Sentencia T-269 de 2015

T-269-15 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-269/15 DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo VIVIENDA DIGNA-Concepto DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Marco normativo del proceso de reubicación de hogares ubicados en zonas de alto riesgo RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Marco general de ordenamiento municipal RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Obligaciones frente a la población localizada en zonas donde se puedan presentar desastres SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES-Mecanismos de prevención y atención de emergencias El sistema nacional de gestión del riesgo de desastre prevé la declaratoria de zonas de desastre o calamidad, con los efectos jurídicos especiales y excepcionales que consigo trae ésta. ATENCION DE LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS EN ZONAS DE ALTO RIESGO-Distribución de competencias entre el nivel local, regional y nacional El ordenamiento colombiano ha establecido al municipio como la unidad política fundamental de su organización, y como responsable directo del mejoramiento integral de la calidad de vida de los habitantes de su jurisdicción. Pero al mismo tiempo, consciente de la magnitud de su misión ha estimado necesario un trabajo armónico con las demás entidades públicas; en especial frente a las labores que superan la capacidad institucional y presupuestal de respuesta del municipio, como puede ocurrir en los eventos de desastre o calamidad pública, en los cuales los planes de ordenamiento territorial aunque necesarios, podrían no resultar suficientes para conjurar la intensidad de la amenaza, tornando indispensable la asistencia del Departamento, la Presidencia de la República y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre como instancias de dirección, apoyo y articulación. EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación Para aplicar correctamente la excepción de inconstitucionalidad, de manera que se garantice la prevalencia de la Carta Política sin menoscabar el normal funcionamiento del Estado, deben satisfacerse tres presupuestos: (i) Que la incompatibilidad entre la disposición cuestionada y la Constitución Política sea manifiesta y palmaria -y no producto de una valoración subjetiva o caprichosa- al punto que ambas normas no puedan regir en forma simultánea. Este análisis no se agota en el cotejo literal, sino que puede incluir una valoración integral de los valores y principios superiores en conjunto con las especificidades del caso concreto. (ii) Que la aplicación de la norma claramente comprometa derechos fundamentales de personas concretas y no se restrinja a una discusión conceptual o abstracta que puede ser zanjada mediante la acción de constitucionalidad. (iii) Que resulte excepcional e indispensable su uso, es decir, que no exista vía alternativa igualmente eficaz para remover el obstáculo en el momento necesario. DERECHO A LA VIDA Y A LA VIVIENDA DIGNA-Vulneración por cuanto se desconocieron los serios indicios científicos de que la grave amenaza volcánica persiste en la región EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inaplicar por inconstitucional, para el caso específico del Volcán Galeras, el artículo 92 de la Ley 1523 de 2012, reviviendo la declaratoria de desastre sobre la zona DERECHO A LA VIDA Y A LA VIVIENDA DIGNA-Orden a Alcaldes, suspender las solicitudes de licencia de construcción en la zona de influencia alta del volcán Galeras, mientras se concreta el nuevo Plan de Gestión del Riesgo en la zona Referencia: expedientes T-4.641.560, T-4.727.275, T-4.743.742 y T-4.764.586. Acciones de tutela interpuestas por (i) Orfa Marina Córdoba de Ramos; (ii) María Inés Gómez Ramos; (iii) Juan Andrés Calpa Riascos y Miriam del Carmen Benavides; y (iv) Mauricio Gustín Ramos contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y otros. Asunto: Gestión del riesgo de desastres. El caso del volcán Galeras. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO. Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil quince (2015). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Martha Victoria Sáchica Méndez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro de la revisión de los fallos de tutela dictados en los procesos de la referencia, así: Expediente Fallos de tutela T-4.641.560 Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pasto. Junio 20 de 2014. Segunda Instancia: Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Civil Familia. Julio 28 de 2014. T-4.727.275 Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto. Septiembre 1º de 2014. Segunda Instancia: Sentencia del Tribunal Superior de Pasto, Sala Civil-Familia. Octubre 23 de 2014. T-4.743.742 Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Tercero Contencioso Administrativo del Circuito de Pasto. Agosto 21 de 2014. Segunda Instancia: Sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión del Sistema Oral. Octubre 7 de 2014. T-4.764.586 Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Promiscuo Municipal de la Florida, Nariño. Septiembre 3 de 2014. Segunda Instancia: Sentencia del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto. Octubre 16 de 2014. I. ANTECEDENTES Y DECISIONES OBJETO DE REVISIÓN. Mediante auto del 9 de diciembre de 2014, la Sala de Selección escogió el expediente de tutela T-4.641.560. Posteriormente se acumularon los casos T-4.727.275[1], T-4.743.742 y T-4.764.586[2] luego de advertir que existía una conexidad temática entre estos, de modo que fueran fallados dentro de una misma sentencia. Atendiendo la unidad de materia a continuación se reseñarán los supuestos fácticos que comparten los casos, y posteriormente se resaltarán las particularidades y decisiones judiciales de instancia en cada uno de ellos. 