Sentencia T-253 de 2016

T-253-16 Sentencia T-253/16 ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Caso en que se indica que la utilización del mercurio en extracción aurífera ha ocasionado contaminación en río, afectando a población indígena DEFENSORIA DEL PUEBLO-Legitimación para interponer tutela cuando titular del derecho se lo solicite o se encuentra en situación de desamparo o indefensión La jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el Defensor del Pueblo está facultado para interponer acciones de tutela en representación de terceras personas, bajo estas precisas condiciones:(i) que el titular de los derechos haya solicitado actuar en su representación; o (ii) que la persona se encuentre desamparada e indefensa, esto es, que carezca de medios físicos y/o jurídicos, en aras de evitar o resistir la amenaza o violación a sus derechos fundamentales. ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Procedencia excepcional Cuando la amenaza o vulneración de un derecho colectivo repercute en una lesión directa a los derechos fundamentales de las personas, la acción de tutela resultaría procedente. ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS CUANDO EXISTE VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Requisitos de procedencia excepcional (i) Que exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea “consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo”; (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente; y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y “no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza. ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Improcedencia por ausencia de pretensiones encaminadas al amparo de derechos fundamentales subjetivos, como por la falta de individualización de las personas presuntamente afectadas No se busca la protección de un derecho subjetivo en cabeza de uno o varios individuos determinados, sino que se proponen medidas generales, abstractas, dirigidas en beneficio de un número indefinido de personas, las cuales no están individualizadas. En modo alguno el accionante se preocupó por demostrar una amenaza o violación respecto de una o varias personas a las que se les estuviera quebrantando uno de esos derechos fundamentales del cual fuera titular o titulares. De hecho, haciendo un examen cuidadoso del expediente, no se encuentra prueba alguna o constancia médica con base en la cual se pueda aseverar que algún indígena padece de una enfermedad producida por causa o con ocasión de la presencia de mercurio en el río Caquetá y sus afluentes. Lo único que se menciona, de manera abstracta, citando a algunos doctrinantes, es que la presencia de mercurio en determinadas cantidades en el organismo humano puede afectar la salud. Referencia: expediente T-5364540. Acción de tutela instaurada por el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía –Corpoamazonía. Magistrado ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciséis (2016) La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa y los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA Dentro del trámite de revisión de los fallos dictados por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía –Corpoamazonía. I. ANTECEDENTES. El señor Julián Andrés Fernández , en calidad de Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, presenta acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía –Corpoamazonía, para la protección de los derechos fundamentales a la salud, al agua y a la integridad de los pueblos indígenas y el principio del interés superior del menor indígena de las comunidades que integra la Asociación de Autoridades Indígenas del Pueblo Miraña y Bora del Medio Amazonas - Asociación PANI. 1. Hechos. El Director de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo indica que en la Amazonía colombiana hay una población indígena de 112.317 habitantes aproximadamente, que representa el 0.22 por ciento del total del país, localizados principalmente en los departamentos de Putumayo, Caquetá y Amazonas. Dicha población está distribuida en 62 grupos étnicos y 192 resguardos indígenas. Destaca las conclusiones de estudios hechos por algunos doctrinantes sobre la relación particular de los aborígenes con la naturaleza, la cosmovisión ligada a la adaptación con dicho medio y el aprovechamiento de los recursos naturales. Señala que la región amazónica es objeto de diversas actividades económicas, entre las cuales figura la minería, la cual pasó a convertirse en una de las principales amenazas a los ecosistemas y a la biodiversidad, pues genera la contaminación del agua por el uso de mercurio. A su juicio, al ser los recursos hídricos y pesqueros una importante fuente de alimento e ingresos para la población indígena y campesina de la Amazonia, es evidente que están consumiendo alimentos y agua contaminada. Dice que la presencia de mercurio en el organismo de mujeres y niños impacta su salud en aspectos neurológicos, sensoriales y reproductivos, no existiendo un ejercicio de prevención y control minero-ambiental eficiente por parte del Estado, respecto de las consecuencias nocivas de este metal, ligadas a la explotación minera. Explica que los efectos del mercurio sobre las personas varían de acuerdo al tiempo de exposición. Así, los efectos agudos incluyen daño a los pulmones, náuseas, vómitos, diarrea, aumento de la presión arterial o del ritmo cardíaco, erupciones en la piel e irritación ocular. Agrega que las exposiciones crónicas al mineral afectan de forma sistémica al organismo generando cambios y afectaciones permanentes en diferentes órganos y funciones y, además, alteraciones sensitivas y motoras en el sistema nervioso central y en el cerebro, particularmente durante la infancia y la etapa prenatal, debido a que el mercurio tiene la capacidad de traspasar rápidamente la barrera placentaria cuando el feto está en formación o ingresar al organismo a través de la ingesta de leche materna. Asimismo, afirma que la exposición al mercurio genera un cuadro caracterizado por síntomas de depresión y ansiedad, clasificados entre las manifestaciones más tempranas de la toxicidad; genera también alteraciones del sueño, irritabilidad, perdida del interés, aumento de la fatigabilidad, lentitud psicomotora y dificultad para concentrarse. Advirtió que un informe del Ministerio de Ambiente sobre la situación de la minería de oro, estimó que Colombia se encuentra dentro de los cinco (5) países con mayores índices de contaminación por mercurio y que dicho fenómeno está presente en diecisiete (17) departamentos, entre ellos Amazonas, Vaupés, Putumayo y Vichada. Destacó que diferentes estudios hechos en el año 2000 sobre la situación en regiones como el Orinoco y Antioquia, pusieron en evidencia