Sentencia T-275 de 2012

T-275-12 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-275/12 ACCION DE TUTELA CONTRA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Caso en el que Superintendente Delegado impone sanción consistente en multa a Promoambiental Caribe S.A. E.S.P. PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Legitimación ACCION DE TUTELA-Ineficacia e inidoneidad de mecanismos judiciales existentes ACCION DE TUTELA-Protección de derechos fundamentales ACCION DE TUTELA-Carácter principal o subsidiario y acreditación o evidencia de un inminente perjuicio irremediable sobre el derecho fundamental vulnerado ACCION DE TUTELA-Improcedencia general para controvertir actos administrativos ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para controvertir actos administrativos VIA DE HECHO ADMINISTRATIVA-Violación del debido proceso La tesis de las vías de hecho (…) ha sido aplicada principalmente en el campo de la actividad judicial, pero esta Corporación también ha reconocido su aplicación en el ámbito de los procesos y actuaciones administrativas. Esta se produce cuando quien toma una decisión, sea ésta de índole judicial o administrativa, lo hace de forma arbitraria y con fundamento en su única voluntad, actuando en franca y absoluta desconexión con el ordenamiento jurídico. Referencia: expediente T-3.247.689 Acción de tutela instaurada por PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A. E.S.P. contra la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PEREZ Colaboró: Manuela Duque Yepes Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil doce (2012) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, JORGE IVÁN PALACIO PALACIO y JUAN CARLOS HENAO PÉREZ, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del trámite de revisión de los fallos dictados, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de decisión 2, el dieciséis (16) de noviembre de dos mil diez (2010) y, en segunda instancia, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, el veintitrés (23) de junio de dos mil once (2011), dentro de la tutela presentada por PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P., contra la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. I. ANTECEDENTES La sociedad PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P., obrando a través de apoderado judicial[1], interpuso acción de tutela el veinticinco (25) de octubre de dos mil diez (2010) contra la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS –en adelante SSPD- con el objetivo de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso constitutiva de una vía de hecho administrativa (folios 7-30, Cuaderno 1). Este último se estimaba vulnerado de conformidad con los siguientes: 1.1. Hechos de la demanda 1.1.1. La SSPD a través de la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo –en adelante Superintendente Delegado-, mediante “resolución [sic] (…) del 26 de agosto de 2008”, inició investigación administrativa y formuló cargos contra la actora por presunta violación de la “normatividad relativa a subsidios y contribuciones al no trasladar los superávit al fondo de solidaridad y redistribución de ingresos del distrito de Cartagena; (…) no registro contable de los subsidios y contribuciones en los estados financieros de acuerdo con el plan de contabilidad expedido” por la SSPD; “incumplimiento de la obligación de reporte de información al Sistema Único de Información de Servicios Públicos –SUI-.”(…) [e] incumplimiento en la calidad de la información reportada” al mismo sistema (folio 1, Cuaderno 1). 1.1.2. El 30 de septiembre de 2008 presentó descargos y solicitó y aportó pruebas. Estas últimas fueron negadas el 26 de enero de 2009, acto que a su vez fue recurrido mediante oficio del 9 de febrero de 2009. Mediante Resolución del 31 de julio de 2009, el Superintendente Delegado confirmó tal decisión. 1.1.3. Adelantada la investigación administrativa, con resolución del 17 de septiembre de 2009, el Superintendente Delegado impuso sanción administrativa consistente en la multa a PROMOAMBIENTAL CARIBE, S.A., E.S.P., por la suma de cuatrocientos millones de pesos colombianos ($400.000.000.oo), además de otras obligaciones. 1.1.4. Contra dicha resolución la accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. 1.1.5. El Superintendente Delegado por resolución del 31 de agosto de 2010, decidió confirmar la sanción impuesta, y según se afirma en la demanda, no se pronunció sobre el recurso de apelación. 1.1.6. De esta forma, a juicio de la empresa accionante, se produjo una “ostensible violación del derecho fundamental al debido proceso por parte de la entidad (…) susceptible de ser corregida por este medio de defensa judicial” (folio 2, Cuaderno 1). 1.2. Argumentos de la demanda A partir de la anterior descripción, de manera extensa y detallada, PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A. E.S.P. expone las razones por las cuales se vulnera su derecho al debido proceso, primero dentro de la propia descripción de los hechos (folios 2 a 6, Cuaderno 1) y luego en un capítulo denominado “CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN” (folios 7-26, Cuaderno 1). Son ellas, en síntesis, las siguientes: 1.2.1. La SSPD impuso una sanción no establecida en la ley, lo cual constituye una vía de hecho administrativa (folio 7-20, cuaderno 1). Sin embargo, precisa que los numerales PRIMERO y SEGUNDO de la parte resolutiva del acto acusado, “en vía de discusión puede entenderse que se encuentran amparados bajo el numeral 3º del decreto 990 [sic] y bajo el numeral 1º del artículo 81 [sic], y serán debatidos en la jurisdicción contenciosa administrativa” (folio 20). 1.2.1.1. Precisa entonces que su alegato se centra sobre los numerales tercero, cuarto y quinto, los cuales resultan violatorios del debido proceso por cuanto, a juicio de la accionante, no existe ningún soporte jurídico para que el Superintendente Delegado ni la SSPD en general, puedan disponer las órdenes allí contenidas, de conformidad con lo previsto en el Decreto 990 de 2002, artículos 5º y 7º y en la ley 142 de 1994, artículo 81. 1.2.1.2. Sobre el tercero, cuando ordena a PROMOAMBIENTAL que “‘efectúe el cálculo y traslado periódico al fondo de solidaridad y redistribución de ingreso de Cartagena de Indias D.T. y C. (…) de los superávits solidarios generados en la facturación periódica de su prestación del servicio público de aseo en las Áreas de Servicio Exclusivo –ASE- 1 y 2 de la citada ciudad’” (folio 2 y 20). 1.2.1.3. Sobre el cuarto, al exigir que en el término de 10 días hábiles siguientes “efectúe el cálculo de los superávits solidarios” en mención, “que haya dejado de trasladar al Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos” de la ciudad de Cartagena, como forma de aplicación de la “orden administrativa” prevista en el numeral anterior. En este caso en particular, aclara la demanda que i) el Superintendente Delegado no está facultado para proferir tales órdenes administrativas de carácter económico indeterminado en relación con la cuantía, frente a un tercero y en un plazo tan irrisorio (folio 20); ii) ese tipo de sanción no se encuentra prevista dentro de las facultades sancionatorias de aquél y iii) la misma se extiende por un período ilegal, por ordenarse desde el inicio de las operaciones, cuando la obligación no se hallaba prevista en el pliego de condiciones (folio 21). 