Sentencia T-299 de 2017

T-299-17 Sentencia T-299/17 DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance como derecho fundamental y su protección a través de la acción de tutela DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance y contenido SISTEMA NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Es un mecanismo permanente de coordinación entre todas las entidades con funciones de financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos de viviendas de esta naturaleza, el cual se instituyó para que tales entidades, actuando bajo una misma directriz, lograran una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y el uso de los recursos y en el desarrollo de las políticas de vivienda de interés social SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Procesos de postulación DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Vulneración por no entrega real, material y efectiva de viviendas adjudicadas a beneficiarios de proyecto de vivienda de interés social SENTENCIA DE TUTELA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Modulación de efectos otorgando efectos inter comunis La Corte está facultada para dictar fallos con efectos inter comunis, por la necesidad de: (i) dar a todos los miembros de una comunidad un tratamiento uniforme; (ii) evitar que la protección del derecho de uno o algunos de los miembros del grupo afecte los derechos de otros; (iii) que todos los miembros de la comunidad puedan gozar efectivamente de sus derechos; (iv) conseguir economía procesal; y (v) garantizar el derecho a acceder a la justicia que comprende la tutela judicial efectiva DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA Y DERECHO A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS-Vulneración por entidades accionadas al no garantizar a las familias beneficiadas una solución habitacional DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA Y DERECHO A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS-Orden a la Gobernación de reubicar a las familias, si es necesario, en otro proyecto de interés prioritario, en el que se les entregue efectivamente una casa con las mismas características del plan inicial Referencia: Expedientes T-4286931, T-4287239 y T-4291030 Acción de tutela instaurada por Marlenyu Pardo Hernández, Daniz Ramírez Durán y Leidy Cristina Torres Torres contra la Gobernación del Meta, el Fondo de Vivienda del Departamento del Meta y la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América-CASA. Magistrado Ponente: AQUILES ARRIETA GÓMEZ Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil diecisiete (2017). La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Aquiles Arrieta Gómez -quien la preside-, Alberto Rojas Ríos y José Antonio Cepeda Amarís, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de la sentencia de única instancia proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes de Villavicencio, Meta, el 19 de diciembre de 2013, en la que se negó la tutela del derecho fundamental a la vivienda digna, invocado por la demandante (expediente T-4286931). Así mismo, de la sentencia del 28 de enero de 2014, proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Villavicencio, que negó por improcedente el amparo del derecho a la vivienda digna invocado por la peticionaria (expediente T-4287239). Y también, de la sentencia del 30 de enero de 2014, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Villavicencio, que declaró improcedente el amparo del derecho a la vivienda digna invocado por la accionante (expediente T-4291030). Los expedientes de la referencia fueron seleccionados por la Sala de Selección de Tutelas número Tres, mediante auto del 31 de marzo de 2014,[1] para ser fallados en una sola sentencia por presentar unidad de materia.[2] En consecuencia, la Sala procede a exponer los antecedentes, pruebas y las decisiones judiciales de los expedientes. Aclaración previa. Los procesos de tutela sub examine guardan identidad temática, en tanto que plantean unos mismos supuestos fácticos, por lo que se unificará el relato de los mismos, y cuando sea del caso, se harán las diferenciaciones y precisiones a que haya lugar. I. ANTECEDENTES 1. Solicitud y hechos Las tres ciudadanas interpusieron, de manera separada, acción de tutela contra la Gobernación y el Fondo de Vivienda de Interés Social del Meta y la Corporación Casa, por considerar vulnerado su derecho a la vivienda digna, debido a que éstas se obligaron a hacer entrega de un lote de terreno edificado, ubicado en la Urbanización Pinares de Oriente de Villavicencio, desde el 24 de noviembre de 2011, y a la fecha no han cumplido con lo pactado. Las tutelantes solicitan al juez constitucional ordenar a las autoridades competentes: (i) la entrega efectiva de la ciudadela Pinares de Oriente de Villavicencio, y de la casa para la cual se postularon; y particularmente a la Gobernación del Meta, (ii) que las auxilie con “un arriendo” mientras les entregan sus unidades habitacionales. Sustentan sus pretensiones en los siguientes hechos y argumentos de derecho: 1.1. El 1° de diciembre de 2009, la Oficina del Fondo de Vivienda de Interés Social del Departamento del Meta citó a la población vulnerable del departamento, a través de una convocatoria popular, para asignar 617 viviendas de interés social, previo cumplimiento de unos requisitos establecidos en el proyecto. La Oficina del Fondo de Vivienda de Interés Social del Departamento del Meta otorgó a sus familias, que se encuentran en estado de pobreza o extrema pobreza y en situación de desplazamiento, un subsidio de vivienda de interés social por valor de $20.168.199,35, para la compra de una vivienda ubicada en la ciudadela Pinares de Oriente del municipio de Villavicencio. 1.2. El 28 de noviembre de 2010, afirman, hicieron entrega de $4.051.588, que correspondían a sus ahorros programados de toda la vida. Unos meses después, el 16 de julio de 2011, firmaron contrato de promesa de compraventa, en el que se indicó que la Corporación Casa, como prometiente vendedor, y el Fondo de Vivienda de Interés Social del Departamento del Meta, como oferente del proyecto, debían entregar a sus familias un lote de terreno edificado en el área de 41 m2, ubicado en la urbanización Pinares de Oriente, en zona urbana del municipio de Villavicencio. Luego, el 10 de septiembre de 2011, fueron citadas por la Corporación Casa para firmar una autorización de desembolso del subsidio asignado por el Fondo Nacional de Vivienda, a la cuenta de ahorros del constructor encargado de ejecutar el proyecto. 1.3. En el contrato de promesa de compraventa, se estableció que el 24 de noviembre de ese mismo año (2011), a las 2:00 pm, en la Notaría Tercera de Villavicencio, las familias beneficiarias, la Corporación Casa y el Fondo de Vivienda de Interés Social del Departamento del Meta perfeccionarían el contrato y lo elevarían a escritura pública. Sin embargo, ni la Corporación Casa en su calidad de prometiente vendedor ni el Fondo de Vivienda de Interés Social del Departamento, como oferente del proyecto, se presentaron. El 30 de abril de 2012 fueron citadas nuevamente por la Corporación Casa para firmar la autorización de desembolso del subsidio, pero esta vez para movilizarlo a otra cuenta de dicha Corporación. El mismo día firmaron modificación a la cláusula octava del contrato de promesa de compraventa, estableciéndose una nueva fecha para elevarlo a escritura pública, la cual correspondía al 30 de junio de 2012, pero ni la Corporación Casa ni el Fondo de Vivienda de Interés Social del Departamento del Meta se hicieron presentes. 