Sentencia T-261 de 2019

T-261-19 NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 386 de fecha 16 de julio de 2019, el cual se anexa en la parte final, se corrige el numeral primero de la parte resolutiva de la presente sentencia, en el sentido de indicar que la fecha de la sentencia de segunda instancia al interior del trámite de tutela es 10 de septiembre de 2018 y no 19 de septiembre de 2018, como erradamente se indicó. Sentencia T-261/19 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad ASIGNACION DE RETIRO PARA LA FUERZA PUBLICA-Naturaleza jurídica NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICIA NACIONAL-Régimen prestacional y pensional ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se configuró defecto sustantivo ni desconocimiento de precedente judicial respecto a régimen pensional del nivel ejecutivo de la Fuerza Pública Referencia: Expedientes T-7.033.327 y T-7.033.331 (acumulados) Acciones de tutela instauradas por i) Arnulfo Rey López contra la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (T-7.033.327); y ii) Jorge Eliécer Hernández Suárez contra el Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y la Subsección D, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (T-7.033.331). Magistrado Sustanciador: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá, D.C., siete (7) de junio de dos mil diecinueve (2019) La Sala Octava de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por: i) la Subsección B, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en primera instancia, y la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación, en segunda instancia, en la acción de tutela instaurada por Arnulfo Rey López contra la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y ii) la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en primera instancia, y la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación, en segunda instancia, en la acción de tutela instaurada por Jorge Eliécer Hernández Suárez contra el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección D, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I. ANTECEDENTES Expediente T-7.033.327 Hechos 1. El 20 de febrero de 2018, Arnulfo Rey López, actuando por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales “a la dignidad humana, la solidaridad, el derecho a la igualdad ante la ley, a la vida en condiciones dignas, en conexidad con el derecho al trabajo y la seguridad social, la situación más favorable al trabajador y los derechos adquiridos”[1]. 2. Señaló que se vinculó a la Policía Nacional desde el 6 de diciembre de 1993, fecha en la que ingresó a prestar el servicio militar como auxiliar de policía. 3. Indicó que mediante la Resolución n.° 05282 del 25 de octubre de 1996 fue dado de alta como miembro del nivel ejecutivo y a través de la Resolución n.° 02335 del 27 de mayo de 2015, ostentando el grado de intendente, fue retirado del servicio activo de la Policía Nacional, por destitución. 4. Mencionó que le fueron computados y reconocidos 20 años, 8 meses y 17 días de servicio a la Fuerza Pública. 5. Sostuvo que el 4 de septiembre de 2015 solicitó ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR- el reconocimiento de la asignación mensual de retiro, petición que fue negada por esa entidad mediante el Oficio n.° 19132 del 15 de octubre de 2015, al considerar que “de conformidad con el Decreto 4433 de 2004 en concordancia con el Decreto 1858 de 2012, normas de carácter especial que regulan la carrera del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional (…) el personal [de ese nivel] que ingresó al escalafón por incorporación directa, que sean retirados o separados en forma absoluta o destituidos deben acreditar (25) años de servicio, condición que no cumple [el accionante], para efecto del reconocimiento de asignación mensual de retiro”[2]. 6. Refirió que el 18 de febrero de 2016 interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando[3]: i) aplicar “la excepción de inconstitucionalidad y la excepción de ilegalidad” del artículo 51 del Decreto 1091 de 1995, el parágrafo 2° del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 y el artículo 2° del Decreto 1858 de 2012, por ser “manifiestamente violatorios de los artículos 13, 48, 53, 83 y 220 de la Constitución y la Ley 4° de 1992, al establecer y mantener desmejoras y discriminaciones en contra de los integrantes del nivel ejecutivo de la Policía Nacional”; ii) declarar la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de la asignación mensual de retiro; y iii) ordenar a la Caja de Sueldos de retiro de la Policía Nacional -CASUR- reconocer esa prestación de forma vitalicia y en cuantía del 75% a partir del 24 de julio de 2015, fecha de su desvinculación. 7. Manifestó que en sentencia del 23 de marzo de 2017, el Juzgado 54 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, accedió a las pretensiones de la demanda. Ese despacho decidió “inaplicar por excepción de inconstitucionalidad el artículo 2° del Decreto 1858 de 2012” y ordenar a CASUR reconocer y pagar la asignación de retiro, luego de encontrar que esa disposición “lo único que hizo fue reproducir de forma taxativa lo establecido en el artículo 51 del Decreto 1091 de 1995 y artículo 25 del Decreto 4433 de 2004”[4], normas que habían sido declaradas nulas. 8. Adujo que esta decisión fue revocada por la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 9 de noviembre de 2017 aduciendo que el demandante no acreditó 25 años de servicio para ser acreedor de la asignación de retiro, esto, en aplicación de lo establecido en el artículo 2 del Decreto 1858 de 2012. 9. A juicio del accionante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo por inobservancia del régimen de transición establecido en el artículo 3.1 de la Ley 923 de 2004[5]; en un “defecto fáctico por desconocimiento del precedente jurisprudencial reciente del Consejo de Estado”; y en un “defecto procedimental”, ya que “debió pronunciarse sobre la excepción de inconstitucionalidad y la excepción de ilegalidad”[6]. 