Sentencia T-287 de 2025

T-287-25 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-287/25 DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Vulneración por impedimento a sindicatos minoritarios de negociar colectivamente (...) Los sindicatos de empleados públicos con un grado alto de representatividad -aunque no tengan la mayor representatividad-, deben contar con la posibilidad de concertar con el empleador mejoras en las condiciones de empleo de sus miembros. (...) a partir de la lectura sistemática de los artículos 2.2.2.4.9, 2.2.2.4.10 -numeral 5- y 2.2.2.4.11 del Decreto 243 de 2024, aun cuando no haya acuerdo entre las organizaciones sindicales, la Comisión Negociadora Unificada Sindical, que corresponde al ámbito singular, deberá contar con 10 representantes de los empleados, entre quienes deben encontrarse máximo seis voceros de la organización sindical más representativa, y otros voceros de las organizaciones minoritarias. NEGOCIACION COLECTIVA DE EMPLEADOS PUBLICOS-Alcance (...) la figura del sindicato tiene el objeto de velar por los intereses de los empleados afiliados. Si se desconoce per se la facultad de negociar a un sindicato de esta naturaleza, ello termina por vulnerar el derecho fundamental a la asociación sindical. EJERCICIO DEL DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA POR SINDICATOS MINORITARIOS-Jurisprudencia constitucional Para la Corte, los sindicatos minoritarios no tendrían por qué ver menguado su derecho a la negociación colectiva (...) pues lo cierto es que el “[d]erecho de negociación colectiva (...) debe ser posibilitado a toda clase de categorías de organizaciones sindicales, de conformidad con el Convenio 154 de la OIT”. La Corporación, en tal sentido, ha defendido la idea de que, ante la pluralidad de sindicatos en una empresa, se debe “(...) asegurar la participación directa de cada uno de tales sindicatos en las negociaciones que conduzcan a la suscripción de la correspondiente convención colectiva de trabajo”. NEGOCIACION COLECTIVA DE EMPLEADOS PUBLICOS-Obligaciones del Estado-empleado DERECHO DE ASOCIACIÓN SINDICAL-Fundamental DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA-Alcance y finalidad DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA EN SINDICATO DE EMPLEADO PUBLICO-Restricción (...) cuando las organizaciones sindicales de empleados públicos no se pongan de acuerdo sobre la conformación de la Comisión Negociadora Unificada, ni sobre el contenido del pliego único de solicitudes que presentarán, “(...) la entidad (...) instalará la mesa de negociación con aquella(as) que presenten a la fecha, el escrito sindical que represente a la mayoría de los empleados públicos sindicalizados, el cual tendrá el carácter de pliego único de solicitudes” DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL Y NEGOCIACION COLECTIVA-Procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos de los trabajadores asociados DERECHO DE ASOCIACIÓN SINDICAL-Protección constitucional e internacional NEGOCIACION COLECTIVA-Concepto ACCIÓN DE TUTELA-Inexistencia de hecho superado REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Sexta de Revisión SENTENCIA T-287 DE 2025 Referencia: Expediente T-10.622.812 Asunto: revisión del fallo de segunda instancia en el proceso de tutela promovido por el representante del Sindicato de Empleados y Trabajadores del SENA (SETRASENA) en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), del Sindicato de Empleados Públicos del SENA (SINDESENA) y del Ministerio del Trabajo Tema: derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos Magistrado sustanciador: Miguel Polo Rosero[1] Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025) La Sala Sexta de Revisión[2] de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, decide sobre el fallo de tutela de segunda instancia, proferido por el Tribunal Superior de Bogotá –Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras–, que revocó la decisión adoptada por el Juzgado 51 Civil del Circuito de Bogotá dentro del mismo proceso judicial, con fundamento en los siguientes: I. ANTECEDENTES A. Síntesis de la decisión 1. Por conducto de apoderada judicial, el representante legal del Sindicato de Empleados y Trabajadores del SENA (en adelante, SETRASENA), formuló acción de tutela en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje (en adelante, SENA), del Sindicato de Empleados Públicos del SENA (en adelante, SINDESENA) y del Ministerio del Trabajo. En criterio de la organización tutelante, las accionadas vulneraron su derecho a la asociación sindical, dado que la excluyeron del proceso de negociación que culminaría con el acuerdo colectivo correspondiente al periodo 2024-2026. Todo esto porque, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 2.2.2.4.9, parágrafo 3, del Decreto 243 de 2024, a dicho proceso solo fue citado el SINDESENA, por ser la organización de mayor representatividad en la entidad. 2. El Juzgado 51 Civil del Circuito de Bogotá negó, en primera instancia, la acción de tutela, tras considerar que la mesa de negociaciones se instaló con la organización de mayor representatividad, porque así lo ordenaba el Decreto 243 de 2024. Con todo, esta decisión fue revocada en segunda instancia por parte del Tribunal Superior de Bogotá –Sala Civil de Decisión Especializada en Restitución de Tierras–. Para esta autoridad judicial, resultaba fundamental inaplicar la norma referida, dado que excluía del proceso de negociación a los sindicatos minoritarios. 3. La Corte Constitucional encontró que la acción de tutela era procedente, pues (i) el tutelante actuó por conducto de apoderado judicial y en defensa de sus propios intereses; (ii) el SENA era el llamado a responder por la presunta trasgresión de los derechos fundamentales; (iii) el recurso de amparo se formuló pocos días después de que se produjera el hecho trasgresor (la instalación de la mesa de negociaciones con un único sindicato); y (iv) aunque el actor podía acudir a otras vías idóneas para defender sus intereses, aquellas no resultaban efectivas para tal propósito. 4. Acto seguido, la Sala Sexta analizó si el SENA había desconocido el derecho a la asociación sindical y, como consecuencia de ello, el derecho a la negociación colectiva de la organización accionante, cuando pretendió instalar la mesa de negociaciones excluyendo a este última. Al respecto, la Corte advirtió que la vulneración de los mencionados derechos fundamentales de la organización sindical sí se había presentado, dado que el SENA no acudió a una interpretación sistemática del Decreto 243 de 2024 –y de sus artículos 2.2.2.4.9, 2.2.2.4.10, numeral 5, y 2.2.2.4.11– en lo relativo a la composición de la Comisión Negociadora Unificada Sindical. De haberlo hecho, habría incluido dentro de la misma a SETRASENA. Igualmente, la Sala sostuvo que la vulneración se acreditó porque no se tuvieron en consideración las particularidades del sindicato accionante. En efecto, resaltó que se trata del segundo sindicato de empleados públicos más grande de la entidad, que representa a más de 500 servidores. De ahí que, la exclusión de esta organización de la mesa de negociaciones había sido desproporcionada y afectaba a un número importante de empleados públicos. 