1. Hechos comunes a los expedientes acumulados. El volcán Galeras se localiza en el Departamento de Nariño, aproximadamente a 9 km al occidente de la Ciudad de San Juan de Pasto, con una altura de 4276 msnm. Los indígenas Quillacingas le dieron originalmente el nombre de "Urcunina" (Montaña de Fuego), pero hoy es conocido como "volcán Galeras", en razón a la denominación que hicieron los conquistadores españoles, por su semejanza con las Galeras o barcos que con sus velas navegaban en aquel entonces[3]. El Galeras, aunque no pertenece a la categoría de los volcanes más destructivos, es considerado en nuestro país como uno de los más activos, ya que presenta una alta tasa de períodos de actividad en comparación con los lapsos que permanece en reposo. Dentro de su zona de influencia se encuentran asentados siete municipios y un gran número de corregimientos y veredas, que en total albergan cerca de 500.000 habitantes[4]. El Estado colombiano con el fin de realizar acciones para el manejo integral del riesgo expidió los Decretos 4106 de 2005, por el cual se declaró una situación de desastre en los Municipios de Pasto, Nariño y La Florida en el Departamento de Nariño; el 4046 de 2005, por el que se creó la comisión intersectorial para la zona de influencia del Volcán Galeras, y el 3905 de 2008, que definió el objeto y los instrumentos necesarios para la implementación del Plan de Reasentamiento de los habitantes de la Zona de Amenaza Volcánica Alta (ZAVA) del Volcán Galeras. Dentro de este marco legal tuvo lugar la política pública denominada “Proceso Galeras” orientada a garantizar que el área de influencia del Volcán no volviese a ser habitada. Fue así como se buscó adquirir los predios involucrados mediante acuerdo de voluntades o proceso de expropiación. Sin embargo, en el año 2012 el Congreso de la República expidió la Ley 1523 con la que adoptó la nueva Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. En su artículo 92 la referida ley declaró el “retorno a la normalidad” de todas las zonas del territorio nacional declaradas en situación de desastre o calamidad pública, cuya declaratoria fuera anterior al 30 de noviembre de 2010. En consecuencia, la situación jurídica de desastre del Volcán Galeras tuvo vigencia hasta el 24 de abril de 2012. Los procesos en curso de compra de inmuebles fueron suspendidos con ocasión del tránsito normativo y el consecuente cambio en las autoridades responsables y las herramientas legales disponibles. Es en este escenario en el cual tienen lugar las tutelas acumuladas en esta sentencia y que a continuación se describen. 2. Expediente T-4.641.560. 2.1 Hechos. Los ciudadanos Orfa Marina Córdoba de Ramos, Mary Piedad Ramos Córdoba, Luz Alba Ramos Córdoba, Judith Amparo Ramos Córdoba, María Margarita Ramos Córdoba, Ana Luci Ramos Córdoba, Orfa Marcela Ramos Córdoba y Rosario Rocío Ramos Córdoba, actuando mediante apoderado judicial, interpusieron demanda de tutela contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), al estimar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, a una vivienda digna, al mínimo vital y a la confianza legítima. Manifiestan ser propietarios de los predios “Mesina 10”[5], “El Trebol”[6], “Cocolito”[7] y “Maragato o Barranco”[8] ubicados en la vereda “El Barranco” del municipio de la Florida, Nariño. Aseguran que los terrenos señalados se encuentran en la ZAVA, esto es, aproximadamente a cuatro kilómetros del cráter del Volcán Galeras. Pese a haber cumplido con los requisitos para la enajenación de los inmuebles, aseguran que por negligencia de la administración no se ha logrado perfeccionar la compraventa de sus territorios, lo que también les ha obstaculizado realizar cualquier tipo de mejoras y tener una vida normal. Todo esto, en su sentir, los ha ubicado en una situación de zozobra constante y de quiebra económica[9]. Sostienen que presentaron múltiples peticiones ante la UNGRD y el Gerente del Proceso Galeras en los años 2012, 2013 y 2014, con el fin de lograr la compra definitiva de todos sus terrenos. No habiendo obtenido una respuesta favorable, los demandantes impetraron acción de tutela para que se ordenara a la UNGRD: (i) responder de fondo las solicitudes radicadas el 16 de mayo de 2013 y el 3 de febrero de 2014, así como (ii) decretar la compra de los predios de referencia. 2.2. Trámite procesal. Dentro del trámite de tutela que le correspondió al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pasto, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres explicó que con la Ley 1523 de 2012 se retornó a la normalidad todas las zonas del territorio declaradas en situación de desastre, por lo que en la actualidad no se cuenta con una normatividad que le permita realizar la compra de inmuebles en las mismas condiciones que ofrecía el anterior sistema. Así las cosas, solo hasta que se asignen los recursos y se prevea un nuevo esquema se dará continuidad al reasentamiento. Adicionalmente, el Juzgado vinculó oficiosamente al Departamento de Nariño y al Municipio de Pasto, quienes excepcionaron la falta de legitimación por pasiva. 2.3 Sentencia objeto de revisión. En fallo de primera instancia del 20 de junio de 2014, el a-quo negó la solicitud de amparo. Constató que: (i) las peticiones se encuentran suficientemente contestadas aunque no hayan sido favorables al querer de los accionantes; y que (ii) no existe vulneración de otros derechos fundamentales porque del relato de tutela se desprende que los bienes inmuebles en discusión no son para vivienda y tampoco comprometen gravemente su mínimo vital[10]. Tal decisión fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Civil Familia. Este agregó que la solicitud constituye en últimas una discusión patrimonial en la que no hay derechos fundamentales en riesgo inminente, “destacando que de acuerdo a las declaraciones rendidas en primera instancia los lotes están destinados a labores agropecuarias y pastoreo, por lo tanto el perjuicio perseguido es estrictamente patrimonial y no constitucional”[11]. 3. Expediente T-4.727.275. 