10. Puso de presente que el régimen de asignación de retiro para el personal del nivel ejecutivo vinculado por incorporación directa, desde su creación mediante el Decreto 041 de 1994 pasando por los Decretos 2070 de 1994 y 4433 de 2004, ha presentado serios inconvenientes por exigir tiempos superiores a los ya establecidos para los demás miembros de la Fuerza Pública. Explicó que esta situación fue corregida con la Ley 923 de 2004; sin embargo, el Gobierno expidió el Decreto 1858 de 2012 “cuyo artículo 2° es fiel copia y reproducción de las normas que han sido anuladas por el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo”[7]. 11. Con fundamento en lo anterior, solicitó: i) se deje sin efecto la sentencia del 9 de noviembre de 2017 proferida por la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; ii) en su lugar, se ordene emitir un nuevo pronunciamiento donde se reconozca la asignación mensual de retiro a partir del 24 de julio de 2015 en aplicación del régimen de transición de la Ley 923 de 2004; y iii) se condene a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR- a pagar de manera indexada las sumas adeudadas de acuerdo a la variación del IPC, desde el momento en que se hizo exigible la asignación de retiro hasta su pago efectivo. Trámite procesal a partir de la acción de tutela 12. Mediante Auto del 23 de febrero de 2018, la Subsección B, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado avocó conocimiento de la acción de tutela, disponiendo notificar a la parte accionada para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción. Asimismo, vinculó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR- para que se pronunciara sobre los hechos que dieron origen al amparo de tutela. Respuestas de las entidades accionadas 13. La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo que la decisión adoptada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se ajustó al material probatorio que obraba en el expediente, a la normativa y a la jurisprudencia vigentes, con fundamento en lo cual determinó que “toda vez que el Decreto 1858 de 2012 se encuentra plenamente vigente y consecuencialmente aplicable para el caso del demandante, en razón de que aquel ingresó o fue incorporado de manera directa al nivel ejecutivo de la Policía Nacional el 12 de febrero de 1996, su situación jurídica, concerniente al reconocimiento de la asignación de retiro, se encuentra determinada por el artículo 2 de la norma ibídem, toda vez que no se trata de personal homologado al nivel ejecutivo, pues nunca perteneció al nivel de suboficiales o agentes, sino que ingresó de manera directa a ese nivel”[8]. El Tribunal puso de presente que en la sentencia cuestionada se hizo referencia al Auto del 8 de octubre de 2015 proferido por el Consejo de Estado mediante el cual revocó el auto que suspendió provisionalmente el artículo 2° del Decreto 1858 de 2012. En ese proveído se explicó que las decisiones que han anulado los decretos 1091 de 1995 y 4433 de 2004 se fundamentaron en que “al reglamentar lo relacionado con el requisito de tiempo servicio para acceder a la asignación de retiro de los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, en ellos no se diferenció entre el personal incorporado directamente y el homologado (…) mientras esas providencias analizaron la legalidad de los apartes normativos de los decretos reglamentarios 1091 de 1995 y 4433 de 2004, el artículo 2° del decreto Reglamentario 1858 de 2012 regula lo atinente al régimen de asignación de retiro del personal incorporado directamente a dicha carrera policial (…)”[9]. Con sustento en lo anterior, el Tribunal accionado indicó que al personal incorporado directamente le es aplicable plenamente el artículo 2° del Decreto 1858 de 2012, motivo por el cual al accionante le era exigible el cumplimiento de un tiempo mínimo de 20 o 25 años de servicio, dependiendo de la causal de retiro. Dado que el actor ingreso de manera directa al nivel ejecutivo de la Policía Nacional y fue retirado por destitución el 27 de mayo de 2015, en los términos del mencionado artículo 2° debía acreditar 25 años de servicio, pero solo logró demostrar 20 años, 8 meses y 22 días. 14. La Oficina Asesora Jurídica de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR- mencionó que mediante la Resolución n.° 02335 del 27 de mayo de 2015, Arnulfo Rey López fue destituido, inhabilitado para ejercer la función pública en cualquier cargo por el término de 12 años y excluido del escalafón o carrera. Así mismo, que en Oficio n.° 19132 del 15 de octubre de 2015 esa entidad le informó al señor Rey López que no cumplía con los requisitos para el reconocimiento de la asignación mensual de retiro, en tanto “de conformidad con el Decreto 4433 de 2004, en concordancia con el Decreto 1858 de 2012 (…) el personal del nivel ejecutivo que ingresó al escalafón por incorporación directa, que sean retirados o separados en forma absoluta o destituidos deben acreditar 25 años de servicio, condición que no cumple el mencionado señor”[10]. De otra parte, sostuvo que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para el control de legalidad de las providencias judiciales, por cuanto la ley consagra los recursos y las oportunidades procesales para interponerlos garantizando el derecho de defensa y doble instancia. Sentencias objeto de revisión Primera instancia 15. En sentencia del 20 de marzo de 2018, la Subsección B, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado constató que al aplicar el artículo 2° del Decreto 1858 de 2012 a una situación amparada por el artículo 3° de la Ley 923 de 2004 y al no tener en cuenta el lineamiento jurisprudencial sobre la materia, el Tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente judicial. Al respecto, explicó: “No puede desconocerse que la Ley 923 de 2004, fijó lo que puede denominarse como régimen de transición y la condición que impuso esa ley para ser beneficiario del mismo, es que al momento de la entrada en vigor, el personal se encontrare en servicio activo en la fuera pública (Policía Nacional o Fuerzas Militares), sin indicar ni carrera, ni forma de vinculación, y estableció como requisito para acceder a la asignación de retiro que no se podía exigir tiempo superior al regido por las disposiciones vigentes al 30 de diciembre de 2004, cuando el retiro se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro ocurra por cualquier otra