Sentencia T-267 de 2006

T-267-06 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-267/06 MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL INEFICAZ-Procedencia de tutela FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Régimen especial de seguridad social en salud para los docentes FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- Régimen de beneficiarios de servicios de salud PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD Y CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD-Alcance Referencia: expedientes acumulados T-1218408, T-1218446, T-1218447, T-1218448, T-1232348, T-1239608, T-1241416, T-1243539 y T-1278720. Acciones de tutela instauradas por Ana Belén Ordóñez de Yoscua, María Lilia Castaño Fernández, Filadelfo Yoscua Alfonso, Flor Niño Becerra en representación de Jorge Guillermo Niño Jiménez, Tránsito Prieto de Gutiérrez, María Luisa Ceballos de Marín, Guiomar Delgado de Bocanegra, Hersilia Téllez de Delgado, Octavio Gómez y Anais Elvira Gómez de Bejarano, contra el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduciaria La Previsora S.A., Colombiana de Salud I.P.S. y Cosmitet Ltda. I.P.S. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de abril de dos mil seis (2006). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión del fallo adoptado por la Sala de Familia del Tribunal Superior de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Ana Belén Ordóñez de Yoscua; el proferido por la Sala de Familia del Tribunal Superior de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por María Lilia Castaño Fernández; el dictado por la Sala de Familia del Tribunal Superior de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Filadelfo Yoscua Alfonso; el proferido por la Sala de Familia del Tribunal Superior de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Flor Niño Becerra en representación de Jorge Guillermo Niño Jiménez; el dictado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Tunja, dentro de la acción de tutela instaurada por Tránsito Prieto de Gutiérrez; el adoptado por el Juzgado Penal Municipal de Sevilla Valle, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por María Luisa Ceballos de Marín; los proferidos por la Sala de Familia del Tribunal Superior de Bogotá y la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia dentro de la acción de tutela instaurada por Guiomar Delgado de Bocanegra y Hersilia Téllez de Delgado, los dictados por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela iniciada por Octavio Gómez, y el adoptado por el Juzgado 35 Penal del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Anais Elvira Gómez de Bejarano. Mediante autos de noviembre 3 y 28 de 2005, la Sala de Selección de Tutelas N° 11 de esta Corporación, decidió seleccionar los procesos de tutela radicados bajo los números T-1218408, T-1218446, T-1218447, T-1218448 y 1232348, para su revisión ante la Corte. Posteriormente la Sala de Selección de Tutelas N° 12, en Auto de diciembre 9 de 2005, seleccionó para su revisión los expedientes de tutela número T-1239608, T-1241416 y T-1243539. Estos últimos procesos fueron acumulados a los primeros mediante auto de enero 23 de 2006, proferido por la Sala Novena de Revisión de esta Corporación. Lo propio ocurrió con el expediente T-1278720 seleccionado mediante Auto de febrero 24 de 2006 por la Sala N° 2 de Selección, y que se acumuló a los demás a través de Auto de marzo 7 de 2006, proferido por esta misma Sala de Revisión. I. ANTECEDENTES Ana Belén Ordóñez de Yoscua, María Lilia Castaño Fernández, Filadelfo Yoscua Alfonso, Flor Niño Becerra en representación de Jorge Guillermo Niño Jiménez, Tránsito Prieto de Gutiérrez, María Luisa Ceballos de Marín, Guiomar Delgado de Bocanegra, Hersilia Téllez de Delgado, Octavio Gómez y Anais Elvira Gómez, instauraron sendas acciones de tutela contra el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduciaria La Previsora S.A., Colombiana de Salud I.P.S. y Cosmitet Ltda. I.P.S. (estas dos últimas instituciones fueron demandadas sólo en los expedientes T-1232348 y T-1239608 respectivamente), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad social, a la igualdad, a la protección de la tercera edad y a la dignidad humana. 1.- Relación temática de los expedientes acumulados. La controversia suscitada en todos los expedientes acumulados tiene como punto de origen, la exclusión de la calidad de beneficiarios directos en materia de salud, a los padres de los docentes casados o solteros con hijos, pese a que dependan económicamente de éstos. La mencionada exclusión fue adoptada por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través del Acuerdo N° 004 de julio 22 de 2004 “Por medio del cual se modifica el sistema de servicios medico-asistenciales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”[1], que se vio reflejada en los términos de referencia de la invitación pública N° 143 de enero 18 de 2005[2], mediante la cual la Fiduciaria La Previsora S.A. (quien en virtud de un contrato de fiducia mercantil con el Ministerio de Educación Nacional maneja los recursos del Fondo), por delegación de la Junta Directiva del Fondo, seleccionó y contrató las instituciones[3] que en último término prestan los servicios medico asistenciales de los docentes y sus beneficiarios. Los accionantes manifiestan ser padres de docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dependientes económicamente de éstos, pertenecientes a la tercera edad, con delicadas afecciones en su salud y que de tiempo atrás han venido recibiendo en calidad de beneficiarios de sus hijos, los servicios de salud en las respectivas I.P.S. contratadas por la Fiduciaria, sin restricción alguna. Dicen que sólo ahora, a raíz de la expedición del Acuerdo N° 004 de 2004 y de la nueva contratación, se han visto privados de la prestación de los servicios medico asistenciales, puesto que ya no aparecen en la base de datos de la fiduciaria La Previsora S.A. ni en la de las I.P.S. en las que se les atendía como beneficiarios, por cuanto no cumplen con el requisito de que sus hijos docentes sean solteros y sin hijos, negándoseles en consecuencia la atención en salud que requieren. Afirman que la desprotección a que están sometidos por su retiro de la cobertura de beneficiarios desde el mes de julio de 2005, ocasiona además del agravamiento de su estado de salud, un detrimento económico, por cuanto deben acudir con cierta frecuencia al servicio de salud prestado por particulares, y que dada la dependencia económica respecto a sus hijos, son ellos quienes deben sufragar los gastos que por tal motivo se ocasionan. Informan en cada caso, las siguientes particularidades: § Ana Belén Ordóñez (T-1218408) de 69 años de edad, madre de la docente Ludibia Yoscua, beneficiaria en salud desde el año 2000, da cuenta del padecimiento de hipertensión arterial y la necesidad del suministro de varios medicamentos; § María Lilia Castaño (T-1218446) de 58 años de edad, madre de la docente Ligia Gamboa, beneficiaria en salud desde 1999, informa que padece de diabetes, hipertensión arterial y neumonía. Dice que