Sentencia T-267 de 2018

T-267-18 Sentencia 267/18 LEGITIMACION POR ACTIVA DEL MINISTERIO PUBLICO EN MATERIA DE ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Procuradores Judiciales Penales en representación de mujeres privadas de la libertad ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER DERECHOS FUNDAMENTALES DE MUJERES PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Procedencia ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN EL SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Límites y facultades del juez de tutela en su labor de protección de los derechos fundamentales ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Reconocimiento en la jurisprudencia constitucional ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN EL SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Jurisprudencia constitucional ORDENES COMPLEJAS Y ORDENES ESTRUCTURALES-Concepto ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN EL SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Lineamientos para su seguimiento a partir de mínimos constitucionales asegurables En el caso de la población carcelaria, la Corte Constitucional ha ofrecido lineamientos para el seguimiento al estado de cosas inconstitucional a partir de mínimos constitucionalmente asegurables. Estos parámetros no solo sirven para orientar la evolución de la estrategia de superación de dicho estado de cosas, sino también como guía, en los casos concretos, a la hora de establecer la naturaleza de la vulneración iusfundamental y el remedio judicial procedente para conjurarla. También, como punto de referencia necesario del diálogo interinstitucional que acabamos de referir. Los mínimos que deben ser garantizados en la vida en reclusión por las autoridades competentes se refieren a los siguientes aspectos: i) la resocialización, ii) la infraestructura carcelaria, iii) la alimentación al interior de los centros de reclusión, iv) el derecho a la salud, v) los servicios públicos domiciliarios y vi) el acceso a la administración pública y a la justicia. Estos mínimos constitucionalmente asegurables, como señaló la Sala Especial de Seguimiento, tienen carácter prima facie, es decir, no constituyen una lista taxativa ni exhaustiva que agote los temas de los cuales deben ocuparse las autoridades competentes, de manera que es plausible su adaptación a diferentes contextos (cárceles de mediana y alta seguridad, de hombres, de mujeres, mixtas, población carcelaria condenada y sindicada, ubicación geográfica, disponibilidad de recursos técnicos, entre otros). DERECHOS FUNDAMENTALES DE MUJERES PRIVADAS DE LA LIBERTAD EN ESTABLECIMIENTOS CARCELARIOS-Protección en el ámbito interno e internacional MUJERES PRIVADAS DE LA LIBERTAD EN ESTABLECIMIENTOS CARCELARIOS-Mínimos constitucionales asegurables Además de los mínimos que la Corte Constitucional ha reconocido a las personas reclusas en general, con los cuales se marca el derrotero de superación del estado de cosas inconstitucional declarado en esta materia y la actuación de los jueces de tutela, las mujeres recluidas en estos establecimientos son titulares, en especial, de los siguientes mínimos constitucionalmente asegurables: i) El derecho a ser protegidas, en el marco de la privación de su libertad, de violencia física, psicológica o sexual, de la explotación y de la discriminación. ii) A la atención de las necesidades básicas radicales que, por su condición de mujeres, ellas y solo ellas están expuestas a sufrir. iii) A contar con una protección reforzada durante el embarazo, la lactancia y la custodia de los niños, en un entorno sano y adecuado. MINIMOS ASEGURABLES EN MATERIA DE INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS PUBLICOS EN EL AMBITO PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Son cualificados cuando se trata de los derechos fundamentales de las mujeres Los mínimos constitucionalmente asegurables en materia de infraestructura y servicios públicos en el ámbito penitenciario y carcelario, cuando se trata de los derechos fundamentales de las mujeres, son cualificados. Implican, cuando menos: i) el aseguramiento de condiciones sanitarias adecuadas para que puedan mantener su higiene y su salud, permitiéndoles acceso regular a baterías sanitarias y posibilitar su aseo personal y limpieza de ropa regularmente; ii) a recintos destinados al alojamiento con las instalaciones y artículos necesarios para satisfacer las necesidades de higiene propias de su género, incluidas toallas sanitarias gratuitas y el suministro permanente de agua para el cuidado personal de niños y mujeres, en particular las que cocinen, las embarazadas y las que se encuentren en período de lactancia o menstruación; y, por último, iii) condiciones apropiadas para las detenidas que se encuentren en estado de embarazadas, o acompañadas por sus hijos, que aseguren su subsistencia en condiciones dignas. Naturalmente, los mínimos aquí descritos en materia de infraestructura, están relacionados con la satisfacción de los derechos sociales fundamentales de las mujeres privadas de la libertad en centros de reclusión. Ello supone que, pese al desarrollo de estos parámetros, las autoridades estatales, a nivel legislativo, administrativo y presupuestal, siguen contando -más en esta específica materia, compleja desde el punto de vista técnico y financiero-, con un margen amplio de configuración en la definición del contenido específico de tales derechos. Los remedios judiciales necesarios para que las medidas diseñadas para esta protección se implementen efectivamente, o para que, con la debida concertación institucional, las aún inexistentes se formulen, conservando el equilibrio entre el amparo que demanda la dignidad humana de las reclusas y los principios de legalidad, separación de poderes y sostenibilidad fiscal, están en manos del juez de tutela en cada caso concreto. DERECHO A LA SALUD, A LA INTEGRIDAD PERSONAL Y A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS DE MUJERES PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Orden de constituir una Mesa Interinstitucional para diseñar e implementar un Plan de Mejoramiento Integral del Pabellón de Mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga Referencia: Expediente T-6.406.431 Acción de tutela interpuesta por Lili Alejandra Burbano Castillo y Daniel Gerardo López Narváez en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga. Magistrado ponente: CARLOS BERNAL PULIDO Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil dieciocho (2018) La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Diana Fajardo Rivera y Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, se dispone a proferir la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión del fallo de tutela proferido, en primera instancia, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga (Valle del Cauca), el 21 de julio de 2017, confirmado en sentencia del 6 de septiembre del mismo año, dictada por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela promovida por los Procuradores Judiciales Lili Alejandra Burbano Castillo y Daniel