5. En consecuencia, luego de constatar lo anterior, y de advertir que en el caso concreto no se habían presentado los fenómenos de hecho superado o situación sobreviniente, la Sala optó por confirmar –aunque por otras razones– la sentencia de segunda instancia, que había amparado en su integridad los derechos fundamentales del sindicato actor. B. Hechos y pretensiones 6. En el marco del proceso de negociación colectiva que se llevaría a cabo a inicios de 2024, entre el SENA y las organizaciones sindicales de empleados públicos pertenecientes a la entidad, el sindicato SETRASENA –accionante en esta causa– definió, en su asamblea del 22 de febrero de 2024, su pliego de solicitudes y la conformación de la mesa negociadora que lo representaría ante el empleador[3]. Lo anterior fue comunicado a la Dirección General del SENA el 27 de febrero de 2024, en virtud de lo ordenado en el Decreto 160 de 2014[4]. 7. El 29 de febrero de 2024, el presidente de la República expidió el Decreto 243, por medio del cual reguló “(…) los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos”[5]. En esta normatividad se estableció que, antes de iniciar las conversaciones con el empleador, cuando existieran diversas organizaciones de empleados públicos en una misma entidad, aquellas debían ponerse de acuerdo respecto de dos cuestiones fundamentales: (i) la unificación de los pliegos de solicitudes presentados por los sindicatos, y (ii) los integrantes de la comisión negociadora que los representaría a todos ellos[6]. 8. Dado que durante el proceso de negociación referido varias organizaciones sindicales del SENA presentaron pliegos de solicitudes, la entidad les sugirió ponerse de acuerdo sobre los puntos anteriores, con el objeto de cumplir lo ordenado en el Decreto 243 de 2024. El 14 de marzo de ese año, el sindicato accionante recibió una comunicación en ese sentido[7]. 9. En respuesta, el 22 de marzo de 2024, SETRASENA comunicó al director general del SENA, que su interés era el de negociar con las demás organizaciones sindicales que habían formulado pliegos de solicitudes, para lograr la unificación de aquellos y establecer la conformación de la mesa negociadora. Para esto, propuso que las conversaciones iniciaran el 4 de abril de 2024[8]. 10. Acto seguido, el SENA convocó a las organizaciones que habían presentado pliegos para que se reunieran del 8 al 12 de abril de 2024, y llegaran a un acuerdo[9]. Con todo, realizadas dichas reuniones, no se llegó a ningún consenso entre los participantes. Por ello, en el acta Nro. 01-2024 se informó que, en tanto se había frustrado “(…) la pretensión de las organizaciones sindicales participantes, de presentarse a la mesa de instalación en unidad de pliego”[10], el empleador debía “dar aplicación a lo establecido en el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.4.9. del Decreto 243 de 2024”[11]. Esta última norma establece lo siguiente: “Si (…) no existe unificación de los pliegos o si los mismos se realizan de forma parcial entre las organizaciones sindicales, el Gobierno nacional, la cabeza del respectivo sector, el ente territorial o la entidad, según el ámbito de negociación, instalará la mesa de negociación con aquella(as) que presenten a la fecha, el escrito sindical que represente a la mayoría de los empleados públicos sindicalizados, el cual tendrá el carácter de pliego único de solicitudes”[12] (énfasis añadido). 11. A partir de lo anterior, la organización SINDESENA –sindicato que reúne al mayor número de empleados públicos en la entidad (3994 con corte a febrero de 2025)[13]– envió al SENA, el 12 de abril de 2024, una comunicación en la que, primero, reiteró la falta de acuerdo entre las organizaciones sindicales y, segundo, pidió iniciar la negociación colectiva, teniendo en consideración su pliego de solicitudes y reconociendo a 16 de sus miembros como parte de la comisión negociadora[14]. A partir de lo anterior, el SENA instaló la mesa de negociaciones con el SINDESENA, sin llamar al proceso a las demás organizaciones[15]. 12. Así las cosas, el sindicato accionante remitió una comunicación al SENA, donde reiteraba su intención de unificar los pliegos con la organización sindical mayoritaria, y pedía que en la comisión negociadora pudieran participar cuatro de sus miembros. El SENA, sin embargo, le reiteró, en comunicación del 25 de abril de 2024, que la mesa de negociaciones había sido instalada con el sindicato mayoritario, en estricto cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2.2.2.4.9, parágrafo 3, del Decreto 243 de 2024[16]. El 26 de abril de 2024, el sindicato accionante insistió ante el SENA en que debía dársele espacio en el proceso de negociación[17], empero, en su acción de tutela, resaltó que a esta última petición no se había dado respuesta[18]. 13. En consecuencia, el sindicato accionante solicitó el amparo de sus derechos al debido proceso, a la asociación sindical y a la negociación colectiva. Para tal efecto, pidió al juez constitucional, por una parte, ordenar al SENA –como medida provisional– suspender la negociación colectiva que estaba llevando a cabo con la organización SINDESENA. Igualmente, reiniciar el proceso de negociación, requerir a las organizaciones sindicales para que unifiquen sus pliegos, y corregir las irregularidades que se cometieron al excluir al accionante del mismo. Por otra parte, pidió ordenar al Ministerio del Trabajo, “dar claridad sobre la implementación del Decreto 243/2024, al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA”[19]. C. Trámite procesal y decisiones judiciales objeto de revisión (i) Auto admisorio de la demanda de tutela 14. El conocimiento de la acción de tutela correspondió, por reparto, al Juzgado 51 Civil del Circuito de Bogotá. Por medio de auto del 6 de mayo de 2024, dicha autoridad judicial resolvió (i) admitirla, (ii) negar las medidas provisionales requeridas, bajo el argumento de que, en este caso, el actor podía esperar la resolución del asunto en la sentencia; y (iii) otorgar a las accionadas el término de dos (2) días para que ejercieran su derecho de defensa[20]. Por su parte, el 16 de mayo de 2024, el Juzgado en cuestión profirió un nuevo auto en el que ordenó, a su turno, la vinculación de las siguientes organizaciones sindicales: SINSINDESENA, UNALTRASENA, COSSENA, SINDETRASENA, SIIDSENA, SAESENA, ATRAES-SENA, SENA-USTRAB, SINFUSENA y SINDEP[21]. A todas ellas les otorgó el plazo de un (1) día para que rindieran sus informes respectivos. En cumplimiento de ambos autos, se recibieron en el proceso las siguientes intervenciones. (ii) Contestación de la demanda y terceros con interés 15. SINDESENA, por medio de su representante legal[22], se opuso a las pretensiones de la acción de tutela. En lo fundamental, resaltó que “(…) al Sindicato SETRASENA y a su presidente, hoy tutelantes, no se les ha violado, ni se les está violando derecho fundamental alguno por el hecho de no haberlos convocado a la instalación de la mesa de negociación, en la medida en que no se dieron los presupuestos legales para haberlos incluido en la misma, es decir, no se acreditó que este sindicato y los otros participantes en la mesa de unificación, hubieren logrado acuerdo para unificar pliego y comisión negociadora (…)”[23] (énfasis añadido). El sindicato resaltó que, cuando se instaló la mesa de negociaciones con él, simplemente se dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 2.2.2.4.9., parágrafo 3, del Decreto 243 de 2024. 