sufrió un infarto, realizándosele una revascularización cardiaca, requiriendo de medicinas y tratamiento permanente; § Filadelfo Yoscua Alfonso (T-1218447) de 75 años de edad, padre de la docente Ludibia Yoscua, beneficiario en salud desde el año 2000, indica que perdió su ojo derecho y padece de ceguera parcial del izquierdo, siéndole implantado un lente intraocular, requiriendo de medicamentos y control especializado; § Jorge Guillermo Niño Jiménez (T-1218448) de 86 años de edad, padre de la docente Flor Niño de Mendoza (quien interpuso la tutela como agente oficiosa), beneficiario en salud desde hace más de 7 años, expone que padece de insuficiencia respiratoria y coronaria, le fue implantado un marcapasos y es oxigeno-dependiente, requiriendo de costosos medicamentos, balas de oxígeno y control especializado; § Tránsito Prieto Gutiérrez (T-1232348) de 84 años de edad, padre de la docente Blanca Emma Gutiérrez, beneficiaria en salud desde el año 2000, manifesta padecer de hipertensión arterial y requerir de tratamiento; § María Luisa Ceballos (T-1239608) de 76 años de edad, madre del docente Orlando Antonio Marín, beneficiaria en salud desde hace más de 2 años, informa sufrir de hipertensión arterial y necesitar de tratamiento; § Hersilia Téllez de Delgado (T-1241416) de 81 años de edad, madre de la docente pensionada Guiomar Delgado de Bocanegra, da cuenta de padecer graves problemas de tensión sobre el que necesita permanente control; § Octavio Gómez (T-1243539) de 89 años de edad, padre de la docente Graciela Gómez Ríos, beneficiario en salud desde el año 1997, informa que venía recibiendo tratamiento por padecer de bronquitis crónica y que requiere de oxígeno domiciliario e inhaladores; y, § Anais Elvira Gómez de Bejarano (T-1278720) de 78 años de edad, madre del docente Santos Aquilino Bejarano Gómez, beneficiaria en salud desde hace más de 5 años, da cuenta de padecer de diabetes, arritmia cardiaca, osteoporósis, colón irritable, gastritis y epoc pulmonar (con tratamiento de oxígeno 16 horas al día), enfermedades sobre las que indica requiere de medicamentos y permanente control. Por las razones anteriores pretenden que se declare que las entidades demandadas han violado de manera flagrante sus derechos fundamentales. Solicitan sean incluidos nuevamente como beneficiarios en salud de sus hijos docentes, garantizándose la continuidad en la prestación de los servicios medico asistenciales que venían recibiendo y los que ha futuro requieran. 2. Respuesta de las entidades demandadas. 2.1. Ministerio de Educación Nacional y Fiduciaria La Previsora S.A. En los escritos de respuesta a todas las acciones de tutela acumuladas, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Oficina Asesora Jurídica, y la Fiduciaria La Previsora S.A., por medio de la Vicepresidencia Fondo de Prestaciones, pidieron se desestimaran las acciones de tutela, exponiendo los mismos argumentos de defensa[4], que pueden resumirse de la siguiente manera: Afirman que la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, cuyos recursos son administrados actualmente por la Fiduprevisora S.A., a través de un contrato de fiducia mercantil, suscrito por el Gobierno Nacional. Agrega que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no se encuentran sometidos al Sistema Integral de Seguridad Social. Señalan que la Ley 91 de 1989 fijó el régimen de seguridad social de los docentes y determinó que “con los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se garantiza la prestación de los servicios médico-asistenciales que se contratará con entidades de conformidad con las instrucciones que para el efecto imparta el Consejo Directivo del Fondo.” Expresan que el Consejo Directivo del Fondo determinó las nuevas coberturas de atención en salud y que en ellas “se desplazan los padres del educador casado o soltero y con hijos, pues para que sean beneficiarios debe ser el educador soltero y no tener hijos.” Aseguran que la decisión del Consejo no fue caprichosa, puesto que “el modelo de contratación y financiación, así como la estructura financiera y de aportes para los servicios médicos asistenciales para el Magisterio en Colombia, implica necesariamente limitaciones en los planes para los beneficiarios de los educadores...”, en aras de preservar la estabilidad económica del Fondo. Hacen referencia, como argumento adicional para justificar el retiro del servicio médico a los accionantes, al artículo 14 del decreto 1703 de 2002[5], mediante el cual se fijaron las reglas para evitar el pago doble de cobertura y la desviación de recursos de las personas que pertenezcan a los regímenes especiales. Con base en ello concluyeron que: “...la prestación de los servicios médicos es exclusiva para los docentes y si la situación financiera del Fondo no es suficiente, no puede extenderse la prestación a otros miembros de la familia.” Agregan que tanto el Ministerio como la Fiduciaria no son competentes para determinar quiénes pueden ser beneficiarios, pues esta es una función del Consejo Directivo del Fondo, el cual aprobó el nuevo modelo de prestación de servicios de salud para los usuarios a través del acuerdo N° 4 del 22 de julio de 2004. Añaden que mediante el acuerdo N° 13 del 30 de diciembre de 2004 el Consejo “...aprobó los Términos de Referencia de la invitación 143 de 2005 para la prestación de los servicios de salud para afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y sus beneficiarios en el territorio nacional en los cuales se indicó en forma expresa que los servicios médicos asistenciales que conforman el plan de atención en salud se prestará a todos los usuarios...”. Mencionan que en la misma invitación se determinó con claridad quiénes eran los usuarios, y que los actores de las tutelas no reúnen los requisitos para ser considerados como tales. Finalmente señalan, que los accionantes pueden afiliarse al Sistema a través de uno de los regímenes comunes, ya sea el contributivo o el subsidiado, para que puedan acceder a los servicios que demandan. 2.2. Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio de Bogotá D.C. Dentro de los expedientes T-1218408, T-1218446, T-1218448, T-1243539 y T-1278720, la Coordinación del Fondo Prestacional de Bogotá, dio respuesta a las acciones de tutela informando que la entidad llamada a responder por los hechos imputados era el Ministerio de Educación Nacional, ente que preside el Consejo Directivo del Fondo y que suscribió el contrato de fiducia mercantil. Indica además que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue creado por la Ley 91 de 1989, como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica, cuyos recursos son administrados por la fiduciaria La Previsora S.A. 2.3. Colombiana de Salud S.A. I.PS. Dentro del expediente T-1232348, fue demandada además la Institución Prestadora de Servicios – “Colombiana de Salud”, quien dio respuesta a la acción de tutela a través de su Asesor Jurídico, señalando que la entidad es una I.P.S. que cumple su objeto social atendiendo los cotizantes o beneficiarios que la “Fiduprevisora S.A.” autoriza sean atendidos conforme su base de datos. Comenta que “para que la Fiduprevisora cumpla con la función de EPS administrando los recursos del Fondo y suministrando la atención médica, genera la Contratación de Colombiana de Salud S.A. en el entendido que son ellos quienes informa a nuestra entidad quienes son cotizantes o beneficiarios activos para que se les preste el servicio”. Dice además, que el Fondo y la fiduciaria mediante invitación pública N° 143 de 2005, adelantaron el proceso de selección para contratar los servicios médicos de una I.P.S., siendo seleccionada en la nueva contratación la Unión Temporal Medicol, quien en la actualidad es la que presta los servicios médicos a los afiliados a dicho fondo. Por lo anterior pide se desestime la acción en su contra. 