) la desnutrición en menores de cinco años reportados al SIVIGILA (Sistema Nacional de Vigilancia en Salud Pública), informó, entre otros, los siguientes resultados: la ausencia de contratación del PIC (Plan de Salud Pública de Intervenciones Colectivas) en Uribia, la falta de notificación de casos de desnutrición al ICBF por parte de las IPS, el incumplimiento de directrices para el manejo del niño desnutrido, la ausencia de programas de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, la inasistencia a control de crecimiento y desarrollo, la inasistencia de la madre a controles prenatales, la detección tardía del mal estado nutricional, la demora en acceder a la remisión oportuna, la existencia de esquemas de vacunación incompletos, la falta de seguimiento ambulatorio del paciente, la deficiencia de recursos como sales de rehidratación para los niños, la falta de programas educativos a cuidadores para detectar signos de alarma y la ausencia de valoración por equipos multidisciplinarios, entre otros.[27] 3.12. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Afirmó el Ministerio que “NO tiene funciones como ejecución de planes y programas de carácter nutricional, así como tampoco tiene injerencia en la inspección, vigilancia y control en este tema” (fl. 948). Consideró que de acuerdo con las funciones del Ministerio de Vivienda, no tenía legitimación por pasiva y solicitó ser desvinculado del proceso de tutela.[28] 3.13. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Solicitó al Tribunal “declarar que el ICBF adelantó las gestiones ordenadas por la CIDH”.[29] Para esos efectos reportó las acciones adelantadas por el ICBF “en favor del bienestar y el pleno ejercicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (NNA) del pueblo wayúu –específicamente de los residentes de los municipios de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao- con anterioridad a la adopción de las medidas cautelares por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).”[30] Explicó las acciones del ICBF en el desarrollo de tres estrategias del Gobierno Nacional: (I) microfocalización,[31] (II) plan de acción en el corto plazo para los sectores de agua, salud y nutrición[32] y (III) Alianza por el Agua y la Vida en La Guajira. Por último, la funcionaria argumentó la improcedencia de la tutela por carencia actual de objeto, debido a que las acciones “de EMERGENCIA, URGENCIA y PRIORITARIAS” pedidas por el actor ya “desarrolla el Estado Colombiano”.[33] De las conclusiones del informe se destacó que “[l]os resultados encontrados reafirman la problemática nutricional de la población Wayúu, particularmente de los niños y las niñas. Es imperativo establecer un diálogo directo con las autoridades indígenas, los padres y madres de familia, para definir acuerdos en los que prevalezca la vida de los niños y niñas por encima de cualquier circunstancia o consideración.”[34] 3.14. Presidencia de la República - Solicitó declarar la improcedencia de la tutela por “ausencia de legitimación por activa, pues el demandante invoca la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados de los niños Wayúu, pero es claro que no tiene capacidad jurídica para representarlos, ni se cumplen con los presupuestos constitucionales, legales y jurisprudenciales para aceptar su agencia oficiosa”.[35] Señaló que el accionante no es beneficiario de las medidas cautelares dictadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y que “se presume que los niños Wayúu, como todos los menores de edad del país, están a cargo de algún adulto, como lo son sus padres, y que serían los llamados a instaurar directamente esta demanda o a través de apoderado”. Agregó que el accionante tampoco acreditó la vulneración de “algún derecho propio”.[36] No obstante lo anterior, expuso las acciones adelantadas por el Gobierno Nacional. En criterio de la apoderada del Presidente, “es claro que el demandante desconoce los trámites y acciones adelantadas en torno a la problemática de La Guajira”.[37] Transcribió apartes del informe de la visita del Presidente de la República a La Guajira del 19 de febrero de 2016. Adicionalmente, anexó un informe presentado a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Dicho informe se refirió a tres estrategias del Gobierno “destinadas a atender directamente las problemáticas identificadas por la Comisión, a saber: i) la Estrategia de atención integral en salud y en nutrición con enfoque comunitario, ii) la Estrategia de micro-focalización y iii) la Alianza por el Agua y por la Vida.”[38] 4. Fallo de primera instancia 4.1. Mediante sentencia del 1º de marzo de 2016, la Sala Civil—Familia—Laboral del Tribunal Superior de Riohacha tuteló los derechos fundamentales a la vida, a la integridad física, a la salud, a la seguridad social, a la alimentación equilibrada y al acceso al agua potable de los niños y niñas pertenecientes a la comunidad Wayúu asentada en los municipios de Maicao, Uribia, Riohacha y Manaure. En consecuencia adoptó las siguientes órdenes en la parte resolutiva: “Como medidas de amparo para que cese la vulneración SE ORDENA: 1. Al señor Presidente de la República, doctor JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN, en su calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y máxima autoridad administrativa que, en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, iniciar o continuar, según sea el caso, un plan de acción cuya elaboración, presupuestación, contratación y ejecución deberá adelantarse de manera articulada y coordinada en el plano