16. El SENA, por conducto de la Coordinadora (E) del Grupo de Relaciones Sindicales de la Secretaría General[24], solicitó desestimar las pretensiones del sindicato accionante. Para ello, resaltó que el derecho a la negociación colectiva no es fundamental. También advirtió que en la instalación de la mesa de negociaciones con SINDESENA, simplemente respetó el procedimiento establecido en el Decreto 243 de 2024, según el cual, cuando las organizaciones sindicales no lleguen a un acuerdo respecto del pliego de solicitudes unificado y de la comisión negociadora que las representará, la mesa se instalará con el sindicato que tenga mayor grado de representatividad[25]. En su defensa, expuso que: “(…) la organización sindical SINDESENA remitió el día 12 de abril de 2024 escrito (rad. 7-2024- 115094, 7-2024-115160 y 7-2024-1146) en el que allegan el pliego de mayor representatividad teniendo en cuenta que sus afiliados suman 4253 según reporte de descuento de cuota sindical de la oficina de salarios de la entidad (…), junto con la comisión negociadora que negociaría dicho pliego, advirtiendo que no habían llegado a un acuerdo para unificar el pliego con las demás organizaciones sindicales y que por lo tanto en virtud del parágrafo 3 del artículo 2.2.2.4.9 del Decreto 1072 de 2015 modificado por el Decreto 243 de 2024 se abrogaban dicha representación para negociar para el año 2024. La organización sindical adjuntó un acta suscrita por todas las organizaciones sindicales participantes del ejercicio de unificación, en donde efectivamente manifestaban el no acuerdo entre ellas de dichos aspectos y el cual está suscrita por la organización sindical accionante, SETRASENA”[26]. 17. El Ministerio del Trabajo, por medio del coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Atención Jurídica de la Dirección Territorial de Bogotá[27], solicitó ser desvinculado de la causa, por incumplirse el requisito de la falta de legitimación por pasiva. Esto, tras considerar que “no existen obligaciones ni derechos recíprocos entre el accionante y [esa] entidad, lo que da lugar a que haya ausencia por parte [del] Ministerio, bien sea por acción u omisión, de vulneración o amenaza alguna de [sus] derechos fundamentales”[28]. Además, afirmó que la Coordinación del Grupo de Resolución de Conflictos y Conciliaciones de la Dirección Territorial de Bogotá certificó que, ante el Ministerio del Trabajo, no se ha formulado “(…) querella por actos atentatorios y/o negativa a negociar que sea promovida por SETRASENA y que tengan fundamento en los hechos indicados en esta acción de tutela”[29]. 18. SINSINDESENA, por medio de su presidente y de su secretario general[30], indicó que, en su interpretación del Decreto 243 de 2024, los sindicatos minoritarios tienen derecho a que cuatro personas hagan parte de la comisión negociadora. En ese sentido, informó que en las reuniones que se llevaron a cabo para acordar esta materia, propuso a los demás sindicatos escoger tales representantes a partir del “Sistema de Cuociente y Residuo de acuerdo a la Sentencia C-336 de 1994”[31]. Sin embargo, añadió que la organización accionante no aceptó esta propuesta, dado que pretendía que los representantes mencionados se escogieran, únicamente, entre sus miembros. De otra parte, el sindicato expuso que presentó una tutela en contra del Decreto 243 de 2024 –que no se había resuelto para el momento de su intervención– y que formularía “ante el Consejo de Estado una Demanda de Acción de Nulidad por Inconstitucionalidad [contra la misma norma]”[32]. 19. SIIDSENA, por medio de su presidente[33], simplemente solicitó su vinculación a la causa y abogó por el amparo de los derechos fundamentales citados en la tutela. De otra parte, pidió al juez constitucional garantizar que los diferentes sindicatos de la entidad tengan presencia en la mesa de negociación. 20. SENA-USCTRAB, por medio de su presidente[34], informó que en las discusiones sobre la unificación del pliego de solicitudes y sobre la conformación de la comisión negociadora, propuso a los demás sindicatos acogerse a las normas del Decreto 160 de 2014. También añadió que, el 25 de abril de 2024, presentó un escrito –que nunca obtuvo respuesta– al director general del SENA, indicándole que, debido a que no existió un arreglo entre las organizaciones sindicales, lo que procedía era mantener la vigencia del anterior acuerdo colectivo que regía en la entidad (acuerdo del 3 de diciembre de 2021, adoptado en la Resolución No. 1-00032 del 12 de enero de 2022). Lo anterior, teniendo en cuenta lo dispuesto en la cláusula 14.2 del documento antedicho, donde se estableció lo siguiente: “La mayoría de las organizaciones sindicales firmantes del presente acuerdo, podrán optar por la presentación de un nuevo pliego de solicitudes unificado dentro del primer bimestre del año 2024, caso en el cual, el SENA respetará y mantendrá vigentes los puntos del presente acuerdo colectivo mientras se surte la etapa de negociación en los términos del Decreto 1072 de 2015 y demás normas Constitucionales y legales aplicables. Si la mayoría de las organizaciones sindicales no optan por la presentación del nuevo pliego unificado, el presente acuerdo se prorroga automáticamente por un período de dos (2) años de manera sucesiva, hasta que se suscriba un nuevo acuerdo”[35] (énfasis añadido). 21. SINFUSENA, por medio de su presidente[36], también pidió la protección del derecho a la negociación colectiva de las organizaciones sindicales minoritarias. Además, resaltó que a la organización SINDESENA se le consideró mayoritaria, cuando en realidad no lo era. Al respecto, señaló lo siguiente: “Todas las organizaciones que presentamos pliego de solicitudes, fuimos consideradas organizaciones minoritarias, por lo que la Organización SINDESENA, sin contar con la mayoría del número de afiliados con respecto al número de trabajadores en la entidad, se autoproclama como la organización mayoritaria con el mayor número de afiliados, sin tener en cuenta que una organización se considera mayoritaria cuando tiene el 50% más uno de todos los trabajadores activos en la entidad, con ello se nos cercena nuestro derecho a participar en la unificación de pliego de solicitudes y por ende a ser parte de la mesa negociadora”. (iii) Decisiones judiciales objeto de revisión 22. Primera instancia. En sentencia del 20 de mayo de 2024, el Juzgado 51 Civil del Circuito de Bogotá negó la acción de tutela. En su providencia, resaltó que el sindicato accionante participó en las discusiones sobre la unificación del pliego de solicitudes y de la comisión negociadora. En todo caso, ante la falta de acuerdo entre los sindicatos sobre estos tópicos, el SENA dio aplicación al artículo 2.2.2.4.9, parágrafo 3, del Decreto 243 de 2024. Por ello instaló la mesa de negociaciones con la organización que tenía el mayor grado de representatividad. En ese actuar, a juicio del juzgado, no se desconoció derecho fundamental alguno[37]. 