Gerardo López Narváez en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga. El expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante Auto del 24 de noviembre de 2017, proferido por la Sala de Selección número once[1]. I. ANTECEDENTES El 7 de julio de 2017, Lili Alejandra Burbano Castillo y Daniel Gerardo López Narváez, Procuradores Judiciales II Penales de Buga, interpusieron acción de tutela en contra de las entidades mencionadas, con el propósito de proteger los derechos fundamentales a la integridad personal, a la salud y a la dignidad humana de las mujeres privadas de la libertad en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga. 1. Hechos 1. El 23 de mayo de 2016, en cumplimiento de las sentencias T-388 de 2013 y T- 762 de 2015 de la Corte Constitucional, el Procurador General de la Nación, para efectos de ejercer las labores de vigilancia e inspección ordenadas en aquellas decisiones, constituyó, entre otras, la Agencia Especial No. 14101. En virtud de aquella, designó a los titulares de las Procuradurías 75 y 76 Judiciales II Penales con sede en Buga, para que intervinieran en representación del Ministerio Público ante el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad del mencionado municipio, en el marco de sus competencias legales. Dicha agencia incluyó la facultad de intervenir en procesos judiciales y ante las autoridades administrativas, “en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales”[2]. 2. De conformidad con lo ordenado en dicha Agencia Especial, los titulares de las Procuradurías delegadas en mención se dirigieron a las instalaciones del penal de mediana seguridad de Buga, el 8 de junio de 2017, en donde fueron recibidos por la Subdirección del establecimiento[3]. Allí, en esa visita, los funcionarios del Ministerio Público -quienes actúan como tutelantes en esta acción constitucional- señalan haber constatado lo siguiente[4]: i) La cárcel inspeccionada cuenta con cien (100) reclusas, entre sindicadas y condenadas. En el mismo pabellón se encuentran, en igualdad de condiciones, condenadas y sindicadas por diferentes delitos. ii) En el área de celdas y dormitorios, no se cuenta con baterías sanitarias “al interior de estas”, lo que obliga a las internas a efectuar sus necesidades fisiológicas en recipientes y a la vista de las demás internas que comparten dichos espacios. Esto sucede en las noches, cuando cada camarote se cierra bajo llave. Las reclusas tampoco tienen acceso a agua de forma permanente. iii) Cada cuarto, además de carecer de ventilación adecuada, tiene “sobrepoblación”. En una sola habitación duermen hasta siete personas en camas improvisadas, esto es, “colchones que son apilados en el día”. iv) No existen cuartos idóneos para mujeres en embarazo, o con hijos pequeños, ni celdas que separen a las mujeres enfermas de las sanas[5]. 3. Los Procuradores accionantes defendieron su facultad de interponer acciones de tutela en favor de terceros, con base en el artículo 277 (numerales 2º y 7º) de la Constitución. Apuntan que la jurisprudencia constitucional permite a la Procuraduría agenciar derechos ajenos cuando sus titulares no están en condiciones de hacerlo, en este caso, por la alta vulnerabilidad de la población carcelaria. 4. Como sustento jurídico de esta acción de tutela, los peticionarios invocaron el precedente constitucional sobre la relación de especial sujeción entre el Estado y las personas privadas de la libertad. Igualmente, traen a colación jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, acerca de la violación de los derechos de los reclusos en condiciones de hacinamiento. Asimismo, hicieron referencia a lo dispuesto en el Decreto 2553 de 2014, que regula las condiciones de permanencia de los niños menores de tres (3) años que conviven con sus madres al interior de los establecimientos de reclusión, y de las mujeres gestantes y madres lactantes privadas de la libertad, así como las competencias institucionales para garantizar su cuidado, protección y atención integral. Igualmente, aludieron las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos, en lo que respecta a la clasificación y separación adecuada de las personas recluidas y las condiciones de las celdas. Señalan que con la presente acción de amparo se busca salvaguardar los derechos fundamentales de esta concreta población carcelaria, que requiere una urgente solución a su problemática, pues la infraestructura del penal en mención no es adecuada para la reclusión de mujeres. Se refieren los accionantes, también, a la posibilidad de que el juez constitucional profiera, en este caso, un amparo con efectos inter comunis. 5. Además de lo anterior, solicitan que se practique como prueba, dentro de esta acción de tutela, una inspección judicial al respectivo establecimiento carcelario, con acompañamiento especializado, a efectos de verificar las condiciones de reclusión relatadas. 2. Pretensiones 6. Lili Alejandra Burbano Castillo y Daniel Gerardo López Narváez, Procuradores Judiciales II Penales de Buga, solicitan la tutela de los derechos fundamentales a la integridad personal, a la salud y a la dignidad humana de las mujeres privadas de la libertad en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de dicho municipio. Pretenden que se ordene[6]: i) Al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- “no recibir más personal femenino que se pretenda recluir en el Penal de Mediana Seguridad de Guadalajara de Buga”, hasta tanto la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, el mismo INPEC y el Ministerio de Justicia “realice (sic) las gestiones pertinentes para adoptar medidas idóneas que garanticen que se cumplan (sic) con la protección de los derechos fundamentales y a la dignidad humana de las mujeres reclusas, en el sentido de (sic), adecuar el pabellón de mujeres del penal hasta el punto en que solo se alojen dos (2) mujeres por cada celda y que cuenten con un baño por celda”. ii) El traslado de la población femenina “en calidad de condenadas” a penitenciarías que cuenten con los “elementos físicos y administrativos” que garanticen los derechos fundamentales de las mujeres recluidas. iii) A la USPEC, al INPEC y al Ministerio de Justicia -de conformidad con la primera pretensión-, que “realice (sic) las gestiones pertinentes para adoptar medidas idóneas que garanticen que se cumplan (sic) con la protección de los derechos fundamentales y a la dignidad humana de las mujeres reclusas, en el sentido de (sic), adecuar el pabellón de mujeres del penal hasta el punto en que solo se alojen dos (2) mujeres por cada celda y que cuenten con un baño por celda”. 3. Respuestas de las instituciones accionadas 7. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, a través del Jefe de su Oficina Asesora Jurídica[7], solicitó al juez de tutela no acceder a las pretensiones de los actores. En su respuesta, luego de explicar el fundamento de sus competencias legales, las diferenció de aquellas que ostenta el Instituto Nacional Penitenciario y carcelario –INPEC-. En resumen –explicó-, a cargo de la USPEC está la contratación de obras, bienes y servicios para el buen funcionamiento de los establecimientos carcelarios del país y la garantía de su infraestructura. Lo anterior, de acuerdo a la priorización de necesidades que reporte el INPEC. Sin embargo, aclaró que la ejecución de esta tarea depende del presupuesto con el que cuente la entidad, de acuerdo con los recursos asignados por el Ministerio de Hacienda. Aunque la USPEC solicitó presupuesto suficiente en las vigencias fiscales de 2017, lamentablemente estos recursos no fueron apropiados. La Unidad -agregó- no puede realizar obras que no estén incluidas en el respectivo presupuesto, de modo que, en caso de que vayan a ordenarse obras de infraestructura carcelaria, a esta acción constitucional deberían ser vinculados el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación. Con todo, enfatizó en que no pueden ordenarse obras que no estén incluidas para ejecutar durante la respectiva vigencia fiscal. Insistió en que la entidad ha desplegado todas las acciones en el marco de sus competencias, de conformidad con el presupuesto asignado, y ha emprendido una tarea, que ha resultado infructuosa, para la asignación de recursos. A renglón seguido, el representante de la USPEC presentó un balance de generación de cupos carcelarios. Dentro del cuadro explicativo expuesto por la accionada para estos efectos, se aprecia la asignación de 220 cupos para el municipio de Buga, entregados a diciembre de 2014. Igualmente, aparece un cuadro sobre el estado actual de los proyectos de generación de cupos para el año 2017. Dentro del cuadro, figura un contrato para el municipio de Buga, de 720 cupos, en el que se fija el 15 de septiembre de 2017 como “fecha de entrega de obra”, avanzada en un 83,6%, y el 30 de septiembre siguiente, como “fecha de entrega en operación”. 8. La Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho, allegó contestación a la presente acción de tutela[8]. Comenzó por destacar la expedición del Decreto 2245 de 2015, que reglamenta la atención en salud de las personas privadas de la libertad a cargo del INPEC. A renglón seguido, señaló que el Ministerio no tiene poder coercitivo para exigir la prestación efectiva de estos servicios de salud. Luego de ello, hizo reflexiones, in extenso, sobre las estrategias de política criminal que está liderando esa cartera, incluido el CONPES 3828 de 2015, sobre política penitenciaria y carcelaria. Enfatizó en que es el INPEC el encargado de dirigir el sistema penitenciario y carcelario y la USPEC la encargada del suministro de bienes y la prestación de los servicios requeridos para garantizar el bienestar de la población carcelaria. Indicó que el control administrativo de los Ministerios sobre estas entidades excluye la posibilidad de limitar su autonomía administrativa. El Ministerio de Justicia, concretamente, no es competente para administrar los establecimientos penitenciarios, y ello incluye la decisión acerca de los traslados o sobre las personas que son recibidas en los centros de reclusión. Por lo anterior, no encontró acreditado el requisito de legitimidad en la causa por pasiva y solicitó la desvinculación de la entidad de la presente acción de tutela. 9. La Directora del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Buga solicitó que dicho centro de reclusión fuera desvinculado de este proceso[9]. Señaló que la institución cuenta, en total, con 88 mujeres privadas de la libertad, 46 de ellas condenadas y 42 sindicadas. Aseguró que, el 19 de julio de 2016, comunicó mediante oficio a la Oficina Asesora de Planeación del INPEC que, de acuerdo a los estándares establecidos, solo podían ser albergadas, sin generar hacinamiento, 60 mujeres, aunado a que las celdas no cuentan con áreas sanitarias individuales, sino en área común. Tampoco se cuenta con espacios educativos, de recreación, ni con guardería. Por ello, solicitó que se estudiara la posibilidad de trasladar el personal a establecimientos que cumplieran con esos parámetros, necesarios para un adecuado proceso de resocialización, pero tal solicitud no fue contestada. Argumentó que esa Dirección no cuenta con la autonomía presupuestal ni administrativa para conjurar el hacinamiento en esta cárcel, que tiene causas estructurales que se escapan de su control. Aun así, se han adoptado medidas como no recibir personal nuevo, muestra de lo cual está la disminución de 12 internas, pues para la fecha de la visita de la Procuraduría el número de internas ascendía a 100. Señaló que las problemáticas del centro de reclusión no son distintas a la de todas las cárceles del país, enmarcadas en el estado de cosas inconstitucional que exige medidas estructurales a nivel nacional, más allá de lo que disponga una sola entidad. Solicitó que a esta actuación fueran vinculados los Alcaldes, y los Secretarios de Gobierno, Hacienda y Planeación, del Municipio de Buga y de algunos otros municipios del Valle del Cauca, sobre quienes, en su sentir, también recae responsabilidad en esta situación. Al respecto señaló que estas entidades territoriales tienen entre sus funciones, la de disponer el lugar de reclusión preventiva para las personas privadas de la libertad por orden de autoridad competente y, por ello, en las partidas presupuestales municipales debe incluirse lo necesario para el gasto de las cárceles. Agregó que, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 65 de 1993, estas entidades pueden celebrar convenios de integración de servicios con el INPEC, con la obligación de sufragar ciertos servicios. Advirtió que los municipios mencionados no tienen actualmente convenio de integración de servicios con el centro de reclusión que dirige, por lo que esta labor, actualmente, se está gestionando, pero “a la fecha no se ha materializado mediante acto administrativo”. Adujo, igualmente, que las entidades territoriales se han desentendido de la obligación, explicitada por la misma Corte Constitucional, de crear y mantener centros de reclusión propios. En su opinión, estas entidades no han asumido sus responsabilidades en esta problemática, que han sido descargadas todas en el INPEC. Recordó que la propia Procuraduría General de la Nación, en la Directiva 002 del 7 de julio de 2016, señaló que en los planes departamentales y municipales de desarrollo deben incluirse rubros para financiar las cárceles municipales o los convenios con el INPEC, y el hecho de que el mismo ente de control se ha comprometido a verificar que así sea. En este caso -añadió-, las 42 internas privadas de la libertad de manera preventiva en la cárcel que dirige son responsabilidad de la entidad territorial. Luego de recordar las competencias de la USPEC en materia de infraestructura, señaló que la institución que representa “no cuenta con las soluciones que permitan adecuar y legalizar el pabellón de mujeres”, hasta el punto en que solo se alojen dos por cada celda, como lo piden los actores. Al respecto sostuvo que, por intermedio del área jurídica, ha enviado constantes requerimientos a los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Buga, con el fin de que se otorguen subrogados penales como la libertad condicional o la prisión domiciliaria, pero estos tardan meses en responderse. 