la manera como el mercurio es incorporado a la red trófica desde los pequeños organismos planctónicos hasta el receptor final humano, en medio de cuya cadena se encuentran los peces. Señala que según el “Informe de resultados del estudio realizado sobre los impactos generados por la minería ilegal en el territorio de la asociación PANI - Parque Nacional Natural Cahuinarí”, los niveles de mercurio en todas las muestras de plantas colectadas en las riberas inundables del río Caquetá presentan contenidos de mercurio; lo anterior teniendo en cuenta que los procesos fisiológicos y bioquímicos en las plantas se ven afectados por la exposición al mercurio sin importar el origen del mismo (aire, agua o suelo). Menciona que fue identificada la presencia de mercurio en las muestras animales que fueron recolectadas (cangrejos y camarones), los cuales, en algunos casos, hacen parte de la dieta de las comunidades, por lo que se genera un potencial riesgo para el hombre en la medida que su consumo continuo generan en el cuerpo un proceso acumulativo del metal (bioacumulación). Manifestó que en los resultados documentados pudo establecerse que la concentración de mercurio en el cabello de los habitantes de la ribera del río Caquetá está directamente ligada al consumo del pescado, lo que podría sugerir que la dieta es la principal fuente de incorporación del metal a esta población, cuyo derecho a la salud humana y ambiental, según indicó, está gravemente afectado. Pone de presente el informe que contiene la advertencia de la Contraloría General de la República, donde dicho organismo de control identificó los cuerpos de agua contaminados con mercurio, producto de la explotación ilegal del oro aluvial. En dicho informe, con relación a los principales departamentos de la región amazónica, se especificó que la contaminación acuífera se centraba en Amazonas, Caquetá y Putumayo. De esta manera, concluye el accionante que el Estado, a través de las autoridades competentes, está faltando a las obligaciones de proteger y cumplir con el derecho fundamental al agua de las comunidades indígenas afectadas. Así, “el Estado ha faltado a su deber de adoptar medidas eficaces para impedir que terceros contaminen con mercurio las fuentes de agua, como tampoco ha realizado acciones positivas para que las comunidades indígenas disfruten del derecho al agua en condiciones de cantidad y salubridad suficientes para el consumo humano”. Aduce que la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas debe asegurar la protección de la integridad étnica, cultural, social y económica de las comunidades que ocupan dichos territorios. Sin embargo, la inadecuada explotación de recursos naturales en territorios indígenas ha conllevado a la contaminación de recursos hídricos y atentado contra la supervivencia de las comunidades indígenas afectadas y, en consecuencia, amenaza su derecho a mantener su integridad cultural. Sostiene que “el Estado debe garantizar el derecho a la subsistencia de los pueblos indígenas, no solo mediante acciones de tipo preventivo o sancionatorio, como sería en este caso, frente a aquellos que con ocasión de su actividad minera utilizan mercurio, sino también mediante la adopción de medidas reparatorias que mitiguen los daños ocasionados y propendan por que tales colectividades puedan ver realizado su derecho a la integridad cultural, social y económica que el Constituyente consagró a su favor”. 2. La solicitud de amparo. El Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo pide al juez constitucional se tutelen los derechos fundamentales a la salud, al agua, a la integridad, al interés superior del menor y a la subsistencia de las comunidades de la Asociación PANI, extendiéndose el amparo “a las demás comunidades indígenas de la selva amazónica, que no siendo partícipes de la interposición de esta acción, estén siendo afectadas por la misma vulneración”. En consecuencia, solicita: • “Ordenar al Ministerio del Interior en coordinación con el Ministerio de la Salud y Protección Social y el Instituto Nacional de Salud que diseñen e implementen, dentro de sus respectivas órbitas de competencia, un Programa Integral con enfoque diferencial que garantice el derecho a la salud de Indígenas intoxicados con mercurio y un Plan Nutricional para disminuir el mercurio en las personas afectadas. • En virtud del principio del interés superior del menor indígena y específicamente, para atender las necesidades de salud y alimentación equilibrada de la población infantil, ordenar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, con el acompañamiento del programa presidencial "De Cero a Siempre", diseñar conjuntamente con las entidades mencionadas en el punto anterior, los respectivos componentes que harán parte del Programa Integral que garantice el derecho a la salud y dentro del Plan Nutricional. • Ordenar a CORPOAMAZONIA, prevenir y controlar los efectos nocivos de la actividad de extracción minera, especialmente cuando se utiliza mercurio u otro elemento tóxico para la salud humana e interponga ante la Fiscalía General de la Nación denuncia penal frente aquellas conductas que puedan constituir delitos. • Ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con apoyo de otras autoridades ambientales competentes, elaborar el Plan Estratégico para la Reducción del Mercurio en la Minería aurífera o artesanal a pequeña escala, en cumplimiento del Convenio de Minamata sobre Mercurio, del cual Colombia hace parte y por ende tiene carácter vinculante y de conformidad con el inciso segundo del artículo 3o del Decreto 1658 de 2013. • Ordenar a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Minas y Energía; Salud y Protección Social y Trabajo, elaborar y presentar un Plan de Acción para la erradicación del mercurio, dentro del plazo estipulado en el inciso 2° del artículo 3o del Decreto 1658 de 2013. • Ordenar a CORPOAMAZONIA realizar una evaluación, seguimiento y monitoreo de las explotaciones auríferas dentro de su jurisdicción. • Ordenar a CORPOAMAZONIA que decrete la suspensión de las explotaciones de minerales que generen impactos al medio ambiente e inicie los respectivos procesos sancionatorios. • Ordenar a CORPOAMAZONIA que decrete la suspensión de las explotaciones de oro en las cuales se utilice el mercurio u otro elemento tóxico para la salud e inicie los respectivos procesos sancionatorios. • Ordenar a CORPOAMAZONIA que realice el seguimiento al cumplimiento de resoluciones que cancelen permisos de extracción minera. • Ordenar al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM capacitar a CORPOAMAZONIA para el análisis de mercurio y cianuro en aguas, sedimentos y/o lodos, para que pueda realizar los respectivos monitoreos y pueda implementar un plan de emergencia y contingencia ambiental donde se atiendan los riesgos cuando se exceda los valores críticos permitidos. • Ordenar al Ministerio de Minas y Energía y al Ministerio del Medio Ambiente, así como a las entidades que integran el Sistema Nacional Ambiental, SINA que se coordinen entre sí y compartan información, antes de otorgar los permisos, licencias o autorizaciones que establece la ley para explotar recursos naturales en las zonas en las cuales existen resguardos, reservas o territorios colectivos legalmente constituidos. • Prevenir a las autoridades aquí señaladas, que permitan la participación de las autoridades indígenas y/o de sus líderes dentro de los procesos correspondientes para adoptar las medidas de protección”. (Mayúscula y negrilla del texto). 