2.3. Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio del Valle. En el expediente T-1239608, el Fondo Nacional Prestaciones Sociales del Magisterio Regional Valle del Cauca, por medio de su Coordinador, informa que el Fondo “contrató a través del proceso de licitación pública los servicios del Consorcio Cosmitet Medinorte, para atender todos los servicios médico asistenciales de los afiliados a este Fondo, licitación que como proceso de contratación pública contó con términos de referencia que impusieron las obligaciones para el contratista”. Dice que la mencionada contratación se efectuó a través de la fiduciaria La Previsora S.A. que es la entidad encargada de administrar los recursos del Fondo. Considera que la tutela no puede dirigirse contra la entidad, por cuanto esta no tiene personería jurídica y no existe relación contractual con la I.P.S. Cosmitet Ltda., quien es la que finalmente presta el servicio de salud. 2.4. Cosmitet Ltda. I.P.S. En el expediente T-1239608, fue demandada igualmente la Institución Prestadora de Servicios – “Cosmitet Ltda.”, quien dio respuesta a la acción de tutela a través de su Asesor Jurídico, solicitando no se accediera a las pretensiones de la acción. Señala que “es un hecho cierto dentro del proceso que la señora María Luisa Ceballos de Marín, es beneficiaria madre del grupo familiar de cotizante de estado civil casado y con hijos a los cuales prestamos servicios de salud, motivo por el cual aparece inactiva la beneficiaria madre de la base de datos reportada por la Fiduciaria Fiduprevisora S.A., en cumplimiento de las estipulaciones contractuales establecidas por la Fiduprevisora S.A.”. Comenta que Cosmitet Ltda. no capta dineros de los afiliados, ni crea planes de beneficiarios y coberturas, como tampoco establece quienes tienen derecho al servicio en calidad de cotizantes o de beneficiarios, pues todas estas funciones radican en la Fiduciaria. Adicionalmente, informa que “Cosmitet Ltda. prestó los servicios integrales en salud requeridos por la señora María Luisa Ceballos hasta el 30 de junio de 2005, en cumplimiento de las obligaciones contractuales adquiridas con la Fiduciaria Fiduprevisora S.A., pero a partir del 1 de julio de 2005 no estamos obligados a continuar asumiendo la atención de la señora María, pues nuestro contratante no la ha reportado como beneficiaria”. 3. Pruebas relevantes que obran dentro de los expedientes. Entre las pruebas aportadas en el trámite de las acciones de tutela, la Sala destaca las siguientes: Expediente T-1218408: Ana Belén Ordóñez de Yoscua. § Copia del Acuerdo N° 04 de julio 22 de 2004, proferido por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, “Por medio del cual se modifica el sistema de servicios médico-asistenciales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. (folios 9 a 10). § Copia de la cédula de ciudadanía y del carnet de Red Salud IPS de la señora Ana Belén Ordóñez, quien aparece en calidad de beneficiaria (folio 01). § Copias de resultados de laboratorio clínico especializado y ordenes médicas que dan cuenta de la afectación a la salud de la accionante (folios 2 a 8). Expediente T-1218446: María Lilia Castaño Fernández. § Copia de la cédula de ciudadanía y del carnet de Red Salud IPS de la señora María Lilia Castaño Fernández, quien aparece en calidad de beneficiaria (folio 05). § Copias de fórmulas médicas demostrativas de la afección en la salud de la actora y de la necesidad del suministro de medicamentos (folios 3 y 4). Expediente T-1218447: Filadelfo Yoscua Alfonso. § Copia de la cédula de ciudadanía y del carnet de Red Salud IPS del señor Filadelfo Yoscua Alfonso, quien aparece en calidad de beneficiario (folio 01). § Copias de exámenes clínicos, diagnósticos que informan sobre la perdida de la agudeza visual y electrocardiograma que indica “Posible infarto del miocardio” (folios 2 a 9). Expediente T-1218448: Jorge Guillermo Niño Jiménez. § Copia de la cédula de ciudadanía y del carnet de Red Salud IPS del señor Jorge Guillermo Niño Jiménez, quien aparece en calidad de beneficiario (folio 07). § Originales y copias de exámenes clínicos especializados, formulas y ordenes médicas expedidas por la IPS, que dan cuenta del problema cardiaco del actor, su implante de marcapasos y su oxigeno-dependencia (folios 8 a 30). Expediente T-1232348: Tránsito Prieto de Gutiérrez. § Copia de la cédula de ciudadanía y del carnet de Unión Temporal Colsalud de la señora Tránsito Prieto de Gutiérrez, quien aparece en calidad de beneficiaria (folio 04). § Copia parcial de los términos de referencia de la Invitación Pública N° 143 de 2005, para la contratación de las IPS que prestan los servicios de salud (folio 26). § Certificación original expedida por la UT Medicol, donde se indica que la señora Tránsito Prieto se encuentra registrada en la base de datos en calidad de beneficiaria, con fecha de afiliación 11/4/2000 y fecha de retiro 15/8/2005 - “Motivo de retiro: Inactivo padre de docente casado sin cobertura” (folio 27). § Declaración rendida bajo juramento por la señora Tránsito Prieto de Gutiérrez, ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Tunja, informando de los hechos que dieron origen a la tutela y de sus afecciones de salud (folios 17 a 20). Expediente T-1239608: María Luisa Ceballos de Marín. § Copia de la cédula de ciudadanía y del carnet de Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Clínica Rey David – Consorcio Cosminorte de la señora María Luisa Ceballos de Marín, quien aparece en calidad de beneficiaria (folios 18 y 19). § Declaración rendida bajo juramento por la señora María Luisa Ceballos de Marín, ante el Juzgado Penal Municipal de Sevilla, informando de los hechos que dieron origen a la tutela y de sus afecciones de salud (folios 26 y 27). Expediente T-1241416: Hersilia Téllez de Delgado. § Copia del carnet de la IPS “Medicos” de la señora Hersilia Téllez de Delgado, quien aparece en calidad de beneficiaria (folio 4). Expediente T-1243539: Octavio Gómez. § Copia de la cédula de ciudadanía y del carnet de Red Salud IPS del señor Octavio Gómez, quien aparece en calidad de beneficiario (folio 01). § Originales y copias de exámenes clínicos especializados, formulas y ordenes médicas expedidas por la IPS, que dan cuenta del problema cardiaco del actor (“cardioangioesclerosis”), y de “enfermedad pulmonar obstructiva crónica con patrón reticulomedular difuso” (endobronquitis severa generalizada – antracosis obstructiva severa) y su oxigeno dependencia (folios 2 a 22). Expediente T-1278720: Anais Elvira Gómez de Bejarano. § Copia del carnet de Red Salud IPS de la señora Anais Elvira Gómez, quien aparece en calidad de beneficiaria (folio 16). § Copias de exámenes clínicos, diagnósticos y ordenes médicas que informan sobre los problemas respiratorios y arteriales (folios 9 a 15). II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISION. 