1.4. Afirman que el 27 de diciembre de 2012, firmaron de nuevo una modificación a la cláusula octava del contrato de promesa de compraventa, en la que se estableció como fecha para perfeccionar la escritura pública el 30 de marzo de 2013, pero esta vez la Corporación Casa y el Fondo de Vivienda de Interés Social del Departamento del Meta tampoco se presentaron. El 17 de marzo de 2013, dicen, se realizó el sorteo y adjudicación de las viviendas y al día siguiente, el 18 de marzo, firmaron una minuta en la “que se transfiere el derecho de dominio y posesión de la Corporación Casa a nuestros nombres y al de nuestros hijos”. Pese a todo, no han recibido sus casas.[3] 1.5. El 29 de marzo de 2013 presentaron un derecho de petición ante la Gobernación del Meta, el Fondo de Vivienda de Interés Social de ese departamento y la Corporación Casa, con el fin de que se les hiciera entrega efectiva de sus unidades habitacionales, pero las entidades no han respondido ni han hecho entrega del inmueble a que tienen derecho. 1.6. Cabe resaltar que una de las accionantes, Daniz Ramírez Durán (expediente T-4287239) manifestó que es madre cabeza de familia de dos hijas menores de edad, una de las cuales se encuentra en condición de discapacidad. 2. Contestación de la demanda 2.1. La Secretaría de Vivienda del Departamento del Meta - Gobernación del Meta, sostuvo que el terreno sobre el que se construyeron algunas de las casas en comento, fue objeto de embargo por parte de los acreedores de la Corporación Casa, razón por la que “esta secretaría decidió suspender los giros y desembolsos hasta tanto la corporación no desembargue los predios, razón por la que no ha sido posible entregar las viviendas adjudicadas a los 617 beneficiarios del Proyecto Pinares de Oriente”. Como la Corporación Casa no ha cumplido con los compromisos adquiridos, dijo, la Secretaría Jurídica del Departamento va a iniciar proceso de incumplimiento en contra de dicha corporación. También advirtió que “se iniciará proceso para recuperar los lotes en los que se desarrolla el proyecto Pinares de Oriente, así mismo se hace aclaración en cuanto a que se inició con anterioridad el incidente de desembargo de los predios ante los juzgados de Villavicencio por parte del asesor externo de la Gobernación”. 2.2. La Unidad para la Reparación y Atención Integral a las Víctimas manifestó que las accionantes deben acudir a otras entidades a efectos de acceder a la oferta institucional que brindan las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. Respecto al derecho a la vivienda adujo que “(…) la persona postulada debe postularse (SIC) ante las Cajas de Compensación para acceder al subsidio, previo cumplimiento de los requisitos mínimos solicitados por esta (…)”. 2.3. FONVIVIENDA manifestó que movilizó a la cuenta del proyecto el 100% del valor del subsidio de vivienda asignado a las accionantes, por lo que “le corresponde a ellos ponerse en contacto con las entidades correspondientes para que realicen el desembolso del dinero, ya que FONVIVIENDA cumplió con sus obligaciones”. 2.4. La Corporación Casa expresó que “(…) solo le es posible la entrega de la vivienda 6 meses después de que el Departamento del Meta inicie el desembolso de los subsidios de la Nación a la Corporación Casa. Sin embargo, en este momento con la Contraloría Provincial de la Gerencia Departamental del Meta- Contraloría General de la República, se vienen adelantando gestiones y audiencias para llegar a un acuerdo con el Departamento, realizar el pago a los proveedores y continuar la ejecución de la obra (…)”. Adicionalmente, dijo que “(…) la Corporación Casa se opone a asumir un subsidio de arriendo toda vez que la demora en la entrega del proyecto no obedece a acciones u omisiones en las que esta corporación haya incurrido, sino por el contrario, esta Corporación igualmente se encuentra en un desequilibrio económico con las medidas tomadas por el departamento del Meta, y es una víctima más de estos procesos políticos (…)”. Finalmente, la Corporación Casa indicó que ni por acción ni por omisión, ni de mala fe, ha ocasionado la vulneración del derecho a la vivienda digna de las accionantes, “sino por el contrario, es a nuestro juicio el Departamento del Meta a través del Fondo de Vivienda de Interés Social, el responsable en la no ejecución y terminación del proyecto Pinares de Oriente”. 3. Decisiones judiciales 3.1. Decisión del juez de tutela de única instancia (expediente T- 4286931) Mediante fallo del 19 de diciembre de 2013, el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes de Villavicencio, Meta, negó por improcedente el amparo solicitado, argumentando que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de protección de derechos fundamentales que procede cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se interponga para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Señaló también que en el caso objeto de estudio no se aprecia vulneración alguna de los derechos fundamentales de la accionante, así como tampoco un daño inminente e irremediable que habilite la intervención del juez de tutela, pues “la situación de la accionante no se enmarca dentro de las circunstancias excepcionales que la jurisprudencia ha enunciado para efectos de conceder la tutela; luego, tratándose de una controversia que gira en torno a un contrato de construcción de vivienda respecto de la cual la señora Pardo Hernández pretende su ejecución, la interesada bien puede acudir a la vía ordinaria”. 3.2. Decisión del juez de única instancia (expediente T- 4287239) Mediante sentencia del 28 de enero de 2014, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Villavicencio, Meta, decidió negar por improcedente el amparo solicitado, bajo el argumento de que la accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para la protección de sus derechos. También sostuvo que en este caso no se verifica la existencia de perjuicio irremediable alguno que haga procedente la acción de tutela como mecanismo de amparo de los derechos de la actora. Así mismo, señaló que no existe prueba de que la petente se encuentre en una situación de desplazamiento, así como tampoco que haya realizado los trámites administrativos correspondientes para el cumplimiento del contrato suscrito con la Corporación Casa. Finalmente sostuvo que “actualmente la Gobernación del Meta inició las acciones correspondientes (proceso de cumplimiento) a fin de lograr la terminación del proyecto de vivienda de interés social, y entre tanto está gestionando el subsidio de arrendamiento para quienes se han visto afectados con la mora en la entrega del inmueble”. 