23. Nulidad de la decisión. Previa impugnación presentada contra la decisión anterior[38], el Tribunal Superior de Bogotá –Sala Civil de Decisión Especializada en Restitución de Tierras–, en auto del 20 de junio de 2024, declaró “(…) la nulidad de todo lo actuado en la acción de tutela de la referencia a partir del fallo de primera instancia”[39]. Esto, porque el Juzgado 51 Civil del Circuito de Bogotá, al tramitar el proceso, omitió vincular a la totalidad de organizaciones sindicales del SENA y, con ello, incurrió en la causal de nulidad prevista en el artículo 133, numeral 8, del Código General del Proceso. 24. Actuaciones posteriores a la declaratoria de nulidad. El 24 de junio de 2024, el Juzgado 51 Civil del Circuito de Bogotá cumplió la orden del Tribunal y vinculó a las siguientes organizaciones sindicales: SINTRASENA, ASOMERITOS, SUNET, ATRAES, ASESENA, SINALTRASEC, y ASSOSERVICIOS. Por último, les otorgó el plazo de un día para que se pronunciaran sobre los hechos presentados en la demanda. En respuesta, solo contestaron dos organizaciones. 25. ASSOSERVICIOS, por medio de su presidente[40], indicó que participó en las reuniones donde se pretendía la unificación de los pliegos y de la comisión, pero que se retiró de las mismas al no advertir garantías para los sindicatos minoritarios. Por lo demás, se acogió a las pretensiones de la accionante. Por otra parte, la organización SINTRASENA, también por conducto de su presidente[41], recordó que a ella solo están afiliados trabajadores oficiales (no empleados públicos, ni contratistas). En tal sentido, expuso que no participó en el proceso de negociación del que trata la acción de tutela, y culminó señalando que a ella le aplican las normas del Código Sustantivo del Trabajo y no las del Decreto 243 de 2024. 26. Sentencia de reemplazo. El 3 de julio de 2024, el Juzgado 51 Civil del Circuito de Bogotá negó la acción de tutela[42], y para ello acudió a las mismas razones presentadas en la sentencia que fue anulada. Además, el juzgado resaltó que la organización sindical accionante podía demandar el Decreto 243 de 2024, pidiendo que se declare su nulidad en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 27. Impugnación. SETRASENA, en su calidad de sindicato accionante, impugnó la decisión antedicha[43]. Resaltó que en el proceso de negociación colectiva se desconocieron sus derechos a la asociación sindical y al debido proceso. Y reiteró que la instalación de la mesa de negociaciones, con la organización sindical mayoritaria, ocurrió de manera irregular. 28. Sentencia de segunda instancia. El 6 de agosto de 2024, el Tribunal Superior de Bogotá –Sala Civil de Decisión Especializada en Restitución de Tierras– revocó el fallo de primera instancia[44]. Esta autoridad judicial reconoció, en primer lugar, la importancia del derecho a la asociación sindical. También sostuvo que, cuando el derecho a la negociación colectiva es afectado, la acción de tutela es procedente para procurar su protección[45]. 29. Dicho esto, en segundo lugar, el tribunal recordó que, según la regla contenida en el artículo 2.2.2.4.9., parágrafo 3, del Decreto 243 de 2024, si los sindicatos de empleados públicos no llegan a un acuerdo en relación con la conformación de la comisión negociadora, y tampoco sobre la unificación de los pliegos, entonces la negociación se llevará a cabo con el sindicato que tenga una mayor representatividad dentro de la entidad. 30. Para el tribunal, esta disposición resulta antidemocrática, en tanto impide a los sindicatos minoritarios participar en el proceso de negociación. En esta medida, decidió inaplicar, para el caso concreto, la fórmula antedicha. En consecuencia, ordenó (i) a los sindicatos de empleados públicos del SENA, llegar a un acuerdo en lo relacionado con la conformación de la mesa negociadora y con la unificación de los pliegos de solicitudes; y (ii) al SENA, suspender el proceso de negociación con la organización SINDESENA, para luego reiniciar las conversaciones con la comisión acordada por los sindicatos que formularon pliegos. (iv) Trámite en sede de revisión 31. El Tribunal Superior de Bogotá –Sala Civil de Decisión Especializada en Restitución de Tierras– ordenó en su providencia el envío del asunto a la Corte para la eventual revisión. El 1º de noviembre de 2024, la organización SINDESENA[46] pidió a esta Corporación revisar el caso, y declarar que el tribunal inaplicó de manera injustificada las reglas del Decreto 243 de 2024. También, pidió proteger su derecho a la negociación colectiva, teniendo en cuenta su alto grado de representatividad en el SENA. 32. Luego de que el proceso se seleccionara en auto del 29 de noviembre de 2024, (i) la organización sindical ATRAES-SENA[47] informó que había sido excluida de la comisión que negoció con el empleador y que, por ello, había promovido un incidente de desacato en esta causa; (ii) la organización SINSINDESENA[48] informó que había demandado el Decreto 243 de 2024 ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, y pidió a la Corte inaplicar sus normas en este caso; y (iii) el Sindicato de Defensores de Familia -SIDEFAM-[49] (organización del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar), solicitó a la Corte establecer reglas para la protección de los sindicatos minoritarios en este tipo de negociaciones. 33. Auto de pruebas. Por su parte, el magistrado sustanciador, por medio de auto del 10 de marzo de 2025, solicitó al Juzgado 51 Civil del Circuito de Bogotá, y al Tribunal Superior de Bogotá –Sala Civil de Decisión Especializada en Restitución de Tierras– el envío completo del expediente de tutela. A su turno, remitió un cuestionario al SENA, indagando sobre el número de empleados públicos que existían en la entidad, el estado actual del proceso de negociación que motivó la instauración de la tutela, y el eventual cumplimiento que se le hubiere dado a la sentencia de segunda instancia. 34. Los días 11[50] y 12[51] de marzo de 2025, las autoridades judiciales remitieron copia del expediente de tutela completo. Al tiempo que el SENA, en comunicación del 13 de marzo de 2025 y por medio del coordinador del Grupo de Relaciones Sindicales de la entidad, envió respuesta a los cuestionamientos de la Corte[52]. En concreto, expresó que se dio pleno cumplimiento a la sentencia proferida en segunda instancia en el marco de este proceso, al punto que ya se suscribió un acuerdo colectivo que se encuentra en “proceso de cumplimiento e implementación”[53]. 35. La entidad, luego de resaltar que, para marzo de 2024, 23 organizaciones sindicales podían participar en la mesa de negociaciones, enumeró cada una de las gestiones dirigidas a cumplir la sentencia de segunda instancia[54]. Aquellas fueron las siguientes: FECHA ACTUACIÓN 8 de agosto de 2024 El SENA solicitó al juez de segunda instancia aclarar los alcances de su fallo, dado que algunas organizaciones sindicales estimaban que la entidad debía reconocerles viáticos y tiquetes aéreos, a efectos de que sus miembros pudieran asistir a las reuniones. El SENA preguntó al tribunal si estas cuestiones estaban incluidas en su orden. 