causal. Adicionalmente, al surgir el nivel ejecutivo el legislador indicó que con la creación del mismo no se podía discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la ‘situación actual’ (1995) de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al Nivel Ejecutivo. Lo que indica que en este caso la situación fáctica del demandante goza de protección reforzada”[11]. Sumado a lo anterior, el a quo mencionó que para la fecha del fallo que se cuestiona, ya existía el artículo 3.1 de la Ley 923 de 2004 y la regla jurisprudencial que sentó el criterio según el cual “al haber sido declarado inexequible el Decreto Ley 2070 de 2003 y nulo el artículo 51 del Decreto 1091 de 1995, que regulaba lo atinente al régimen pensional del nivel ejecutivo, quedaron vigentes tratándose de suboficiales, el Decreto 1212 de 1990 y de Agentes el Decreto 1213 de 1990 [normas que] exigían para acceder a la prestación 20 años de servicio cuando se retiren pos solicitud propia y 15 por las demás causales[12]”[13]. 16. Con fundamento en lo anterior, concedió el amparo invocado, dejó sin efectos la sentencia del 9 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y ordenó a ese Tribunal proferir una nueva providencia que se adecuara a las circunstancias fácticas del caso. Impugnación 17. El Tribunal accionado impugnó el fallo de primera instancia, en primer lugar, porque en la sentencia cuestionada se reconoció que, efectivamente, el artículo 3 de la Ley 923 de 2004 contenía un régimen especial para los miembros de la Fuerza Pública que se encontraban en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de esa ley, consistente “en la prohibición de exigir como requisito para el reconocimiento de la asignación de retiro un tiempo superior al requerido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición de la Ley 923 de 2004”[14]. Dado que para esa fecha el Decreto 1091 de 1995 era el que regulaba la asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, norma que no fue declarada nula por el Consejo de Estado sino hasta el 14 de febrero de 2007, la intención del legislador al expedir la Ley 923 “era que a ese personal se le respetase como tiempo de servicio las disposiciones vigentes al momento de la expedición del Decreto 1091 de 1995, el cual exigía un tiempo mínimo de servicio de veinte (20) o veinticinco (25) años, según la modalidad de retiro”[15]. Además, mencionó que las razones que fueron esbozadas por el Consejo de Estado para declarar la nulidad del referido artículo 51 del Decreto 1091 de 1995 consistieron en que al aumentar el requisito de la edad para acceder a la asignación de retiro se desmejoró la situación del personal homologado al Nivel Ejecutivo, más no del que fue incorporado de manera directa, como es el caso del demandante. 18. Explicó que con posterioridad fue proferido el Decreto 4433 de 2004, cuyo artículo 25, parágrafo 2, fue declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia del 12 de junio de 2012, porque no realizó una distinción entre las personas que ingresaron por vez primera al nivel ejecutivo y los que lo hicieron en virtud del proceso de homologación. Por esa razón consideró que ese pronunciamiento no fue desconocido, en tanto sus alcances se referían única y exclusivamente al personal homologado al Nivel Ejecutivo y no al que fue incorporado de manera directa, como sucedió el caso del actor. Fue ahí cuando se profirió el Decreto 1858 de 2012, que en el artículo 2 mantuvo el requisito del tiempo de servicio de 20 a 25 años, dependiendo de la modalidad de retiro, para aquellos que ingresaron por primera vez a la institución policial a la carrera profesional del Nivel Ejecutivo. Según el Tribunal accionado, con ello se entiende que la norma hizo una distinción entre ambos tipos de personal (homologado e incorporado directamente), y respetó el régimen de transición a favor del primero. Segunda instancia 19. En sentencia del 10 de septiembre de 2018, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revocó la decisión adoptada en primera instancia y negó la protección invocada. Adujo que no se configuraba el defecto sustantivo ya que, por un lado, el Tribunal demandado sí tuvo en cuenta lo previsto en el numeral 3.1 del artículo 3° de la Ley 923 de 2004 “y razonadamente concluyó que no era aplicable, pues el demandante se vinculó directamente al nivel ejecutivo de la Policía Nacional y esa norma aplica para el personal homologado al nivel ejecutivo”[16]; y por el otro, se remitió al Decreto 1858 de 2012, norma vigente al momento del retiro del accionante. 20. El ad quem sostuvo, además, que el régimen de transición del numeral 3.1 del artículo 3 de la Ley 923 de 2004 aplica únicamente al personal policial con condición de suboficial o agente de la Policía Nacional que se hubiera homologado al nivel ejecutivo antes del 31 de diciembre de 2004, que no es el caso del demandante. Pruebas que obran en el expediente 21. Las pruebas que obran en el expediente son las que a continuación se relacionan: (i) Copia de la cédula de ciudadanía del señor Arnulfo Rey López[17]. (ii) Copia de la hoja de servicio de Arnulfo Rey López, expedida por la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional[18]. (iii) Copia de la Resolución n.º 02335 del 27 de mayo de 2015 “por la cual se ejecuta una sanción disciplinaria impuesta a un Intendente de la Policía Nacional”[19]. (iv) Copia de la solicitud de asignación de retiro radicada por Arnulfo Rey López ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-[20]. (v) Copia del Oficio n.º 19132 del 15 de octubre de 2015, mediante la cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR- da respuesta negativa a la solicitud de asignación de retiro presentada por Arnulfo Rey López[21]. (vi) Copia de la sentencia de primera instancia proferida el 23 de marzo de 2017 por el Juzgado 54 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Arnulfo Rey López contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-[22]. (vii) Copia de la sentencia de segunda instancia proferida el 9 de noviembre de 2017 por la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Arnulfo Rey López contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-[23]. Expediente T-7.033.331 Hechos 22. Jorge Eliécer Hernández Suárez, actuando por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. 