3.1 Hechos. María Inés Gómez Ramos interpuso acción de tutela contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Relata ser una persona viuda de la tercera edad, que tras la muerte de su esposo adquirió la propiedad del predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 240-29107 y cédula catastral 52381 0100 0031 0004 000, ubicado en la vereda el Barranco del Municipio de La Florida. Precisa que en dicho inmueble se encuentran construidas dos casas que habita junto con sus hijas Yeny Fajardo Gómez, Ana Milena Fajardo Gómez, Emilsen Fajardo Gómez, su yerno Alfonso Salas y su hija menor de edad Silvia Salas Fajardo. Manifiesta que el precitado núcleo familiar explota el predio con actividades agropecuarias “puesto que en el inmueble tenemos marraneras, cuyeras, cultivos de maíz, yerba y otros productos, hecho que obliga a recorrerlos en su totalidad todos los días, permanecemos en un estado de riesgo de nuestras vidas”[12]. Asegura que llevan años intentando gestionar el proceso de venta voluntaria, viéndose obligados a permanecer en el terreno al no tener otra alternativa: “conscientes del peligro latente que se cierne sobre los inmuebles y habitantes de la ZAVA, desde que vivía mi esposo nos acogimos de manera voluntaria al proceso de reasentamiento, para lo cual se allegaron a los oficinas de la Gerencia del Proceso Galeras, todos los documentos requeridos para iniciar la negociación (…). Cabe resaltar que estamos en negociación del mencionado predio desde aproximadamente el año 2009 y que inclusive, por instrucciones de la entidad accionada, para este proceso tuve que incurrir en trámites y gastos adicionales relacionados con la sucesión y adjudicación del inmueble para poder sanearlo y continuar con el proceso de adquisición por parte de la UNGRD iniciado con mi difunto esposo”[13]. Mediante la acción de amparo solicita se proteja su derecho a la vida y a una vivienda digna, así como a la igualdad con relación a las otras personas que se encontraban en las mismas condiciones de ubicación y a quienes se les cumplió con el proceso de reasentamiento. En consecuencia, solicita se disponga por parte del juez constitucional a proceder con la adquisición inmediata del predio, actualizando el valor del avalúo a precios de hoy. 3.2. Trámite procesal. El expediente le correspondió al Juzgado 1º Civil del Circuito de Pasto, el que mediante auto admisorio del 19 de agosto de 2014 corrió traslado a la UNGRD y vinculó a la Gobernación de Nariño, Alcaldía Municipal de Florida, Servicio Geológico Colombiano, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Fiduprevisora, Comité Regional de Atención de Desastres de Nariño y al Comité Local de Atención de Desastres de Florida. En su escrito de contestación la UNGRD aseveró que su competencia radica esencialmente en la dirección y coordinación del sistema, mientras que la responsabilidad concreta del reasentamiento es de la entidad municipal y bajo los principios de subsidiariedad y concurrencia del departamento de Nariño. Postura a la cual se sumó la Gobernación de Nariño[14], quien además señaló que existen otros mecanismos de defensa como es el caso del ejercicio de la acción de reparación directa contra las entidades que tuvieren el deber legal de ejecutar las actuaciones administrativas endilgadas. Por su parte, el representante del municipio de la Florida replicó que la competencia para adquirir estos inmuebles radica en la UNGRD. El IGAC excepcionó su falta de legitimidad por pasiva declarando que su función se concentró exclusivamente en determinar el avalúo de los bienes objeto de compra. En sentido similar, se pronunció el Sistema Geológico Colombiano, destacando que es la entidad responsable del estudio, investigación y monitoreo de los volcanes activos, así como de la generación de los mapas de amenaza volcánica, pero no dispone en sus bases de datos de información predial, catastral o inmobiliaria. Fiduprevisora manifestó que tampoco se encontraba legitimada por pasiva. 3.3 Sentencia objeto de revisión. El Juzgado 1º Civil del Circuito de Pasto, en sentencia del 1º de septiembre de 2014, concedió el amparo impetrado. Consideró que bajo la directriz constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre lo formal, se puede establecer que la Unidad de Gestión y Riesgo, excusándose en una interpretación exegética y literal del artículo 92 de la Ley 1523 de 2012, no debe desconocer las garantías fundamentales. Sostuvo igualmente que el comportamiento desplegado por la Unidad creó frente a los accionantes una situación concreta de la que confiadamente esperaban derivar un resultado específico, cual era la venta del inmueble. En consecuencia, ordenó a la UNGRD adoptar las medidas necesarias para que dentro de un término no superior a sesenta días culminara con el proceso de compra del inmueble, previa apropiación presupuestal. El Tribunal Superior de Pasto, Sala Civil-Familia, revocó el fallo de instancia. Argumentó que (i) la pretensión es de índole económica y la (ii) UNGRD se ha comprometido a seguir con el proceso de reubicación pero bajo el nuevo parámetro trazado por la Ley 1523 de 2012, una vez se cuente con los recursos. 4. Expediente T-4.743.742. 4.1. Hechos. Juan Andrés Calpa Riascos y Miriam del Carmen Benavides presentaron tutela en nombre propio y en representación de sus hijos menores de edad[15], contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Proceso Galeras, la Gobernación de Nariño y la Alcaldía de Pasto. Como sustento fáctico a su demanda relatan que el día 29 de octubre de 2008 adquirieron un lote de terreno denominado No. 1, ubicado en la vereda de Mapachico, jurisdicción del municipio de Pasto, con el fin de construir allí su vivienda, toda vez que desde hace más de doce años se encontraban arrendando un casa en el sector de Briceño bajo. Aducen que con la expedición del Decreto 3905 de 2008, se vieron en la obligación “a pesar de haber adquirido materiales de construcción para [su] vivienda, de suspender este proyecto, por la orden de reasentamiento emitida por el Gobierno Nacional”[16]. Por este motivo se hicieron parte dentro del proceso de gestión de riesgo Proceso Galeras y con anterioridad al vencimiento del término establecido en el Decreto, radicaron carta de voluntariedad a efectos de iniciar el trámite de negociación. En razón a las condiciones de vulnerabilidad de su núcleo familiar[17], solicitan que se culmine el proceso de compra de su inmueble. 4.2. Trámite procesal. Una vez corrido el traslado, la Gobernación de Nariño reiteró su posición según la cual “los asuntos relacionados con emergencias, desastres y calamidad pública deben ser resueltos por el respectivo municipio como autoridad más próxima al problema y el Departamento actúa cuando el municipio exceda la capacidad de respuesta”[18]. En relación al caso concreto resaltó que el predio se adquirió cuando ya se había declarado situación de desastre de carácter departamental, “razón por la cual los accionantes debieron adelantar los trámites legales con respecto al señor Carlos Humberto Chapal Jaramillo quien actuó como vendedor del inmueble y debía responder por los vicios redhibitorios que presentaba el predio”[19]. Por último, solicitó tener en consideración que los señores tutelantes no habitan el predio y no lo han hecho por cuanto viven en arriendo en el sector de Briceño bajo. La Alcaldía de Pasto se limitó a requerir su desvinculación del proceso debido a que lo que se pretende con la tutela es la compra y pago del terreno objeto de oferta de compra realizada por la Gerencia del Proceso Galeras, entidad dependiente de la UNGRD, quien en consecuencia es la responsable. 