3. Trámite constitucional de primera instancia y respuesta de las autoridades accionadas y vinculadas. 3.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la tutela mediante providencia del 03 de septiembre de 2015. Asimismo, al advertir que las pretensiones se encuentran encaminadas a que el Ministerio de Salud, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF, el Sistema Nacional Ambiental –SINA, el Programa Presidencial “de Cero a Siempre”, el Ministerio del Trabajo y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –IDEAM realice, dentro del marco de sus competencias, las actuaciones tendientes a la protección de los derechos invocados, decidió vincular a tales entidades. Del mismo modo, sin vincularlo al proceso, solicitó al Ministerio del Interior allegara certificación de existencia y población de las comunidades indígenas de la selva amazónica. 3.1. Respuesta del Instituto Nacional de Salud. Esta entidad, por intermedio de la Jefe (E) de la Oficina Asesora Jurídica, informa que la Dirección de Redes en Salud Pública-DRSP, a través del Grupo de Salud Ambiental, ha adelantado estudios en diferentes regiones del país, incluyendo la Amazonia, determinando niveles de contaminación de mercurio. Indica que “algunos de estos estudios han estado directa o indirectamente relacionados con la explotación aurífera, dichos estudios se citan en el oficio Nº 1000-001036 de fecha 22 de enero de 2015, enviado como respuesta al oficio Nº 30116, relacionado con “Solicitud de información sobre mercurio en tejido humano en indígenas del Amazonas”, elevada por las Asociaciones PANI, ACIMA y ACITAVA, la cual adjunta (folios 86 a 88). Aduce que dicho Grupo, en cumplimiento del Sistema de Vigilancia de la calidad de agua para consumo humano, ha analizado muestras del líquido tomadas cerca de las bocatomas de los municipios, sin que se detecten niveles de mercurio. Aclara, sin embargo, que “es posible que el mercurio metálico empleado en la actividad minera, debido a su naturaleza se precipita al fondo encontrándose más fácilmente en los sedimentos que en el agua, lo cual es una posible causa de los resultados encontrados. Reportes en la literatura argumentan que el riesgo de contaminación puede ser bastante bajo debido a que este metal reside principalmente en los sedimentos y una vez resuspendido es rápidamente consumido por microorganismos y especies acuáticas ubicadas en la base de la cadena alimenticia”. Sugiere que se realicen estudios que incluyan el análisis de pescado y biomonitoreo (determinación de mercurio en cabello y sangre) de la población en riesgo, ya que la vigilancia de la contaminación de cuerpos de agua y su respectivo muestreo dependen de factores como la distancia del afluente o de la zona de extracción minera que está vertiendo los residuos al punto de toma de la muestra, además, del caudal de la fuente de agua, ya que los metales pesados, por su condición química se precipitan al fondo acumulándose en sedimento y en la vegetación del lecho acuático, los microorganismos presentes en los sedimentos transforman el mercurio inorgánico en metil-mercurio, el cual a través de la cadena trófica es consumido por los peces y, finalmente, llega al hombre, por el consumo de pescado. Destaca que se ha brindado asesoría técnica al Laboratorio de Salud Pública de la Secretaría de Salud del Amazonas, en relación con el marco general de política, la normatividad vigente, las generalidades y el ciclo de vida del mercurio, así como en la toma, conservación y transporte de muestras biológicas y ambientales; además, indica, que se ha ofrecido el seguimiento por laboratorio para fortalecer las determinaciones de metales pesados para dar respuesta a las solicitudes de las Autoridades Tradicionales Indígenas. 3.2. Respuesta de la Presidencia de la República. La Presidencia de la República, a través de apoderada, considera que el accionante escogió una acción equivocada, por cuanto la protección de los derechos que señala como vulnerados, deben ser ventilados mediante acciones populares o de cumplimiento. Solicitó que la tutela sea negada por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la Presidencia de la República no tiene la responsabilidad de atender los requerimientos hechos en la demanda, en la que no mencionó cuál pudo ser la acción u omisión de la entidad. 3.3. Respuesta del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –IDEAM. El IDEAM, por intermedio de su Director General, tras hacer un recuento de las funciones de la entidad, asegura que el instituto carece de legitimidad en la causa por no tener deberes funcionales relacionados con la situación expuesta en la demanda. Sin embargo, menciona que en virtud de la colaboración armónica de los órganos del Estado, se encuentra en disposición de capacitar a cualquier entidad pública que así lo solicite respecto del análisis de mercurio y cianuro asociados a la calidad del agua, de acuerdo con los protocolos de monitoreo establecidos. Señala que de ser necesaria la capacitación de que habla el accionante, se requiere de tiempo suficiente para realizar dicho ejercicio académico, pues tal circunstancia supone esfuerzos logísticos y administrativos de la entidad requirente de la capacitación, es decir, Corpoamazonia, así como de ese Instituto (instalaciones, personal, insumos). 