10. El Coordinador del Grupo de Tutelas del INPEC intervino para pedir la desvinculación de la entidad de la presente acción de tutela[10]. Arguyó que la problemática señalada en la tutela atañe a la competencia del centro de reclusión respectivo. Apuntó que el cierre del establecimiento carcelario sería una medida desproporcionada y afectaría los derechos de las reclusas. También, recordó que el hacinamiento carcelario en Colombia, cuyos índices persisten, es un tema de política criminal que compete a todo el Estado y que desborda por completo las capacidades del INPEC, que no está recibiendo la colaboración de las demás entidades competentes, a nivel gubernamental, judicial y territorial. Detalló, in extenso, la responsabilidad que tendría cada una de estas entidades, empezando por el Congreso de la República, dada la expedición de leyes que promueven el populismo punitivo y, por consiguiente, el hacinamiento carcelario. 10.1. Cabe agregar que, de manera extemporánea, luego de proferido el fallo de primera instancia, el mismo funcionario del INPEC allegó una nueva y distinta respuesta sobre esta acción constitucional[11]. En primer lugar, cuestionó la legitimidad de los Procuradores accionantes para acudir a este amparo, bajo el argumento de que la agencia especial, en cuya virtud aquellos actúan, fue designada por el Procurador General de la Nación anterior, Alejandro Ordoñez, no por el actual Jefe del Ministerio Público, el Procurador Fernando Carrillo. Recordó, a renglón seguido, que todo lo concerniente a la garantía de infraestructura carcelaria recae en la USPEC, pero que el INPEC ha asignado partidas presupuestales para dotar a las cárceles del país. Afirmó que en el caso del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Buga, mediante resolución del 29 de marzo de 2017, asignó la suma de $129.104.290; allí van incluidos rubros para elementos de aseo personal de los reclusos, y para sábanas, cobijas y colchonetas. Afirmó, por lo demás, que los Procuradores Judiciales no pueden pretender “coadministrar” los establecimientos carcelarios, por lo que su pretensión de que no se reciba más personal femenino en aquel penal no debe abrirse paso. 11. El Jefe de la Oficina Jurídica del Municipio de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca), vinculado de oficio por el juez de instancia a esta acción de tutela[12], señaló que no le constan los hechos de la demanda, toda vez que el municipio no fue notificado de las visitas realizadas por la Procuraduría a las instalaciones carcelarias. Con todo, manifestó que el 6 de junio de 2017, en la Secretaría de Gobierno, se hizo presente la Procuradora Provincial de Buga, Myriam Méndez Vásquez. A esta servidora se le informó acerca de los planes de asistencia social que se van a implementar a favor de la población penitenciaria, incluidas, entre otras, obras de “mejoramiento de baños y baterías sanitarias en un área específica en el reclusorio de mujeres”. Señaló que el municipio ha llevado a cabo acciones tendientes “a mejorar la calidad de vida de los reclusos”. Sin embargo, agregó que, a la fecha, no hay un convenio vigente con el centro carcelario. Alegó que en este caso no se cumple el requisito de legitimación por pasiva, ya que el centro de reclusión mencionado hace parte del Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario. 12. El juez de instancia también vinculó de oficio a esta acción de tutela, a los municipios Yotoco, Calima, Darién, Guacarí, Ginebra y Restrepo, del Valle del Cauca. Solo dos de ellos (Yotoco y Guacarí) contestaron, y lo hicieron de manera extemporánea, luego de expedido el fallo de primer grado. El Jefe de la Oficina Jurídica del Municipio de Yotoco[13] señaló su preocupación por el hacinamiento presentado en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, máxime cuando la Cárcel Municipal de Yotoco ha suspendido sus actividades, a raíz de una investigación penal contra sus funcionarios, y el Director General del INPEC, el 5 de julio de 2017, profirió una resolución en la que dispuso traslados, de esta Cárcel, a las instalaciones del centro penitenciario de Buga. Informó que, en cumplimiento de un fallo de tutela, se están haciendo las gestiones para emitir el acto administrativo que finiquite el convenio de integración de servicios con el INPEC, en aras de no vulnerar los derechos de los internos recluidos en Buga. La Secretaria de Convivencia y Participación Ciudadana de Guacarí, por su parte[14], informó que el establecimiento carcelario de ese municipio es de mínima seguridad y no cuenta con la infraestructura necesaria para la reclusión de mujeres. 4. Decisiones objeto de revisión 4.1. Fallo de primera instancia 13. La Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga[15] consideró que la intervención de la Corte Constitucional en relación con el estado de cosas inconstitucional en materia de hacinamiento carcelario, y la expedición de órdenes, por parte de esta Corporación, a varias entidades, para que de manera coordinada realicen todas las acciones que sean necesarias para solucionar esta problemática, torna “innecesario” acudir a la acción de tutela. Señaló que lo que podrían solicitar los actores, entonces, es el cumplimiento de aquellas órdenes de tutela ya emitidas, o interponer el respectivo incidente de desacato. Con todo, resaltó que las entidades demandadas han emprendido algunas acciones para solucionar la situación relatada en la tutela, como bien lo informaron en sus respuestas. Con estos argumentos, negó por improcedente la presente acción constitucional. No obstante, instó al Municipio de Buga para que agilice los trámites administrativos necesarios para “materializar los acuerdos interadministrativos en curso”. También, recordó a la Directora del establecimiento penitenciario, que es su obligación informar sobre la problemática del establecimiento a la USPEC, para que esta adopte las medidas para solucionarlo “y agregarlo en el presupuesto otorgado para lograr tal fin”. Esta obligación, en criterio del Tribunal, no se ha cumplido. 4.2. Impugnación 14. Los Procuradores 75 y 76 Judiciales II Penales de Buga impugnaron la decisión de instancia[16]. Recordaron que, en la sentencia T-762 de 2015, ninguno de los establecimientos involucrados es el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, de modo que no es procedente el llamado del a quo para que se solicite el cumplimiento de las órdenes allí emitidas por la Corte Constitucional, que son, como se sabe, generales y abstractas. En este caso, lo que se pretende es la valoración de un caso concreto, el de las reclusas del mencionado centro carcelario, cuyas condiciones de privación de la libertad desconocen su integridad personal y su dignidad humana. Por lo mismo, estimaron que no existe otro medio de defensa judicial para proteger sus derechos, distinto a la acción de tutela. 4.3. Fallo de segunda instancia 15. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia confirmó el fallo impugnado[17]. Indicó que el problema de hacinamiento involucra la solución de múltiples asuntos de Política Criminal y Penitenciaria que no pueden abordarse en sede de tutela, no solo por la falta de competencia del juez constitucional, sino que implican un gran esfuerzo institucional mancomunado, e inciden en el presupuesto estatal. Citó, ampliamente, sus propias decisiones en sede se tutela, reiterando tal postura. 5. Actuaciones en sede de revisión 16. Con el fin de allegar al proceso de revisión de tutela los elementos probatorios necesarios para adoptar una decisión de fondo, el Magistrado Ponente decretó las siguientes pruebas: i) Se ofició al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, para que informara sobre lo siguiente: a) Cuáles han sido las necesidades identificadas, por parte de dicha entidad, en materia de infraestructura, bienes y servicios del pabellón de mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), de conformidad con el artículo 2°, numeral 16, del Decreto Ley 4151 de 2011. Igualmente, si estas necesidades han sido priorizadas y requeridas a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-. b) ¿Qué trámite se le dio al oficio No. 227-EPMSC BUG-APL-205 del 19 de julio de 2016, enviado al Jefe de la Oficina Asesora de Planeación del INPEC, por parte de la Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, en donde esta informó sobre los problemas de hacinamiento e infraestructura de dicho penal? c) Si se han dispuesto, por parte de la Dirección General, traslados de la Cárcel Municipal de Yotoco (Valle del Cauca), a las instalaciones del Establecimiento Penitenciario de Buga, concretamente, a su pabellón de mujeres, del 5 de julio de 2017 hasta la fecha. ii) Se ofició a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, para que informara sobre lo siguiente: a) Estado actual del proyecto del programa de generación de cupos para el año 2017, en lo que se refiere al Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), cuya fecha de “entrega de obra en operación” estaba prevista para el 30 de septiembre de 2017, según respuesta ofrecida por la entidad dentro del trámite de esta acción de tutela. Igualmente, si dichas obras incluyen el pabellón de mujeres del mencionado establecimiento. b) Si, en la actualidad, las obras de infraestructura requeridas por el pabellón de mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga están, sí o no, incluidas en el presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios. iii) Se ofició a la Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca), para que, por medio de su instancia competente, informara sobre lo siguiente: a) Si a la fecha se ha celebrado, sí o no, Convenio Interadministrativo de Integración de Servicios con el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), o con alguna otra dependencia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 65 de 1993. Igualmente, si dicho convenio, de existir, incluye el pabellón de mujeres del mencionado establecimiento. b) Estado actual, avances y cronograma del “programa de dignificación y resocialización de la población carcelaria” promovido por el Gobierno Municipal, según respuesta ofrecida por la entidad dentro del trámite de esta acción de tutela. Concretamente, en lo que se refiere a la adecuación locativa del pabellón de mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, incluidas las obras de “mejoramiento de baños y baterías sanitarias” que fueron allí anunciadas. Igualmente, los acuerdos, si los hay, a los que el Municipio ha llegado con la Directora de dicho centro de reclusión para la ejecución de este programa. iv) Se ofició a la Alcaldía del Municipio de Yotoco (Valle del Cauca), para que, por medio de su instancia competente, informara si a la fecha se ha celebrado, sí o no, Convenio Interadministrativo de Integración de Servicios con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-. v) Se ofició a la Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), para que informara sobre lo siguiente: a) Estado de actual de la distribución de cupos en el pabellón de mujeres de dicho centro de reclusión, índice de hacinamiento y balance de los programas de infraestructura, a la fecha, en el mencionado pabellón, en caso de que los haya. Particularmente, informar sobre el estado de la infraestructura en materia sanitaria, de conformidad con las necesidades básicas de las mujeres allí recluidas. b) Si, a la fecha, existe algún acuerdo o convenio entre el mencionado centro de reclusión y la administración Municipal de Buga, para la ejecución de presupuesto en materia de infraestructura penitenciaria y carcelaria, y la implementación de programas de atención a la población de mujeres privadas de la libertad en dicho establecimiento. vi) Surtido el trámite anterior, se dispuso, por Secretaría General, el traslado de los documentos aportados, por un término de tres (3) días, para que las partes y terceros con interés legítimo se pronunciaran en relación con estos[18]. 17. A la actuación fueron allegadas respuestas de las diferentes entidades requeridas, de la siguiente manera. i) Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- a) El Jefe de la Oficina Asesora de Planeación de la mencionada entidad allegó respuesta mediante oficio del 8 de marzo de 2018[19]. En particular, se refirió a la pregunta atinente al trámite que se le dio al oficio No. 227-EPMSC BUG-APL-205 del 19 de julio de 2016, enviado a esa dependencia por la Directora del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, en donde esta informó sobre los problemas de hacinamiento e infraestructura de dicho penal. Señaló que mediante oficio del 1° de noviembre de 2016, se solicitó un concepto técnico a la Directora de Atención y Tratamiento, y al Director de Gestión Corporativa del INPEC sobre “infraestructura que garantice a las mujeres gestantes, sindicadas o condenadas, un adecuado desarrollo del embarazo, ambiente propicio para madres lactantes, que propenda al correcto desarrollo de los niños y niñas menores de tres años que conviven con sus madres”, en relación con varios centros de reclusión del país, incluido el EPMSC de Buga. Así, la Directora de Atención y Tratamiento emitió un oficio, fechado el 8 de noviembre de 2016, en el que señaló que, para emitir el concepto técnico solicitado, era necesario efectuar un estudio para conocer las condiciones de los espacios asignados a las mujeres en los establecimientos carcelarios relacionados[20]. Por su parte, el Director de Gestión Corporativa se limitó a señalar los espacios mínimos que se requieren para mujeres gestantes y lactantes[21]. Para efectos del concepto técnico requerido, dicha dependencia ofició a la USPEC para que prestara su colaboración. b) El Director de Gestión Corporativa del INPEC, el mismo 8 de marzo pasado, allegó a la Corte respuesta en relación con la pregunta sobre cuáles han sido las necesidades identificadas, por parte de dicha entidad, en materia de infraestructura, bienes y servicios del pabellón de mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), de conformidad con el artículo 2°, numeral 16, del Decreto