3.3. Decisión del juez de única instancia (expediente T-4291030) Mediante sentencia del 30 de enero de 2014, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Villavicencio, Meta, decidió declarar improcedente el amparo deprecado, argumentando que el problema jurídico versa sobre el incumplimiento de las obligaciones contractuales pactadas entre la accionante y las entidades accionadas, circunstancias para las que resulta improcedente la acción de tutela, pues la Corte Constitucional ha esgrimido que los conflictos que versen sobre asuntos contractuales, deben ser controvertidos ante los jueces ordinarios. Concluyó, en cuanto al requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, que en el presente caso no se evidencia que la accionante pertenezca a un grupo poblacional que amerite una protección especial e inmediata, por lo que debe hacer uso de los mecanismos de defensa judicial creados por el legislador para dirimir los puntos de discusión. 4. Actuaciones en sede de revisión Además del material probatorio obrante en el expediente,[4] la Sala consideró necesario, para mejor proveer, solicitar pruebas adicionales, las cuales se detallan en el anexo 2 de esta providencia.[5] II. CONSIDERACIONES 1. Competencia y procedencia 1.1. La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en los procesos de la referencia. 1.2. Esta Corporación ha reconocido que en ciertas ocasiones, aunque existan mecanismos judiciales diferentes a la acción de tutela para solucionar controversias referentes a la entrega de viviendas de interés social, reguladas por un contrato ordinario de construcción, éstos no son eficientes ante una situación de afectación permanente del derecho fundamental a la vivienda digna, máxime si se trata de sujetos de especial protección constitucional. En estos casos, la acción de tutela se convierte en el mecanismo idóneo y eficaz para amparar el derecho amenazado.[6] Como lo ha dicho expresamente la jurisprudencia: “[…] cuando la protección del derecho a la vivienda digna sea solicitada al juez de tutela, dicha autoridad no podrá sin más desconocer la procedibilidad del amparo valiéndose del supuesto carácter no fundamental del derecho, así como tampoco será apropiado que recurra al criterio de la conexidad para negar la admisibilidad del amparo.”[7] 1.2.1. Con base en estas consideraciones, la Sala estima que contrario a lo esgrimido por los jueces de instancia –Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes de Villavicencio y Juzgado Tercero Administrativo Oral de Villavicencio-, en los casos analizados sí se alega la afectación de un derecho fundamental, el cual es la vivienda digna. Las personas beneficiarias del Proyecto Pinares de Oriente, quienes son sujetos de especial protección constitucional por su condición de desplazamiento y por su estado de vulnerabilidad -en razón a su situación de pobreza o extrema pobreza-, actualmente no cuentan con una casa en donde vivir en condiciones de seguridad, paz y dignidad. 1.2.2. En contraposición a las razones expuestas por los jueces de instancia, la Sala observa que la acción de tutela sí es procedente como mecanismo principal para la protección del derecho fundamental a la vivienda digna de las accionantes, por cuanto constituye el mecanismo judicial idóneo y eficaz para tal fin. Pretender que las actoras hagan uso de los escenarios ordinarios de discusión, en el marco de los cuales podrían ventilar su controversia, como lo son las acciones legales y administrativas para hacer valer el contrato de promesa de compraventa celebrado con la Corporación Casa como promitente vendedor, y con el Fondo de Vivienda de Interés Social del Departamento del Meta como oferente del proyecto, es a todas luces desacertado, por cuanto dichos instrumentos carecen de idoneidad para lograr en un término oportuno la protección de sus derechos fundamentales. En ese sentido, se advierte que pretender que las demandantes impetren las acciones por la vía ordinaria y esperen una sentencia que resulte favorable a sus intereses, puede tardar un lapso de tiempo considerable, en el cual se prolongaría indeterminadamente la ausencia de una solución de vivienda definitiva y en condiciones adecuadas para estas familias, lo cual a su vez amenaza otro derecho de carácter fundamental como la vida en condiciones dignas de este grupo poblacional, situación que hace procedente la acción de tutela, entre otras cuestiones, por la urgencia y necesidad de recibir una respuesta pronta del aparato judicial. 1.2.2.1. En el mismo sentido, la Sala observa que no es constitucionalmente admisible pretender que las accionantes hagan uso de una demanda ordinaria para hacer valer el contrato de promesa de compraventa que suscribieron con las autoridades demandadas, por cuanto la génesis del mismo fue el subsidio que se les otorgó por su condición de vulnerabilidad derivada de su estado de pobreza o extrema pobreza, con el único fin de restablecer, de manera urgente, su derecho al goce efectivo de una vivienda digna, que a la fecha aún no han podido disfrutar debido al embargo de los terrenos donde se deben construir dichas unidades habitacionales, además de las precarias condiciones en las que se encuentran las pocas que están actualmente construidas. En ese orden de ideas, esta Sala no puede desatender el estado de vulnerabilidad en que se encuentran las accionantes, que demanda la intervención rápida del juez de tutela para la defensa de quienes con fundamento reclaman su derecho a disponer de manera inmediata de una vivienda digna. Después de haber soportado las penurias derivadas de su condición de pobreza o extrema pobreza, luego de haber sido beneficiarias del subsidio de vivienda, lo mínimo que esperan es poder vivir de manera digna en sus casas. 1.2.2.2. Por otra parte, la Sala encuentra que la acción de tutela es el mecanismo apropiado para evitar la configuración de un perjuicio irremediable y proteger los derechos fundamentales a la vivienda digna y a la vida en condiciones dignas de las accionantes y su núcleo familiar, ya que el perjuicio que se les ha ocasionado es inminente y grave, pues se les ha impedido acceder a una vivienda, y ellas no cuentan con los recursos económicos suficientes para construir una. Por tanto, en este caso se requiere de medidas urgentes e impostergables para solucionar la apremiante situación de estas personas, so pena de que se les cause una afectación mayor a sus garantías fundamentales. El derecho a la vivienda digna, de naturaleza fundamental, puede ser exigido mediante la acción de tutela, de acuerdo con su contenido mínimo que debe comprender la posibilidad real de gozar de un espacio físico, en el cual las accionantes y sus familias puedan habitar y llevar a cabo sus proyectos de vida en condiciones dignas. Por esta razón, éste es el mecanismo de defensa llamado a proteger de manera inmediata los derechos fundamentales de este grupo poblacional. 1.2.3. El requisito de inmediatez también se encuentra acreditado, toda vez que el perjuicio es actual e inminente. Las tutelantes aún se encuentran a la espera de una solución a su problemática por parte de las entidades accionadas, debido a que no han hecho entrega del lote de terreno edificado, que se denomina Urbanización Pinares de Oriente de Villavicencio, pese a que se comprometieron a entregarlas desde el 2011. 