3.4. Respuesta del Ministerio de Minas y Energía. Este Ministerio, a través de apoderada, manifiesta que el demandante desconoce las actuaciones adelantadas por dicha cartera para el cumplimiento de las obligaciones señaladas en la Ley 1658 de 2013. Explica que el ministerio puso en marcha el proyecto de inversión para la capacitación teórica y práctica dirigida a la reducción y eliminación del uso del mercurio a nivel nacional, en desarrollo del cual suscribió varios contratos interadministrativos con diferentes sectores con dicho propósito y en busca de la protección de la salud humana, los recursos naturales renovables y del ambiente. Agrega que dichas acciones enfocadas especialmente al ámbito de la extracción aurífera, como técnica para esa actividad, abarcó regiones como los municipios de Suárez y Buenos Aires en Cauca, Vetas y California en Santander, Iquira y Tesalia en Huila, Arenal, Norosí, Rio Viejo y Tiquisio en Bolívar, Andes y Sotomayor y Llanada en Nariño. Señala que el organismo participó en las negociaciones para suscribir el Convenio de Minamata, apoyó el proceso que adelanta Colombia para la adhesión a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), participó en mesas de trabajo con otras entidades del Estado para la regulación del uso del metal, trabajó en la concertación para la versión definitiva del plan único nacional de mercurio e intervino en el proyecto de acto administrativo que aspira a implementar el registro de usuarios del mercurio. Destaca que en el marco de aplicación de la ley 1658 de 2013, las gestiones llevadas a cabo por el ministerio están dirigidas a las personas que desarrollan la actividad minera en forma legal, pues la mitigación y control de la labor ilegal, en este campo, le compete a otras autoridades nacionales, locales, ambientales y de policía y defensa. A su juicio es clara la falta de legitimación en la causa por pasiva de la cartera de Minas, pues la contaminación descrita en la demanda es producida por personas indeterminadas que trabajan en la minería ilegal, “de lo que se infiere que quien está llamado a responder por la eventual vulneración, es este grupo indeterminado de personas y la autoridad minera y local competente para vigilar, controlar y detener las actividades de minería ilegal”. Concluye que la parte actora cuenta con otros mecanismos para la protección de los derechos que considera vulnerados, que recaen “no sólo en una persona o comunidad sino a la Asociación de Autoridades Indígenas del Pueblo Miraña y Bora del Medio Amazonas –Asociación PANI”, por lo que “es claro que a la luz de la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo y de la Carta Política de 1991, existen otras vías con las cuales se puede conminar a las personas y autoridades competentes al cumplimiento de las pretensiones hoy perseguidas”. 3.5. Respuesta del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF. El ICBF, por intermedio de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, da cuenta que en la sesión de concertación de la Mesa Regional Amazónica, cumplida en agosto de 2015, el instituto adquirió el compromiso de revisar las estrategias de recuperación nutricional en la región. Menciona que incluso desde el año 2014, el ICBF implementó acciones para mejorar el estado nutricional de niños y niñas menores de cinco (5) años e inició el suministro de un aporte de alto valor nutricional para beneficiarios de la primera infancia, incluyendo menores de varias zonas pertenecientes a los pueblos Miraña y Bora, donde también desplegó diferentes gestiones para asistencia a los niños y niñas de tales comunidades. Presenta unos cuadros mediante los cuales pone de presente las actuaciones adelantadas por la Unidad Móvil Amazonas para la atención de los menores que hacen parte de las comunidades indígenas que se encuentran asentadas en ese Departamento. Aduce que la Defensoría del Pueblo no cumplió los requisitos de legitimación en la causa por activa porque no está demostrada la aquiescencia de las asociaciones indígenas para elevar la solicitud de amparo, en los términos del artículo 46 del decreto 2591 de 1991. Así, menciona que “de los medios probatorios señalados en el acápite de pruebas, no se evidencia la anuencia o interés de las asociaciones indígenas en promover la acción de tutela que nos ocupa”, o que estén en situación de desamparo e indefensión. Finalmente, considera que dentro del plenario no existe medio probatorio alguno que determine la existencia de acción u omisión por parte del ICBF, como quiera que esa Entidad hace presencia institucional en el Departamento del Amazonas a través del Programa Día. 3.6. Respuesta del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Esta Cartera ministerial, a través de apoderada, se opone a la tutela al considerar que no es la entidad competente para expedir títulos mineros para proyectos de extracción de oro, ni para el seguimiento y control de las licencias otorgadas por las corporaciones autónomas regionales o por la ANLA. Destaca que ese Ministerio no es un ente ejecutor, sino el organismo rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio, como de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible. Explica que el Plan Único Nacional de Mercurio creado por la Ley 1658 de 2013, para identificar y ejecutar estrategias que protejan la salud y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones de mercurio, se instituyó con los siguientes propósitos: (i) la erradicación del uso de mercurio en el sector minero a 2018, y (ii) el estudio de lo relacionado con las actividades industriales a 2023; para lo cual se articula el trabajo de 8 ministerios (Minminas, Mincomercio, Minambiente, Minsalud, Mintrabajo, Mintransporte, Minagricultura y Minrelaciones); en concordancia con el Convenio de Minamata sobre Mercurio y compromisos con la OCDE. Sostiene que dicho Plan comprende objetivos de política pública, de vigilancia y control, de investigación, de concientización, de educación ambiental y comunicación social, entre otros, los cuales se lograrán a través de programas de fortalecimiento institucional, gestión ambiental, de salud pública, de seguridad y salud en el trabajo, sectorial -tecnológica y social, educación y comunicación, gestión del conocimiento e investigación aplicada, lo cual busca la disminución y eliminación gradual del uso de mercurio y la reducción de emisiones y liberaciones del mismo. Afirma que “en el 2014 se realizó un proceso de concertación del Plan Único Nacional de Mercurio, por parte de los 8 Ministerios antes citados, y que actualmente continua por parte de cada Ministerio la planificación de sus acciones específicas de acuerdo a sus competencias, así como por parte de los institutos y entidades adscritas, vinculadas o autónomas relacionadas, actividades que se realizan de manera paralela con acciones que se vienen desarrollando previas al Plan mencionado, como proyectos piloto, estudios y gestiones interinstitucionales”. Solicita que se denieguen las pretensiones de la parte accionante en relación con ese Ministerio, pues dicha entidad no está legitimada en la causa por pasiva, en la medida de que no es competente para conocer de las pretensiones formuladas, así como tampoco ha vulnerado ni amenazado vulnerar derecho fundamental alguno. 