Ley 4151 de 2011, y si estas necesidades han sido priorizadas y requeridas a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-[22]. Entre los anexos allí aportados, se encuentra el oficio dirigido a la USPEC que reseña el consolidado de necesidades de infraestructura (vigencia 2018) de los establecimientos de reclusión a nivel nacional[23]. En lo que respecta a la Cárcel de Buga, se especifican allí, en general, actividades pendientes en relación con la adecuación de diversas áreas e instalaciones, incluidas las celdas. c) La Coordinadora de Asuntos Penitenciarios del INPEC, en respuesta allegada el 9 de marzo de 2018[24], se refirió a la pregunta acerca de si se han dispuesto, por parte de la Dirección General, traslados de la Cárcel Municipal de Yotoco (Valle del Cauca), a las instalaciones del establecimiento penitenciario de Buga, concretamente, a su pabellón de mujeres, del 5 de julio de 2017 hasta la fecha. Informó que, en efecto, mediante Resolución del mismo 5 de julio de 2017, una interna, cuyos datos suministró, fue trasladada de la Cárcel de Yotoco a dicho establecimiento en Buga. ii) Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- a) La Directora de Infraestructura de la USPEC, el 26 de febrero de 2018, allegó respuesta en relación con las inquietudes planteadas por el Magistrado Ponente. En primer lugar, se manifestó sobre el estado actual del proyecto del programa de generación de cupos para el año 2017, en lo que se refiere al Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca)[25]. Al respecto, informó que el Proyecto de Ampliación de Mediana Seguridad y obras conexas del establecimiento penitenciario de Buga se encuentra en un porcentaje de avance del 91.5%, es decir, ha entrado en fase de ajustes de ejecución, cierre y puesta en marcha. Indicó que, si bien hacen falta ajustes en equipamiento, en la unificación de tecnología y en actividades de prueba y capacitación, aspectos en los que se han presentado algunas dificultades técnicas, por lo que el avance de la obra no ha sido el esperado, se han establecido, por parte de la USPEC y de la interventoría, las acciones necesarias para dar celeridad al cierre y puesta en marcha del proyecto. Informó que en estas obras no se incluye el pabellón de mujeres. b) A renglón seguido, contestó la pregunta de si, en la actualidad, las obras de infraestructura requeridas por el pabellón de mujeres del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga están incluidas en el presupuesto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios. Señaló que actualmente no se tienen previstas obras de infraestructura para dicho pabellón. Ello, en razón a que no fueron “priorizadas ni remitidas” por parte del INPEC, con destino a la entidad, de conformidad con el Decreto 204 de 2016, alusivo al reparto de competencias entre ambas instituciones. Sin embargo -agregó-, “la USPEC, tiene previsto unas (sic) proyecciones de inversión para la presente vigencia, que se podrían contemplar siempre y cuando se han (sic) priorizadas por el Inpec; Para (sic) de esta manera, programar una visita técnica al EPMSC de Buga, pabellón de mujeres, a efectos de verificar que (sic) necesidades de infraestructura tiene esa zona en específico y analizar la viabilidad de tenerlas en cuenta”. iii) Alcaldía de Guadalajara de Buga El Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal de Buga, mediante oficio del 23 de febrero de 2018, allegó repuesta a los requerimientos de la Corte[26]. a) En relación con la pregunta de si, a la fecha, se ha celebrado Convenio Interadministrativo de Integración de Servicios con el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga (Valle del Cauca), o con alguna otra dependencia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, la respuesta fue negativa. Argumentó que el artículo 17 de la Ley 65 de 1993 es “inaplicable”, pues allí se alude a personas detenidas “por orden de autoridad policiva”, situación que dejó de producirse con la expedición de la Ley 228 de 1995, que designó esa competencia a los jueces penales. b) Indicó que, pese a que el Municipio no ha firmado convenio alguno con el establecimiento carcelario en mención, ello no ha sido óbice para adelantar un “programa de dignificación y resocialización de la población carcelaria”, por medio de la Secretaría de Bienestar Social, bajo la ejecución de varios contratos y de invitaciones públicas, cuya finalidad fue el mejoramiento y mantenimiento locativo de ese centro penitenciario, concretamente, del pabellón de mujeres. También, tales contratos tenían como finalidad la evaluación de los procesos de resocialización de los reclusos, la capacitación en talleres de artes y oficios y la recreación. De igual modo, por parte de la Secretaría de Obras Públicas, se desarrolló, en el año 2015, un contrato para efectuar adecuaciones locativas[27]. c) Mediante oficio del 26 de febrero de 2018, el Municipio complementó su respuesta, en el sentido de especificar cuáles fueron las obras realizadas por la administración en el pabellón de mujeres, durante el año 2017. Así mismo, allegó copia de los certificados de viabilidad y registro y de disponibilidad presupuestal (año 2018), en los que se especifican “los recursos y proyectos que la administración municipal desarrollará en la presente vigencia fiscal en el centro penitenciario y carcelario de Buga”[28]. Así, explicó que en el año 2016 se llevaron a cabo obras de remodelación y ampliación de los baños del patio de mujeres (se anexaron los planos respectivos). En lo que respecta al año 2017, señaló que el 18 de mayo de ese año se realizó una visita al centro penitenciario, con apoyo de la Secretaría de Bienestar Social, y de un arquitecto y un ingeniero, “quienes realizaron el levantamiento de la zona a intervenir y se realizó el presupuesto de las obras a realizar”. De esta manera, se presentaron a la Dirección de la Cárcel dos opciones para la ejecución de obras, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal. La primera, encaminada al mejoramiento de los alojamientos de la cárcel y la impermeabilización de un pasillo; la segunda, sobre el mejoramiento y ampliación de un aula. La Dirección del penal “quedó por definir la acción a seguir”[29]. iv) Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga La Directora del establecimiento penitenciario de Buga allegó respuesta a la Corte, por medio de oficio del 22 de febrero de 2018[30]. Informó que el Pabellón de Mujeres se encuentra en un hacinamiento del 96%. También, que en la actualidad no se están adelantando programas de infraestructura allí, y que de acuerdo con lo informado por la USPEC, no está presupuestada su realización. Indicó que el personal de internas permanece en el patio social durante el periodo comprendido entre las seis de la mañana y las cinco de la tarde. En sus respectivas celdas, permanecen entre las cinco de la tarde, hasta las seis de la mañana del día siguiente. En el patio social, hay tres baterías sanitarias y tres duchas. En algunas celdas (solo seis), se cuenta con baterías sanitarias (se anexó registro fotográfico). Señaló que, a la fecha, no existe ningún Convenio de Integración de Servicios entre el establecimiento carcelario y el Municipio[31]. v) Alcaldía del Municipio de Yotoco (Valle del Cauca) Mediante oficio del 28 de febrero de 2018, la Alcaldesa Municipal de Yotoco informó que, a la fecha, no ha suscrito convenio alguno con el INPEC[32]. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia 18. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Problema jurídico 19. Habida cuenta de los hechos y antecedentes procesales de esta actuación, la solución del presente caso exige responder dos problemas jurídicos: i) Si resulta procedente esta acción de tutela, en particular, frente a los requisitos de legitimación en la causa, inmediatez y subsidiariedad. ii) Dilucidado este punto previo, el asunto que aquí se debate gira, sustancialmente, en torno a determinar, en este caso concreto, si las autoridades accionadas (Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Buga, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y, vinculada oficiosamente, la Administración Municipal del Municipio de Buga), vulneran los derechos fundamentales a la integridad personal, a la salud y a la dignidad humana de las mujeres privadas de la libertad en dicho establecimiento de reclusión. Para resolver estos interrogantes, la Sala de Revisión: i) examinará el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso sub judice. En segundo lugar, ii) abordará el tema del Estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, y los límites y facultades del juez de tutela, frente a aquel, en su labor de protección de los derechos fundamentales. En tercer lugar, iii) efectuará una reflexión sobre los derechos fundamentales de las mujeres privadas de la libertad en establecimientos carcelarios. Por último, iv) procederá con la solución del problema jurídico sustancial del caso concreto. 3. Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela 20. Legitimación activa El caso que le corresponde resolver a la Sala tiene una particularidad, que consiste en que la acción de tutela no ha sido interpuesta por las internas cuyos derechos fundamentales estarían siendo vulnerados, sino por representantes del Ministerio Público, esto es, dos Procuradores Judiciales Penales con sede en Buga, que han sido designados por el Procurador General de la Nación para que, en el marco de sus competencias legales, actúen ante el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de dicho municipio, por medio de una Agencia Especial. Esta Agencia incluye la facultad de intervenir en procesos judiciales y ante las autoridades administrativas, en defensa de los derechos fundamentales de aquella población carcelaria[33]. Los mencionados servidores públicos defienden su legitimación para actuar, además, con base en los numerales 2° y 7° del artículo 277 de la Constitución. Lo cierto, con todo, es que los actores no han manifestado expresamente que actúan como agentes oficiosos de las mujeres privadas de la libertad en el EPMSC de Buga ni, más importante aún, han acreditado que aquellas personas no estén en condiciones de promover su propia defensa. A lo anterior ha de agregarse que los procuradores, en materia de acción de tutela, no cuentan con las facultades que sí están expresamente conferidas, por ejemplo, para el Defensor del Pueblo y sus delegados, a voces de los artículos 10, 46 y 47 del Decreto 2591 de 1991. A pesar de lo anterior, esta Sala de Revisión considera que la dicotomía que aquí se presenta tiene solución en la misma jurisprudencia constitucional. En este caso, no es cualquier ciudadano, ni cualquier servidor público, quien acude a la acción de tutela en defensa de las reclusas del mencionado Pabellón, ni lo hace con fundamento en cualquier motivación, ni por simple altruismo. Son agentes del Ministerio Público que, por medio de un acto administrativo de su máximo jefe -que se presume legal-, han sido especialmente designados para defender los derechos fundamentales de esa específica población carcelaria, con la expresa facultad, además, de actuar en sede judicial. Todo ello, en ejercicio de las labores de vigilancia e inspección ordenadas ha dicho órgano de control, en el marco del estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria declarado por esta Corte. Pero la razón principal para convalidar su legitimación por activa consiste en que, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte Constitucional, “la valoración del juez de tutela debe ser más comprensible y flexible cuando la legitimación por activa se examina en cabeza de un ciudadano que, por regla general, tiene suspendidos sus derechos fundamentales de libertad o locomoción, por ejemplo, y otros tantos más, como la intimidad o la unidad familiar, los preserva con carácter limitado”, como sucede, por supuesto, con las personas privadas de la libertad en establecimientos carcelarios, quienes se encentran en situación de debilidad manifiesta[34]. Así, según la jurisprudencia constitucional, aun cuando, en casos como estos, no se aclaren las razones por las cuales las personas afectadas no pueden acudir en su propia defensa, es necesario tener en cuenta la naturaleza de los derechos invocados y la gravedad del daño presuntamente ocasionado, en las circunstancias del sub lite[35]. Ya que, como veremos, se trata nada menos que de derechos fundamentales de numerosas reclusas, cuya insatisfacción compromete su vida en condiciones dignas, cerrar las puertas de la justicia para la reivindicación de esas necesidades básicas, bajo el prurito de una aplicación inflexible del requisito de legitimación, y aun cuando la defensa de estos intereses sea promovida por servidores públicos que han sido especialmente designados para ello, sería, a todas luces, desproporcionado; sería, además, contrario al mandato de protección reforzada de personas que, como mujeres e internas, enfrentan un doble riesgo de desprotección. Así que, en suma: i) a la acción constitucional acuden agentes del Ministerio Público expresamente facultados para ello mediante acto administrativo; ii) se defienden derechos de sujetos de especial protección constitucional, como las personas recluidas en centros penitenciarios; iii) los derechos fundamentales presuntamente vulnerados tienen, como se profundizará, una conexión estrecha con la dignidad humana, y estamos ante una lesión de estos que se muestra como grave; y, por último, iv) se trata de proteger a personas que, en su condición de mujeres reclusas, enfrentan un doble riesgo desprotección. Todo ello permite flexibilizar el requisito de legitimación por activa y, en este caso concreto, tenerlo por acreditado. 21. Legitimación pasiva De conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, “la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”. En este orden de ideas, las autoridades con funciones y deberes constitucionales y legales en materia penitenciaria, que aquí han sido accionadas, están legitimadas como parte pasiva en el proceso de tutela, al atribuírseles, en su condición de entidades públicas encargadas del funcionamiento del sistema, y en esa medida, de la vida, de la salud, de la integridad física y de la dignidad humana de las reclusas accionantes, la presunta vulneración de esos derechos fundamentales. 