23. Señaló que ingresó a la Policía Nacional el 18 de noviembre de 1996 y el último ascenso que obtuvo fue al grado de intendente el 7 de septiembre de 2011. 24. Indicó que mediante la Resolución n.° 05858 del 31 de noviembre de 2015, notificada el 7 de enero de 2016, fue retirado de la institución por destitución. Aclaró que para esa fecha había acumulado un tiempo de servicio de 19 años, 1 mes y 20 días. 25. Mencionó que mediante el oficio n.° 6650 del 11 de abril de 2016, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR- negó la asignación mensual de retiro por él solicitada. 26. Por lo anterior, el 1° de septiembre de 2016 interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual solicitó: i) decretar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio n.° 6650 de 2016; ii) reconocer y pagar la asignación de retiro en los porcentajes y partidas consagradas en el Decreto 1212 de 1190; y iii) reconocer los perjuicios causados por la falta de pago de la prestación. 27. Manifestó que en sentencia del 15 de mayo de 2017, el Juzgado 25 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá negó las pretensiones aduciendo que solo acreditó 19 años, 2 meses y 9 días de servicio y según el artículo 2° del Decreto 1858 de 2012, el tiempo requerido por el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional para acceder a la asignación de retiro es de 25 años cuando sea destituido, como ocurrió en esa oportunidad. 28. Adujo que esta decisión fue confirmada por la Subsección D, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 14 de diciembre de 2017 por las mismas razones. 29. A juicio del accionante, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo por inobservancia del régimen de transición establecido en el artículo 3.1 de la Ley 923 de 2004[24], normatividad que fijó unos parámetros para el personal de la Fuerza Pública que se encontraban en servicio activo al momento de su expedición. Según esa disposición, no se puede exigir un tiempo de servicio superior al regido en las disposiciones vigentes al momento de la expedición de esa ley, que para este caso, sería el artículo 144 del Decreto 1212 de 1990[25]. 30. Consideró, además, que incurrieron en un desconocimiento del precedente horizontal y vertical, pues no atendieron algunas decisiones del Consejo de Estado y de Tribunales Administrativos, en las cuales se les ha reconocido la asignación de retiro en casos como el suyo. 31. Con fundamento en lo anterior, solicitó se revoque o deje sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se le ordene a esa autoridad judicial conceder la asignación de retiro con el correspondiente pago retroactivo. Trámite procesal a partir de la acción de tutela 32. Mediante Auto del 21 de junio de 2018, la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado avocó conocimiento de la acción de tutela, disponiendo notificar a la parte accionada para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción. Asimismo, vinculó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR- para que se pronunciara sobre los hechos que dieron origen al amparo de tutela. 33. Las autoridades judiciales accionadas guardaron silencio. Sentencias objeto de revisión Primera instancia 34. En sentencia del 12 de julio de 2018, la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado negó el amparo invocado. Sostuvo que la norma vigente para la fecha en que el actor fue retirado del servicio era el Decreto 1858 de 2012, como efectivamente lo reconoció el Tribunal accionado en su sentencia, disposición que reguló el régimen de transición para el personal homologado del nivel ejecutivo y el régimen común para el personal que ingresó a ese nivel de forma directa, como es el caso del accionante. Por lo anterior, concluyó que no se configuró un defecto sustantivo. 35. En cuanto al desconocimiento del precedente destacó que a la fecha “no existe un precedente judicial en los términos de la Ley 1437 de 2011 sobre la materia de debate, puesto que no existe sentencia de unificación ni mecanismo de extensión de jurisprudencia, mecanismo de revisión o avocación oficiosa de procesos, en los cuales se haya definido esta materia”[26]. Finalmente, sobre las decisiones que el actor alegó como desconocidas, encontró que no eran aplicables al variar en supuestos como la causal de retiro, las normas vigentes al momento de la desvinculación, y las fechas de dos sentencias que son posteriores a las que ahora se cuestionan. Impugnación 36. El accionante reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. Adicionalmente, señaló que el Decreto 1858 de 2012 era inaplicable a su caso “toda vez que está en contravía de la Ley Marco 923 de 2004”[27]. Mencionó que además de vulnerar los derechos a la igualdad y al debido proceso, se estaría quebrantando la condición más beneficiosa para el trabajador, por cuanto “para el tutelante es más benéfico la aplicación del Decreto 1212 de 1990 y le es más favorable por el tema del tiempo”[28]. Segunda instancia 37. En sentencia del 10 de septiembre de 2018, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la decisión adoptada en primera instancia. 38. Adujo que no se configuraba el defecto sustantivo, en tanto el Tribunal demandado “razonadamente aplicó el artículo 2 del Decreto 1858 de 2012, pues era la norma vigente al momento del retiro del actor y que regulaba la asignación de retiro para el personal vinculado de manera directa al nivel ejecutivo de la Policía Nacional”[29]. Al respecto, explicó que la fecha de retiro es la que determina la norma aplicable en cuanto al reconocimiento de la asignación de retiro “toda vez que es la desvinculación la que da origen a que el derecho se cause o no, dependiendo el cumplimiento de los requisitos establecidos en ese momento”[30]. Al ad quem sostuvo, además, que el régimen de transición del numeral 3.1 del artículo 3 de la Ley 923 de 2004 aplica únicamente al personal policial con condición de suboficial o agente de la Policía Nacional que se hubiera homologado al nivel ejecutivo antes del 31 de diciembre de 2004, que no es el caso del demandante[31]. 