3.7. Respuesta del Ministerio del Trabajo. Este Ministerio, por intermedio del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, considera que la tutela debe ser declarada improcedente por falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la cartera de Trabajo no tiene competencia para la adopción de planes y acciones encaminadas a la reducción del uso del mercurio en la minería aurífera artesanal y de pequeña escala, ni para declarar derechos ni dirimir controversias relacionadas con esa actividad. Agrega que en el presente asunto existen medios judiciales y procesales ordinarios apropiados para resolver las controversias que se derivan de la implementación del Plan Estratégico Nacional de Reducción del Mercurio en la Minería Aurífera Artesanal y de pequeña escala. 3.8. Respuesta de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía -Corpoamazonía. Corpoamazonía, a través del Subdirector de Administración Ambiental, dio respuesta a la acción de tutela después de haberse dictado la sentencia de primera instancia. Destaca las acciones realizadas en torno a las actividades mineras en su jurisdicción, entre las que se pueden mencionar: (i) capacitaciones a miembros de la fuerza pública respecto a la normatividad minero-ambiental; (ii) talleres a jueces y fiscales, alcaldes y gobernadores sobre la temática minera; (iii) se conformó el Comité de lucha contra la minería ilegal en el departamento del Amazonas; (iv) ha difundido cuñas radiales sobre los impactos ambientales de la minería ilegal; (v) ha instaurado denuncias ante la Fiscalía General de la Nación, ante la presencia de balsas ejerciendo la minería ilegal; (vi) puso en conocimiento a diversas entidades gubernamentales sobre la presencia de minería ilegal en la región; (vii) ha participado en la Mesa Permanente de Coordinación Interadministrativa, liderada por la Gobernación del Amazonas y las autoridades indígenas, incluida la Asociación PANI; (viii) ha realizado convenios interadministrativos para la formulación de Planes de ordenamiento ambiental; (ix) ha participado en la suscripción de acuerdos entre autoridades gubernamentales e indígenas como con propietarios de balsas (mineros); (x) ha participado en foros mineros, donde se ha expuesto la normatividad vigente y presentado las solicitudes vigentes y en curso; (xi) ha radicado proyectos ante el Fondo de Compensación Ambiental; (xii) ha suscrito convenios con el INCODER para el establecimiento de chagras y con ONGs para la conservación de especies; (xiii) ha apoyado a varias instituciones en los estudios realizados sobre el impacto de la minería ilegal; (xiv) ha ordenado la suspensión inmediata de la actividad minera aurífera mecanizada en varios municipios del Amazonas; (xv) ha liderado la construcción de un plan operativo anual del Comité de Lucha contra la minería ilegal; (xvi) ha aportado recursos técnicos y financieros para la realización de la Mesa Permanente de Coordinación Interadministrativa; (xvii) ha estado vinculada a procesos penales como representante de víctimas; (xviii) ha adelantado 33 procesos administrativos sancionatorio ambiental por la actividad de minería ilegal. Por lo anterior, estima que ha ejercido sus funciones de prevención, control, vigilancia y seguimiento de la actividad minera de su jurisdicción, garantizando la protección de los derechos fundamentales de la población indígena de la región. 3.9. Respuesta del Ministerio del Interior. El Director de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, atendiendo el requerimiento del a-quo, sobre la “certificación de existencia y población de las comunidades indígenas de la selva amazónica”, señala que la “información es supremamente extensa contando con que abarca las comunidades indígenas ubicadas en cinco (5) departamentos que conforman la Amazonía colombiana”. Sin embargo, aportó la información de los Resguardos y Comunidades indígenas registradas en las bases de datos institucionales en el Departamento del Amazonas. 4. Del fallo de primera instancia. La Sección Cuarta, Sub-sección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de septiembre 16 de 2015, declaró improcedente la acción de tutela al advertir falta de legitimación en la causa por activa del Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo. Consideró que aun cuando la Defensoría del Pueblo tiene la facultad constitucional y legal de interponer tutelas en calidad de parte y en nombre de sujetos cuyos derechos sean amenazados o violados, también lo es que dicha posibilidad está sometida al cumplimiento de unas condiciones indefectibles, de acuerdo a la interpretación sistemática de los artículos 86 de la Constitución y 1º, 2º y 46 del decreto 2591 de 1991. Así, indicó que entre tales exigencias están la de que la tutela sea interpuesta en nombre de personas determinadas o determinables y que estas soliciten a la Defensoría del Pueblo su intervención en la interposición de la tutela a su favor. De acuerdo a lo anterior, estimó que en el presente asuntó las condiciones señaladas no se cumplen, pues no es posible establecer el número de personas cuya protección busca la tutela, ya que solamente el Departamento del Amazonas tiene cerca de 300 comunidades indígenas. Asimismo, señaló que “revisado el libelo de la acción se evidenció que el Defensor del Pueblo aduce que solicita que el amparo de tutela no solo cobije a las comunidades indígenas de la Asociación de Autoridades Indígenas del Pueblo Miraña y Bora del Medio Amazonas - Asociación PANI, sino que se extienda a las demás comunidades indígenas de la selva amazónica, pues la contaminación con mercurio afecta toda la región y, por ende, la protección constitucional debe dirigirse a todas las comunidades afectadas por esa problemática ambiental”. En ese orden, advirtió que “el Defensor del Pueblo busca la protección de miles de indígenas que habitan dicha zona, por lo tanto, no es posible individualizar e identificar a cada una de las personas que hacen parte de ese grupo poblacional, situación que permite concluir que interpone la acción de tutela para la defensa de derechos de un grupo abstracto y general de personas, que aunque se encuentren en la misma situación fáctica no pueden ser individualizadas ni determinadas”. De otra parte, destacó que en el expediente tampoco obra prueba que acredite que las comunidades indígenas de la Asociación de Autoridades Indígenas del Pueblo Miraña y Bora, hayan solicitado la intervención del Defensor del Pueblo para la interposición de la acción de tutela. Así, puso de presente que la citada Asociación PANI radicó una solicitud ante el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos –INVIMA, para obtener información sobre el mercurio en el tejido humano en los indígenas del Amazonas, lo cual denota que tiene los medios para ejercer la defensa de sus derechos fundamentales, por lo que no encuentra en una situación de desamparo o indefensión. Finalmente, estimó que la Asociación PANI puede hacer uso de la acción popular, ante el Juez competente, para solicitar la protección de los derechos colectivos de las comunidades indígenas que se encuentran bajo su protección, pues el artículo 88 de la Constitución Política instituyó las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza. Por esta razón, “es dicho mecanismo judicial el procedente para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos de las comunidades indígenas de la región de la amazonia, en el cual se puede solicitar la práctica de pruebas y las medidas que se consideren necesarias para la efectiva protección de los citados derechos”. 