1.2.1.4. En cuanto al quinto precepto normativo de la resolución del 17 de septiembre de 2009, ocurre lo mismo respecto de la orden de “‘reversión de la información que reportó con mala calidad al Sistema Único de Información de Servicios Públicos’” para reportarlo con la información corregida, respecto de sus cuentas de los años 2006 y 2007, dentro de los 10 días siguientes a la fecha en que sea autorizada la reversión aludida (folios 2-3 y 21). 1.2.2. Explica a continuación como argumento de la situación planteada, que la SSPD no es superior jerárquica de las empresas prestadoras y que ella sólo puede actuar en el marco de sus competencias (folios 21, 22). 1.2.3. En fin, bajo “una interpretación equivocada” de la ley 489 de 1998 y el desconocimiento del artículo 113 de la ley 142 de 1994, se ha negado el derecho a la doble instancia, asumiendo el Superintendente Delegado que contra sus decisiones como delegatario del Superintendente, sólo proceden los recursos del delegante (folio 23, Cuaderno 1). De esta manera se “está violando de tajo el derecho a la defensa y el principio al debido proceso de la sociedad (…)”, siendo necesaria la tutela para protegerlo y para salvaguardar “los principios elementales de existencia de un Estado Social de derecho y así evitar que se siga causando un perjuicio irremediable (…)”. (folios 23-24). 1.2.4. El recurso además se resolvió sin haber comunicado en debida forma la respuesta a la recusación formulada contra el Superintendente delegado. Esto por cuanto en la resolución que resolvió el recurso contra la sanción fue expedida el 31 de mayo de 2010 y en ella se decía como hecho contrario a la verdad, que la recusación ya se había comunicado, lo cual sólo ocurrió el 4 de junio de ese año, según consta en las pruebas (folios 24 y 562, Cuaderno 1). 1.2.5. Señala igualmente que la sanción contempla “hechos posteriores a los que contenía el pliego de cargos y sobre los cuales no se le brindó la oportunidad de ejercer el derecho de defensa, no fue objeto de pruebas y no fue debatido en la actuación administrativa” (folio 24, Cuaderno 1). De esta forma se impuso una sanción por hechos generales, lo que conlleva una “lesión grave a los derechos de la empresa” (folio 25, Cuaderno 1). 1.2.6. Se ha abusado de la autoridad, pues por un lado el Distrito de Cartagena ha disfrutado de los recursos consignados en la cuenta fiduciaria que ha usado para cubrir en tres oportunidades zonas deficitarias y por otro, “la SSPD al evaluar los pagos indica que lo que se ha realizado es un pago de lo no debido y sanciona imponiendo una multa” (folio 25, Cuaderno 1). 1.2.7. Se presenta además la exigencia de un imposible, pues se sanciona por no consignar unos recursos, cuando no existía la cuenta fiduciaria correspondiente que sólo se creó por el Distrito en 2009. 1.2.8. En fin, la accionante señala que las sanciones incluyeron períodos frente a los cuales dicha facultad ha caducado, lo cual incide en la tasación de la multa (folio 26, Cuaderno 1). 1.2.9. En cuanto a la procedencia de la acción, PROMOAMBIENTAL S.A. E.S.P. lo justifica en el perjuicio irremediable que se puede producir con la ejecutoria de las resoluciones demandadas, porque “se lesiona el derecho a su buen nombre (…) [esto es,] porque en ellos se informa que la empresa ha violado la reglamentación lo cual no es cierto, además porque la SSPD ha dispuesto en sus resoluciones un plazo de 10 días para cumplir unas órdenes abiertamente ilegales y para ejecutarlas no debe acudir a ningún ente judicial, ya que dispone de la facultad de jurisdicción coactiva (…)”. En fin, existe perjuicio irremediable porque con las resoluciones se “doblega la voluntad de la empresa, imponiéndole la obligación de ejercer actos que no hacen parte de su competencia configurando sin duda alguna una VÍA DE HECHO, que hace necesaria la protección de la acción de tutela (…)” (folio 28, Cuaderno 1). 1.2.10. Con base en los argumentos anteriores, solicita como pretensión principal, que se amparen los derechos fundamentales de la sociedad PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A. E.S.P., vulnerados por la SSPD e inaplicar o dejar sin efectos de manera definitiva las resoluciones de sanción y no reposición aludidas y se la condene en costas. Como pretensión subsidiaria, se solicita la suspensión en la ejecución de los actos administrativos señalados, de manera provisional, hasta que la justicia contenciosa administrativa resuelva sobre su nulidad y que se le conceda a la accionante un plazo de cuatro meses “contados a partir de la ejecutoria del acto que resolvió el recurso de reposición del acto que resolvió el recurso de reposición para que presente ante la jurisdicción contenciosa administrativa la respectiva acción judicial” (folio 30, Cuaderno 1). 1.3. Intervención de la entidad demandada En el auto admisorio de la acción de tutela, el juez de primera instancia requirió a la entidad demandada para que rindiera un informe sobre los hechos y las pretensiones de la demanda. Así pues, mediante apoderado, la SSPD contestó la demanda. En ella: 1.3.1. Solicita que se denieguen todas las pretensiones, no sólo porque la tutela no es el mecanismo idóneo, sino porque no existe ningún perjuicio irremediable. 1.3.2. Explica cómo se surtió el trámite administrativo hasta el pliego de cargos formulado mediante oficio del 26 de agosto de 2008. A este respecto afirma que dichos cargos se fundamentaron en la presunta violación de la normatividad sobre subsidios y contribuciones, al no trasladar los superávit y régimen de distribución de ingresos del Distrito de Cartagena, al no efectuar el registro contable de los subsidios y contribuciones en los estados financieros, según el plan de contabilidad expedido por la SSPD, por presunto incumplimiento de la obligación de reporte de información al SIU, por presunto reporte extemporáneo de información al SIU y por presunto incumplimiento en la calidad de la información reportada al SIU (folio 2, Cuaderno 2). En dicho pliego se incorporó un amplio listado de pruebas (folio 6, Cuaderno 2). 1.3.3. Transcribe un extenso aparte de la resolución del 31 de mayo de 2010, que resolvía el recurso de reposición contra la resolución de 17 de septiembre de 2009 del Superintendente Delegado, en la que se trata lo relativo a la protección del derecho de defensa de PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P. durante la actuación administrativa (folios 6-8, Cuaderno 2). 1.3.4. Continúa describiendo la actuación, incluidos los trámites sobre las copias requeridas por PROAMBIENTAL CARIBE S.A. E.S.P., la presentación de los descargos, las pruebas que se incorporaron al expediente presentadas por la sociedad investigada y las que se rechazaron (folios 8-12, Cuaderno 2). También da cuenta del trámite que se dio al recurso contra este auto de pruebas y finalmente la valoración previa de la multa por imponer, según tasación por incumplimiento verificado del ordenamiento jurídico (folios 13-14). A continuación cita los artículos tercero, cuarto y quinto de la resolución del 17 de septiembre de 2009, por el cual se impuso la sanción y se adoptaron otras decisiones (folios 14 y 15, Cuaderno 2). También el proceso de notificación de esta última resolución, el recurso de reposición y en subsidio de apelación y la descripción de la forma como se atendieron estos últimos en la resolución de 31 de mayo de 2010 que resolvió el recurso (folios 17 a 24, Cuaderno 2 y 269 y ss, Cuaderno 1). 