39. Finalmente, coincidió con los argumentos del a quo en cuanto al desconocimiento del precedente judicial. Pruebas que obran en el expediente 40. Las pruebas que obran en el expediente son las que a continuación se relacionan: (i) Copia de la hoja de servicio de Jorge Eliécer Hernández Suárez, expedida por la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional[32]. (ii) Copia de la sentencia de primera instancia proferida el 15 de mayo de 2017 por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Bogotá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Jorge Eliécer Hernández Suárez contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-[33]. (iii) Copia de la sentencia de segunda instancia proferida el 4 de diciembre de 2017 por la Subsección D, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Jorge Eliécer Hernández Suárez contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-[34]. Trámite en sede de revisión 41. Los expedientes de la referencia fueron seleccionados y acumulados por la Sala de Selección de Tutelas número Diez de la Corte Constitucional[35] mediante Auto del 29 de octubre de 2018 notificado el 14 de noviembre de 2018. 42. Por medio de Auto del 11 de diciembre de 2018, el magistrado sustanciador solicitó a los Juzgados 54 Administrativo y 25 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, remitir en calidad de préstamo los expedientes correspondientes a las demandas de nulidad y restablecimiento de derecho en cada uno de los asuntos. Lo anterior, con el fin de establecer, en caso de ser procedente el estudio de fondo de los casos sub examine, la configuración de alguno de los defectos que permiten la procedencia de la tutela contra providencia judicial. 43. El 23 de enero de 2019[36] la Secretaría General remitió al Despacho los expedientes solicitados en préstamo los cuales fueron allegados a esta Corporación el 22 de enero del año en curso. II. CONSIDERACIONES Cuestión preliminar. Delimitación del asunto 1. En la sentencia T-258 de 2017 la Corte sostuvo que “si bien la acción de tutela tiene como rasgo distintivo su naturaleza dúctil, cuando se trata de violaciones a derechos fundamentales originadas en decisiones judiciales, el principio constitucional de autonomía judicial -previsto en el artículo 228 de la Carta- conlleva una exigencia particular para el promotor de la demanda, consistente en lograr evidenciar, mediante argumentos concretos, que la presunta infracción del juez accionado alcanza magnitud constitucional, en la medida en que esté involucrada una afectación de garantías superiores”. Bajo ese entendido, si el interesado demuestra a través de su argumentación que el debate que plantea tiene una verdadera relevancia constitucional, habilita al juez constitucional para adoptar las medidas tendientes a garantizar los derechos fundamentales que se someten a su consideración, de ser el caso. En esa providencia también se explicó que lo anterior debe armonizarse con el principio pro-actione, “el cual -en el contexto de la tutela contra providencia judicial- faculta al juzgador para encuadrar la censura formulada en las causales materiales de procedencia fijadas por la jurisprudencia”. 2. Según se indicó en el acápite de antecedentes, los accionantes coinciden en afirmar que con las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas se incurrió, entre otros, en un defecto sustantivo por inobservancia del régimen de transición establecido en el artículo 3.1 de la Ley 923 de 2004, cuyo tenor dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 3. ELEMENTOS MÍNIMOS. El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: 3.1. El derecho a la asignación de retiro para los miembros de la Fuerza Pública se fijará exclusivamente teniendo en cuenta el tiempo de formación, el de servicio y/o el aportado. El tiempo de servicio para acceder al derecho de asignación de retiro será mínimo de 18 años de servicio y en ningún caso se exigirá como requisito para reconocer el derecho un tiempo superior a 25 años. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, no se les exigirá como requisito para el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición de esta Ley cuando el retiro se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro se produzca por cualquier otra causal (…)”. Como se desprende de dicha disposición, la Ley Marco 923 de 2004 estableció unos parámetros mínimos que el Gobierno debía tener en cuenta al momento de fijar el régimen de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. Lo anterior significa que para determinar si se incurrió en el defecto alegado por los demandantes es necesario analizar, además, la normatividad expedida en cumplimiento de dichos parámetros, que en esta oportunidad es el artículo 2° del Decreto Reglamentario 1858 de 2012. La inconformidad de los actores es, precisamente, que al aplicar esta disposición las autoridades judiciales desconocieron ese elemento mínimo establecido en Ley 923 de 2004, pues el tiempo de servicio exigido en esa norma era mayor al permitido en la ley marco. Ahora bien, como se verá más adelante, el mentado artículo 2° fue demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y fue declarado nulo mediante sentencia del 3 de septiembre de 2018, es decir, mientras se surtía el trámite de la tutela en sede de instancias. 3. Por lo anterior, la Sala delimitará el planteamiento del problema jurídico no solo a lo señalado en las acciones de tutela, sino a lo evidenciado en sede de revisión. Por esa razón, se complementará con los dos aspectos señalados previamente, esto es, la necesidad de incluir el artículo 2° del Decreto 1858 de 2012 y la decisión del Consejo de Estado que lo declaró nulo. Problema jurídico 4. Con base en los hechos descritos corresponde a la Sala Octava de Revisión determinar, en primer lugar, si en los presentes casos se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. En caso afirmativo, pasará a estudiar el fondo de los asuntos, para lo cual se abordarán los siguientes problemas jurídicos: ¿Las decisiones proferidas por las autoridades judiciales accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de los señores Arnulfo Rey López y Jorge Eliécer Hernández Suárez al incurrir en un defecto sustantivo: i) luego de determinar