5. La impugnación. El Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, mediante escrito del 24 de septiembre de 2015, impugnó el fallo de primera instancia, sin exponer las razones de su inconformismo. 6. Del fallo de segunda instancia. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de diciembre 03 de 2015, confirmó el fallo de primera instancia, luego de compartir las consideraciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Así, consideró que si bien en la demanda se pretende la protección del pueblo Miraña y Bora del Medio Amazonas, “los hechos de la demanda e incluso el acápite de concepto de la violación de los derechos fundamentales, permiten señalar que la tutela aspira a la protección de los pobladores indígenas de la totalidad de la Amazonía”. Igualmente, “muchas de las situaciones que sustentan la solicitud de amparo están referidas a hechos ocurridos en otras zonas del país y a indígenas ubicados en la ribera del río Caquetá, sin especificar qué sectores corresponden al grupo Miraña y Bora”. De esta manera, señaló que no es posible establecer cuáles pobladores indígenas podrían ser beneficiarios concretos de la acción, como lo exige la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la tutela en nombre de un número plural de personas que deben ser individualizadas. Advirtió que en el expediente no consta que la Asociación PANI haya solicitado a la Defensoría del Pueblo su intervención, no pudiéndose inferir su estado de indefensión respecto de la situación descrita en la demanda. Puntualizó que al margen de la falta de legitimación en la causa por activa, la Asociación PANI “no es sujeto de especial protección en materia de derechos fundamentales, así sus integrantes, como personas naturales, tengan dicha condición reconocida constitucionalmente”. Concluyó señalando que los derechos cuya protección se invocan en la demanda, en favor de las comunidades indígenas, tienen la naturaleza de derechos colectivos, por lo que su protección no es procedente a través de la acción de tutela sino por medio de la acción popular. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos de esta corporación, el veintiséis (26) de febrero de dos mil dieciséis (2016). 2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico 2.1. El Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, interpuso acción de tutela con el fin de que se protejan los derechos fundamentales a la salud, al agua, a la integridad de los pueblos indígenas y el principio del interés superior del menor, de las comunidades que integra la Asociación de Autoridades Indígenas del Pueblo Miraña y Bora del Medio Amazonas - Asociación PANI. Al respecto indica que la utilización del mercurio en la extracción aurífera en pequeña escala que se lleva a cabo en la región, ha ocasionado la contaminación del río Caquetá, de cuyas aguas se sirven los indígenas para sus quehaceres diarios y de donde extraen el pescado que hace parte de su dieta alimenticia. Arguye que estudios han demostrado que a lo largo de la cuenca del río Caquetá, se ha detectado la presencia de mercurio en plantas, peces y seres humanos, lo cual supone una afectación a la salud y a la supervivencia de los indígenas, en especial a las mujeres y niños, así como una amenaza al ecosistema y a la biodiversidad. Aduce que el Estado no ha sido eficiente en el ejercicio de prevención y control sobre los efectos nocivos de la explotación minera, que se ha traducido en la contaminación de las fuentes hídricas y en la afectación a los derechos de la población indígena de la región. 2.2. Las entidades gubernamentales accionadas y vinculadas al proceso, alegaron que han cumplido con lo que les compete en el marco de sus estrictas funciones legales, no encontrando que en su actuar se hayan lesionado los derechos fundamentales de la Asociación PANI ni de los demás pueblos indígenas de la región. Mencionan, por el contrario, que han propendido por su protección a través de programas, proyectos, estudios, capacitaciones, mesas de trabajo, entre otros, orientados a la atención de las comunidades indígenas y a la eliminación del uso del mercurio en la minería. De otra parte, alegan que la Defensoría del Pueblo carece de legitimación en la causa por activa al no mediar solicitud de la Asociación PANI y que los derechos que se pretenden proteger son de carácter colectivo, no siendo en este caso procedente la acción de tutela sino la acción popular e, incluso, la acción de cumplimiento. 2.3. La acción de tutela fue declarada improcedente por los jueces de instancia, quienes consideraron de manera uniforme que el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, carecía de legitimación en la causa por activa, de acuerdo a la normatividad y a la jurisprudencia, por dos razones: (i) no interpuso la acción de tutela en nombre de personas determinadas o determinables, ya que la protección deprecada buscaba favorecer a todas las comunidades de la Asociación de Autoridades Indígenas del Pueblo Miraña y Bora del Medio Amazonas e, incluso, a los demás pobladores indígenas de la Amazonía, sin establecerse que personas serían las beneficiarias concretas de la acción; y (ii) no medió solicitud de la Asociación PANI para la interposición de la acción a su favor, como tampoco se evidenció que dicha asociación estuviera en estado de indefensión respecto a la problemática expuesta en la demanda, que le impidiera acudir directamente ante el juez constitucional. Igualmente, estimaron que los derechos invocados tienen la naturaleza de colectivos, cuyo amparo no es procedente a través de la acción de tutela, sino mediante las acciones populares. 