1.3.5. Sobre los argumentos contra las órdenes contenidas en los artículos tercero, cuarto y quinto de la resolución que sanciona a PROAMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P., dice la SSPD que se trata de una competencia inherente a su función de órgano de vigilancia y control, como policía administrativa (folios 25 a 28, Cuaderno 2). A partir de tal atribución puede ordenar a las empresas vigiladas, “obligaciones de dar, hacer o de no hacer [sic], [es decir] mandatos o prohibiciones” (folio 28, Cuaderno 2). 1.3.6. Con respecto a la caducidad de la acción sancionatoria, retoma la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena, de 4 de febrero de 2010, en la que se determinó que la sanción se impone con el acto que así lo determina, con independencia de que contra ella procedan recursos. De este modo, contrario a lo afirmado por la actora, estima que no ha operado la caducidad alegada, pues la resolución del 17 de septiembre de 2009 se notificó el 13 de octubre de ese año y los actos objeto de sanción relevantes o bien no han concluido pues al constituir infracciones continuadas, sólo cesarían al momento en que se cumpla con las obligaciones, o bien ocurrieron el 4 de julio de 2008, el 30 de octubre y 15 de noviembre de 2006, y los últimos de enero de 2007, fechas desde las cuales no es posible afirmar que hubiere operado la caducidad al momento de imponer la sanción (folios 28-30, Cuaderno 2). 1.3.7. Después de exponer el inadmisible comportamiento de la abogada representante de la empresa investigada, al incluir, a falta de argumentos para su defensa, amenazas de denuncias penales sobre los funcionarios de la SSPD (folios 31-37, Cuaderno 2), reitera que no existe perjuicio irremediable pues la jurisprudencia ha sido clara en señalar que las multas no tienen tal características (folio 37, Cuaderno 2). 1.3.8. Aduce igualmente, retomando los argumentos de la resolución que resolvió el recurso de reposición, que la actuación de la SSPD no es producto del contrato de concesión suscrito por PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P., sino de sus competencias constitucionales y legales, de modo que no es admisible el argumento de que quien pueda exigir el cumplimiento de las obligaciones requeridas, sea sólo el Distrito como concesionario del servicio (folio 39-40, Cuaderno 2). 1.3.9. Transcribe luego los argumentos de la resolución de 31 de mayo de 2010 sobre los fundamentos de los cargos formulados durante la investigación administrativa y las sanciones impuestas, para concluir que no existe vulneración del debido proceso, no obstante el debate planteado por la accionante no deba ser surtido en sede de tutela (folios 41-55, Cuaderno 2). 1.3.10. En concreto sobre las formas de violación alegadas por la empresa accionante, dice la SSPD que se impuso una sanción prevista en la ley, además de las órdenes administrativas necesarias para que los incumplimientos detectados cesaran; no obró como superior jerárquico de PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A. E.S.P., sino en ejercicio de su competencia constitucional y legal destinada a asegurar que la prestación del servicio público en cuestión, como parte de los fines sociales del Estado, se sometiera a la legalidad establecida (folios 56-57, Cuaderno 2). 1.3.11. A este mismo respecto dice que la no concesión del recurso de apelación, obedece a la interpretación razonada que de tiempo atrás la SSPD ha sostenido (concepto de la oficina jurídica de 2003), conforme la cual el artículo 113 de la ley 142 de 1994, quedó subrogado por lo establecido en el artículo 12 de la ley 489 de 1998 (folios 57-61, Cuaderno 2). 1.3.12. También precisa que la resolución por la cual se resolvió la recusación contra el Superintendente Delegado que profirió el acto de sanción, se comunicó mediante oficio de 28 de mayo de 2010, a mas de que sobre la misma se manifestó suficientemente la resolución que atendió el recurso de reposición (folio 61, Cuaderno 2). 1.3.13. Reitera que no es cierto que se impusiera una sanción por incumplimiento del pliego de condiciones, pues lo que la SSPD hizo fue ejercer sus competencias para hacer efectiva la legalidad (folio 62, Cuaderno 2). 1.3.14. Otro tanto se afirma con relación al alegato sobre abuso de poder y exigencia de un imposible, pues la imposición de efectuar el pago de los superávits proviene de la ley y de las obligaciones que de allí se derivan para con las empresas prestadoras del servicio público (folios 62 a 65, Cuaderno 2). 1.3.15. Retoma por último el argumento de la improcedibilidad de la acción de tutela, por existir otro mecanismo de defensa judicial idóneo para dirimir el conflicto planteado, por lo cual solicita, en definitiva, que sean desechadas las peticiones de la empresa accionante (folios 65 a 67, Cuaderno 2). II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN 2.1. Mediante sentencia del dieciséis (16) de noviembre de dos mil diez (2010), el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 2, actuando como autoridad judicial de primera instancia, resolvió rechazar la tutela impetrada por improcedente, fundamentado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, desde la cual señala la improcedencia por regla general de la tutela contra actos administrativos, por existir otros medios de defensa judicial. Por ello, luego de transcribir apartes de diversos pronunciamientos en los que se destacan los eventos excepcionales para que la tutela proceda en esos casos, precisa que “lo pretendido por el accionante, implica más allá de un estudio de violación de derechos fundamentales, un estudio de legalidad de las decisiones sancionatorias contenidas en las resoluciones cuestionadas por vía de tutela, que determina realizar una confrontación normativa frente a dichos actos y un análisis probatorio riguroso para llegar a la conclusión de legalidad o ilegalidad de los actos, no siendo la acción de tutela la sede judicial para dirimir este conflicto, en razón a que tiene otro mecanismo de defensa judicial (…)” (folio 82, Cuaderno 2). Agrega que no es dable entonces al juez de tutela desplazar al juez natural en el debate que la accionante plantea, pues con ello se desfigura el papel institucional de la tutela y se niega el papel primordial que debe cumplir el juez especializado. En adición, estima que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no se evidencia que se pueda producir un perjuicio irremediable, pues la argumentación de que la acción de nulidad y restablecimiento no reviste la celeridad e inmediatez esperada no es argumento suficiente, ya que es necesario demostrar, cosa que no se hizo, la inminencia, urgencia e impostergabilidad de la tutela en ese caso (folios 86 y 87, Cuaderno 2). 