4.3 Sentencia objeto de revisión. En fallo de primera instancia, el Juzgado Tercero Contencioso Administrativo del Circuito de Pasto no encontró configurada la vulneración del derecho a la vida por cuanto los accionantes no habitan el lote referido. No obstante, encontró procedente el cargo por quebrantamiento de la igualdad y la confianza legítima que con la interrupción abrupta del proceso de compra del bien se ocasionó: “[D]e los documentos obrantes en el plenario, puede el Juzgado establecer que el proceso de compra del inmueble se adelantó, pero de manera parcial. En efecto, obra en el plenario avalúo del inmueble fls. 9-32), revisión de tradición y concepto jurídico (fls. 33-34), formato para emitir concepto de vulnerabilidad (fls. 44-47), caracterización socioeconómica de la unidad social (fls. 49-50); no obstante se desconoce por qué razón dicho proceso se interrumpió frente a los accionantes, pese a que la amenaza volcánica persiste y, de contera, el proceso de reasentamiento de dichos sectores debe continuar”[20]. Argumentó el a-quo que correspondía al Estado prevenir daños a la vida, a la integridad personal y a los bienes materiales de los habitantes y propietarios de la zona de influencia de amenaza alta del Volcán Galeras, promoviendo el reasentamiento de las personas que tuvieran “en el sector su lugar de residencia o de actividad productiva”. Dicho lo anterior ordenó a la UNGRD tomar las medidas del caso dentro de un término oportuno y razonable para iniciar y culminar el proceso de compra del inmueble, informando de manera detallada a los accionantes y sin afectar derechos de las personas propietarias de inmuebles que se acogieron voluntariamente y se encuentran en lista de espera para el reasentamiento o relocalización. Al desatar el recurso de apelación presentado por la Gobernación, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión del Sistema Oral[21], revocó la providencia considerando que “los demandantes no habitan el predio que pretenden que se les compre, ni alegan que lo explotan o explotaban económicamente, de modo que la Sala no puede deducir que su manutención dependía de las labores desempeñadas en ese lote de terreno”[22]. 5. Expediente T-4.764.586 5.1. Hechos. Mauricio Gustín Ramos formuló acción de tutela contra la UNGRD. Aduce ser propietario de un predio ubicado en el sector oriental del municipio de La Florida, cédula catastral 52381010000480003 y matrícula inmobiliaria 240-133181, el cual se encuentra ubicado en zona de influencia del Volcán Galeras. El día 18 de marzo de 2010, es decir en vigencia del Decreto 4106 de 2005 y del Decreto 3905 de 2008, presentó de manera voluntaria solicitud de reasentamiento. Sostiene que aunque la UNGRD a través del proceso Galeras adelantó trámites de avalúo del bien, caracterización social, estudio jurídico del título, la compraventa y el pago de compensaciones necesarias para el reasentamiento no se concretaron jamás. Solicita, mediante acción de tutela, que se culmine el referido trámite de compra de su predio. 5.2. Trámite procesal. El Juzgado Promiscuo Municipal de la Florida avocó conocimiento del caso y corrió traslado a la entidad demandada. De forma extemporánea el representante legal de la UNGRD reiteró que la responsabilidad del reasentamiento es de la entidad territorial y bajo los principios de subsidiariedad y concurrencia, del Departamento del Nariño. Aclaró en este sentido que la única norma vigente que permitiría la compra de predios en ZAVA del Volcán Galeras es la Ley 388 de 1997 adelantando las etapas de negociación directa y expropiación administrativa. 5.3 Sentencia objeto de revisión. En fallo de primera instancia, el Juzgado Promiscuo Municipal de la Florida negó el amparo argumentando que: (i) las disposiciones que en su momento determinaban la procedencia de la adquisición de bienes inmuebles para reasentamiento de familias en la ZAVA han perdido vigencia; (ii) el proceso iniciado “no constituye una circunstancia que pueda generar un derecho adquirido a favor de la accionante, pues en tal caso se trataría de una mera expectativa”; (iii) no existe acreditación de un perjuicio irremediable, amenaza o riesgo inminente a los derechos fundamentales invocados. Los accionantes impugnaron la decisión advirtiendo que el señor juez de primera instancia estaba confundiendo dos conceptos totalmente distintos: el de retorno a la normalidad jurídica y la cesación de las condiciones que generan peligro o riesgo a la comunidad. En sede de alzada, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Pasto confirmó la decisión señalando lo siguiente: (i) no existe un derecho adquirido a que su vivienda sea privilegiada con la compra, sino una simple expectativa; (ii) el accionante adquirió el predio en el año 2004, tiempo en el que Ingeominas ya había advertido que esa zona se encontraba en riesgo. II. ACTUACIONES ADELANTADAS EN SEDE DE REVISIÓN. 1. Mediante auto calendado el 12 de febrero de 2015, el Magistrado Sustanciador decretó las siguientes pruebas, con miras a allegar al proceso de tutela elementos de juicio relevantes: PRIMERO.- VINCULAR y poner en conocimiento de la Presidencia de la República, los municipios de La Florida y Nariño (Nariño), el Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) el contenido de este auto y de la acción de tutela interpuesta por Orfa Marina Córdoba de Ramos y otros contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) para que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia se pronuncien acerca del amparo interpuesto, en lo que sea de su competencia. SEGUNDO.