1. Expedientes T-1218408, T-1218446 y T-1218447. Correspondió conocer de estas acciones de tutela a la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., quien mediante providencias de septiembre 21 (Exp: T-1218447), 22 (Exp: T-1218408) y 26 de 2005 (Exp: T-1218446), negó la protección solicitada por los demandantes, tras considerar en todos los casos que: “De conformidad con lo previsto en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procede “5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”, situación que, justamente, es la que se presenta en este caso, pues el acto por el cual se aprobó el nuevo modelo de prestación de servicios de salud para el magisterio, es un acto general, impersonal y abstracto, lo que hace improcedente el amparo solicitado…”. Concluye afirmando, que el acto administrativo que dispuso la exclusión de los actores, esto es, al Acuerdo N° 04 de 2004, debe ser controvertido ante la jurisdicción competente a través de la acción de nulidad. Las sentencias no fueron impugnadas. 2. Expediente T-1218448. Conoció de este proceso la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, quien a través del fallo de septiembre 27 de 2005, negó el amparo solicitado, considerando que la señora Flor Niño Becerra, hija del señor Jorge Guillermo Niño, no estaba legitimada en la causa por activa para interponer la tutela en nombre de su padre, pues “a pesar de que la demandante, acudió a este mecanismo constitucional, carece de los atributos requeridos para actuar, porque no ve la Sala que la misma actúe en su condición legal para reclamar derecho que por ministerio de la ley le corresponde a su progenitor, además que no adujo las razones por las que no instauraba la tutela el directo perjudicado, y el hecho de tener la accionante afiliado al servicio médico a su padre, no quiere decir ello que le asista legitimación para incoar esta demanda”. La sentencia no fue impugnada. 3. Expediente T-1232348, T-1239608 y T-1278720. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, el Juzgado Penal Municipal de Sevilla y el Juzgado 35 Penal del Circuito de Bogotá, por medio de las sentencias de octubre 11 (T-1232348), octubre 25 (T-1239608) y noviembre 3 de 2005 (T-1278720) respectivamente, negaron las demandas impetradas después de considerar, bajo argumentos similares, que las accionantes conocían que los servicios de salud se les dejarían de prestar, pues tanto el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio como la Fiduciaria La Previsora S.A. habían difundido tal situación a través de diferentes medios de comunicación y con la debida anticipación, razón por la cual las accionantes pudieron hacer las gestiones necesarias para afiliarse en el régimen contributivo o en subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de que habla la Ley 100 de 1993. Asimismo, señalan que en los casos concretos no existe en cabeza de las accionantes un derecho subjetivo a recibir la prestación de los servicios de atención en salud como beneficiarias de quien cotiza, dado a que no existe conforme a la nueva reglamentación sobre las coberturas en salud, es decir, el Acuerdo N° 04 de 2004, tal posibilidad. Por último, consideran que no se probó que las dolencias de las actoras ocasionaran un perjuicio de carácter irremediable. Las sentencias no fueron impugnadas. 4. Expediente T-1241416. Conoció de este caso en primera instancia la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., que en sentencia de septiembre 14 de 2005 negó las pretensiones de la demanda. En primer lugar aclara que la situación de la docente Guiomar Delgado de Bocanegra no encuadra dentro de los hechos de la tutela, por cuanto la afectada es su señora madre Hersilia Téllez Delgado, y en esa medida la providencia se encaminó sólo a tratar la situación de esta última. La providencia no amparó los derechos por cuanto “el proceder de la administración en el sentido de excluir a la señora Hersilia Téllez de Delgado como beneficiaria de su hija Guiomar Delgado de Bocanegra, se encuentra respaldado por los términos en que se celebró el contrato entre el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la entidad médica encargada de prestar dicho servicio público, el que se reitera, es ley para las partes”. Además, que de ser lesivo el Acuerdo N° 04 de 2004, este puede ser demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa, a través de la acción correspondiente. Impugnada la anterior decisión, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de octubre 31 de 2005 confirmó el fallo recurrido. Consideró que “no obra prueba alguna que demuestre que la determinación de no tener más a la señora Hersilia Téllez afiliada como beneficiaria de la señora Guimar Delgado, toda vez que no se cumplen las condiciones previstas en la norma que rige especialmente la situación planteada, puso en peligro la salud y mucho menos la visa de la señora Hersilia”. 5. Expediente T-1243539. En primera instancia la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá D.C., a través de la sentencia de septiembre 22 de 2005, no accedió a las pretensiones de la demanda. Considera que “el acto por medio del cual se aprobó el nuevo modelo de prestación de servicios de salud para el Magisterio, es de carácter general, impersonal y abstracto, por lo que al amparo del art. 6° num. 5° del Decreto 2591/91 es improcedente el amparo solicitado”. Igualmente, aduce que al permitirse ser beneficiario al accionante de su hija sin reunir las exigencias legales, además de quebrantarse el ordenamiento que así lo establece, se estaría poniendo en peligro el equilibrio financiero del Fondo. Por último señala que si el actor pretende es la atención médica, puede afiliarse al régimen contributivo o subsidiado como lo prevé la Ley 100 de 1993. Impugnada la decisión, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante providencia de noviembre 8 de 2005, confirmó el fallo anterior al considerar que el actor no demostró su dependencia económica frente a su hija docente. Dijo además, que “en últimas, también pudiera acceder mediante el régimen subsidiado previsto en la Ley 100 de 1993”. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. Esta Corte es competente para conocer los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes. 2. Problemas jurídicos. En esta oportunidad corresponde a la Sala establecer, en primer término, (i) si dadas las circunstancias particulares la acción de tutela resulta procedente para controvertir la decisión del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que dispone nuevas condiciones contractuales para el acceso y prestación de los servicios medico-asistenciales a los afiliados. Sólo de llegarse a la conclusión de que la tutela tiene vocación de procedibilidad, se analizará (ii) si la decisión del Fondo vulnera los derechos fundamentales de los accionantes, teniendo en cuenta que son personas de la tercera edad, con graves afecciones de salud, que dependen económicamente de sus hijos docentes y que no cuentan con un servicio de salud propio. Para dar respuesta a los anteriores interrogantes, la Sala abordará los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela pese a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial; (ii) el régimen especial de seguridad social en salud de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y, (iii) los principios de progresividad y continuidad en materia de seguridad social en salud. 3. Viabilidad de la acción de tutela pese a existir otros mecanismos de defensa judicial. Procedencia en los casos concretos. 3.1. La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que la acción de tutela es un mecanismo de naturaleza subsidiaria y residual destinado a proteger los derechos fundamentales. Esa caracterización implica que si existe medio de defensa judicial a disposición del interesado, la tutela no puede ser utilizada para sustituirlo o para desplazar a los jueces ordinarios en el ejercicio de sus funciones propias[6]. El artículo 86 C.P. es claro al establecer que la tutela no procede cuando el afectado disponga de otro medio de defensa, excepto que ella sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En efecto, si en el ordenamiento jurídico se prevé otro medio de defensa judicial para lograr la protección pretendida, la acción de tutela no puede desplazarlo, ya que no es el escenario propio para discutir cuestiones que deben ser debatidas ante los estrados de las jurisdicciones ordinarias. No obstante, la jurisprudencia ha señalado que el medio judicial de defensa ha de ser idóneo para obtener una protección cierta, efectiva y concreta del derecho fundamental vulnerado o amenazado. Lo que implica que dicho medio tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental vulnerado o se proteja de su amenaza[7]. Esa aptitud del otro medio debe ser analizada en concreto verificadas las circunstancias del solicitante y el derecho fundamental de que se trata. En consecuencia -ha dicho la Corte-, si dicho medio protege derechos distintos, es viable la acción de tutela en lo que concierne al derecho que el señalado medio no protege, pues para la protección de aquel se entiende que no hay otro procedimiento de defensa que pueda intentarse ante los jueces[8]. 3.2. Ahora bien, a pesar de la existencia de otro medio de defensa, el Constituyente dispuso que, como excepción a la regla general, es procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio cuando lo pretendido sea evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Un perjuicio se califica como irremediable cuando es (i) cierto e inminente, es decir, que no se debe a meras conjeturas y que amenaza o está por suceder; (ii) de urgente atención, lo que significa que la medida que se requiera para conjurar el perjuicio ha de adoptarse de manera urgente con el fin de evitar que se consume un daño irreparable, y (iii) grave, pues no basta con la presencia de cualquier perjuicio, sino que el mismo ha de ser relevante lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona[9]. Por otra parte, esta Corte ha manifestado que si bien los jueces de tutela deben ser estrictos en la aplicación de estos requisitos, para efectos de hacer valer el carácter subsidiario de la acción de tutela, existen situaciones en las que el análisis de procedibilidad de la tutela se debe efectuar en forma más amplia -esto es, menos estricta-, dada la naturaleza de las personas que solicitan amparo para sus derechos fundamentales: se trata de los casos en que estén de por medio los derechos de cualquiera de los sujetos de especial protección constitucional, tales como niños, mujeres cabeza de familia, ancianos, miembros de minorías o personas en condiciones de extrema pobreza. En tales situaciones, los jueces deben estudiar las características del perjuicio irremediable arriba explicadas con un criterio de admisibilidad más amplio, para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad[10]. 3.3. Esta Corporación en anteriores ocasiones se ha pronunciado sobre conflictos semejantes a los ahora suscitados, originados por la negación de la afiliación de los accionantes al sistema de salud a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Al evaluar la Corte las condiciones de procedibilidad de las tutelas, encontró que dadas las particularidades concretas, no se configuraban en ellas la inminencia de un perjuicio irremediable, por tanto, debía acudirse a las vías judiciales ordinarias procedentes. Es así como en la Sentencia T-348 de 1997[11] la Corte consideró: “En efecto, las decisiones que adopte la IPS en ejecución del contrato, los términos de este último e incluso las instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se traducen en actos que son susceptibles de impugnación judicial por medios ordinarios que, en principio, desplazan a la acción de tutela. “Ciertamente, la jurisdicción civil es la competente para conocer acerca de cualquier controversia que se suscite con ocasión del cumplimiento del contrato de prestación de servicios de salud celebrado con Cooperadores I.P.S. S.A. En consecuencia, si el actor estima que el contratista esta incumpliendo los términos del mencionado acuerdo puede acudir a la administración de justicia para que, a través de un proceso civil ordinario, se resuelva su solicitud. De otra parte, no pueden dejar de mencionarse otros mecanismos que, pese a no tener carácter judicial, ofrecen al actor alternativas para la defensa de sus intereses. Así por ejemplo, le resulta posible acudir a la Superintendencia de Salud o al Comité Regional del Fondo de Prestaciones del Magisterio del Departamento del Valle del Cauca[12] con el fin de que estas entidades verifiquen el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato. “Sin embargo, si lo que el actor quiere impugnar es el contenido mismo del citado acuerdo, por considerar que vulnera normas de rango constitucional, podría solicitar la declaratoria de una nulidad absoluta por objeto ilícito (C.C., artículos 1519, 1741 y 1742) a través de un proceso civil ordinario (C.P.C., artículos 397 a 407).” Esta postura fue reiterada en la Sentencia T-905 de 2004[13], al establecerse que se trataba del mismo problema jurídico, decidiéndose como consecuencia, confirmar la decisión que negó la solicitud de amparo. No obstante la posición anterior, cuyo resultado fue fruto de las condiciones particulares de los actores, la Corte en recientes pronunciamientos (Sentencias T-351 de 2005[14] y T-015 de 2006[15]) decidió conceder el amparo, pese a establecer la procedencia de otros mecanismos de defensa judicial, pues evidenció la inminencia de un perjuicio irremediable en cabeza de los actores, quienes pertenecían a la tercera edad, padecían graves enfermedades, dependían económicamente de sus parientes y no estaban afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud en ninguno de los regímenes. 