1.2.4. Por último, respecto a las apreciaciones del Juzgado Primero Penal del Circuito de Villavicencio, en cuanto a que “no existen pruebas de que la petente haya realizado los trámites administrativos correspondientes para el cumplimiento del contrato suscrito con la Corporación Casa”, estima la Sala que si bien ante el incumplimiento de obligaciones contractuales puede exigirse llevar a cabo algunas formalidades administrativas, esto no puede llegar al punto de obstaculizar y amenazar el goce efectivo del derecho a la vivienda de quien requiere una casa para vivir dignamente. En efecto, en este caso en particular, dicha exigencia constituye una carga desproporcionada, teniendo en cuenta que quienes se postularon y fueron seleccionados como beneficiarios, además de ser una población vulnerable, acreditaron los requisitos exigidos en su momento para ser beneficiarios del proyecto, por lo que obstaculizar el acceso a la unidad habitacional a la que tienen derecho, y que requieren de manera urgente, deviene desmedido y contrario a los mandatos constitucionales. 1.2.5. Así, teniendo en cuenta que las acciones de tutela analizadas son procedentes, pasa la Sala a plantear el problema jurídico en el presente caso, analizarlo y resolverlo. 2. Problema jurídico 2.1. En consideración a los antecedentes planteados, corresponde a la Sala de Revisión responder el siguiente problema jurídico: ¿las entidades involucradas en el proceso de postulación, asignación, desembolso y legalización del subsidio de vivienda de interés social, y a su vez, pertenecientes al Sistema Nacional de Vivienda, vulneran los derechos fundamentales a la vivienda digna y a la vida en condiciones dignas de las familias beneficiadas con un proyecto de vivienda de interés social (Pinares de Oriente de Villavicencio en este caso), conformadas por sujetos de especial protección constitucional, dado el estado de pobreza o extrema pobreza que afrontan, y en algunos casos de desplazamiento, al no garantizarles una solución habitacional en los términos y condiciones pactadas en un convenio para la ejecución del proyecto de vivienda, ofrecido específicamente a poblaciones en situación de vulnerabilidad, en la fecha acordada (debía ser entregado desde hace 6 años, sin que a la fecha hayan cumplido con la entrega)? 2.2. Para resolver este problema jurídico, la Sala analizará: (i) el alcance del derecho a la vivienda digna y la procedencia de la acción de tutela para exigir su protección; (ii) el contenido del derecho a la vivienda digna; (iii) el sistema nacional de vivienda de interés social; (iv) los efectos inter comunis de las sentencias de tutela de la Corte Constitucional como medida excepcional; para luego, (v) pasar a resolver el caso concreto. 3. El derecho fundamental a la vivienda digna y su protección a través de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia El derecho a la vivienda digna está consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política de 1991 y ha sido desarrollado por la jurisprudencia.[8] En el bloque de constitucionalidad este derecho está contemplado en diferentes instrumentos internacionales y regionales, y ha sido desarrollado en pronunciamientos de órganos internacionales autorizados para interpretarlo.[9] 3.1. Para la Corte Constitucional, desde sus inicios, la acción de tutela es el medio idóneo para proteger el derecho a la vivienda digna, cuando este derecho se encuentra en conexidad con otros derechos fundamentales como la vida, la dignidad, la integridad personal o los derechos de los niños, por mencionar algunos ejemplos.[10] Esta posición hace más de una década fue modificada, al considerar que tales ámbitos de protección del derecho son fundamentales, por lo que en esos eventos ha tutelado ‘el derecho fundamental a la vivienda digna’.[11] Como se dijo, actualmente es claro que un juez no puede descartar de plano una acción de tutela por el sólo hecho de invocar la protección del derecho a la vivienda digna, pues muchas de sus facetas y ámbitos de protección son de carácter fundamental.[12] 3.2. Es claro que la materialización del alcance de algunos ámbitos de protección de este derecho depende de voluntad política, de un desarrollo legal previo y de erogaciones económicas que garanticen su eficacia. Sin embargo, siempre, incluso bajo la tesis de la conexidad, la Corte ha considerado que el derecho a la vivienda digna puede ser objeto de protección a través de la acción de tutela pues en determinados eventos el derecho tiene un claro carácter fundamental.[13] Este Tribunal acogió la postura de la conexidad, con la intención de proteger de manera efectiva aquellas garantías que pudieran resultar conculcadas por causa de la vulneración del derecho a la vivienda digna, con base en un análisis garantista del artículo 51 de la Carta Política.[14] Así, por ejemplo, desde un inicio la jurisprudencia ha considerado procedente la acción de tutela para proteger el derecho a la vivienda digna cuando se evidencia una afectación directa del mínimo vital tanto en el demandante como en su familia, especialmente cuando se tratara de personas que se encontrasen en una situación de debilidad manifiesta, pues el derecho a la vivienda adquiere importancia en la realización de la dignidad del ser humano.[15] 3.3. La jurisprudencia constitucional resaltó desde el año 2002 que la condición de ‘prestacio­nal’ no se predica de la categoría ‘derecho’, sino de la ‘faceta de un dere­cho’ (justamente a propósito de la protección de un derecho de libertad).[16] Esta posición, que ya se había señalado antes, ha continuado.[17] Actualmente es claro que “es un error categorial hablar de ‘derechos presta­cionales’, pues, […] todo derecho, incluidos los fundamentales, tiene facetas prestacionales y facetas no prestacionales”.[18] Para la jurisprudencia es ‘artificioso’ tener que recurrir a la ‘estrategia de la conexidad’ para poder proteger derechos constitucionales.[19] Así, el carácter fundamental de un derecho contemplado en la Carta de la Constitución de 1991 no depende de si tiene carácter prestacional. La justiciabilidad de las facetas prestacionales de cualquier derecho fundamental supone importantes retos para el juez de tutela (por ejemplo, con relación a cuándo se debe intervenir y de qué manera hacerlo),[20] pero su goce efectivo no se puede dejar de lado, tiene que garantizarse. Para la Corte todo derecho que está en la Carta Política tiene un carácter de fundamentalidad que no puede ponerse en suspenso, en razón a la manera como se haga efectiva alguna de sus facetas.[21] 3.4. La Corte ha tutelado el derecho fundamental a la vivienda digna de forma autónoma y ha considerado lo siguiente: “[…] está estrictamente ligado con la dignidad humana entendida como valor, puesto que la disposición de un sitio de habitación adecuado es absolutamente necesario para el desarrollo del proyecto de vida, toda vez que facilita la supervivencia del sujeto y, además, porque es allí en donde transcurre una porción importante de su vida y la de su familia”.