22. Inmediatez El requisito de inmediatez ha sido consagrado por la jurisprudencia constitucional para asegurar la pertinencia de la interposición de la acción de tutela y determinar, en el caso concreto, la urgencia e inminencia del perjuicio causado como consecuencia de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. En el presente evento, los Procuradores Judiciales que fungen como accionantes tuvieron conocimiento y constataron la violación de los derechos fundamentales de las internas del Pabellón de Mujeres del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Buga, mediante visita que efectuaron el 8 de junio de 2017. La acción de tutela fue interpuesta el 7 de julio de 2017, esto es, menos de un mes después, término que puede considerarse más que razonable, en atención a las circunstancias particulares del caso concreto. 23. Subsidiariedad En cuanto al requisito de subsidiariedad, ha destacado la jurisprudencia que la protección de los derechos constitucionales no es un asunto que haya sido reservado exclusivamente a la acción de tutela[36]. En la medida en que la Constitución de 1991 impone a las autoridades de la República la obligación de proteger a todas las personas en sus derechos y libertades (C.P. art. 2°), se debe entender que los diversos mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley han sido estatuidos para garantizar la vigencia de los derechos constitucionales, incluidos los de carácter fundamental. De ahí que la propia Constitución haya reconocido a la tutela un carácter subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial, los cuales son entonces los instrumentos preferentes a los que deben acudir las personas para lograr la protección de sus derechos. Sin embargo, en los casos en los que se logra establecer la existencia de medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, esta Corte[37] ha indicado que la acción de tutela resulta procedente si: (i) el juez constitucional logra determinar que dichos mecanismos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados, o (ii) es preciso otorgar el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable, máxime cuando el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional. En el caso objeto de estudio, se plantea, para empezar, un debate de especial relevancia constitucional, en tanto involucra el goce efectivo de los derechos fundamentales de mujeres privadas de la libertad en un establecimiento carcelario, respecto de las cuales la Constitución consagra una protección especial, dada su condición de sujeción e indefensión frente al Estado y sus múltiples factores de vulnerabilidad. Como ha señalado la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela tiene especial relevancia en un sistema penitenciario y carcelario en crisis, que muchas veces implica un peligro grave, real e inminente para la vida y la dignidad humana. A través de este medio constitucional, no solo se permite asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales, en general, sino que, además, se permite a las autoridades tener noticia de graves amenazas que están teniendo lugar. En este sentido, la acción de tutela constituye una especial garantía para personas privadas de la libertad en centros de reclusión[38]. Lo cierto es que en las circunstancias del caso concreto, no existe ningún otro mecanismo de defensa judicial que resulte idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales de las reclusas del establecimiento penitenciario de Buga, por lo que se considera cumplido el requisito de subsidiariedad de esta acción constitucional. 4. Estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria. Límites y facultades del juez de tutela en su labor de protección de los derechos fundamentales 24. Es nutrida la jurisprudencia constitucional acerca de la vulneración masiva y generalizada de derechos fundamentales que suelen enfrentar, en Colombia, las personas privadas de la libertad en establecimientos carcelarios. Entre las causas de esta situación, entre otras, está el exceso de población carcelaria ante una infraestructura que resulta insuficiente, y la falta de una política criminal carcelaria integral y adecuada, lo que se traduce en graves deficiencias en las condiciones de reclusión que resultan incompatibles con la dignidad humana[39]. Este tipo de vulneración, según lo ha constatado la Corte: i) se ha producido bajo la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones; ii) ha estado atravesada por la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado -con la consiguiente cogestión del sistema judicial- y, correlativamente, por la existencia de un bloqueo institucional en las entidades encargadas de la protección de estos derechos; iii) y ha existido, en buena medida, un déficit serio en la expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de derechos, que es el síntoma de un problema social más grande cuya solución compromete la intervención y articulación de varias entidades de Estado. En ese contexto, dado que la configuración procesal de la acción de tutela ha hecho que esta sirva, a lo sumo, como el paliativo de una enfermedad cuyas causas son estructurales, y que demanda la intervención mancomunada de toda la institucionalidad estatal, esta Corporación ha acudido, en tres ocasiones, a la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria[40], determinación que, fundada en el principio de colaboración armónica entre los poderes públicos, es necesaria para que, bajo la expedición de órdenes complejas y la toma de medidas de largo alcance, puedan materializarse los derechos fundamentales, en aras de que el quebrantamiento constitucional cese y la Norma Superior reivindique su vigencia allí donde, en términos materiales, no la está teniendo. 25. Ahora bien, la Sala Plena de esta Corporación conformó una Sala Especial para asumir, en adelante, el conocimiento del asunto y unificar los seguimientos diseñados en las mencionadas decisiones[41]. Dado que los jueces de instancia de este caso han invocado el estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, y el seguimiento especializado que sobre el mismo realiza esta Corporación, para concluir la improcedencia de la acción de tutela, es necesario que la Sala clarifique el rol de los jueces constitucionales en el marco de esta figura, con los límites y facultades que les son propios en su labor de garantes de los derechos fundamentales. Así, la Corte ha señalado que las decisiones emitidas por el juez de tutela deben armonizarse y articularse, en su contenido y en sus órdenes, a la estrategia judicial de superación del estado de cosas inconstitucional prevista por este Tribunal. No pueden, a contrario sensu, desconocerla, contradecirla, asumirla motu propio, ni valerse de ella para omitir sus deberes constitucionales frente a los derechos fundamentales de quienes componen la población carcelaria[42]. Dicho de otra manera,...