2.4. De acuerdo con la situación fáctica planteada y las decisiones adoptadas por los jueces de instancia, corresponde a la Sala Novena de Revisión, en primer término, determinar la procedibilidad de la tutela en el asunto sub judice. En punto a este tema, se estudiará (i) si tiene o no legitimación en la causa por activa el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo para interponer la demanda, y (ii) si es la acción de tutela el medio adecuado para debatir las circunstancias expuestas en la misma. Para resolver los anteriores aspectos, la Sala reiterará la jurisprudencia relativa a (i) la legitimación por activa de la Defensoría del Pueblo y (ii) los criterios de procedibilidad de la tutela frente a la vulneración de derechos colectivos. En segundo lugar, sólo de llegarse a la conclusión de que la tutela es procedente, la Corte deberá definir si las autoridades accionadas desconocieron los derechos fundamentales de los pobladores indígenas a que alude la demanda, por la supuesta deficiencia en el ejercicio de prevención y control sobre los efectos nocivos de la explotación aurífera, ante la contaminación con mercurio del río Caquetá y sus afluentes. 3. La legitimación por activa de la Defensoría del Pueblo para interponer acciones de tutela. Reiteración de jurisprudencia. 3.1. La Corte Constitucional ha establecido que a pesar del carácter informal de la acción de tutela, no debe obviarse el cumplimiento de unas condiciones mínimas de procedibilidad[1]. Entre estos requisitos se encuentra el de la legitimación en la causa por activa, de acuerdo a lo establecido en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[2]. Sobre este aspecto, la Corte ha considerado lo siguiente: “La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente [declarar improcedente el amparo]”[3]. 3.2. La Constitución Política establece en su artículo 86 que la acción de tutela puede ser interpuesta por la persona que considere amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales, por sí misma o por quien actúe en su nombre. En el igual sentido, el artículo 282 de la Carta autoriza al Defensor del Pueblo para presentar acciones de tutela, “sin perjuicio del derecho que le asiste a los interesados”. Respecto de esta última autoridad, el artículo 46 del Decreto 2591 de 1991, al desarrollar la norma constitucional, establece que “El Defensor del Pueblo podrá, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados, interponer la acción de tutela en nombre de cualquier persona que lo solicite o que esté en situación de desamparo e indefensión”. De acuerdo con esta disposición, la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el Defensor del Pueblo está facultado para interponer acciones de tutela en representación de terceras personas, bajo estas precisas condiciones: “(i) que el titular de los derechos haya solicitado actuar en su representación; o (ii) que la persona se encuentre desamparada e indefensa, esto es, que carezca de medios físicos y/o jurídicos, en aras de evitar o resistir la amenaza o violación a sus derechos fundamentales[4]”.[5] 3.3. De esta manera, la Corte desde muy temprano ha estimado que el Defensor del Pueblo y sus delegados, “sólo pueden actuar dentro de los precisos límites que la ley ha señalado a sus actuaciones, por lo tanto, no pueden de ninguna manera arrogarse la atribución de interponer acciones de tutela a su arbitrio, es decir, sin que esté justificado plenamente el supuesto fáctico que la norma exige para legitimar sus actuaciones, cual es, que el afectado en sus derechos fundamentales no pueda promover directamente su propia defensa, por hallarse en una situación de desamparo o indefensión, o que solicite la intervención de dicho defensor”[6]. En el mismo sentido, se ha recordado que “la jurisprudencia de la Corte se ha limitado a aplicar lo ordenado por la Constitución y la ley en cuanto al campo de acción del agente oficioso, del Defensor del Pueblo y de los Personeros Municipales, en el sentido de no pasar por encima del querer de aquel que se presume interesado. Es decir, realmente, lo que pretenden las normas, y así lo ha entendido la Corte, es reconocer la capacidad de decisión de las personas, que actúen por su propia voluntad, cuando pretendan ejercer la acción de tutela. Asunto que adquiere mayor claridad e importancia, en esta clase de acciones, que, por su naturaleza, están desprovistas de formalidades, y pueden ser ejercidas por el afectado directamente, sin tener que acudir a un abogado o a un representante”.[7] 3.4. Así entonces, respecto de la primera condición, es necesario que la persona afectada haya solicitado la intervención de la Defensoría del Pueblo[8], lo cual debe estar acreditado en el proceso al menos de manera sumaria, para así garantizarse concomitantemente el derecho de acceso a la administración de justicia del representado, quien podría desistir del trámite cuando así lo considere conveniente[9]. En principio esta condición es exigida de manera general, a menos que la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales recaiga puntualmente sobre un menor de edad o un incapaz, en cuya circunstancia la Defensoría del Pueblo podría tramitar el amparo sin su anuencia[10]. 3.5. En cuanto a la segunda condición, es decir, que la persona se encuentre en una situación de desamparo o indefensión, significa que debe establecerse la imposibilidad física o jurídica de que la persona pueda promover su propia defensa o, que existiendo los medios y elementos para ello, estos no tengan la virtualidad necesaria para oponerse o repeler la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales[11]. En consonancia con lo anterior, la Corte ha precisado que la Defensoría del Pueblo puede instaurar acciones de tutela en favor de las personas que se lo soliciten, en la medida de que estas sean determinadas o determinables[12]. Al respecto ha considerado: “En efecto, la protección de estos derechos supone la plena identificación de las personas a cuyo favor actúa, en tanto que, a diferencia de otras acciones constitucionales como la acción popular, la tutela pretende, en primer lugar, la garantía de derechos subjetivos constitucionalizados que se imponen de manera directa e inmediata a todas las autoridades y, en segundo lugar, la defensa de personas perfectamente individualizadas o claramente determinables. De esta forma, aunque la acción de tutela es compatible con la protección de derechos fundamentales de un número plural de personas, ésta no es procedente para proteger derechos que no pueden individualizarse ni materializarse, pues esos adquieren la forma de intereses colectivos y su protección procede por vía de las acciones populares reguladas en el artículo 88 de la Constitución y la Ley 472 de 1998. En cuanto a la naturaleza de los derechos que se buscan proteger a favor de un grupo plural de personas, esta Corporación dijo: “Un derecho individual no se convierte en colectivo por el sólo hecho de haber sido exigido simultáneamente con el de otras personas. Un derecho es individual o colectivo dependiendo, entre otros elementos, de quién sea su titular -una persona o una colectividad-, no de quién lo ejerza y mediante cuáles acciones judiciales lo haga. El derecho individual a recibir un determinado tratamiento no se convierte en colectivo por el hecho de ser reclamado al mismo tiempo por varias personas. De igual forma, un derecho colectivo no deja de ser tal, en razón a que sólo sea reclamado por una sola persona.”