2.2. La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia. Contrario a lo establecido por ese tribunal, la empresa PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P. argumentó por intermedio de apoderado, que las resoluciones de 17 de septiembre de 2009 y 31 de mayo de 2010, proferidas por el Superintendente Delegado de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de la SSPD, vulneraron “de manera cierta y evidente los derechos fundamentales a la legalidad, al derecho de defensa y al debido proceso de PROMOAMBIENTAL (…) y se le colocó [sic] en un claro riesgo inminente de sufrir un perjuicio irremediable, puesto que con la firmeza de las sanciones impuestas se lesiona su patrimonio y se disminuye su capacidad de contratación y de participación en licitaciones presentes y futuras, en y [sic] proceso de selección para la prestación de servicios públicos” (folios 92-93, Cuaderno 2). La multa además lesiona “su parte económica” y su “capacidad de contratación”, pues afecta “notablemente su calificación y clasificación al momento de participar en una licitación” (folio 93, Cuaderno 2). Todo ello a través de “actos administrativos manifiestamente irregulares y violatorios del debido proceso” (folio 93, Cuaderno 2). Además, el no conceder la doble instancia en la vía gubernativa constituyó una “actuación burda, irregular y arbitraria”, que desconocía lo previsto en el artículo 113 de la ley 142 de 1994 (folios 93 y 94, Cuaderno 2), asunto frente al cual guardó total silencio y por ello incurrió en una vía de hecho, que debe ser intervenida por el juez de tutela (folio 94, Cuaderno 2). Dice igualmente en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que de no actuar el juez de tutela se producirá un perjuicio irremediable, al existir “una amenaza latente, un peligro inminente para (…) [PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A. E.S.P.], de verse expuesta a sufrir un perjuicio irremediable de producirse el cobro coactivo pretendido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios” (folio 95, cuaderno 2). Un “daño real y efectivo al patrimonio” de prestadora de servicios en cuestión, “que no podría ser resarcido sino mediante el reconocimiento de una posterior indemnización de perjuicios”, (folio 95, Cuaderno 2). Lo anterior también porque se ha solicitado la conciliación prejudicial consagrada en la ley 1285 de 2009, como requisito de procedibilidad para promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos acusados en sede de tutela, mas dicho mecanismo no tiene la celeridad suficiente para atender con la prontitud e inmediatez necesaria, el derecho vulnerado de la accionante. Concluye con una extensa cita de la sentencia SU-039 de 1997, como argumento para justificar que procede la tutela aún cuando existan otros mecanismos judiciales (folio 95 a 100, Cuaderno 2). Con base en lo anterior, pide que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se protejan los derechos vulnerados, para que se suspendan los actos acusados, hasta un pronunciamiento definitivo sobre su legalidad, por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (folio 100, Cuaderno 2). 2.3. Cuando la decisión se encuentra al Despacho del consejero sustanciador, en segunda instancia, la empresa PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P. nuevamente solicita se decrete medida provisional para suspender la aplicación de los actos de sanción y no reposición de la SSPD (folios 109 y 110, Cuaderno 2). Un nuevo apoderado de la accionante radica el 14 de enero de 2011 ante el Consejo de Estado, otra solicitud de revocación en igual sentido, en la que puntualiza el problema jurídico que debe resolver el caso para establecer si con los actos acusados, el Superintendente Delegado “¿actuó sin competencia funcional y le vulneró derechos fundamentales a la legalidad, al derecho de defensa y al debido proceso, o transitó por vía de hecho administrativa?” (folios 118, Cuaderno 2). Lo anterior, por la no concesión del recurso de apelación en vía gubernativa y por imponer sanción por actos sobre los cuales había caducado el poder sancionatorio de la SSPD (folios 119-121, Cuaderno 2). 2.4. A través de sentencia del veintitrés (23) de junio de dos mil once (2011), el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, confirmó el fallo de primera instancia. Para llegar a esta conclusión parte de referirse brevemente al carácter subsidiario de la acción de tutela o su procedencia excepcional, pero sólo ante la producción inminente y grave de un perjuicio irremediable. En el caso en estudio encuentra que la sociedad funda tal perjuicio “en la exigibilidad de la sanción pecuniaria que, con fundamento en sus facultades legales, le impuso la Superintendencia (…). Como se ve, la existencia del perjuicio se sustenta en hechos que no son irremediables pues, en el evento de que se declare la nulidad de los actos que la actora considera lesivos (…), la eventual lesión de sus derechos puede ser objeto de reparación o restablecimiento dentro del respectivo proceso judicial, a través de la indemnización de perjuicios, en la que puede reclamar tanto los daños materiales como los morales, a los que se haya visto expuesta con ocasión de la expedición y ejecución de los mencionados actos”. (folios 135 y 136, Cuaderno 2). 2.6. El consejero William Giraldo Giraldo, presentó salvamento de voto contra la decisión de la Sala, pues aunque estima que en efecto existe la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo para atacar las resoluciones materia de discusión, en la medida que la SSPD no se pronunció respecto del recurso de apelación interpuesto contra la resolución de 17 de septiembre de 2009, le limita a la accionante “la posibilidad de acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para controvertir los actos presuntamente ilegales y dañinos, por cuanto existe la posibilidad de que al estudiarse el caso por el juez natural se produzca un fallo inhibitorio por falta de agotamiento de la vía gubernativa (…), riesgo que la accionante no asumió, y prefirió acudir a la acción de tutela para que se le despejara el camino con miras a una acción contenciosa dirigida contra actos que, a su juicio, le han vulnerado derechos fundamentales”. (folio 143, Cuaderno 2). III. PRUEBAS RECAUDADAS 3.1. Certificado de existencia y representación de la empresa PROMOTORA AMBIENTAL CARIBE S.A., E.P.S. (folios 34 a 36, Cuaderno 1). 3.2. Comunicación del pliego de cargos contra dicha sociedad, recibida el 18 de septiembre de 2008 y pliego en sí mismo (folios 37 y 38 a 71, Cuaderno 1). 3.3. Resolución del 17 de septiembre de 2009, por la cual se impone una sanción a PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P. y comunicación de la misma (folios 72 y 73 a 191, Cuaderno 1). 3.4. Resolución del 31 de mayo de 2010, por la cual se resuelve un recurso de reposición (folio 192 a 561, Cuaderno 1), con la confirmación de la sanción impuesta y la comunicación a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación, a la Fiscalía General de la Nación y a la Alcaldía Mayor del Distrito de Cartagena. 3.5. Resolución del 13 de mayo de 2010, en copia recibida por PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P., el 4 de junio de 2010, por la cual la Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, resuelve negativamente una solicitud de recusación sobre el Superintendente Delegado Salinas (folios 562 a 596, Cuaderno 1). 