- ORDENAR a la Presidencia de la República, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, al Departamento de Nariño y a los municipios de La Florida, Pasto y Nariño (Nariño) que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, en el marco de sus competencias y desde su conocimiento específico de los hechos informen de manera detallada y justificada, sin perjuicio de otras consideraciones que estimen pertinentes: (i) ¿Cuál es el estado actual del proceso de compra de los inmuebles ubicados en la zona de alto riesgo del volcán Galeras y de las correspondientes acciones de reubicación tanto para las familias accionantes como para las demás personas en la zona? (ii) ¿Existe algún cronograma o plan de acción ya definido para ello? (iii) ¿Qué obstáculos o impedimentos específicos existen en la actualidad para reubicar definitivamente a las personas y familias en situación de riesgo por el Volcán Galeras?, ¿Qué entidades son las directamente responsables de lo anterior? TERCERO.- ORDENAR a Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, en el marco de sus competencias y desde su conocimiento específico de los hechos informen de manera detallada y justificada, sin perjuicio de otras consideraciones que estimen pertinentes: (i) ¿Qué criterios técnicos y científicos se emplean para establecer si una zona se encuentra en riesgo inminente por actividad volcánica? (ii) ¿Representa el Volcán Galeras en la actualidad un riesgo para los habitantes de las zonas próximas, particularmente de los municipios de Pasto, Nariño y la Florida en el Departamento de Nariño? (iii) De ser afirmativa la respuesta anterior, ¿qué medidas de prevención, preparación y respuesta se sugieren para un caso así? CUARTO.- ORDENAR al Tribunal Administrativo de Nariño que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, remita copia de la sentencia proferida dentro del proceso de acción popular iniciado por María Teresa Bravo y otros contra el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con radicado 52-001-3133-002-2007-00081-01 (4462). De igual manera, presentar dentro del mismo término un informe sobre el estado actual de dicho proceso y de su cumplimiento, así como precisar quiénes son los ciudadanos efectivamente cobijados por las órdenes emitidas. 2. Como respuesta al auto, la Presidencia de la República manifiesto que “no tiene información relacionada con el tema objeto de la tutela y, en consecuencia, no puede intervenir dentro del proceso, adicionalmente, por falta de competencia en la materia objeto de la tutela”[23]. Precisó que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres es una entidad adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia, que fue creada como una Unidad Administrativa Especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio, del nivel descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional (D.4147 de 2011, art. 1). 3. El apoderado de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) sostuvo que con el artículo 92 de la Ley 1523 de 2012 se declaró el retorno a la normalidad de todas las zonas del territorio nacional declaradas en situación de desastre o calamidad pública, lo que quiere decir que la calificación del Volcán Galeras tuvo vigencia hasta el 24 de abril de 2012. En esta medida son los municipios los que tienen las competencias específicas en la gestión del riesgo de desastres en sus territorios, razón por la cual recae sobre las autoridades locales los principales deberes de gestionar lo necesario para tomar la determinación que corresponda en aras de evitar que el riesgo se concrete. En todo caso, la entidad puso de presente que profirió recientemente la Resolución 1347 de 2014, que tiene por objeto continuar el Plan de Reasentamiento en la Zona de Amenaza Volcánica Alta ZAVA del Galeras. Advierte sin embargo que aunque existan acciones del orden nacional para complementar las gestiones de los municipios, esto “no limita ni remplaza las obligaciones que legalmente tienen las entidades territoriales en materia de ordenamiento territorial y específicamente en cuanto a la reubicación de población asentada en zonas de riesgos”. 4. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) fue enfático en señalar que no es responsable de la compra de inmuebles, tan solo de su avalúo. Sostuvo que el 18 de noviembre de 2005 suscribió con el Incoder el Convenio Marco de Cooperación Interadministrativo 1584 con el fin de realizar el avalúo de los inmuebles localizados en las zonas rurales y urbanas en la ZAVA, para efectos de su adquisición. En cumplimiento de este el IGAC elaboró 1039 avalúos comerciales. 5. En relación con el riesgo que en la actualidad representa el Volcán Galeras, el Servicio Geológico Colombiano sostuvo lo siguiente: “el mapa de amenaza volcánica de Galeras (INGEOMINAS, 1997), fue realizado con base en los mayores eventos eruptivos que se han registrado en sus 4500 años de edad, dicho mapa sigue vigente y no existe en este momento, otro tipo de argumentos o hallazgos geológicos, que sustenten o justifique una modificación”[24]. Fue enfático al aseverar que el volcán como tal, no se ha "movido", sigue allí, variando sus niveles de actividad; es decir la amenaza permanece, lo que ha cambiado también con el tiempo, tiene que ver con las condiciones de vulnerabilidad, ya que si se compara al menos cualitativamente, se ve que hoy en día existen más edificaciones, infraestructura, habitantes en la zona de influencia del volcán que hace 15 años o 10 años. En síntesis sostuvo que la amenaza persiste aunque el marco legal vigente haya vuelto a una situación de normalidad: “Es importante señalar que respecto del retorno a lo normalidad que se planteó en la ley 1523 de 2012, la declaratoria del estado de un territorio se define a través de un acto administrativo, ya que no se puede sostener una declaratorio de manera indefinida y más cuando su declaración se hizo bajo el marco legal que en ese momento existía (ley 919 de 1989). La realidad como se explicó antes, es que la amenaza persiste (el volcán sigue allí), los elementos expuestos siguen en la zona y seguramente han aumentado, con lo cual las condiciones de vulnerabilidad están y cuando la amenaza se active, se verán diferentes niveles de afectación y consecuentemente de riesgo”[25]. 