3.4. En esta oportunidad los actores buscan ser nuevamente incluidos como beneficiarios de sus hijos docentes al sistema de salud a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tal como se encontraban meses atrás, antes de la decisión del Consejo Directivo del Fondo de modificar la cobertura de beneficiarios, que terminó por excluirlos. En primer lugar, resulta claro que para este tipo de conflictos proceden otros mecanismos de defensa judicial como lo destacan las sentencias atrás aludidas, pues se están controvirtiendo los Acuerdos del Consejo Directivo del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, que por lo demás, se tratan de actos de carácter general, impersonal y abstracto, con repercusiones en materia contractual. No obstante, la Sala considera que en esta ocasión debe estudiarse la procedencia de la acción desde una perspectiva de admisibilidad amplia y favorable, pues se evidencia que los accionantes se encuentran ante la inminencia de un perjuicio irremediable, pues todos pertenecen a la tercera edad[16], siendo sujetos de especial protección constitucional por sus condiciones de debilidad manifiesta[17]. Igualmente, los actores padecen graves afecciones de salud que requieren de permanente control y tratamiento[18], y no se encuentran afiliados a ningún plan de atención dentro del sistema de seguridad social. Y, por último, afirman no contar con ingresos propios ni estar pensionados, dependiendo económicamente de sus hijos docentes. Estas afirmaciones no fueron en forma alguna controvertidas. No sobra aclarar, que la acción de tutela procede de forma excepcional frente a actos generales, impersonales y abstractos[19], cuando de su aplicación surja la afectación en concreto de los derechos fundamentales de sujetos en particular, tal como se sostuvo en la Sentencia T-1098 de 2004[20], según la cual: “En estas condiciones, para la Sala resulta claro que el requisito controvertido por el actor está vertido en un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto, en el cual se plasma la voluntad de la administración que, para el caso sometido a examen, corresponde a la de llevar a cabo un proceso de selección. Así mismo, se tiene que esta decisión se expresa con fundamento en una competencia legal asignada al director de la institución y todas las características descritas le otorgan a su vez la vocación de producir plenos efectos jurídicos, al tiempo que la ampara con la presunción de legalidad de que gozan este tipo de actos. (…) Así las cosas, es claro que escapa de la competencia del juez de tutela la pretensión que subyace en los argumentos expresados por el accionante, de que actúe como juez abstracto del contenido de un acto administrativo de tal naturaleza. Ello sin embargo, no impide al juez que conoce del amparo entrar a determinar si tales contenidos pueden lesionar derechos fundamentales en un evento particular, caso en el cual puede proceder ordenando su inaplicación, que no equivale en modo alguno a un pronunciamiento definitivo sobre la validez del acto. En efecto, la Corte ha admitido en su jurisprudencia la posibilidad de que el juez de tutela ordene la inaplicación de normas de rango legal y de los actos administrativos de carácter particular expedidos con fundamento en aquéllas[21], cuando verifique que por su empleo se ocasiona la vulneración de derechos fundamentales en un caso particular. Bajo esta lógica, nada impide, entonces, que también respecto de actos administrativos de carácter general se actúe en consecuencia, esto es, ordenando su inaplicación cuando se advierta que son la causa inmediata de la vulneración de derechos fundamentales en un caso específico” (Negrilla fuera de texto). Por todo lo anterior, la Sala observa en los casos sometidos a revisión, que a pesar de contar los accionantes con otro mecanismo judicial para reclamar sus derechos, sus condiciones específicas de vida hacen temer que se configure un perjuicio irremediable si no se adopta una decisión pronta sobre sus demandas. De esta manera, desde la perspectiva de admisibilidad amplia propia de este tipo de casos, se aprecia que el perjuicio irremediable que se pretende prevenir con la acción de tutela de la referencia es: (a) cierto e inminente - puesto que se ha acreditado que los actores no están afiliados a ningún sistema de seguridad social en salud; (b) grave - dado que la salud de los accionantes se encuentra comprometida; y (c) de urgente atención - por cuanto, dadas sus condiciones personales, exigirles que adelanten los procesos judiciales ordinarios equivale a desproteger por completo su salud y bienestar durante un largo período, lo cual contraría claras disposiciones constitucionales sobre la especial protección que se debe dispensar a este grupo de población. Dentro de este contexto, se concluye que las acciones de tutela en esta oportunidad son el medio idóneo para proteger los derechos fundamentales de manera inmediata, eficaz y completa, en aras de prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 4. El régimen especial de seguridad social en salud de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 4.1. La propia Ley 100 de 1993, en su artículo 279, reconoce la existencia de una serie de regímenes especiales de seguridad social, cuyos titulares están excluidos de la aplicación de la normatividad general. Tal es el caso de los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los trabajadores de las empresas en concordato preventivo y obligatorio que hayan pactado sistemas especiales de protección de las pensiones mientras dure el proceso concursal y los trabajadores de Ecopetrol, quienes, entonces, se rigen por normas especiales. En palabras de la Corte, “[t]ales regímenes consagran derechos adquiridos por los mencionados sectores laborales, gracias a reivindicaciones colectivas que fueron defendidas por sus voceros ante el Congreso de la República, justamente, para que no fueran desconocidas por el sistema general de pensiones y salud”[22]. El Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - al cual deben afiliarse todos los docentes del servicio público educativo que se encuentren vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales[23] - fue creado mediante la Ley 91 de 1989[24]. Para lo que interesa en esta ocasión, se tiene que los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es decir, los docentes, constituyen uno de los grupos que en materia de seguridad social, y por señalamiento expreso del artículo 279, se encuentran sujetos a disposiciones especiales. En relación con los docentes afiliados al fondo, es menester precisar que esta Corporación tuvo oportunidad de analizar el punto de si resultaba arbitrario exceptuarlos de los derechos y obligaciones de la Ley 100 de 1993, concluyendo que tal excepción persigue inicialmente un objetivo legítimo, ya que procura la protección de sus derechos adquiridos y el cubrimiento integral de su seguridad social. En ese