[22] 3.4.1. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que en sede de tutela se puede exigir el respeto y la protección del derecho a la vivienda digna de manera inmediata, lo cual no implica que “[…] todos los aspectos que se deriven de la garantía de este derecho se puedan exigir del mismo modo, pues para el cumplimiento de algunas de estas obligaciones la administración requiere de la inversión de recursos humanos y económicos, por consiguiente, su satisfacción está sometida a una cierta ‘gradualidad progresiva’. De esta manera, si bien hoy se reconoce el carácter fundamental del derecho a la vivienda digna solo es exigible al Estado colombiano, en un corto plazo, su contenido mínimo o esencial puesto que, en relación con lo demás, su obligación se agota en iniciar, inmediatamente, el proceso encaminado a obtener el resultado esperado y definitivo en el mediano y largo plazo”.[23] 3.4.2. En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, la Corte ha señalado que, cuando menos, puede decirse que son las siguientes: “(i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho (como mínimo, disponer de un plan); (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones; (iv) no discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación; (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho, y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado. En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, el Estado debe asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural”.[24] 3.5. A modo de conclusión, se advierte que la concepción del derecho a la vivienda digna ha avanzado de la mano de la jurisprudencia. Entendiendo que todos los derechos, incluidos los fundamentales, como la vivienda digna, tiene facetas prestacionales y no prestacionales, y que en sede de tutela se puede exigir su protección, la cual se deberá concederse de acuerdo del ámbito que corresponda y con el debido respeto del orden jurídico y democrático vigente. Siempre se debe dar protección inmediata a contenidos mínimos, estructurales o esenciales de un derecho fundamental. 4. Contenido del derecho a la vivienda digna Bajo el orden constitucional vigente, el derecho a la vivienda digna implica contar con un espacio propio o ajeno, que le permita a la persona por un lado, protegerse de los rigores del medio ambiente y, por el otro, desarrollar sus actividades personales y familiares en un ambiente de intimidad, con unas mínimas condiciones de dignidad que les permita satisfacer su proyecto de vida. 4.1. La Sala Plena de la Corte ha precisado el alcance del derecho la vivienda digna de conformidad con la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas,[25] en el sentido en que, para que una vivienda pueda considerarse adecuada en los términos del Pacto Internacional, es necesario que cuente con espacios seguros, iluminados, ventilados, con una infraestructura básica apropiada y con el suministro de los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.[26] 4.2. La jurisprudencia constitucional ha tutelado el derecho a la vivienda digna en diferentes escenarios y contextos; por ejemplo, cuando la vivienda amenaza ruina por culpa de la propia administración, bien sea por acción[27] o por omisión.[28] Concretamente, ha precisado que la construcción de unidades habitacionales en terrenos no aptos para ello, significa la exposición de sus habitantes a un riesgo extraordinario que compromete su derecho fundamental a la seguridad personal, incluso, a la vida y a la integridad personal.[29] Ha protegido grupos familiares que habitan en una casa que corre el riesgo de caerse, cuando dentro de sus miembros se encuentran sujetos de especial protección constitucional, tales como niños, adultos mayores o personas con disca­pacidad.[30]. La jurisprudencia ha puntualizado esta regla en los siguientes términos: ‘una persona tiene derecho a que la entidad responsable —por acción u omisión— de afectar —total o par­cial­mente— su vivienda, hasta el punto de poner en riesgo su vida e integridad personal, tome las medidas adecuadas para evitar que el riesgo persista. Esta protección es prioritaria cuando en la vivienda se encuentran sujetos de especial protección constitucional.’[31] La jurisprudencia considera que se viola el derecho a la vivienda digna de personas que debe ser reubicadas, especialmente cuando son vulnerables, cuando la administración “no adopta las medidas adecuadas y necesarias para cumplir efectivamente un programa de reubicación, del cual depende su nueva vivienda, tales demoras conllevan una afectación mayor al derecho a la vivienda de la que ya se tenía –así como de los derechos fundamentales conexos–, y no se adoptan nuevas medidas para minimizar o reducir los nuevos riesgos a los que se expone a las personas.”[32] 4.3. La protección a la vivienda digna también se ha dado cuando no existe certeza sobre el riesgo de que la vivienda sea efectivamente afectada, hasta un grado tal que comprometa otros derechos fundamentales. La jurisprudencia también ha protegido el derecho en casos en los que se protege a las personas que podrían ver vulnerados sus derechos, aunque existiera un “grado importante de incertidumbre” al respecto, pues “el riesgo que se deriva [del] margen de duda no tiene por qué ser asumido” por la accionante y su grupo familiar.[33] Se ha ordenado al ente administrativo respectivo realizar los estudios necesarios para determinar la existencia o no del riesgo y la magnitud del mismo, así como la obligación de ‘tomar las medidas adecuadas’ para prevenirlo.[34] 4.4. Ahora bien, “el derecho a la vivienda digna no sólo contempla la posibilidad de encontrarse bajo un tipo de construcción que se sostenga”.[35] La jurisprudencia constitucional,[36] en armonía con la citada Observación, ha precisado como necesarios para la efectividad del derecho a la vivienda adecuada el cumplimiento de los siguientes criterios: (i) seguridad jurídica de la tenencia; (ii) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; (iii) gastos soportables; (iv) habitabilidad; (v) asequibilidad; (vi) lugar; y (vii) adecuación cultural.[37] Del primer aspecto, el Comité observa que el derecho a la vivienda contempla que la tenencia de la vivienda por parte de las personas, sin importar de cuál de todas sus formas se trate, “(…) debe gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados”.[38] 4.5. En conclusión, a la luz de la jurisprudencia constitucional y del bloque de constitucionalidad (teniendo en cuenta la lectura que hace de la Observación General No. 4 del Comité del Pacto), puede concluirse que el derecho a la vivienda no garantiza a las personas simplemente un techo o un lugar cubierto donde puedan habitar, debe ser interpretado de forma amplia y teniendo en cuenta que los derechos fundamentales son indivisibles, interdependientes y están interrelacionados. En efecto, implica el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte, y en ese orden de ideas, el concepto de “vivienda” debe ir atado al de adecuación, es decir, disponer de un lugar donde poderse resguardar, que permita un espacio con una seguridad, una iluminación y una ventilación adecuadas, acordes con una infraestructura necesaria para los servicios básicos, y todo ello a un precio razonable.