12 de agosto de 2024 El director general del SENA expidió la Resolución No. 1-02005, en la que ordenó “[s]uspender la mesa de negociación colectiva que se venía desarrollando entre el SENA y Sindicato de Empleados públicos del Sena - SINDESENA, en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 3º del Fallo de Tutela No. 110013103 051 2024 00190 02, proferido el 06 de agosto de 2024, por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil de Decisión Especializada en Restitución de Tierras”[55]. 13 de agosto de 2024 El Tribunal aclaró su fallo, indicando que “[l]a determinación del contenido, necesidad y extensión de la colaboración logística se encuentra, en todo caso, en cabeza de la entidad empleadora[,] según sea necesario para el cumplimiento de los fines de la orden de tutela”[56]. Asimismo, el tribunal aclaró que la entidad debía reconocer permisos sindicales a quienes participaran en las negociaciones. Ese mismo día, el SENA se comunicó con las organizaciones sindicales, ofreciéndoles un espacio físico para que discutieran nuevamente sobre la conformación de la comisión negociadora, y sobre la unificación de los pliegos. La entidad les pidió mantenerla informada sobre la fecha en que realizarían las reuniones, a efectos de reconocer los respectivos permisos sindicales. Igualmente, les informó que pagaría viáticos a un representante por cada organización sindical. 26-30 de agosto de 2024 Se llevaron a cabo las reuniones entre los sindicatos. 3 de septiembre de 2024 Las organizaciones sindicales informaron al SENA que “[h]ubo acuerdo en el proceso [de] integración y consolidación del pliego unificado de solicitudes”[57]. Del mismo modo, resaltaron que también “[h]ubo acuerdo en la designación de una comisión negociadora unificada [compuesta por 30 personas]”[58]. 12 de septiembre de 2024 Se instaló la mesa de negociaciones entre la comisión unificada y el empleador. El SENA reconoció a los negociadores gastos de desplazamiento, cuando las reuniones se realizaron en un sitio distinto al de su lugar de trabajo. El SENA indicó a esta Corte que “[e]l pliego de solicitudes presentado por las organizaciones sindicales constaba de 14 capítulos y 439 solicitudes. En el desarrollo de la negociación, respecto a las solicitudes con un impacto económico, se acordaron solicitudes con un impacto presupuestal de diez mil millones de pesos ($10.000.000.000)”[59]. 6 de diciembre de 2024 Culminó la negociación, “[l]uego de (…) 20 días hábiles, prorrogados por otros 20 días hábiles”[60]. En consecuencia, ese día se firmó “el Acta Final de Negociación y el respectivo Acuerdo Colectivo”[61]. 20 de diciembre de 2024 El acuerdo fue “(…) depositado en el Ministerio del Trabajo de conformidad con el artículo 2.2.2.4.16 del Decreto 243 de 2024”[62]. 31 de diciembre de 2024 El director general del SENA suscribió la Resolución No. 1-03457, por medio de la cual “[se] adoptó “el acuerdo colectivo 2024-2026 suscrito por el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y los representantes de las organizaciones sindicales de empleados públicos de la entidad: SINDESENA, SETRASENA, SINSINDESENA, UNALTRASENA, SIIDSENA, COSSENA, SEASENA, SINDETRASENA, SINFUSENA, SENA-USCTRAB”[63]. 36. Traslado de las pruebas. El 17 de marzo de 2025, la Secretaría General de esta Corporación dio traslado de las pruebas recaudadas, por el término de dos (2) días[64]. En respuesta, el 19 de marzo de 2025, un representante del Sindicato Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales del Sena (SINDETRASENA) presentó un escrito a la Corte[65], en el que informó estar en desacuerdo con el proceso de negociación que se llevó a cabo a finales del año 2024. 37. Su desacuerdo radicó en que el SENA habría incumplido una sentencia de tutela del 18 de noviembre de ese año, proferida por el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-, en un trámite distinto al que se estudia en esta oportunidad[66]. En ese proceso, el señor Carlos Rodríguez Pérez (accionante) indicó que algunas personas que ya se habían retirado de SINDETRASENA, se hicieron pasar por representantes de ese sindicato y presentaron, de manera ilegal y fraudulenta, un pliego de solicitudes en su nombre. 38. El Juzgado 48 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, al resolver el caso, amparó los derechos del actor y le ordenó al SENA “(…) realizar las gestiones para determinar quién tiene facultades para ejercer como negociador de SINDETRASENA y [que] asegure que en el trámite de negociación colectiva, que aún no ha culminado, esté debidamente representada esa organización sindical”[67]. Con todo, esta decisión se revocó, en sentencia del 20 de enero de 2025, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”. Esta autoridad judicial consideró que el tutelante tenía otras vías para formular sus discrepancias contra el actuar del SENA, y para demostrar que sí hubo fraude en la representación del sindicato en la negociación del acuerdo colectivo 2024-2026. De cualquier manera, los intervinientes pidieron a la Corte pronunciarse sobre esta circunstancia. 39. El 19 de marzo de 2025, por su parte, la Dirección de Servicio al Ciudadano del SENA envió un correo al funcionario Jorge Eduardo Londoño Ulloa –director general de la entidad–, con copia a esta Corte, donde le comunicaba sobre el traslado de las pruebas recaudadas. Con todo, la entidad no presentó ningún pronunciamiento adicional[68]. 40. El 20 de marzo de 2025, el Ministerio del Trabajo, por conducto del jefe de la Oficina Asesora Jurídica[69], aportó un nuevo documento en el que defendió las bondades del Decreto 243 de 2024. Al respecto, resaltó que uno de los grandes problemas que enfrenta el movimiento sindical colombiano, es el de su atomización o dispersión. Resaltó que los procesos de negociación son mucho más ineficientes cuando existe una pluralidad de organizaciones sindicales queriendo participar de ellos. Por lo tanto –resaltó– el decreto en mención estableció medidas dirigidas a promover la unidad sindical. Medidas que, en su lectura, no serían contrarias a la Constitución. 41. A partir de lo anterior, el Ministerio pidió a la Corte revocar la decisión de segunda instancia, proferida por el Tribunal Superior de Bogotá –Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras–, teniendo en cuenta que aquella promueve “la división sindical, [y] deteriora la negociación colectiva”[70]. Para el Ministerio, de mantener esta decisión, “(…) asistiremos a un debilitamiento de la capacidad de incidencia de los sindicatos en la construcción de sus condiciones de empleo. Habrá una implosión de la estructura sindical”[71]. 42. El 31 de marzo de 2025, SINSINDESENA presentó una comunicación a la Corte a través de su presidente[72]. En él señaló que luego de haberse suscrito el acuerdo colectivo, se iniciaron gestiones para establecer la composición del Comité Bipartito de Seguimiento al mismo. El sindicato resaltó que el 17 de marzo de 2025, se acordó que el sindicato mayoritario aportaría a dicho comité siete representantes, y los demás sindicatos minoritarios solo uno. Consideró que esta composición resultaba contraria al derecho a la asociación sindical. También pidió a la Corte confirmar el fallo de segunda instancia, y declarar la inexequibilidad del Decreto 243 de 2024. 