que no les asiste el reconocimiento de la asignación de retiro por no acreditar el tiempo de servicio exigido en el artículo 2° del Decreto Reglamentario 1858 de 2012, desconociendo con ello el régimen de transición establecido en el artículo 3.1 de la Ley 923 de 2004; ii) por negar el reconocimiento de la asignación de retiro con fundamento en el artículo 2º del Decreto 1858 de 2012, norma que fue declarada nula por el Consejo de Estado; y iii) por desconocimiento del precedente judicial, tras adoptar esas decisiones sin tener en cuenta el precedente de diferentes Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado sobre la materia? ¿La decisión proferida en segunda instancia por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró el derecho fundamental al debido proceso de Arnulfo Rey López al incurrir en un defecto sustantivo por abstenerse de aplicar la excepción de inconstitucionalidad del artículo 2º del Decreto 1858 de 2012?[37] 5. Para ello, la Sala se pronunciará sobre los siguientes temas: i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el defecto sustantivo como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; iii) la naturaleza jurídica de la asignación de retiro; y iv) la evolución normativa del régimen pensional y de asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. Finalmente v) resolverá los casos concretos. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia[38]. 6. De la lectura del artículo 86 de la Constitución se desprende que el Constituyente de 1991 no realizó distinción alguna respecto de los ámbitos de la función pública en los cuales los derechos fundamentales podrían resultar vulnerados, por lo que la acción de tutela resulta procedente contra los actos y las decisiones expedidas en ejercicio de la función jurisdiccional. En la sentencia C-543 de 1992 la Corte declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto Estatutario 2591 de 1991 que admitían la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En esta decisión se consideró que, aunque los funcionarios judiciales son autoridades públicas, dada la importancia de principios como la seguridad jurídica, la cosa juzgada constitucional y la autonomía e independencia judicial, la procedencia de la acción de tutela era factible solo en relación con “actuaciones de hecho” que impliquen una grave vulneración a los derechos fundamentales. Posteriormente, la Corte acuñó el término “vía de hecho” para abordar el estudio de casos respecto de los cuales se advertía un proceder arbitrario que vulneraba derechos fundamentales[39] por “la utilización de un poder concedido al juez por el ordenamiento para un fin no previsto en la disposición (defecto sustantivo), o en el ejercicio de la atribución por un órgano que no es su titular (defecto orgánico), o en la aplicación del derecho sin contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal (defecto fáctico), o en la actuación por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental)”[40] . El desarrollo de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales tuvo una nueva dimensión en la sentencia C-590 de 2005 a través de la cual la Corte declaró inexequible la expresión “ni acción”, contenida en el artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía ejercer la acción de tutela contra decisiones de casación en materia penal. Esta nueva dimensión abandonó la expresión “vía de hecho” e introdujo “criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales”, los cuales fueron distinguidos como de carácter general y de carácter específico. Los primeros constituyen restricciones de índole procedimental o parámetros imprescindibles para que el juez de tutela aborde el análisis de fondo y fueron clasificados así: “24. Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”. (Resaltado fuera de texto). Los segundos -requisitos específicos-, aluden a los yerros judiciales que se advierten en la decisión judicial y tornan inexorable la intervención del juez de tutela. Esos fueron denominados “causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”, y se explicaron en los siguientes términos: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución”. 7. Ahora bien, teniendo en cuenta los problemas jurídicos planteados es necesario ampliar la conceptualización realizada y rememorar los criterios que permiten definir si una decisión se expidió contraviniendo la normatividad aplicable a los casos concretos y el precedente jurisprudencial sobre la materia[41]. 8. Las autoridades judiciales y administrativas fueron dotadas de amplias competencias en la interpretación y aplicación del derecho a su cargo. Sin embargo, esta Corporación ha sostenido que la autonomía de la que gozan dichas autoridades no es absoluta, pues deben someterse al imperio del Estado de Derecho[42]. En reiterada jurisprudencia se ha señalado que el defecto sustantivo, como una circunstancia que determina la carencia de validez constitucional de las providencias judiciales, se causa cuando una providencia judicial acude a una motivación que contradice, de manera manifiesta, el régimen jurídico que debe aplicar[43]. En otras palabras, la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada[44]. Tal evento se presenta en los siguientes casos: “(i) la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente[45], b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada[46], c) es inexistente[47] d) ha sido declarada contraria a la Constitución[48], e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, ‘no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador’[49]. (ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable[50] o la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes[51] o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial,[52] (iii) cuando la autoridad judicial no toma en cuenta sentencias que han definido el alcance de una norma con efectos erga omnes[53], (iv) cuando la disposición aplicada se muestra, injustificadamente regresiva[54] o contraria a la Constitución[55] (v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición[56] (vi) cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[57], (vii) cuando se desconoce la norma aplicable al caso concreto,[58] [59] (viii) cuando la providencia judicial se profiere con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación[60] que afecte derechos fundamentales[61] (ix) cuando se desconoce el precedente judicial[62] sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente si se hubiese acogido la jurisprudencia[63][64] y (x) cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso[65][66]”.