3.6. Pliego de condiciones, licitación DAM 002-05, versión final con adendos, de la Concesión para la recolección, barrido y limpieza de vías y áreas públicas y corte de césped en áreas públicas y transporte de los residuos al sitio de disposición en el Distrito de Cartagena (folios 597 a 737, Cuaderno 1). 3.7. Contrato de concesión del 9 de marzo de 2006, celebrado entre el Distrito de Cartagena y la sociedad PROMOTORA AMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P., (folios 738 a 769, Cuaderno 1). 3.8. Certificación del Banco Sudameris de 12 de mayo de 2009, por el cual se informa de la apertura de cuenta de ahorros, bajo el nombre de: “Fideicomisos fiduciaria GNB Sudameris- Alcaldía de Cartagena, Fondo de Solidaridad y Redistribución del Ingreso del servicio público domiciliario de aseo” (folio 770, Cuaderno 1). 3.9. Comunicación del Asesor de Servicios Públicos de la Alcaldía Mayor de Cartagena, en la que se informa a PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P., sobre la apertura de la cuenta correspondiente, a la que se trasladan unos recursos y se informa que deberán girarse el total de superávits que llegaren a generarse de los recaudos de las ASE´S del servicio de aseo en la ciudad de Cartagena (folios 771 a 772, Cuaderno 1). 3.10. Informe del Contralor General de la República a la Alcaldesa de Cartagena en el que se establece que con “fundamento en la documentación puesta en conocimiento de la Contraloría (…)” ese órgano de control “concluye que el concesionario PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P., ha venido cumpliendo con el traslado de los superávits al Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos y su actuar no constituye un potencial detrimento patrimonial de la nación”. (folios 773 a 777, Cuaderno 1). 3.11. Comunicación de la Fiduciaria Bogotá, al gerente general de PROMOAMBIENTAL AMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P., en la que se remite la “relación detallada de los traslados efectuados por solicitud de Promoambiental Caribe al encargo de fondo de Fiducia, (…) desde el año 2006 al 30 de junio de 2010” (folio 778 a 781, Cuaderno 1). 3.12. Copia remitida por la SSPD con la contestación de la demanda, del expediente 2008440350600064E, “contentivo de la investigación adelantada por la Dirección de Investigación de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en contra de la empresa PROMOAMBIENTAL CARIBE S.A., E.S.P.” y dentro de la cual se expidieron las resoluciones objeto de discusión en la tutela. Son un total de dosmil ochocientos veintitrés (2823) folios. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia 1. Esta Corte es competente para revisar la presente acción de tutela de conformidad con los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en las demás disposiciones pertinentes; asimismo, por la selección del respectivo expediente y la determinación de que el caso sea decidido por la presente Sala de Revisión. 4.2. Problemas jurídicos preliminares y esquema de resolución 2. Como ocurre con todos los casos de tutela, corresponde establecer de manera preliminar la cuestión sobre la procedibilidad de la acción que dio inicio al presente proceso. Esto es, conocer si para el caso en concreto, no existe otro mecanismo de defensa judicial o el mecanismo existente no es idóneo o suficientemente eficaz para proteger el debido proceso administrativo de la accionante cuya vulneración se alega, o, en fin, se está en riesgo inminente de producir un perjuicio irremediable. 2.1. Tales preguntas se deben responder, en el marco de los problemas jurídicos expuestos por el demandante, que a juicio de la Sala giran en torno de conocer si el Superintendente Delegado para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, mediante las resoluciones del 17 de septiembre de 2009, confirmada mediante resolución del 31 de mayo de 2010, vulneró el derecho al debido proceso de PROMOAMBIENTAL S.A. E.S.P., constituyendo su actuación una vía de hecho administrativa que al decir de la accionante se produjo por: - haber dispuesto órdenes administrativas sin competencia por no estar incluidas dentro de las sanciones por imponer previstas en el artículo 81 de la ley 142 de 1994; - haber incluido obligaciones relacionadas con hechos frente a los cuales ha operado la caducidad del poder sancionatorio de la SSPD; - no haber siquiera respondido a la presentación del recurso de apelación formulado por la actora durante la vía gubernativa ante el Superintendente Delegado de la SSPD, con desconocimiento de lo previsto en el art. 113 de la ley 142 de 1994 según el cual procede ese recurso contra los actos del delegante, con errada aplicación del artículo 12 de la ley 489 de 1998; - haber impuesto una multa tan onerosa como la que ordenó el Superintendente Delegado a la empresa accionante por la suma de cuatrocientos (400) millones de pesos, que de estar obligada a pagar, le causaría un perjuicio irremediable al impedirle subsistir financieramente y al reducirle sus opciones de participar con éxito en las licitaciones públicas de concesión para la prestación de servicios públicos domiciliarios. 2.2. Sólo establecidas positivamente las anteriores condiciones de procedibilidad de la acción, será posible determinar la prosperidad o no de las pretensiones de los demandantes, por comprobarse la clara vulneración de los derechos fundamentales alegados o de otros de igual naturaleza, de modo tal que deban ser protegidos con la eficacia constitucional del mecanismo judicial de la tutela. 3. Por ello y para los efectos de resolver los problemas procesales formulados, la Sala reiterará la jurisprudencia relativa a la procedibilidad de la acción de tutela (5), las exigencias argumentales que se impone cuando se alega la vía de hecho administrativa (6) y con tales elementos estudiará lo propio para el caso concreto (7). 5. Procedencia de la acción de tutela 4. Hace parte esencial del derecho de acceso a la justicia y en particular del debido proceso de la acción de tutela, el verificar si este mecanismo es el procedente como forma de amparar los derechos fundamentales cuya vulneración se alega. La procedibilidad es la “calidad que se refiere a la concurrencia de los requisitos procesales necesarios que ha de tener la actuación de las partes para iniciar el proceso y que garantiza la obtención de una resolución de fondo fundada en derecho”[2]. En otras palabras, los requisitos de procedibilidad son aquellos presupuestos indispensables, desde el punto de vista procesal, para ejercer una determinada acción, sin cuyo cumplimiento no es posible que el juez se pronuncie de fondo. 5. Esta cuestión de ordinario suele ser una pregunta preliminar y formal en todo proceso. En el caso de la tutela, empero, trasciende a las formas y se convierte en asunto de radical importancia, pues con ella se garantiza que el problema jurídico planteado por el demandante, ha de ser atendido a través de esta acción privilegiada del orden constitucional, llamada a proteger los bienes más preciados para el Estado constitucional. 