[39] La materialización del derecho fundamental a la vivienda digna, no implica únicamente la posibilidad de adquirir un inmueble para su habitación, sino, a su vez, que dicho acceso sea real y estable, en el sentido de que el bien otorgado permita su goce efectivo y se constituya en un lugar adecuado para que una persona y su familia puedan desarrollarse en condiciones de dignidad. El derecho a la vivienda digna requiere para su perfeccionamiento, de unas condiciones mínimas que les permitan a las personas desarrollar sus actividades personales y familiares en condiciones de dignidad. Toda persona tiene derecho a un lugar seguro para vivir en paz y dignamente, acorde con sus necesidades humanas, teniendo en cuenta que se debe proteger especialmente a quienes se encuentran en situaciones de indefensión, de debilidad manifiesta o de desventaja de acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda, como las madres cabeza de hogar que no cuentan con los recursos suficientes para adquirir una vivienda adecuada a sus necesidades, la población ubicada en zona de riesgo, los desplazados por la violencia, las personas de la tercera edad y los niños, entre otros. Por supuesto, se trata de un derecho de compleja aplicación, que supone el diseño e implementación de políticas públicas, sostenibles, en condiciones democráticas y orientadas a garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales, con las diferencias que tengan en cuenta a sujetos de especial protección o en las situaciones mencionadas. 5. El Sistema nacional de vivienda de interés social. Reiteración de jurisprudencia 5.1. La Constitución Política de Colombia “no sólo acoge la noción de que la atención de las necesidades básicas satisface exigencias primarias de los seres humanos, sino que convierte ese cometido en prioridad del Estado y del ordenamiento. El concepto de "necesidades básicas insatisfechas" condiciona la apropiación y distribución de partidas presupuestales (CP art. 324) y del gasto público social (CP art. 350), constituyéndose en una finalidad social del estado su satisfacción (CP art. 366) (…)”.[40] Entonces, se entiende por gasto público social “aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión”.[41] En este sentido, la vivienda, “es considerada un típico gasto social por la doctrina nacional e internacional, y corresponde a un derecho social constitucionalmente reconocido (CP art. 51)”.[42] 5.2. El gasto público social justifica que la Constitución hubiera señalado el derecho a la vivienda digna como objetivo fundamental del estado social de derecho. En efecto, la vivienda es una de las áreas prioritarias de inversión social que ratifica la finalidad social propia del Estado representada en el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Así las cosas, los subsidios de vivienda familiar se consideran jurisprudencialmente un mecanismo estatal válido para desarrollar progresivamente el derecho a la vivienda digna consagrado en la Constitución, principalmente, cuando se trata de personas en estado de pobreza o extrema pobreza.[43] 5.3. El Sistema nacional de vivienda de interés social es un mecanismo permanente de coordinación entre todas las entidades con funciones de financiación, construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos de viviendas de esta naturaleza, el cual se instituyó para que tales entidades, actuando bajo una misma directriz, lograran una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y el uso de los recursos y en el desarrollo de las políticas de vivienda de interés social. Con el fin de precisar el alcance y contenido del derecho a la vivienda digna, esta Corte en sentencia T-763 de 2015,[44] realizó una sucinta descripción del proceso de postulación, asignación, desembolso y legalización del subsidio familiar de vivienda de interés social, a través de un estudio de los instrumentos que nutren el contenido de la obligación en cabeza del Estado. Así pues, destaca la sentencia en mención, quién puede ser beneficiario del subsidio, a qué tipo de vivienda se le puede aplicar dicho beneficio, cómo opera el giro del subsidio de vivienda, cómo es la participación de las entidades territoriales en el proceso de asignación y desembolso, y finalmente, quién debe asumir las situaciones de incumplimiento por parte de las entidades involucradas en el proceso de entrega material de la vivienda al beneficiario del subsidio. A continuación se hará alusión a dicha providencia. 5.3.1. En primer lugar, la sentencia referida hace alusión al Decreto 2190 de 2009, por el cual se reglamenta el subsidio familiar de vivienda de interés social, destacando que éste establece lo siguiente: “el hogar que pretenda ser beneficiario de dicho subsidio debe, en primer lugar, postularse ante las autoridades otorgantes, quienes a su vez calificarán y seleccionarán a las familias dependiendo de sus condiciones socioeconómicas para después asignarles los mencionados recursos. Dichas entidades son el Fondo Nacional de Vivienda- FONVIVIENDA- quien podrá asignar los subsidios con cargo a los recursos del presupuesto nacional y, las Cajas de Compensación Familiar con cargo a las contribuciones parafiscales que administran”.[45] También señala la providencia, que, aunque una de las principales funciones del Fondo Nacional de Vivienda, según el Decreto Ley 555 de 2000, es otorgar los subsidios de vivienda, esta entidad, además, debe hacer un seguimiento financiero y físico permanente de los mismos, así como de la política de vivienda en general, a través del sistema de información respectivo. Así mismo, destaca que, debe aclararse que de conformidad con el artículo 16 del Decreto 2190 de 2009, los subsidios de vivienda de interés social solo pueden aplicarse en planes de vivienda que cuenten con la declaratoria de elegibilidad, entendida ésta como “(…) la manifestación formal mediante la cual, y según la documentación aportada por el oferente, la entidad evaluadora emite concepto favorable de viabilidad a los planes de soluciones de vivienda a los cuales los beneficiarios [aplicarán el respectivo subsidio]”, y que en algunos casos, la declaratoria de elegibilidad de los proyectos se entiende dada por la licencia de construcción y urbanismo, mientras que en otros, es necesario su otorgamiento por organismos específicos como la Financiera de Desarrollo Territorial S. A., Findeter u otras entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera. 5.3.2. Una vez declarada la elegibilidad del proyecto, sostiene la sentencia que el oferente, quien es la persona natural o jurídica que ofrece la solución de vivienda al beneficiario y establece una relación contractual con el mismo, recibe de aquél, mediante encargos fiduciarios, el desembolso del dinero del subsidio y otros recursos complementarios al mismo, con el fin de concretar la entrega material de la vivienda, en las modalidades de adquisición nueva o usada, construcción en sitio propio o mejoramiento. 