[67] (Resaltado fuera de texto). 9. La Corte ha sostenido que cuando el juez de tutela advierta que una providencia incurre en alguna de las mencionadas situaciones deberá declarar la vulneración del derecho fundamental al debido proceso[68]. Así mismo, ha establecido que para que la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto constituya defecto sustantivo, se debe estar frente a una decisión judicial en la que el funcionario en su labor hermenéutica, desconozca o se aparte de forma abierta de los parámetros constitucionales y legales, de tal manera que vulnere o amenace derechos fundamentales de las partes[69]. En todo caso, lo anterior debe ser analizado bajo el entendido que el juez de tutela, en principio, no está llamado a definir la forma correcta de interpretación del derecho; sin embargo, en aquellos eventos en los que la interpretación dada por el juez ordinario carezca de razonabilidad y cuando se cumplen los requisitos anteriormente mencionados, se hace procedente la intervención del juez constitucional[70]. 10. Particularmente, es preciso señalar que un juez incurre en dicho yerro cuando aplica una norma derogada, “pues no solamente falta al debido proceso, sino también al principio de legalidad que rigen la actuación de los administradores de justicia colombianos”[71]. Lo mismo sucede en los eventos en que una autoridad judicial no toma en cuenta sentencias que han definido el alcance de una norma con efectos erga omnes. De igual forma, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional cuando, entre otros eventos, se aparta del precedente judicial[72] -horizontal o vertical-[73] sin justificación suficiente[74]; o se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso[75]. 11. Con todo, el defecto material o sustantivo se configura cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales, o en aquellos eventos en que las decisiones judiciales presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión desconociendo los parámetros constitucionales y legales. Naturaleza jurídica de la asignación de retiro 12. El sistema general de pensiones, cuyo objeto es garantizar a las personas una protección contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, fue creado con el fin de unificar los distintos tipos de sistemas pensionales que existían antes de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, tanto la Constitución Política como el artículo 270 de la mencionada ley[76] “reconocieron la necesidad de un régimen especial para los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (…). Estas normas establecen prestaciones económicas especiales para las personas que prestan sus servicios a la Nación como miembros de la Fuerza Pública, entre las cuales se encuentran la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, así como la pensión de sobrevivientes”[77]. Así, en la sentencia C-654 de 1997 refirió que “fue voluntad del Constituyente que la ley determinara un régimen prestacional especial para los miembros de la Fuerza Pública, que necesariamente debe responder a las situaciones de orden objetivo y material a que da lugar el cumplimiento de sus funciones”. Más adelante, mediante la sentencia C-432 de 2004 sostuvo que los miembros de la Fuerza Pública tienen derecho a un régimen prestacional especial “en razón al riesgo latente que envuelve la función pública que prestan y desarrollan”, o en otras palabras, “tiene su origen en la naturaleza riesgosa de las funciones que desarrollan y que, a su vez, cumple con el fin constitucional de compensar el desgaste físico y mental que implica el estado latente de inseguridad al que se somete al militar y a los miembros de su familia durante largos períodos de tiempo”. En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha explicado que por disposición de la Constitución, los miembros de la Fuerza Pública gozan o se benefician de un régimen prestacional especial “en consideración al ejercicio de las excepcionales funciones públicas[78] que desarrollan en cumplimiento de su actividad militar o policial[79]. De ahí, el establecimiento de una normatividad legal diferente a la que se ha configurado respecto de los demás servidores públicos, y obviamente a su exclusión de la aplicación del sistema integral de seguridad social contenido en la Ley 100 de 1993[80] y en la Ley 797 de 2003”[81]. 13. Una de las prestaciones económicas especiales reconocidas a los miembros de la Fuerza Pública es la asignación de retiro que ha sido entendida por esta Corporación como “una modalidad de prestación social que se asimila a la pensión de vejez y que goza de un cierto grado de especialidad (en requisitos), atendiendo la naturaleza especial del servicio y las funciones que cumplen los servidores públicos a quienes se les reconoce. Se trata (…) de establecer con la denominación de ‘asignación de retiro’ una pensión de vejez o de jubilación para los miembros de la fuerza pública, en la medida que el resto del ordenamiento especial de dichos servidores públicos, se limita a regular las pensiones de invalidez y sobrevivientes”[82]. El Consejo de Estado también se ha referido sobre el particular, señalando que la asignación de retiro es un “derecho de carácter prestacional que surge de una relación laboral administrativa, y con la cual se pretende cubrir un riesgo o una contingencia propia de la seguridad social. Se trata entonces de una prestación social de causación o tracto sucesivo que se devenga de manera vitalicia, la cual es irrenunciable en los términos de los artículos 48[83] y 53[84] de la Constitución Política”[85]. 