[13] En estas circunstancias, procede la acción de tutela en defensa de un número plural de personas que se encuentran afectadas, cuando cada una de ellas es identificable e individualizable y, por ende, podría reclamar, en forma autónoma, el amparo de sus derechos amenazados o vulnerados. En caso contrario, esto es, cuando la parte demandante no puede determinarse o la pluralidad de personas reclama derechos que no son individuales, la acción de tutela resulta improcedente. En consecuencia, la Defensoría del Pueblo no podría interponer acción de tutela para la defensa de derechos de un grupo abstracto y general de personas, aunque éstas se encuentren en la misma situación fáctica”.[14] 3.6. De acuerdo a todo lo anterior, es claro que la Defensoría del Pueblo en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, está facultada para interponer acciones de tutela, de tal manera que si advierte de la amenaza o violación de derechos fundamentales de una persona, podrá presentar la solicitud de amparo en nombre de la misma, siempre y cuando esta se lo solicite o se encuentre en situación de desamparo o indefensión[15]. En todo caso, la persona o personas en cuyo favor se actúa, deben ser individualizadas o determinables, para que la protección subjetiva de sus derechos pueda particularmente materializarse. 4. Los criterios de procedibilidad de la tutela frente a la vulneración de derechos colectivos. Reiteración de jurisprudencia. 4.1. La Constitución Política ha estatuido dos mecanismos diferentes para que, a través de ellos, se logre obtener por un lado, la protección de los derechos fundamentales y, por el otro, la de los derechos colectivos. De esta manera, en los artículos 86 y 88, se consagró para el primer caso la acción de tutela y, para el segundo, las acciones populares y las de grupo. La regla general es que la acción de tutela no procede para la protección de los derechos colectivos, ya que esta ha sido establecida como mecanismo idóneo para la protección de los derechos puramente fundamentales, de carácter subjetivo e individual. Para la protección de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por alguna autoridad o por un particular, el ordenamiento diseñó las acciones populares, teniendo como finalidad: “a) evitar el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses (suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior”[16]. 4.2. La Carta Política en su artículo 88 señala que “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella; también regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”. En desarrollo de esta norma constitucional, la Ley 472 de 1998 reguló el ejercicio de las acciones populares y de grupo, estableciendo en su artículo 2º que aquellas son medios procesales para la protección de los derechos colectivos. Asimismo, en el artículo 4º, dispuso que son derechos colectivos, entre otros: el goce de un ambiente sano (literal a); la existencia de un equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como de los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente (literal c); la salubridad pública (literal g); el acceso a los servicios públicos, y a que su prestación sea eficiente y oportuna (literal j). Igualmente, el artículo 9º dispone que “las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos o intereses colectivos”. Así, la Corte Constitucional ha señalado que la defensa de los derechos e intereses colectivos tiene su razón de ser, por ejemplo, ante “aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa, los fraudes del sistema financiero, etc.”[17]. 4.3. De esta manera, se tiene que el criterio para diferenciar la utilización de la acción de tutela y de la acción popular, radica en la naturaleza del derecho que se busca proteger. Así, ante la amenaza o vulneración de un derecho de carácter fundamental, no sería consecuente acudir a la acción popular, pues para ello está concebida es la acción de tutela. No obstante, en la práctica, la escogencia de una u otra acción no resulta obvia, sobre todo cuando la amenaza o vulneración, afecta tanto derechos fundamentales como colectivos. Por tanto, cuando la amenaza o vulneración de un derecho colectivo repercute en una lesión directa a los derechos fundamentales de las personas, la acción de tutela resultaría procedente. Sobre este punto, ha dicho la Corte que “la protección de un derecho fundamental cuya causa de afectación es generalizada o común para muchas personas afectadas, que pueda reconocerse como un derecho colectivo, sólo es posible cuando se demuestra la afectación individual o subjetiva del derecho. Dicho de otro modo, la existencia de un derecho colectivo que pueda protegerse por vía de acción popular no excluye la procedencia de la acción de tutela cuando se prueba, de manera concreta y cierta, la afectación de un derecho subjetivo, puesto que “en el proceso de tutela debe probarse la existencia de un daño o amenaza concreta de derechos fundamentales, la acción y omisión de una autoridad pública o de un particular, que afecta tanto los derechos colectivos como los fundamentales de una persona o grupo de personas, y un nexo causal o vínculo, cierta e indudablemente establecido, entre uno y otro elemento, pues de lo contrario no precede la acción de tutela”[18]”[19]. 4.4. Precisamente, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la procedencia de la acción de tutela cuando los derechos fundamentales se vean afectados ante el desconocimiento de derechos de carácter colectivo, pero sujeta a los siguientes requisitos[20]: “(i) que exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea “consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo”; (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente; y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y “no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza” (se destaca).[21] A estos cuatro requisitos para la procedencia de la tutela como mecanismo de protección de derechos colectivos en conexidad con derechos fundamentales, se ha agregado el de demostrar que la acción popular no es idónea, en el caso particular, para salvaguardar el derecho fundamental vulnerado o amenazado[22]. 4.5. Como corolario de lo expuesto, a fin de determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional debe verificar si en el expediente aparece acreditado de manera fehaciente, “que la afectación del derecho colectivo también amenaza el derecho individualizado de la persona que interpone la acción de tutela, cuya protección no resulta efectiva mediante la...