interinstitucional e intersectorial, nacional y regional, de manera que participen todas las entidades accionadas y las demás que tengan incidencia en la crisis de los derechos fundamentales de los niños y niñas Wayúu. Así mismo, deberá integrarse a esta gestión las autoridades indígenas de los pueblos destinatarios del amparo. El plan a que se hace mención estará encaminado a: a). Adoptar las medidas necesarias para preservar la vida y la integridad personal de los niños y niñas de las comunidades de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao del pueblo Wayúu, en el departamento de La Guajira. En particular, dada la situación de emergencia, adoptar las siguientes medidas específicas: i) Asegurar la disponibilidad, accesibilidad y calidad de los servicios de salud en las comunidades de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao, con un enfoque integral y culturalmente adecuado, con el fin de atender la desnutrición infantil y enfermedades prevenibles o evitables; || ii) Tomar medidas inmediatas para que las comunidades beneficiarias puedan tener a la brevedad posible, acceso al agua potable y salubre, de manera sostenible y suficiente para la subsistencia de las niñas y los niños; || iii) Adoptar medidas inmediatas para que las niñas y niños puedan tener alimentos en calidad y cantidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias con pertinencia cultural, así como establecer los mecanismos idóneos para la identificación de casos de desnutrición para una intervención inmediata. b). El incumplimiento de los roles y tareas señalados por la Presidencia de la República a las entidades accionadas dentro del Plan a que se ha hecho referencia, se considerará como desacato al amparo de tutela que se concede mediante la presente sentencia. c). En el mismo término antes indicado, bajo la coordinación de la Presidencia de la República y la participación de todas las entidades accionadas se ordena iniciar la creación, adecuación o mejoramiento de un sistema de información interinstitucional e intersectorial que permita a todas las entidades y a los integrantes del SGSSS, alimentar y conocer una base de datos donde conste cuántos y cuáles son los menores pertenecientes a estas comunidades y cuál es su situación individual frente a los riesgos de desnutrición y enfermedades que se han venido exponiendo, así como los decesos a causa de aquellos. En el mismo sentido se propenderá por su identificación y registro, contando en lo posible con sistemas de digitalización de huella o similares, que permitan una depuración del censo de esta población. 2. Respecto del cumplimiento paulatino de las órdenes anteriores se informará mensualmente a la Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo para que ejerzan la vigilancia del caso de acuerdo a sus competencias.”[39] 4.2. El Tribunal estableció como probado, en calidad de hecho notorio, que “la población indígena Wayúu vienen afrontando en los últimos tiempos una situación calamitosa, que afecta particularmente y de forma generalizada a los niños, niñas y adolescentes como población más vulnerable, causándoles serias afecciones a la salud relacionadas con procesos de deshidratación y desnutrición que en los casos más graves ha significado incluso la muerte.”[40] Para estos efectos hizo referencia al informe “Crisis Humanitaria en el Departamento de La Guajira 2014” elaborado por la Defensoría del Pueblo y al informe “El Sueño del agua en la Alta Guajira” elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Concluyó que esta situación se derivaba de tres causas: i) la ubicación geográfica de la población wayúu en “territorio desierto e inhóspito, con suelos de baja productividad, altas temperaturas, baja pluviosidad y escasas fuentes hídricas”, ii) el fenómeno de “El Niño” y iii) la situación de la frontera colombo-venezolana.[41] 4.3. El Tribunal consideró que la tutela era procedente por tres razones. Primero, porque el grupo de beneficiarios de la tutela, a pesar de ser indeterminado, “resulta perfectamente identificable y determinable, pues en ellos comulgan tres factores diferenciadores como son: la edad (niños y niñas), etnia (indígena Wayúu) y territorio (asentados en los municipios de Maicao, Riohacha, Uribia y Manaure).” Segundo, porque los beneficiarios son menores de edad, cuyos derechos prevalecen sobre los demás. Tercero, porque el caso evidencia un perjuicio irremediable, ya que “la grave situación actual de las generaciones en formación, puede considerarse como un riesgo para la supervivencia de este pueblo indígena”.[42] En relación con poder presentar la tutela, validó la actuación del accionante como agente oficioso y en todo caso advirtió que la Procuraduría General de la Nación había coadyuvado la tutela. Razón por la cual, “cualquier deficiencia en la legitimidad por activa, debe considerarse superada”.[43] 4.4. Tras analizar las competencias constitucionales, legales y reglamentarias de cada una de las entidades accionadas concluyó que, “contrario a lo que se planteó en las contestaciones a la demanda, todas y cada una de las entidades accionadas tiene, en virtud de la constitución y la ley, una responsabilidad en la prevención y atención de la crisis humanitaria que vienen padeciendo los niños y niñas de la Comunidad Wayúu”[44]. A su juicio las entidades accionadas eran responsables de la crisis que sufren los niños y niñas de la comunidad wayúu. Para la Sala las consecuencias hablan por sí solas, “pues con una atención diligente ese tipo de consecuencia no se hubiese presentado, o al menos no en la forma superlativa como sucedió”.