5.3.3. Frente al giro del subsidio de vivienda, señala que el artículo 59 del mencionado Decreto sostiene que, el beneficiario del subsidio familiar de vivienda tiene la facultad de autorizar el giro del anticipo del mismo, a favor del oferente, siempre que éste último presente ante la entidad otorgante o su operador los documentos respectivos (el certificado de elegibilidad del proyecto, las respectivas promesas de compraventa o los contratos previos para la adquisición del dominio, la constitución de un encargo fiduciario, el contrato de interventoría, una póliza que garantice a los beneficiarios del encargo fiduciario la construcción de la solución de vivienda, así como la correcta inversión de los recursos desembolsados por concepto del subsidio familiar de vivienda, que debe cubrir el 100% del valor de los subsidios desembolsados por la entidad otorgante). Entonces, movilizados los recursos del subsidio a la fiducia, el 80% de los mismos serán desembolsados al oferente en los términos establecidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Para el desembolso del 20% restante y la legalización total del subsidio, la entidad otorgante del mismo debe informar a la fiducia el cumplimiento de todos los requisitos señalados en el artículo 58 del Decreto 2190 de 2009, según la modalidad de solución de vivienda de que se trate. En todo caso, cuando no se haga uso de la facultad del giro anticipado del Subsidio Familiar de Vivienda por el beneficiario, la entidad otorgante girará el valor del mismo en favor del oferente, una vez se acredite la conclusión de la solución de vivienda y bajo los mismos requisitos del citado artículo 58. 5.3.4. Ahora, teniendo en cuenta que mientras se surten todas las etapas del proceso hasta la legalización del subsidio es posible que el mismo pierda vigencia, por situaciones como retrasos o dificultades a nivel técnico, financiero o jurídico, la sentencia referenciada haciendo alusión al artículo 51 del Decreto 2190 de 2009, señala que cuando se trate de subsidios con cargo al presupuesto nacional, como los otorgados por FONVIVIENDA, la vigencia de los mismos puede ser prorrogada mediante resolución expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, siempre que exista disponibilidad de recursos y se dé cumplimiento a las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto. 5.3.5. Finalmente, la providencia en mención también destaca la especial importancia que reviste la participación de las entidades territoriales en estos procesos. De acuerdo con el artículo 10 del Decreto 2190 de 2009, señala que tanto las alcaldías municipales y distritales, como las gobernaciones y las áreas metropolitanas, en su condición de instancias responsables de la ejecución de la política pública en materia de vivienda y desarrollo urbano en su territorio, según la Constitución Política y las Leyes 136 de 1994 y 1537 de 2012, podrán participar en la estructuración y ejecución de los programas de vivienda de interés social en los cuales hagan parte los hogares beneficiarios de subsidios otorgados por el Gobierno Nacional. En ese orden de ideas, se destaca que en la sentencia referida la Sala destacó la importancia de la acción coordinada de las entidades involucradas en los procesos de postulación, asignación, desembolso y legalización de los subsidios de vivienda de interés social, toda vez que cualquier dificultad que se presente en una de las etapas puede ocasionar consecuencias gravísimas para la siguiente como quiera que todas se encuentran conectadas y que cada una es resultado de la anterior. Así mismo, resaltó la importancia de que los beneficiarios de un subsidio de esta naturaleza estén protegidos contra todos aquellos obstáculos administrativos que puedan implicar una amenaza contra la seguridad jurídica de la tenencia de la vivienda, en virtud de las responsabilidades conjuntas de quienes conforman el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social.[46] 5.4. Precisamente, respecto a los casos en que por causa del incumplimiento de las entidades del sistema nacional de vivienda de interés social, se ve perturbada la entrega de las unidades habitacionales a las familias beneficiarias del subsidio de vivienda, esta Corte ha señalado que las cargas derivadas de dicho incumplimiento deben ser soportadas por las entidades incumplidas, pues no es constitucionalmente admisible que se someta a los beneficiarios del subsidio a una situación de total incertidumbre sobre sus posibilidades de acceso a una vivienda digna. A continuación se hace referencia a cinco sentencias de la jurisprudencia que abordan la cuestión, terminando con la T-763 de 2015. 5.4.1. En sentencia T-472 de 2010, este Tribunal manifestó que “[…] no es constitucionalmente admisible que se someta a las personas a una situación de total incertidumbre sobre sus posibilidades de acceso a una vivienda digna. En igual forma, es reprochable que proyectos de vivienda de interés social para atender población vulnerable tarden lustros en concluirse, por adolecer de innumerables problemas administrativos internos”.[47] 5.4.2. Al poco tiempo, en sentencia T-573 de 2010, la Corte sostuvo que en este caso se confirmaba el estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004: “En primer lugar, por la vulneración de los principios de la buena fe y confianza legítima. En segundo lugar, porque el derecho a la vivienda digna de la ciudadana es un derecho fundamental por su calidad de desplazada y un derecho subjetivo por estar plasmado en un contrato que constituye ley para las partes. En tercer lugar, por el tiempo transcurrido entre la firma del contrato y la interposición de la acción de tutela, de 2 años y más de 7 meses. Y, en cuarto lugar, por la vulneración directa al principio de solidaridad social consagrado en el numeral 2° del artículo 95 CP, por parte de las entidades demandadas e instituciones vinculadas al proceso en sede de revisión”. [48] 5.4.3. El año siguiente, en la sentencia T-088 de 2011, respecto al derecho a la vivienda digna y a las condiciones particulares del accionante, la Corte sostuvo que “en este caso se desconoció el derecho a disponer de una vivienda digna, puesto que si bien entidades del orden nacional, como Fonvivienda; del orden departamental, como la Gobernación; y del orden municipal, como Villavivienda, concedieron los recursos necesarios para que los accionantes obtuvieran una vivienda propia, transcurridos más de cuatro años, ello no había dado como resultado el acceso material a los bienes inmuebles, situación que revestía especial gravedad teniendo en cuenta que los beneficiarios del subsidio eran personas en condición de desplazamiento”.[49] Por lo anterior, se declaró la subsistencia del Estado de Cosas Inconstitucional ante la persistente carencia de capacidad y coordinación institucional, y con el ánimo de superar la mencionada problemática, la Sala impartió una serie de órdenes con un efecto inter comunis, como lo son la vigencia de los subsidios otorgados por FONVIVIENDA y la adecuación presupuestal y técnica para que en 6 meses las familias incluidas en el fallo contaran con la unidad habitacional y sus respectivas escrituras. 