6. Teniendo en cuenta esta definición, los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela están regulados en el artículo 86 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991 (en especial artículos 1º, 2º, 42, y 5º) y se pueden resumir en los siguientes términos: i) que la acción de tutela sea instaurada para solicitar la protección inmediata de un derecho fundamental; ii) que exista legitimación en la causa por activa, es decir, que la acción sea instaurada por el titular de los derechos fundamentales invocados o por alguien que actúe en su nombre; iii) que exista legitimación en la causa por pasiva, en otras palabras, que la acción se dirija contra la autoridad o el particular que haya amenazado o violado, por acción o por omisión, el derecho fundamental; iv) que el afectado no disponga de otro mecanismo de defensa judicial, porque ya agotó los que tenía o porque los mismos no existen o cuando, a pesar de disponer de otro mecanismo de defensa judicial, la acción de tutela sea instaurada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o cuando el medio judicial ordinario no resulta idóneo para la protección de los derechos invocados por el accionante. 7. En este orden, se evidencian dos ámbitos de valoración para definir si la tutela como acción procede o no. Uno subjetivo alusivo a la legitimidad de las partes (5.1.), otro objetivo o sobre la legitimidad de las razones materiales para acudir a la tutela (5.2.). 5.1. La procedibilidad desde el punto de vista subjetivo 8. En este asunto se tratan dos temas sustancialmente. Por una parte el análisis sobre la legitimación en la causa de tutela, tanto por activa como por pasiva. Con ella se determina si las partes del proceso, esto es accionantes y accionados, poseen legitimidad procesal o interés para actuar en la controversia judicial por la afectación de sus derechos fundamentales o por haber participado en su presunta vulneración. 9. De conformidad con la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es procedente, cuando es ejercida por personas naturales y jurídicas. Frente a las personas naturales, sólo por el hecho de existir, poseen derechos fundamentales, que las hacen sujetos habilitados para el ejercicio de la acción. Con todo, en razón de las exigencias constitucionales propias del Estado social de derecho y pluralista, (arts. 1º, 5º, 7º, 13, 43, 44, 45, 46, 47 C.P.), la jurisprudencia de esta Corte ha ido reconociendo en cabeza de mujeres, niños, adolescentes, ancianos, discapacitados, indígenas, afrocolombianos y, en general, sobre grupos tradicionalmente discriminados o ignorados, la condición de sujetos de especial protección. Con ella, su legitimidad por activa se incrementa, pues las condiciones que soporta facilitan que pueda ser la tutela el mecanismo -principal o transitorio- con que se atienden sus reclamos de garantía efectiva de las posiciones jurídicas iusfundamentales de los derechos cuando fueren objeto de violación. 10. Con relación a las personas jurídicas, la acción de tutela es procedente pero sólo con relación de los derechos fundamentales que las mismas ostentan[3]. 11. En cuanto a la legitimidad por pasiva, pueden ser objeto de la acción tutela las autoridades públicas (art. 1º del Decreto 2591 de 1991), por razón de sus poderes y competencias con las que puede más fácilmente poner en riesgo o vulnerar los derechos fundamentales de las personas[4]. También los particulares, mas en los términos trazados por la ley (art. 42, Decreto 2591 de 1991) y desarrollados por la jurisprudencia constitucional, bajo el supuesto del carácter vinculante de la Constitución para todos los asociados (art.6º C.P.), de los deberes constitucionales frente a los derechos ajenos (art. 95, nums. 1º y 4º, C.P.) y también de la desigualdad entre las personas, la indefensión de unas y la capacidad de subordinación de otras o la trascendencia de las actuaciones que despliegan[5]. 5.2. La procedencia de la acción de tutela desde el punto de vista objetivo.- 12. En este caso se pregunta si la acción de tutela procede ante la inexistencia de otros mecanismos judiciales, o ante la ineficacia e inidoneidad de los existentes, buscando, en todo caso, evitar la ocurrencia de un inminente perjuicio irremediable. Es decir que como se ha manifestado en innumerables pronunciamientos, por regla general la acción de tutela no es procedente como mecanismo principal, pues la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados, debe operar a través de los mecanismos judiciales ordinarios previstos para su defensa. 13. En esta valoración, aparecen tres elementos determinantes de la procedibilidad objetiva de la tutela. Por un lado, según la naturaleza de los derechos reclamados (5.2.1.), por otro, conforme el carácter necesario, indispensable de la tutela, aún ante la existencia de otros mecanismos ordinarios (5.2.2.), ésto, en particular, a partir de la prueba de que en caso de no operar la tutela es inminente la ocurrencia de un perjuicio irremediable (5.2.3.). Por último, se revisará brevemente el significado de la vía de hecho administrativa como alegato en sede de tutela (5.2.4.) 5.2.1. Reclamo de tutela para proteger derechos fundamentales 14. Un elemento objetivo que se analiza en este ámbito, es el relacionado con la naturaleza de los derechos reclamados. Pues no todo derecho o interés legítimo merece la aplicación de un mecanismo judicial tan valioso, exigente y ágil, sino que se debe tratar de ingredientes sustanciales de los derechos, que permiten su ejercicio o goce efectivo, en condiciones de libertad e igualdad básicas y que además, resultan inherentes al sujeto, consustanciales a su dignidad humana. 15. Como se ha establecido por la jurisprudencia, se encuentran allí de manera evidente, las más de las facetas, atributos o posiciones jurídicas de los derechos, libertades y garantías fundamentales a la vida, a la integridad física, al habeas corpus, a la intimidad, la honra, el habeas data, las libertades de expresión, asociación, investigación, cultos, reunión y manifestación, las libertades sindicales y las prohibiciones constitucionales específicas garantes de las libertades y derechos. Y lo son también respecto de algunos elementos de los demás derechos constitucionales fundamentales, como ocurre, por citar algunos ejemplos, con el derecho de contradicción en el debido proceso para todas las actuaciones[6], las garantías mínimas reconocidas por el legislador frente a los derechos sociales[7], el mínimo vital que asegura el ejercicio de las libertades y derechos económicos[8], o el pleno desconocimiento de la libertad y la autonomía en cuanto a los derechos y libertades políticas[9]. 16. Son pues, los contenidos constitucionales de los derechos, los que desde el punto de vista normativo y práctico representan su dimensión iusfundamental y es esa dimensión y no la legal, la que alegada se puede proteger por amenaza o vulneración en sede de tutela. 