[45] Resaltó que la situación de hambre y sed es generalizada, y que “casi a diario se reporta un menor en alto riesgo de muerte por enfermedades estrechamente relacionadas con la desnutrición, deshidratación y deficiente atención en salud”.[46] 4.5. La Sala del Tribunal observó que el 11 de diciembre de 2015 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos dictó medidas cautelares y que el Gobierno Nacional había iniciado acciones para cumplirlas. Teniendo esto en cuenta consideró necesario “evitar órdenes contradictorias que terminen por entorpecer la función estatal”,[47] razón por la cual decidió reiterar lo solicitado por la Comisión Interamericana, “pero esta vez, como medida de amparo de raigambre constitucional, precisando eso sí, que las órdenes aquí expedidas se limitarán a la protección de los niños y niñas Wayúu, por ser los destinatarios de la petición de amparo, lo que no es óbice para que aquellas medidas se hagan extensivas a los adolescentes pertenecientes a la misma comunidad en virtud de la cautela internacional antes referida.”[48] 5. Impugnaciones 5.1. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Sostuvo que no tiene competencia para ejecutar proyectos, “ya que en el marco de sus competencias es el rector de la política del sector; siendo menester reiterar que la estructuración de los proyectos y la gestión de los recursos recae exclusivamente en el Municipio, quien debe concertar con el Gestor del PDA, cuáles proyectos se van a ejecutar en cada vigencia fiscal”.[49] 5.2. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - El apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible argumentó que esa entidad tiene la función de formular la política ambiental “y más aún en lo concerniente a prevenir el riesgo ecológico… pero no somos responsables de su ejecución, la cual se encuentra a cargo de las Corporaciones Autónomas Regional[es] (…)”.[50] 5.3. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. - Señaló que “no se observa en el proceso, prueba que comprometa responsabilidad alguna por parte de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en la medida que la transgresión imputada por el actor no deviene de ninguna acción u omisión o alguna conducta que inflija daño atribuible a la entidad”. Reiteró que la Unidad debe “actuar como apoyo complementario y subsidiario a los esfuerzos locales, cuando la magnitud de las tareas supera su capacidad o cuando la situación trasciende su ámbito”, razón por la cual las entidades territoriales serían las principales responsables en este asunto.[51] 5.4. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - Consideró que no se cumplieron los supuestos para legitimar al accionante como agente oficioso. En segundo lugar, manifestó que el Tribunal omitió “cada una de las estrategias y resultados expuestos de parte de este Ministerio”. En tercer lugar afirmó: “la política de seguridad alimentaria no está en cabeza de esta Entidad”.[52] 5.5. Superintendencia Nacional de Salud - Solicitó revocar el fallo de primera instancia, afirmando que incorrectamente “se dedujo un tipo de responsabilidad objetiva y automática” de esa entidad, sin que se hubiera individualizado una acción u omisión específica de la Superintendencia que hubiera vulnerado los derechos de los niños wayúu.[53] 5.6. Presidencia de la República - En primer lugar, aclaró que “el señor Presidente de la República NO es el representante legal de la Presidencia de la República, de modo que al conceder la tutela en contra de la entidad, la orden, en principio, deberá cumplirla su Directora, doctora María Lorena Gutiérrez, o la persona que tenga la responsabilidad y competencia para el efecto”.[54] Señaló adicionalmente que las funciones del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República tienen que ver con la coordinación interinstitucional, pero no incluyen el cumplimiento de funciones que corresponden a otras entidades. En ese orden de ideas, la apoderada precisó “las entidades que de acuerdo con sus competencias son las responsables de cumplir con las órdenes del fallo impugnado (…)”.[55] Por último, precisó que “no se observa la razón para conceder la tutela en términos de ‘adoptar las medidas`, pues ya se adoptaron, el plan se está ejecutando y se le hace seguimiento permanente con el acompañamiento y participación de todas las entidades involucradas”.[56] 5.7. Ministerio de Salud y Protección Social - Solicitó revocar o modificar la parte resolutiva “en lo que respecta a las órdenes allí contenidas que desconocen las acciones concretas de esta entidad”.[57] Para estos efectos reiteró la implementación de la prueba piloto de la “Estrategia de Atención Integral en Salud y Nutrición con enfoque comunitario”.[58] 6. Auto de Nulidad Por auto del 21 de abril de 2016 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, declaró la nulidad de lo actuado “a partir del auto admisorio de la demanda, dejando a salvo las pruebas recaudadas (artículo 138 del Código General del Proceso), así como la medida provisional al efecto dispuesta en el mentado proveído”, debido a que el auto admisorio habría omitido vincular al proceso a la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Primera Infancia, el Ministerio de Educación Nacional, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, las Secretarías de Salud y Educación de La Guajira y las mismas Secretarías de los municipios de Maicao, Manaure, Uribia y Riohacha. En consecuencia ordenó devolver el expediente al Tribunal...