5.4.4. Tres años después, en la sentencia T-886 de 2014, este Tribunal indicó que “las entidades territoriales y las empresas constructoras que no hacen la entrega efectiva de las soluciones habitacionales a las que tienen derecho las personas en situación de desplazamiento forzado bajo el argumento de que su construcción no ha terminado como consecuencia de un incumplimiento contractual, vulneran su derecho fundamental a la vivienda digna tan pronto vence el plazo previsto para la entrega de los inmuebles, toda vez que dichas personas requieren de una vivienda permanente con urgencia en cuanto carecen de una propia, así como del dinero suficiente para cancelar un arrendamiento”. [50] La Corte amparó, con efectos inter comunis, el derecho a la vivienda digna de las accionantes y de las demás personas que se encontraban en las mismas circunstancias, ordenando a FONVIVIENDA la prórroga de la vigencia de los subsidios de todas las víctimas, y al municipio de Villavicencio y al departamento del Meta, entregar una solución habitacional permanente dentro de los seis (6) meses siguientes. Respecto a la condición particular de desplazamiento de las actoras, la Corte decidió ordenar a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al municipio de Villavicencio que conjuntamente realizaran los procesos de caracterización respectivos y, en los casos en los que fuera necesario, garantizaran una solución habitacional temporal a las víctimas beneficiadas con el subsidio. 5.4.5. Finalmente, en la sentencia T-763 de 2015 previamente citada,[51] la Corte sostuvo que: “El sistemático incumplimiento por parte de la Uniones Temporales en el proyecto Ciudadela San Antonio y las evidentes irregularidades moratorias derivadas del mismo que han provocado que las viviendas de los beneficiarios ni siquiera esté en planes de construirse, son, a juicio de la Sala, el ejemplo más claro del traslado de las cargas administrativas de esta clase de procesos a los beneficiarios de los auxilios económicos. En efecto, la demora por más de 6 años en la entrega de los bienes inmuebles, es ajena a la voluntad de los peticionarios y a las de sus grupos familiares pero, paradójicamente, han sido ellos quienes han debido soportarla no solo en términos temporales sino también económicos. Además de verse privados del acceso a una solución habitacional permanente, vivir en calidad de arrendatarios, les ha significado pagar cánones por todos estos años, lo que constituye una carga desproporcionada debido a su precaria situación económica. Esta última circunstancia, ha comprometido seriamente el acceso de los accionantes y sus familia a los bienes y servicios necesarios para la garantía de otros derechos fundamentales como el mínimo vital, razón por la cual, es posible concluir que, al menos, las Uniones Temporales y las personas jurídicas que la conforman o conformaban, como Villavivienda EICE por ejemplo, desconocieron directamente el componente de gastos soportables de una vivienda adecuada, y en consecuencia, vulneraron el derecho constitucional de los demandantes y su grupo familiar”.[52] 5.5. A manera de conclusión, se tiene que en reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha sostenido que el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda digna de personas beneficiadas con subsidios de vivienda, no puede verse afectado por el incumplimiento contractual de las entidades del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, ni tampoco dichos beneficiarios deben asumir las cargas contractuales, administrativas o económicas derivadas de ello, pues los principios que guían un Estado Social de Derecho, impiden que los administrados, quienes son población vulnerable, soporten los problemas administrativos y contractuales internos en la ejecución de los planes de vivienda. Con fundamento en ello, esta Corte en sus diferentes fallos, ha demostrado que la forma adecuada de resolver este tipo de conflictos, cuyas consecuencias las termina por soportar quien no tiene injerencia alguna en decisiones administrativas, es ordenando a las entidades territoriales y/o a las empresas constructoras que hagan la entrega de las soluciones habitacionales de interés social en un plazo razonable de tiempo para detener las violaciones de las que han sido partícipes. 6. Los efectos inter comunis de las sentencias de tutela de la Corte Constitucional como medida excepcional. Reiteración de jurisprudencia 6.1. El artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 consagra que “las sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo surtirán efectos en el caso concreto (…)”, lo que significa que los efectos de dichas sentencias, por regla general, son inter partes. No obstante, esta Corporación en varias oportunidades ha modulado sus fallos para que el alcance de sus pronunciamientos se extienda a personas que si bien no han acudido a la acción de tutela en calidad de accionantes, también requieren el amparo de sus derechos fundamentales por pertenecer una misma comunidad con unas únicas condiciones respecto de quienes sí interpusieron la acción. Es decir, les ha concedido un efecto inter comunis. 6.2. En la sentencia SU-1023 de 2001, la Corte decidió que sus órdenes debían tener efectos inter comunis, con el fin de proteger los derechos de todos los pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., hubieran o no presentado acción de tutela, por considerar que al conceder el amparo exclusivamente en beneficio de los tutelantes, sin considerar los efectos que tal decisión tendría frente a quienes no habían interpuesto la acción de tutela, podría implicar la vulneración de los derechos fundamentales de otras personas.[53] En dicha sentencia la Corte señaló que el derecho a la igualdad de todos los pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante debía ser un factor a considerar al momento de ordenar el pago de las mesadas pensionales a través de la acción de tutela. Dijo entonces esta Corporación: “Existen circunstancias especialísimas en las cuales la acción de tutela no se limita a ser un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes. Este supuesto se presenta cuando la protección de derechos fundamentales de los peticionarios atente contra derechos fundamentales de los no tutelantes. Como la tutela no puede contrariar su naturaleza y razón de ser y transformarse en mecanismo de vulneración de derechos fundamentales, dispone también de la fuerza vinculante suficiente para proteger derechos igualmente fundamentales de quienes no han acudido directamente a este medio judicial, siempre que frente al accionado se encuentren en condiciones comunes a las de quienes sí hicieron uso de ella y cuando la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera directa e inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no tutelantes”.[54] La Corte precisó que existen eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho fundamental de quienes no han acudido a la tutela, “[…] siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de aquel frente a la autoridad o...