43. Ese mismo día, SINDESENA[73], por medio de su presidente, recordó a la Corte que el 79.4% de los empleados públicos sindicalizados del SENA están afiliados a su organización. En este contexto, resaltó que es altamente problemático permitir que en la mesa de negociaciones con el empleador puedan participar todos los sindicatos. Señaló que eso propicia, por ejemplo, que organizaciones “inmensamente minoritarias[,] en la medida en que todas ellas unidas representan el 20% del total de afiliados, se [unan] en contra de la organización mayoritaria”[74]. 44. Explicó que en el proceso de negociación que se siguió con los sindicatos minoritarios, fue sumamente complejo acordar de qué manera se iba a llevar a cabo la representación en la mesa de negociaciones que se instalaría con el empleador. Para ello, informó que inicialmente propuso llevar 8 representantes de su sindicato, en tanto era la organización que reunía al 79% de los trabajadores, y que los demás sindicatos existentes llevaran 8 más (sindicatos que representaban, todos en su conjunto, el 20%). Sin embargo, resaltó que esta propuesta no fue aceptada por los sindicatos minoritarios, pues estos creían que su representación debía ser incluso mayor. 45. Teniendo en cuenta esta circunstancia, señaló que el Decreto 243 de 2024 presenta una solución razonable y democrática cuando establece que, en caso de desacuerdos entre los sindicatos respecto de la conformación de la comisión negociadora, corresponderá a la organización mayoritaria la representación. Dicho esto, pidió a la Corte reprochar el hecho de que el juez de segunda instancia hubiere revivido, para este caso concreto, el Decreto 160 de 2014. Consideró que, con la actuación anterior, el juez colegiado se extralimitó. 46. El 1° de abril de 2025, el coordinador del Grupo de Relaciones Laborales del SENA remitió otra comunicación[75]. En ella pidió a la Corte “(…) no hacer extensivo al caso concreto los efectos de una posible sentencia revocatoria del fallo de segunda instancia”[76]. Para ello, hizo énfasis en que, si se revoca la sentencia de segunda instancia, tendría que ordenarse el reinicio de las negociaciones entre el SENA y los sindicatos. Esto –resaltó– sería inconveniente en tanto tendría graves consecuencias jurídicas y económicas, pues “las partes involucradas ya han alcanzado acuerdos y expresado su conformidad con el desarrollo de dicho procedimiento y se ha instalado la mesa de seguimiento al Acuerdo Colectivo 2024-2026 y dispuesto apropiaciones presupuestales para el cumplimiento de los puntos acordados”[77]. 47. El 7 de abril de 2025, Aleyda Murillo Granados, en su calidad de representante legal de SINDESENA, solicitó a esta Corte revisar nuevamente el caso, y respetar, especialmente, las reglas que rigen el proceso de negociación entre el Estado y los empleados públicos en la actualidad[78]. 48. Finalmente, el 24 de abril de 2025, el señor Jairo Villegas Arbeláez, sin ser parte en el proceso, ni tener calidad de tercero interviniente, presentó un escrito en el que decía impugnar la decisión del juez de segunda instancia[79]. En primer lugar, señaló que la sentencia aludida confundió el escenario de la negociación colectiva en el ámbito público y en el espacio privado. Indicó que, si bien en la mencionada sentencia C-063 de 2008 se declaró la inexequibilidad de una norma que, en el marco de la negociación privada, le otorgaba poder al sindicato mayoritario, ese precedente no podía ser aplicado en esta causa. Ello, porque (i) allí no se analizaron las particularidades de la negociación colectiva en lo público; y (ii) a diferencia de la norma que allí se declaró inexequible, la disposición de la cual se apartó el juez de segunda instancia en este caso no impide, per se, la participación de los sindicatos minoritarios en el proceso de negociación. Al contrario, les autoriza a estos acordar un pliego unificado con los demás sindicatos, que se presentará ante el empleador. Además, resaltó que la OIT ha recomendado evitar la proliferación de sindicatos, al considerarla perjudicial para la negociación colectiva. II. CONSIDERACIONES A. Competencia 49. Esta Sala es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en la presente actuación, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. B. Análisis de los requisitos generales de procedencia de la tutela (i) Legitimación por activa 50. El artículo 86 de la Constitución establece que la solicitud de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 señala que “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”. 51. Con fundamento en las disposiciones mencionadas, la solicitud de tutela puede ser ejercida: (i) directamente por la persona afectada, (ii) por quien actúe en su nombre (representante o apoderado), (iii) por conducto de agente oficioso (cuando el titular de los derechos no esté en condiciones de promover su propia defensa), o (iv) por medio del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales. 52. En este asunto, la acción de tutela fue formulada por un sindicato que, inicialmente, fue excluido de las negociaciones con el SENA, que tenían por objeto definir el contenido del acuerdo colectivo 2024-2026. Dicha organización sindical y, concretamente, su representante legal, actuó por conducto de apoderada judicial. El poder especial otorgado para tal efecto se encuentra en el expediente de tutela y cumple con todas las exigencias que se han requerido para el efecto[80]. Por ende, la Sala Sexta de Revisión encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por activa. (ii) Legitimación en la causa por pasiva 53. La legitimación en la causa por pasiva hace referencia a la aptitud legal de toda autoridad pública y, excepcionalmente, del particular contra quien se dirige el amparo, para ser llamado a responder por la alegada vulneración o amenaza del derecho fundamental, como lo disponen los artículos 86 de la Constitución y 5 y 42 del Decreto 2591 de 1991. Precisamente, y en términos generales, la acción de tutela puede proceder contra particulares cuando estos tengan a su cargo la prestación de un servicio público, su actuación afecte de manera grave y directa el interés colectivo, o cuando el peticionario se encuentre en una situación de subordinación o indefensión frente a ellos. Respecto de esto último, la Corte Constitucional ha sostenido que: “(…) la subordinación alude a la existencia de una relación jurídica de dependencia, como ocurre, por ejemplo, con los trabajadores respecto de sus patronos, o con los estudiantes frente a sus profesores o ante los directivos del establecimiento al que pertenecen; en tanto que la indefensión, si bien hace referencia a una relación que también implica la dependencia de una persona respecto de otra, ella no tiene su origen en la obligatoriedad derivada de un orden jurídico o social determinado sino en situaciones de naturaleza fáctica en cuya virtud la persona afectada en su derecho carece de defensa, entendida ésta como posibilidad de respuesta efectiva ante la violación o amenaza de que se trate”[81]. 