17. En ese orden, resulta consistente que la jurisprudencia constitucional haya reconocido con reiteración la improcedencia de la acción de tutela para controvertir asuntos de mera legalidad. Al respecto se decía en la SU 713 de 2006 que “(…) es preciso recordar que la procedencia de esta acción, conforme lo ha reconocido la jurisprudencia de este Tribunal, supone la afectación del contenido de un derecho fundamental a partir de su confrontación u oposición frente a las actuaciones de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos previstos en la Constitución[10]. No es procedente someter al conocimiento del juez de tutela, conflictos que en sus razones y antecedentes fácticos son propios exclusivamente de las relaciones contractuales de índole privada[11], o que implican una simple confrontación de legalidad en cuanto al acatamiento del principio de sujeción normativa[12], pues, por regla general, el conocimiento de dichos asuntos le corresponde a los jueces ordinarios. Al respecto, el artículo 2° del Decreto 306 de 1992[13], dispone que: ‘De conformidad con el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela protege exclusivamente los derechos constitucionales fundamentales, y por lo tanto, no puede ser utilizada para hacer respetar derechos que sólo tienen rango legal, ni para hacer cumplir las leyes, los derechos, los reglamentos o cualquier otra norma de rango inferior’ ”. Es que de no ser así, todos los asuntos llamados a ser conocidos por los jueces naturales se podrían plantear en sede de tutela, a fin de resolver conflictos sobre la correcta interpretación y aplicación de la legalidad, a partir del mecanismo breve y sumario de la tutela, para vaciar así de funciones a las jurisdicciones ordinaria y contenciosa administrativa y desvirtuar la acción del art. 86 C.P. y llevarla a su anulación como mecanismo constitucional de excepción, capaz de proteger con la intensidad y prontitud los ámbitos más valiosos de los derechos. 5.2.2. Carácter principal o subsidiario de la tutela y la necesaria acreditación o evidencia de un inminente perjuicio irremediable sobre el derecho fundamental vulnerado.- 18. También son ingredientes propios de la procedibilidad objetiva, que la tutela sea o bien la acción principal o única existente para proteger el derecho vulnerado para el caso en concreto, o bien deba operar como herramienta judicial constitucional de carácter subsidiario. Lo anterior, explicaba, entre otras decisiones[14], la sentencia SU-1070 de 2003[15], en razón a que: “1º) Los medios y recursos judiciales ordinarios constituyen los mecanismos preferentes a los cuales deben acudir las personas para invocar la protección de sus derechos; 2º) En los procesos ordinarios se debe garantizar la supremacía de los derechos constitucionales y la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P. arts. 4º y 5º); 3º) La tutela adquiere el carácter de mecanismo subsidiario frente a los restantes medios de defensa judicial; su objeto no es desplazar los otros mecanismos de protección judicial, ´sino fungir como último recurso (...) para lograr la protección de los derechos fundamentales’[16]; y 4º) La protección de derechos constitucionales fundamentales es un asunto reservado a la tutela, en la medida que el ordenamiento jurídico no ofrezca al afectado otros medios de defensa judicial” [17]. 19. Ahora bien, la existencia de otros medios y recursos judiciales ordinarios para la protección de los derechos fundamentales, no es óbice para ejercer la acción de tutela[18]. Como se ha establecido en decantada jurisprudencia, por ejemplo en la sentencia T-997 de 2007[19], en determinados casos “en que existan medios de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados[20]; (ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable (…) [resaltado añadido]”. 20. En cuanto a la aptitud del medio judicial alternativo, se dijo en la sentencia T-199 de 2007 que ésta: “(…) podrá acreditarse o desvirtuarse en estos casos, teniendo en cuenta entre otros, los siguientes aspectos[21]: i) el objeto de la opción judicial alternativa y ii) el resultado previsible de acudir a ese otro medio de defensa judicial.[22]”. De modo que “el juez constitucional deberá observar si las otras acciones legales traen como resultado el restablecimiento pleno y oportuno de los derechos fundamentales vulnerados en la situación puesta en su conocimiento, evento en el que, de resultar afirmativa la apreciación, la tutela resultará en principio improcedente. A contrario sensu, si el juez determina que el mecanismo de defensa judicial aparentemente preeminente no es idóneo para restablecer los derechos fundamentales vulnerados, la tutela puede llegar a ser procedente (…)”. 21. En lo que hace propiamente a la procedencia de la acción como mecanismo transitorio y con el objeto de evitar un perjuicio irremediable, como lo ha venido acuñando la jurisprudencia de esta Corporación, cuando la persona interpone la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, este tiene la carga de probar, aunque sea sumariamente[23], la existencia de un perjuicio que: (i) sea inminente, es decir que produzca, de manera cierta y evidente, la amenaza de un derecho fundamental; (ii) imponga la adopción de medidas urgentes para conjurarlo[24]; (iii) amenace gravemente un bien jurídico que sea importante en el ordenamiento jurídico[25] y; (iv) dada su urgencia y gravedad, imponga la impostergabilidad del amparo a fin de garantizar el restablecimiento del orden social justo en toda su integridad[26], pues, de lo contrario, la acción se torna improcedente. 5.2.3. De la prueba sobre la idoneidad de la tutela y del perjuicio irremediable. 22. Como quiera que el establecimiento del perjuicio irremediable se constituye en el elemento esencial para definir la necesidad de la tutela como mecanismo judicial principal o subsidiario, en principio resulta necesario aportar pruebas o información que permitan advertir las condiciones de inminencia, urgencia, gravedad, impostergabilidad señaladas. 23. Sólo excepcionalmente esta Corte ha considerado que el juez de tutela pueda no exigir la demostración del perjuicio irremediable. Ello sucede cuando el tipo de reclamo que se formula permite razonablemente presumir que existe afectación gravosa de derechos fundamentales y, en esa medida, corresponde es a la entidad demandada desvirtuar la referida presunción[27]. O cuando en general el perjuicio irremediable o la necesidad de la eficacia inmediata de la tutela, aparezcan justificadas por las circunstancias del caso, conforme a la aplicación de las reglas derivadas de la experiencia o de la evidente condición de debilidad del sujeto que reclama. Particularmente, la Corte ha señalado que los requisitos o condiciones para que se estructure tal perjuicio se hacen más flexibles cuando la acción es promovida por un sujeto de especial protección o que se encuentre en situación de debilidad manifiesta, a saber, discapacitados, madres cabeza de familia o las personas de la tercera edad[28]. 