6. El representante del Departamento de Nariño comenzó su intervención advirtiendo que hasta la fecha se han radicado más de ochenta acciones de tutela con base en los mismos hechos. Con respecto al tránsito normativo ocurrido con la Ley 1523 de 2012, explicó que la declaratoria de retorno a normalidad no significa que la amenaza generada por la posibilidad de erupción del volcán Galeras haya desaparecido, sino que se aplica la legislación propia de los estados de normalidad y por ende corresponde a los municipios actuar en primera instancia: “Los efectos de la declaratoria de retorno a normalidad es que ya no tiene vigencia el régimen excepcional o especial y en aplicación de la ley 1523 del 2012 son los municipios las entidades territoriales que deberán adoptar un plan municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, incorporar la gestión del Riesgo de Desastres en el ordenamiento territorial y adoptar los mecanismos para reubicar o reasentar los núcleos familiares que estén en riesgo, conforme al mapa de amenaza volcánica de Galeras”[26]. Denuncia que en la actualidad no ha sido posible establecer un cronograma o un plan de acción para adelantar las acciones de conocimiento, reducción y manejo de Desastres para un manejo integral del Riesgo en los municipios ubicados en zona de amenaza volcánica alta. Como principales obstáculos, identifica los siguientes: “a) El centralismo y la adopción de medidas de manera unilateral por parte de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres por cuanto se han limitado la política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a adquirir predios, en su mayoría predios deshabitados, destinados a la agricultura o ganadería; b) El desconocimiento por parte de los funcionarios de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y de los representantes legales de los municipios de Pasto, Nariño y la Florida de la política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres la cual debe ser integral, es decir implementar los procesos de conocimiento del riesgo constituido por todas aquellas acciones que permitan conocer la amenaza y la vulnerabilidad, implementación de estrategias de sensibilización e información sobre el riesgo, e igualmente la preparación para un posible evento; c) Los municipios de Pasto, Nariño y la Florida del Departamento de Nariño no cuentan con recursos requeridos para la reubicación o reasentamiento de las familias que habitan la zona de amenaza alta del volcán Galeras. Se requiere implementar mecanismos administrativos con el fin de trasferir los recursos aprobados por el CONPES 3501 del 3 de Diciembre del 2007 a las respectivas entidades territoriales con el fin de que estas puedan dar cumplimiento a las responsabilidades establecidas en la ley 1523 del 2012; d) También se considera un obstáculo la posición de algunos líderes e incluso profesionales del derecho y políticos que han dado un interpretación equivocada al retorno a normalidad, considerando que fue la declaratoria de desastre la que estableció el riesgo y que por lo tanto al retornarse a la normalidad ya es procedente invertir recursos en la zona y que por lo tanto la reubicación y reasentamiento ya no son necesarios”. 7. Los representantes de los municipios de Nariño, Florida y Pasto esgrimieron que el proceso de adquisición de inmuebles ubicados en el perímetro de actividad volcánica le corresponde a la UNGRD[27]. Si bien es cierto de acuerdo con el artículo 311 de la Constitución Política, Ley 388 de 1997, Ley 715 de 2001 y Ley 1523 de 2012, a los municipios les atañe ejecutar políticas en atención y prevención de riesgo de desastres, también es verdad que por tratarse de municipios relativamente pequeños no disponen de los recursos suficientes para la adquisición de tales terrenos. De hecho, denunciaron como una de las principales limitantes para el éxito del programa de reasentamiento (i) la falta de recursos económicos[28], así como (ii) la manera centralizada con la que la UNGRD y a nivel regional por intermedio de la Casa Galeras se ha gestado el proceso, y (iii) la falta de comunicación y coordinación con dichas entidades[29]. 8. El Tribunal Administrativo de Nariño informó que la acción popular instaurada por María Teresa Bravo y otros contra el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial fue remitida al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto como despacho de primera instancia. Este, por su parte, señaló que el expediente principal se encuentra archivado, sin embargo con fecha 16 de febrero se dio apertura al incidente de desacato promovido por la señora María Otilia Ramos Fajardo. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Competencia. Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión de conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución, así como en los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico. A partir de los antecedentes referidos, la Sala Sexta de Revisión observa que los expedientes acumulados guardan como común denominador el reclamo de varias familias que habitan o poseen lotes en el área de influencia del volcán Galeras, ante lo que consideran es un grave incumplimiento de la administración con relación al proceso de compra de sus inmuebles y posterior reasentamiento en zonas seguras. Mediante Decreto 4106 de 2005 se declaró una situación de desastre en los municipios de Pasto, Nariño y La Florida en el Departamento de Nariño, y luego el Decreto 3905 de 2008 fijó los instrumentos necesarios para la implementación del Plan de Reasentamiento de los habitantes de la Zona de Amenaza Volcánica Alta (ZAVA) del Volcán Galeras. Sin embargo, la Ley 1523 de 2012 dejó sin efecto lo expuesto al enunciar el retorno a la normalidad de todas las áreas del territorio nacional declaradas en situación de desastre o calamidad pública con anterioridad al 30 de noviembre de 2010. Al estimar truncado el proceso de compra de sus inmuebles, los accionantes impetraron demanda de tutela para salvaguardar sus derechos a la vida, a una vivienda digna y a la confianza legítima. En su contestación, las entidades territoriales alegaron que la responsabilidad del proceso de reasentamiento continuaba en cabeza de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres pese al tránsito normativo, mientras que ésta, por su parte, sostuvo que en un escenario de normalidad jurídica, le correspondía a los municipios velar por la seguridad de sus habitantes y su reubicación. Los jueces de instancia, de manera general, negaron el amparo por considerar que no había un riesgo inminente contra la vida de los accionantes y que la suspensión del trámite de compra encontraba respaldo en la Ley 1523 de 2012; o lo descartaron por improcedente, argumentando que existen otros mecanismos de defensa ante la jurisdicción contencioso administrativa, como es la acción de reparación directa. También negaron la ocurrencia de un perjuicio irremediable por tratarse de una discusión de índole patrimonial. De la reseña fáctica trascrita, así como de las pruebas recolectadas por esta Corporación en sede de revisión, se advierte que la vulneración alegada por los accionantes denota una dificultad de raigambre constitucional relacionada con los procedimientos de gestión del riesgo ante catástrofes naturales y la garantía del derecho a una vivienda digna en el marco de una política pública de prevención y mitigación del daño. En este sentido, la Corte ha señalado que la acción de tutela es procedente de forma excepcional, con prevalencia sobre la acción popular, para la protección de derechos colectivos siempre que se verifique: “(i) [Q]ue exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea ‘consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo’. Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado y no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza."[30] En este caso concreto, si bien podría haberse estudiado el asunto desde la perspectiva del goce a un ambiente sano y el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente mediante una acción popular, también resulta que: (i) existe una conexidad con los derechos fundamentales individualizables de los accionantes a una vivienda digna y a la vida misma amenazados directamente por la actividad sísmica del Galeras; (ii) los peticionarios son los realmente afectados al ser moradores o tener inmuebles ubicados dentro del área de influencia volcánica; (iii) la amenaza que se cierne no es hipotética sino real y grave según se desprende del estudio técnico elaborado por Ingeominas en el año 1997 y que será analizado más adelante; y (iv) la decisión que se profiera se concretará en la situación de los accionantes y demás familias que se encuentran en condiciones similares o incluso más apremiantes de riesgo. Tampoco resultaría eficaz recurrir a la acción de cumplimiento regulada por la Ley 393 de 1997, en tanto el reclamo de los accionantes implica una erogación pública. En este sentido, la Sala Sexta de Revisión formula el siguiente problema jurídico principal: ¿Vulnera los derechos fundamentales a la vida y a una vivienda digna de los habitantes de la zona de influencia del Volcán Galeras la suspensión o mora del proceso de reasentamiento, por parte de las autoridades del orden nacional y local, en razón del tránsito normativo introducido con la Ley 1523 de 2012? Para llegar a una respuesta la Corte se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (i) el derecho fundamental a la vivienda digna en el ordenamiento jurídico; (ii) los deberes de las entidades territoriales frente a los ciudadanos en zonas de riesgo en el marco del ordenamiento y desarrollo municipal; (iii) la responsabilidad de las autoridades públicas en la gestión del riesgo y la protección de la población en zonas de desastre o calamidad; (iv) la distribución de competencias entre el nivel local, regional y nacional con respecto a la atención de los asentamientos humanos; (v) la excepción de inconstitucionalidad; y finalmente, (vi) resolverá el caso concreto. 3. El derecho a la vivienda digna en el ordenamiento jurídico: más que un techo y cuatro paredes. Reiteración[31]. 3.1 Aunque la vivienda no fue inicialmente tratada por la jurisprudencia como un derecho fundamental exigible, por su contenido prestacional, la postura de la Corte ha ido cambiando con el paso del tiempo, distinguiendo algunas situaciones bajo las cuales existe un derecho subjetivo fundamental, sea por transmutación, por su conexidad con otro respecto del cual no existe discusión sobre su naturaleza fundamental[32] o por la afectación del mínimo vital[33]; casos en los cuales sería posible brindarse la protección a través de la tutela[34]. Más recientemente, se ha desarrollado una concepción autónoma del derecho a la vivienda. En este sentido, la Corte ha afirmado que su carácter programático y su necesaria dependencia de una erogación presupuestaria no es suficiente para sustraerle su carácter fundamental: “Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica”[35]. Así las cosas, en la actualidad resulta incuestionable que el derecho a la vivienda digna “tiene carácter subjetivo, fundamental y exigible”[36]. El solo hecho de no contar con un hogar deriva en la afectación grave y continua de otros derechos fundamentales. Las consecuencias de la falta de un hogar “son graves, y tienen repercusiones en casi todos los demás derechos humanos, como los derechos a la salud, la educación, la protección de la familia, la seguridad social, el empleo, y en muchos casos, el derecho a la vida”[37]. Las personas sin techo no pueden disfrutar de los servicios sociales ni recibir atención sanitaria apropiada. En ocasiones las escuelas se niegan a matricular a los niños de los tugurios porque sus asentamientos no tienen condición oficial[38]. Por el contrario, una habitación digna fomenta el desarrollo de la persona humana, “en cuanto le permite estrechar lazos familiares, que le posibiliten su desenvolvimiento social, otorgándoles un espacio propicio para su intimidad y añadiendo a su identidad el lugar donde se habita, como elemento de apacibilidad”[39]. El acceso a una vivienda de calidad se trata entonces de un auténtico problema constitucional y no como suele considerarse, de dominio exclusivo de las políticas socioeconómicas, inmune al tipo de rendición de cuentas jurídicas en materia de derechos humanos[40]. Frente a estas circunstancias, “es cuando el Estado debe responder, interviniendo de manera directa e inmediata a fin de brindar protección a quienes hacen parte de esos sectores marginados. Así lo reza el artículo 13 C.P”[41]. En ese marco, la Corte ha salvaguardado especialmente el derecho a la vivienda de los desprotegidos y los olvidados, cuando las personas atraviesan especiales situaciones de disminución por razones de salud, contingencias sociales y familiares, precariedades de tipo económico o de otra índole, cuando se afecta su mínimo vital o cuando se encuentran en situaciones en las que se restringe grave y permanentemente el goce efectivo de este derecho.