54. En este caso, la acción de tutela se formula contra el SENA, el Ministerio del Trabajo y la organización sindical SINDESENA. En primer lugar, en criterio de la Sala, la legitimación en la causa por pasiva se acredita respecto del SENA. Esto es así porque, el SENA “es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa (…)”[82]. Además, esta entidad pública –de la que hace parte el sindicato accionante– tomó la decisión de instalar la mesa de negociaciones con el sindicato que tenía un mayor grado de representatividad, sin citar, para tal efecto, al sindicato actor. Por estas circunstancias, el SENA está llamado a responder por la presunta trasgresión de los derechos a la asociación sindical y a la negociación colectiva de aquel. 55. En segundo lugar, el Ministerio del Trabajo no está legitimado en la causa por pasiva porque, aunque es una entidad pública, ninguna de sus actuaciones u omisiones constituye el origen de la presunta trasgresión señalada en la tutela. Por ello, será desvinculado en la parte resolutiva de esta providencia. Finalmente, en tercer lugar, la organización SINDESENA tampoco se encuentra comprometida en la vulneración de los derechos alegados. El actuar de esta organización simplemente se circunscribió a comunicar a la entidad sobre la falta de acuerdo respecto de la conformación de la comisión negociadora y la unificación del pliego. 56. En otras palabras, este sindicato no contaba con las herramientas para excluir, por su propia e individual decisión, a las demás organizaciones sindicales de la mesa de negociaciones que se instalaría con el empleador. Ello implica que el sindicato accionante no estaba en una situación de subordinación o indefensión respecto del sindicato accionado. Sin embargo, SINDESENA no debe ser desvinculado de esta causa, porque la decisión que se adopte en este proceso puede afectarlo y, por lo tanto, resulta imperioso salvaguardar su derecho fundamental al debido proceso[83]. En otras palabras, debe seguir vinculado a esta causa como tercero con interés. (iii) Inmediatez 57. La acción de tutela debe ser presentada en un plazo razonable a partir de la supuesta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales, so pena de que se determine su improcedencia, en tanto el mecanismo pretende garantizar su protección inmediata[84]. En criterio de la Sala, el requisito de la inmediatez se cumple en esta causa. Ello responde al hecho de que el accionante acudió al juez constitucional el 3 de mayo de 2024[85], esto es, pocos días después de que el SENA hubiere citado, el 23 de abril del mismo año[86], a la organización SINDESENA a la mesa de negociación, excluyéndolo de la misma. Como se advierte de lo expuesto solo transcurrieron 15 días, entre el hecho vulnerador y la presentación del mecanismo de amparo constitucional. (iv) Subsidiariedad 58. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional en la materia y las disposiciones concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela reviste un carácter eminentemente subsidiario y residual, lo que implica que su procedencia está limitada a circunstancias excepcionales en las que se configure la necesidad de protección inmediata y definitiva de los derechos fundamentales vulnerados. Con fundamento en lo anterior, la tutela procederá cuando (i) el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o, cuando existiendo, (ii) aquel no sea idóneo ni eficaz para otorgar un amparo integral, o (ii) resulte necesario acudir al amparo como medio transitorio para evitar un perjuicio irremediable[87]. En este asunto, se advierte que el requisito de subsidiariedad se supera por dos razones, a saber: 59. En primer lugar, en casos similares a este, la Corte Constitucional ha concluido que la acción de tutela es procedente para proteger los derechos a la asociación sindical o a la negociación colectiva de los sindicatos. En la sentencia SU-342 de 1995 –reiterada en las sentencias T-069 de 2015 y T-619 de 2016– esta Corporación recordó que en estos escenarios la tutela será procedente, especialmente si se cumple con alguno de los siguientes criterios: a) “Cuando el [empleador] desconoce el derecho de los trabajadores a constituir sindicatos, o afiliarse a estos, o promueve su desafiliación, o entorpece o impide el cumplimiento de las gestiones propias de los representantes sindicales, o de las actividades que competen al sindicato, adopta medidas represivas contra los trabajadores sindicalizados o que pretendan afiliarse al sindicato (…)”. b) “Cuando el patrono obstaculiza o impide el ejercicio del derecho a la negociación colectiva. Aun cuando, tal derecho (art. 55 C.P.), no figura entre los derechos fundamentales, puede ser protegido a través de la tutela, porque su desconocimiento puede implicar, la violación o amenaza de vulneración de derecho al trabajo, como también el derecho de asociación sindical, si se tiene en cuenta que una de las funciones de los sindicatos es la de presentar pliegos de peticiones, que luego del trámite correspondiente conduce a la celebración de la respectiva convención colectiva de trabajo (…)[88]. 60. Como puede verse, este caso se enmarca en las dos situaciones previstas por la jurisprudencia. Esto si se tiene en cuenta que lo que reprocha el sindicato accionante, es que la instalación de la mesa de negociaciones entre el SENA y el sindicato con mayor grado de representatividad de la entidad pudo desconocer su derecho a la negociación colectiva. 61. En segundo lugar, si la razón anterior no fuese suficiente, la Sala advierte que, aunque el accionante podría contar con otros mecanismos judiciales para defender sus intereses, estos no serían eficaces. Por ejemplo, podría argumentarse que el sindicato actor debió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para solicitar la nulidad del acto administrativo por medio del cual el SENA decidió iniciar el proceso de negociaciones, exclusivamente, con el SINDESENA[89]. Por medio de ese mecanismo, el accionante podía solicitar el reinicio de las negociaciones, para ser parte de ellas. 62. Sin embargo, en criterio de la Sala, este medio no era eficaz a la luz de las circunstancias que rodean el caso concreto. Recuérdese que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, “(…) la eficacia del medio de defensa consiste en que este debe estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho, pues de nada sirve que el ciudadano cuente con otros medios de defensa, si una vez se deciden, sus derechos ya han sido lesionados”[90] (énfasis añadido). 63. En efecto, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es ineficaz, porque el proceso de negociación requiere de unos tiempos perentorios, y sus etapas deben agotarse con prontitud[91]. En tal sentido, para el sindicato excluido de las negociaciones no hubiese sido aceptable esperar la resolución del caso en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si se hubiere continuado el proceso de negociación con la organización sindical mayoritaria, y al mismo tiempo se hubiere acudido al medio de control mencionado, era previsible que, para el momento en que esa Jurisdicción hubiere resuelto el asunto, la afectación del derecho a la negociación colectiva del sindicato accionante se hubiere consumado. 