24. Pero de no ser esta la situación que el asunto plantea, en principio es una carga de los accionantes exponer las razones por las cuales están sufriendo un perjuicio irremediable o por qué el medio judicial ordinario no es eficaz para proteger sus derechos fundamentales, por lo que deben, al menos mencionar los hechos que le permitan al juez deducir la existencia de una u otra condiciones de la acción de tutela. Porque, como se exponía en la sentencia T-377 de 2011, “no obstante la informalidad del amparo constitucional, quien pretenda acudir a la tutela, debe presentar y sustentar los factores a partir de los cuales se configura el perjuicio irremediable, ya que la simple afirmación de su acaecimiento hipotético es insuficiente para justificar la procedencia de la misma”. En el mismo orden, se decía en la sentencia T-436 de 2007, para declarar improcedente una acción de tutela impetrada por el no registro de un remate sobre el registro de un inmueble, por cuanto en el proceso no quedó acreditado por qué dicha actuación podría constituir un perjuicio irremediable: “Sobre este particular, ha expresado la Corte que el juez constitucional no está habilitado para conceder el amparo transitorio, que por expresa disposición constitucional se condiciona a la existencia de un perjuicio irremediable, si el perjuicio alegado no aparece acreditado en el expediente, toda vez que el juez de tutela no está en capacidad de estructurar, concebir, imaginar o proyectar, por sí mismo, el contexto fáctico en el que ha tenido ocurrencia el presunto daño irreparable. (…) La posición que al respecto ha adoptado esta Corporación, reiterada en un distintos fallos, no deja duda de que la prueba o acreditación del perjuicio irremediable es requisito fundamental para conceder el amparo. Por ello, ha señalado la Corte que quien promueva la tutela como mecanismo transitorio, no le basta con afirmar que su derecho se encuentra sometido a un perjuicio irremediable. Es necesario, además, que el afectado ´explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión´ [29].” 25. Por último conviene precisar que, en principio, el perjuicio irremediable no está directamente relacionado con la imposición de sanciones por parte de la Administración, pues éstas suelen ser expresión de la función de policía administrativa o de la función disciplinaria existente en cabeza suya, contempladas en la ley y por tanto arropadas por la presunción de legalidad. En este sentido se decía en la sentencia T-143 de 2003, al decidir sobre la demanda de tutela instaurada por una funcionaria del Instituto de los Seguros Sociales que había sido sancionada con multa: “Por lo tanto, la única consecuencia directa del fallo controvertido es la multa de 80 salarios mínimos. Sin embargo, la Corte reitera que un detrimento económico como el descrito no representa una vulneración a un derecho fundamental ni un perjuicio irremediable. Se observa que el detrimento económico ha sido considerado como reparable y por lo tanto remediable.” También en la sentencia T-115 de 2004 en la que se revisó una demanda de tutela interpuesta por algunos conductores de servicio público en contra de resoluciones de inspectores de Tránsito, la Corte partió de un supuesto esencial: “la potestad administrativa sancionadora del Estado” que se manifestaba en ese caso en la imposición de “sanciones por infracciones de tránsito no puede tener otro carácter que administrativo” mas no jurisdiccional. Por tanto, contra ellas procedía la acción de nulidad ante lo contencioso administrativo. Y al revisar si se estaba de una hipótesis donde existiera un perjuicio irremediable, observó la Corte que no se vislumbraba su posible ocurrencia, “toda vez que la multa impuesta no puede considerarse en sí misma un perjuicio irremediable, y teniendo en cuenta que al demandarse la nulidad de un acto administrativo se cuenta con la posibilidad de solicitar su suspensión provisional, medida cautelar que hace perder al acto su fuerza ejecutoria mientras se decide de fondo sobre su legalidad”. Por lo anterior, entonces la Corte decidió confirmar los fallos en el sentido que negaban el amparo en este aspecto. En la sentencia T-954 de 2005, se resuelve la demanda de tutela entablada como mecanismo transitorio por distintos concejales que habían sido por parte de la Procuraduría General de la Nación, objeto de las sanciones de destitución y de inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de 10 años. Sobre este punto, manifestó esta Corporación: “la Sala considera que no se reúnen los elementos señalados para configurar el perjuicio irremediable, pues aunque los actores afirman que existe una limitación al derecho al buen nombre, y se restringe su posibilidad de acceder a cargos públicos, se ha establecido que el buen nombre es el que resulta de la propia conducta del servidor. Así este derecho no se ve afectado por la apertura o la tramitación de un proceso disciplinario, ni por la imposición de una sanción disciplinaria que se encuentra en firme, pues la percepción de la comunidad surge de los actos propios del peticionario y el ejercicio legítimo del poder disciplinario del Estado. Por eso, la apertura de un proceso disciplinario o la imposición de una sanción disciplinaria no constituyen en sí mismas un perjuicio irremediable al derecho al buen nombre.” 26. Y en ese mismo orden, en principio tampoco existe perjuicio irremediable cuando se alega sustancialmente afectación patrimonial derivada de las decisiones adoptadas por la Administración. Así quedó dicho por la sentencia SU 713 de 2006, que atendía la acción de tutela planteada por una empresa de apuestas contra la Lotería de Bolívar, con ocasión del proceso de licitación No. 01 de 2003 convocado por ésta, para adjudicar en concesión la explotación del juego de apuestas permanentes “Chance” en el citado departamento. Así, la Corte entiende que la tutela “supone la necesidad de conferir un amparo transitorio, o en otras palabras, de adoptar una medida precautelativa, para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se invocan. De suerte que, la prueba de su configuración debe recaer necesariamente sobre el posible daño o menoscabo que sufriría el derecho fundamental objeto de protección y no en relación con las consecuencias económicas que se derivarían de los efectos nocivos de un acto de la Administración”. En el asunto entonces bajo examen, observaba el juez constitucional que “no se argumentan las razones para considerar configurados los elementos que estructuran el perjuicio irremediable, y además, no se solicita su protección por la afectación, daño o menoscabo que se produciría a los derechos fundamentales invocados, sino al mal que se le generaría a [la accionante] (…) por la adjudicación del contrato, en su opinión, por fuera de las reglas de la transparencia, los cuales se traducirían en el desequilibrio económico para una sociedad que lleva más de 10 años en las actividades del “Chance” y en los empleos permanentes y transitorios que se perderían por parte de más de 500 personas que se benefician de la explotación de dicho juego” [30]. A este argumento se agregan los adicionales que impiden la procedencia del amparo tutelar: “De un lado, el carácter de estricta legalidad de las razones invocadas en la demanda, y por la otra, la posibilidad de solicitar, en el trámite de las acciones contenciosas y contractual, la suspensión provisional del acto administrativo que se considera lesivo de los derechos alegados, como medida cautelar con idoneidad y eficacia suficiente para evitar un daño contingente sobre los mismos”. 27. Cosa distinta es que la afectación trascienda a los ámbitos económicos y de los derechos de propiedad y expectativas de utilidad y la decisión de la contraparte en el contrato o de la autoridad pública, cause una anulación de ámbitos inherentes a la persona, en ese caso, a la persona jurídica, como ocurrió por ejemplo en el caso de la sentencia SU-219 de 2003, cuando esta Corporación reconoció un perjuicio irremediable, en su carácter personal, específico y concreto capaz de comprometer los derechos de naturaleza iusfundamental invocados por las s...