14. Entonces, la asignación de retiro es una prestación social para los miembros de la Fuerza Pública asimilable a la pensión de vejez o de jubilación, que se caracteriza por tener un grado de especialidad en cuanto a los requisitos para su reconocimiento, dadas las funciones públicas que desarrollan los servidores a quienes se les reconoce. Evolución normativa del régimen pensional y de asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional[86] 15. La asignación de retiro que se reconoce al personal de la Policía Nacional ha pasado por un tránsito legislativo dificultoso producto de la expedición de numerosas disposiciones que han sido derogadas, o declaradas inexequibles por la Corte Constitucional o nulas por el Consejo de Estado. Para un mejor entendimiento sobre la evolución legislativa de esta prestación es necesario hacer referencia, primero, a la forma en que se creó el nivel ejecutivo de la Policía Nacional, para luego explicar cómo surgió la asignación de retiro para el personal de esa institución, particularmente, para quienes pertenecen al nivel ejecutivo. Creación del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional 16. El nivel ejecutivo de la Policía Nacional tiene como primer antecedente el numeral 1° del artículo 35 de la Ley 62 de 1993[87], que revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por un término de 6 meses para modificar las normas de carrera del personal de oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional en materia de i) jerarquía, clasificación y escalafón; ii) administración de personal; iii) suspensión, retiro, separación y reincorporación; iv) reservas; v) normas para los alumnos de las escuelas de formación; y vi) normas sobre Policía Cívica, en la modalidad de voluntarios. En uso de dichas facultades, la Presidencia de la Republica expidió el Decreto Ley 041 del 10 de enero de 1994[88], en el que se consagró el nivel ejecutivo de la Policía Nacional y las condiciones generales de ingreso al mismo. No obstante, mediante la sentencia C-417 de 1994 esta Corporación declaró inexequibles las expresiones “nivel ejecutivo”, “personal del nivel ejecutivo” y “miembro del nivel ejecutivo” de dicho decreto, así como varios artículos que se referían específicamente al nivel ejecutivo de la Policía Nacional. En esa providencia la Corte indicó que en la ley de habilitación legislativa (62 de 1993), el Congreso distinguió varias categorías de personal uniformado: oficiales, suboficiales y agentes; y a cada una de ellas se refirió expresamente al conferirle facultades al Presidente de la República. Luego, al examinar el decreto demandado, advirtió que en él se creó una nueva categoría, para lo cual la Presidencia no estaba autorizada, pues la intención del legislador era conservar las que tradicionalmente se conocían en la institución[89]. 17. Posteriormente, el Congreso otorgó nuevas facultades al Presidente de la República a través de la Ley 180 de 1995[90], que mediante el artículo 1° derogó el artículo 6° de la Ley 62 de 1993 según el cual la Policía Nacional estaba integrada por “oficiales, suboficiales, agentes, alumnos y por quienes prestaran el servicio militar obligatorio en la institución, así como por los servidores públicos no uniformados pertenecientes a ella”, estableciendo que estaría conformada, además, por el nivel ejecutivo. Con sustento en ello, se expidió el Decreto Ley 132 del 13 de enero de 1995[91], cuyo artículo 11 estableció que para ingresar a la Policía Nacional, como integrante del nivel ejecutivo, se exigían requisitos como ser colombiano de nacimiento, no tener más de 24 años de edad, acreditar el título de bachiller; superar los exámenes médicos y las pruebas psicológicas, entre otros. Además, el artículo 12 indicó que podrían ingresar a la escala jerárquica del nivel ejecutivo los suboficiales en servicio activo que lo solicitaran, de acuerdo con las correspondientes equivalencias[92]; el artículo 13 determinó que también podrían hacerlo los agentes en servicio activo siempre y cuando reunieran ciertos requisitos[93]; y el artículo 14 dispuso que el personal de bachilleres que prestaran el servicio militar obligatorio en la Policía Nacional, podrían ingresar al nivel ejecutivo en el grado de Patrullero. 18. Esa normatividad fue derogada por el Decreto Ley 1791 del 14 de septiembre de 2000[94], actualmente vigente, expedido con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por el legislador a la Presidencia de la República mediante la Ley 578 de 2000[95]. El artículo 8 consagró que para ingresar de manera directa al curso de formación como oficial o miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional se exigen los siguientes requisitos: i) ser colombiano; ii) ser bachiller, profesional universitario, tecnólogo o técnico, según se establezca en cada caso; iii) superar el proceso de admisión que la Dirección General de la Policía Nacional presente para aprobación del Ministro de Defensa Nacional; iv) no haber sido condenado a penas privativas de la libertad, ni tener antecedentes disciplinarios. Además, el artículo 9 indicó que podrían ingresar al Nivel Ejecutivo en estricto orden de antigüedad los suboficiales en servicio activo que lo solicitaran, de acuerdo con las correspondientes equivalencias[96]; y el artículo 10 definió que podrían hacerlo además los agentes en servicio activo de acuerdo con las disposiciones que para tal efecto presentara a consideración del Ministro de Defensa Nacional el Director General de la Policía Nacional; así mismo, el parágrafo de esta disposición estableció que “el personal de Suboficiales y de Agentes de que tratan los artículos 9 y 10 del presente Decreto, se someterán al régimen salarial y prestacional establecido para la carrera del Nivel Ejecutivo”. De otro lado, el artículo 11 señaló que el Director General de la Policía Nacional podría seleccionar personal no uniformado de planta, para que adelantara curso especial de formación como uniformado, previa solicitud del interesado, aclarando en el parágrafo 2 que para el ingreso a la carrera del nivel ejecutivo se debía acreditar título de bachiller, técnico o tecnólogo y aprobar el respectivo curso; y al término del mismo optaría el grado de Patrullero. 19. El Consejo de Estado explicó que la creación del nivel ejecutivo en la Policía Nacional “obedeció fundamentalmente a la necesidad de profesionalizar la base y mandos medios de la Institución y darle una formación integral que le permitiera afrontar con criterio...