64. Además, tampoco ese mecanismo habría sido eficaz si se hubiere acudido a la figura de las medidas cautelares. Esto, porque esa herramienta, en primer lugar, no está llamada a dirimir el fondo del asunto y, en segundo lugar, su práctica es incluso más amplia en el tiempo que la resolución de una acción de tutela. En este caso, era apremiante la resolución del asunto, de allí que el amparo constitucional hubiere sido el mecanismo más expedito con que contó el actor para la defensa de sus intereses[92]. C. Problema jurídico y estructura de la decisión 65. En el caso bajo estudio, le corresponde a la Sala Sexta de Revisión verificar si el SENA vulneró los derechos a la asociación sindical y a la negociación colectiva de la organización SETRASENA, cuando instaló la mesa de negociaciones, únicamente, con el sindicato mayoritario (SINDESENA), siguiendo para tal efecto la regla establecida en el artículo 2.2.2.4.9., parágrafo 3, del Decreto 243 de 2024. 66. Para resolver este problema jurídico, la Sala de Revisión se referirá: (i) al derecho fundamental a la asociación sindical y a la garantía de la negociación colectiva de los sindicatos de empleados públicos; (ii) a la regulación que, sobre la materia, incluyeron los Decretos 160 de 2014 y 243 de 2024; y (iii) a la exclusión de las organizaciones sindicales minoritarias de la negociación colectiva, así como a las reglas de representatividad de dichos procesos. Con base en las consideraciones derivadas de los capítulos antedichos, se estudiará el caso concreto. D. El derecho fundamental a la asociación sindical. La garantía a la negociación colectiva de los empleados públicos y su protección constitucional progresiva 67. El derecho fundamental a la asociación sindical. La Constitución Política en el artículo 39 establece que los trabajadores y empleadores tienen el derecho a constituir sindicatos o asociaciones sin intervención estatal, los cuales serán reconocidos jurídicamente con la inscripción del acta de constitución ante el Ministerio del Trabajo. Además, reconoce que los representantes de estas organizaciones gozarán de fuero y de las garantías necesarias para cumplir con sus funciones. Con relación a su alcance, esta Corporación ha señalado que, “[a]unque fundamental, este derecho no es absoluto y sus limitaciones deberán responder a los parámetros necesarios, indispensables y proporcionales, para no afectar su núcleo esencial”[93]. 68. A nivel internacional, el derecho de asociación sindical encuentra fundamento, por lo menos, en el artículo 2 del Convenio 87 de la OIT, relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación, y en los artículos 8 y 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que reconocen el derecho de toda persona a asociarse con otras para fundar sindicatos, afiliarse a ellos y proteger sus intereses. 69. El derecho a la negociación colectiva en abstracto. A su turno, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado, en varias oportunidades, sobre el derecho a la negociación colectiva. En concreto, ha establecido que el artículo 55 de la Constitución, al reconocer la existencia de esta prerrogativa, ha impuesto al Estado el deber de “(…) promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos del trabajo”[94]. 70. Para definir este derecho y establecer su contenido, la Corte ha acudido al Convenio 154 de 1981 –artículo segundo–, donde se establece que aquel comprende “(…) todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de : (a) fijar las condiciones de trabajo y empleo, o (b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o (c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez”[95]. 71. La Corte también ha resaltado que el derecho a la negociación colectiva se halla indisolublemente ligado al derecho fundamental a la asociación sindical, previsto en el artículo 39 del Texto Superior[96]. Esto supone que, en efecto, no puede garantizarse el derecho a la asociación sindical, sin antes implementar herramientas idóneas para que los trabajadores organizados puedan concertar con su empleador sobre sus condiciones de trabajo[97]. Bajo este entendido, recientemente, este Tribunal reiteró que, si bien, en principio, la negociación colectiva no tiene carácter fundamental, ello no implica que no pueda adquirir dicha naturaleza cuando su vulneración involucra la amenaza o violación de los derechos fundamentales al trabajo o de asociación sindical[98]. 72. Para la Corte, la negociación colectiva posibilita el diálogo entre empleadores y empleados en orden a lograr que estos lleguen a consensos, y superen los desacuerdos que tengan. Este proceso de solución de conflictos reconoce la dignidad del trabajador, en tanto lo sitúa como un interlocutor válido, y no simplemente como un instrumento al servicio de una persona o empresa[99]. No en vano, y por este motivo, se ha admitido que el derecho a la negociación colectiva también se encuentra ligado a otros artículos de la Constitución que promueven el diálogo en el seno del Estado Social y Democrático de Derecho, tales como el 1°, el 2° y el 53[100]. 73. De cualquier manera, el derecho a la negociación colectiva no es absoluto. En algunos escenarios, esta Corporación ha aceptado limitaciones al mismo, siempre que sean razonables, proporcionales y no afecten su núcleo esencial[101]. En el caso de los empleados públicos, por ejemplo, la Corte ha aceptado algunas restricciones sobre el derecho a la negociación colectiva, teniendo en cuenta, también, las calidades del empleador. En efecto, como se verá en el siguiente acápite, la jurisprudencia ha sostenido que el derecho a la negociación colectiva no es idéntico, ni tiene los mismos alcances, en los ámbitos privado y público. 74. El derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos. Como se ha sugerido, el derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos, desde un inicio, ha sido objeto de importantes limitaciones. Esto se debió, específicamente, a la redacción de los artículos 414 y 416 del Código Sustantivo del Trabajo. Por una parte, el artículo 414, si bien reconoció a los empleados públicos su derecho a la asociación sindical, enumeró específicamente los escenarios en que dicho derecho se podría ejercer[102]. De otra parte, el artículo 416 estableció de manera expresa que: “[l]os sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga”[103]. 75. Este último artículo fue objeto de estudio, por parte de este Tribunal, en la Sentencia C-110 de 1994. Allí esta Corporación sostuvo que “[l]a restricción consagrada en la norma para los sindicatos de empleados públicos, sobre presentación de pliegos de peticiones y celebración de convenciones colectivas, tiene sustento en el artículo 55 de la Constitución, que garantiza el derecho de negociación colectiva para regular relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley. La que se considera es una de tales excepciones, establecida en norma con fuerza material legislativa”[104]. 76. La Corte Constitucional, en...