orden, por mandato expreso de los artículos 3° y 5° de la Ley 91 de 1989, las prestaciones sociales en general y los servicios médico-asistenciales de los docentes y de sus beneficiarios en particular, corren a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado como una cuenta especial de la Nación y cuyos recursos son administrados y manejados por una entidad fiduciaria estatal, la que hoy en día es La Previsora S.A. Como complemento de lo anterior, el artículo 6º de la Ley 60 de 1993 dispone que todos los docentes, ya sean de vinculación departamental, distrital o municipal, deben incorporarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para recibir los servicios asignados a éste; servicios que, en lo que corresponde a la atención en salud y por disposición de los numerales 1° y 2° del artículo 5° de la Ley 91 de 1989, se encuentran a cargo de entidades contratadas por la fiduciaria, siguiendo las instrucciones que para el efecto imparta el Consejo Directivo del Fondo[25]. De esta manera, resulta claro que de acuerdo con las atribuciones del Fondo del Magisterio, es a este Fondo a quien le corresponde tomar las decisiones, encaminadas a que sus afiliados gocen de protección en seguridad social en salud. 4.2. Es cierto que por medio de la normatividad citada se les busca garantizar a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la prestación de los servicios médico-asistenciales. Sin embargo, no existe una regulación especial que permita definir con exactitud cuales son los servicios mínimos a los que tienen derecho. Lo mismo ocurre en el caso de sus beneficiarios, pues, en la medida en que los titulares no tienen establecido el ámbito en el que operan los servicios de asistencia, tampoco respecto de aquellos existe mandatos de los cuales se pueda deducir quiénes ostentan ese carácter, los requisitos de acceso al servicio y/o sus excepciones. Estas falencias legales y reglamentarias ya habían sido detectadas por la Corte, al punto de que en la sentencia T-348 de 1997 se exhortó al Congreso para que reglamentara directamente sobre la materia[26]. En lo pertinente se dijo al respecto: “9. Las normas legales vigentes, no contienen disposición o remisión normativa alguna a partir de la cual sea posible establecer cuáles son los servicios médico-asistenciales mínimos a que tienen derecho los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. “Según la información suministrada a esta Sala de Revisión por parte del Ministerio de Educación y la fiduciaria La Previsora Ltda, el régimen de seguridad social en salud de los educadores estatales se fija a nivel departamental en el respectivo contrato de prestación de servicios suscrito entre la fiduciaria y la empresa que preste los servicios médico-asistenciales. “En este sentido, el numeral 5° de la cláusula quinta del contrato de fiducia mercantil, dispone que es obligación de la fiduciaria contratar con las entidades que señale el Consejo Directivo del Fondo los servicios médico-asistenciales del personal docente. Corresponde a los comités regionales del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[27], recomendar al Consejo Directivo las entidades con las cuales se contratará la prestación de los servicios médico-asistenciales a nivel departamental, de acuerdo con la propuesta que presente cada entidad, la que debe reflejar las indicaciones mínimas establecidas por los respectivos comités y avaladas por el Consejo Directivo (Decreto 1775 de 1990, artículo 3°-c)[28]. “(...) “Lo anterior determina que no exista homogeneidad nacional en punto a los servicios de salud y a la atención a beneficiarios, toda vez que éstas dependen de las particularidades del proceso de oferta y contratación a nivel de cada departamento, proceso en el cual deben respetarse derechos adquiridos por los docentes mediante reivindicaciones de carácter regional. De igual forma, los costos de los servicios médicos a nivel departamental varían, situación que ha implicado, en muchos casos, que la parte del aporte que efectúa la Nación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, destinado a servicios de salud resulte modificado según el costo de estos servicios en el departamento de que se trate. En otros casos, los mismos maestros han decidido, en forma voluntaria, adicionar puntos al monto de la cotización que les corresponde aportar al Fondo, con la finalidad de aumentar las coberturas de servicios o ampliar el número de personas incluidas en el régimen de beneficiarios. “(...) “14. En síntesis, el sistema legal de seguridad social en salud de los educadores estatales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no consagra el régimen de beneficiarios de los servicios de salud, el que queda librado a la discrecionalidad del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a lo que se establezca en los contratos de prestación de servicios que, a nivel departamental, suscriba la fiduciaria La Previsora Ltda con la entidad regional prestadora de servicios de salud que resulte seleccionada luego del proceso contractual descrito más arriba...” Recientemente esta Corporación volvió a señalar la omisión legal en la Sentencia T-015 de 2006, así: “La regulación jurídica del Fondo permite concluir que no existe una reglamentación legal precisa sobre los beneficiarios y los servicios mínimos a los que tienen derecho los afiliados al Fondo, puesto que su definición depende de los parámetros – cambiantes - que fije el Consejo Directivo del Fondo y de la situación de cada una de los departamentos del país. Ello explica que, por ejemplo, antes de la expedición de los nuevos acuerdos por parte del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya rigiera en los departamentos de Antioquia y Santander la prohibición de inscribir como beneficiarios a los padres de los docentes afiliados, cuando éstos tenían ya registrados como beneficiarios a su cónyuge o a sus propios hijos [29]”. Dentro de los diversos factores que provocaban la variación de servicios y beneficiarios se pueden contar, por una parte, (i) los costos de los servicios médicos en cuanto no coinciden en todas las regiones, lo que implica que el aporte efectuado por la Nación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio resulte modificado según el costo de los servicios en el respectivo departamento; y por la otra, (ii) la decisión voluntaria de los maestros de ciertos departamentos de aumentar el valor de las cotizaciones al Fondo, con el único fin de ampliar la cobertura del servicio en relación con las prestaciones mínimas. Así pues, el régimen de seguridad social en salud de los educadores estatales se determinaba a nivel departamental en el respectivo contrato de prestación de servicios, suscrito entre la fiduciaria y la empresa a quien correspondía la atención de los usuarios. 