[42] Lo expuesto hasta aquí no significa que cualquier ciudadano pueda reclamar de forma inmediata el derecho a ser propietario. Con fundamento en el orden internacional, esta Corporación ha explicado que existen en cabeza del Estado obligaciones de inmediato cumplimiento así como otras progresivas o diferidas en el tiempo y sujetas a las restricciones presupuestales propias de un país: “En consecuencia, a todo derecho económico, social y cultural –y por tanto también al derecho a la vivienda apropiada- están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato –o en el corto plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo.[43] En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, cuando menos puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares;[44] (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho[45] –como mínimo, disponer un plan-;[46] (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones;[47] (iv) no discriminar injustificadamente;[48] (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación;[49] (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho[50] y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado[51]. En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las que no sean susceptibles de realizarse de inmediato pero resulten idóneas, necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural”.[52] 3.2. No es cualquier tipo vivienda o albergue el que el ordenamiento colombiano promueve. El calificativo de “digna” que consagra el artículo 51 superior es una expresión con precisos efectos jurídicos. Su verdadero alcance conlleva la idea de que se garantice a todo individuo el acceso a un espacio propio o ajeno, en el que pueda procurarse “un lugar donde poder pasar las noches, resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez le depare a las personas la posibilidad de salvaguardar su dignidad”[53], así como sus demás derechos y libertades. En otras palabras, un lugar en el que pueda desarrollar con dignidad su proyecto de vida, así como el de su núcleo familiar[54]. La Corte[55], a su vez, se ha remitido a la Observación General 4 del Comité de Derechos Económicas, Sociales y Culturales con el objetivo de precisar los lineamientos esenciales que una vivienda ha de tener para considerarse “digna” o “adecuada”. Así las cosas, más allá de un simple techo, habrán de valorarse ciertos aspectos de adecuación de acuerdo con el contexto específico de cada país así: “a) Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados. b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia. c) Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales. d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas. e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho. f) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes. g) Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos”[56]. En este punto es pertinente traer a colación lo señalado en la sentencia T-046 de 2015, ante el reclamo de la señora Luz Argelis Agudelo, junto a su núcleo familiar, quien denunció vía tutela la negativa del Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín de autorizarle un subsidio de arrendamiento temporal de vivienda pese a que se vieron en la necesidad de evacuar su hogar por encontrarse en alto riesgo, dadas las posibles deficiencias constructivas y por las características del terreno. La Corte concedió el amparo, recordando con base en la jurisprudencia[57] y en el marco legal vigente que: “para las autoridades administrativas es un imperativo (i) desarrollar herramientas idóneas y eficientes que permitan la reubicación de la población asentada en zonas catalogadas como de alto riesgo, ello con el fin de proteger la vida de este grupo de personas, (ii) efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban”. Ahora bien, en materia de víctimas de desastres naturales, los mencionados deberes de la administración se concretan en diversas normas legales. El diferente impacto que los fenómenos naturales pueden tener sobre las personas justifica el tratamiento diferenciado de las medidas a adoptar en estos casos. El legislador da un tratamiento especial a (i) situaciones que afectan en forma general a la población en zonas de desastre, con respecto a aquellas otras (ii) situaciones que afectan únicamente a personas en zonas de riesgo[58]. En los siguientes capítulos se resume el marco legal que dispone la atención y protección de los ciudadanos que habitan zonas de alto riesgo, tanto (i) desde la perspectiva general del ordenamiento territorial por parte de las entidades locales, como (ii) desde el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y las medidas especiales ante escenarios de desastres y anormalidad generalizada. 4. Los deberes de las entidades territoriales frente a sus ciudadanos asentados en zonas de riesgo, en el marco del ordenamiento y desarrollo municipal. 4.1. De acuerdo con la Carta Política de 1991 Colombia se define como una República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista (art. 1º). Las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades (art. 2). Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los resguardos indígenas (art. 286), los cuales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses (art. 287), al tiempo que distribuyen sus competencias con la nación de conformidad a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (art. 288). La Constitución, a su vez, otorgó una preponderancia expresa a los municipios, instituyéndolos como la “entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado”, a la cual corresponde ordenar el desarrollo de su jurisdicción, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes (art. 311)[59], así como reglamentar los usos del suelo y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda (art. 313.7). 4.2. Dentro del marco constitucional descrito han de entenderse los programas de desarrollo municipal y ordenamiento territorial, y en específico aquellos relacionados con la atención a población que habita en zonas de alto riesgo. Ante las situaciones de vulnerabilidad por las condiciones del suelo o amenazas similares, el Estado ha promovido un sistema, el cual tiene como objetivo crear una política pública sólida para la identificación y evacuación de tales zonas, con miras a garantizar los derechos y los bienes de sus habitantes[60]. Un primer referente al respecto es la Ley 9 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes. Para efectos de decretar la expropiación se declara de utilidad p...