4.3. En cuanto a lo que ahora interesa, se tiene que sólo a partir del Acuerdo N° 04 de julio 22 de 2004 (“por medio del cual se modifica el sistema de servicios médico-asistenciales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”), proferido por el Consejo Directivo del Fondo, se optó por la unificación a nivel nacional de la cobertura de beneficiarios, disponiéndose: “Artículo 1°. Aprobar el nuevo modelo de prestación de servicios de salud para el magisterio conforme a las siguientes características fundamentales: “1. Régimen especial. El Consejo Directivo decidió que el modelo de prestación de servicios de salud a los docentes parte del respeto del régimen excepcional de los docentes. “2. Cobertura. El Consejo Directivo acordó que los beneficiarios del sistema de salud de los docentes son los existentes hoy en día en el modelo vigente, nivelando nacionalmente con las siguientes adiciones: “a. los hijos del afiliado entre 18 y 25 años que dependan económicamente del afiliado y que estudien con dedicación de tiempo completo; “b. los hijos del afiliado, sin límite de edad, cuando tengan un incapacidad permanente y dependan económicamente del afiliado “c. los nietos del docente hasta los primeros 30 días de nacido, cuando el hijo del docente sea beneficiario del afiliado. (...)” Posteriormente, a través del Acuerdo N° 013 de diciembre 30 de 2004, el Consejo Directivo del Fondo del Magisterio aprobó los Términos de Referencia de la Invitación Pública N° 143 de 2005, para contratar la prestación de los servicios de salud para afiliados y beneficiarios del Fondo. En dicho Acuerdo se estableció: “(...) los servicios médicos asistenciales que conforman el plan de atención en salud se prestarán a todos los usuarios, entendiéndose como usuarios lo siguientes: “Afiliados: Docentes activos y docentes pensionados que cotizan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “Beneficiarios: el grupo de beneficiarios de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio podría estar conformado por el grupo familiar descrito a continuación: “- El cónyuge. “- El compañero(a) permanente cuya unión sea superior a dos años, según las normas vigentes. “- Los hijos de los educadores hasta los 18 años de edad. “- Los hijos mayores de 18 años con incapacidad permanente. “- Los hijos entre 19 y 25 años, siempre y cuando se demuestre dependencia total del educador afiliado y se acredite su condición de estudiante diurno (validada semestral o anualmente según corresponda): se debe incluir para estos casos los periodos de vacaciones. “- Las hijas beneficiarias según coberturas anteriores y que se encuentren en estado de embarazo, así como su recién nacido hasta los primeros treinta días de edad. “- Los padres de los educadores solteros y sin hijos, mientras no estén pensionados y dependan económicamente de este.” (subrayas no originales) De la lectura del Acuerdo N° 04 de 2004 no se infiere que los padres de los educadores casados y con hijos hayan perdido la calidad de beneficiarios, sino que la exclusión se presentó en el acto aprobatorio de los términos de referencia de la invitación a contratar, esto es, en el Acuerdo N° 013 de 2004, que impide a la Fiduciaria La Previsora y finalmente a las IPS contratadas, prestar los servicios médico asistenciales a los padres de los educadores casados o solteros con hijos, y que en últimas, dio origen al presente conflicto. 5. De los principios de progresividad y continuidad en materia de seguridad social en salud. El Sistema General de Seguridad Social Integral contenido en la Ley 100 de 1993 se encuentra regido, entre otros principios, por el de progresividad y el de continuidad, los cuales encuentran su fundamento constitucional en el artículo 49 de la Carta Política, y a pesar de que la en la mayoría de los casos la jurisprudencia se ha referido a estos principios en cuanto al sistema general, sus consideraciones son extensivas a cualquier régimen especial, como ocurre precisamente en el caso de los docentes. 5.1. La Constitución y los tratados de derechos humanos señalan que a pesar de que los derechos sociales prestacionales no son de aplicación inmediata e integral, los Estados tienen no sólo el deber de tomar todas las medidas posibles para lograr su realización progresiva integral sino que además deben asegurar el goce de estos derechos a todos los habitantes, sin ninguna discriminación. Por ello, tal y como esta Corte ya lo ha explicado[30], en plena armonía con la jurisprudencia y la doctrina internacional sobre el tema, el mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la inactividad del Estado en la protección de esos derechos[31]. Por el contrario, el Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales en relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. Por una parte, el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a la completa realización de ese derecho. Y por otra, existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas. La progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación con cada uno de los derechos sociales prestacionales, pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de los contenidos mínimos de esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había reconocido en decisiones de constitucionalidad[32]. El mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, las autoridades encargadas de regular el tema de los derechos sociales no pueden retroceder frente al nivel de protección alcanzado, pues se presumiría que la decisión es en principio inconstitucional, y por ello esta Corporación ha asumido en el control constitucional una posición estricta al respecto[33]. Para que pueda ser ajustado a la Carta Política, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario un paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional. Precisamente, con base en esos criterios, esta Corte declaró la inconstitucionalidad de una norma que reducía la cotización de solidaridad del régimen contributivo, pues consideró que esa disposición legal vulneraba el mandato de la ampliación progresiva de la seguridad social. Dijo entonces esta Corporación en la sentencia C-1165 de 2000, MP Alfredo Beltrán Sierra: “Sin lugar a duda, esa disminución de los recursos para el régimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el postulado constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad Social que ordena el artículo 48 de la Carta, pues salta a la vista que a menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las circunstancias económico-sociales que vive el país, en lugar de aumentar la cobertura de la Seguridad Social, así como la calidad del servicio, se verán necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de quienes más requieren de la solidaridad de los asociados y de la actividad positiva del Estado por encontrarse en situación de debilidad por sus escasos o ningunos recursos económicos, aún estando en capacidad de trabajar, pero azotados por el desempleo y otros flagelos sociales. Resulta igualmente vulneratorio de la Carta el citado artículo 34 de la Ley 344 de 1996, pues, como fácilmente se advierte, no obstante lo dispuesto por el artículo 366 de la Constitución en el sentido de que el "gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación", la norma acusada, por razones que obedecen a otros criterios, so pretexto de la "racionalización del gasto público", optó por dis...