Sentencia T-247 de 2015

T-247-15 Sentencia T-247/15 ACCION DE TUTELA FRENTE A ACTOS GENERALES, IMPERSONALES Y ABSTRACTOS Existe una regla general de improcedencia de la acción de tutela respecto de actos de carácter general, impersonal y abstracto. No obstante, la jurisprudencia ha establecido algunas excepciones en las cuales procede la acción de tutela frente a este tipo de actos. ACCION DE TUTELA FRENTE A ACTOS GENERALES, IMPERSONALES Y ABSTRACTOS-Acción de tutela contra resolución que dio inicio a procesos administrativos de formación y actualización catastral en municipio habitado en su mayoría por indígenas DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Protección constitucional De conformidad con la jurisprudencia de la Corte, la consulta previa es un derecho fundamental de los pueblos indígenas, el cual se debe llevar a cabo a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos directamente. DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Fundamentos normativos CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Obligación impuesta al Estado cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o administrativas que los afecten directamente CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-No toda medida legislativa que concierna a los pueblos indígenas y tribales está sujeta al deber de consulta CONSULTA PREVIA-Ambito material de procedencia Debe realizarse consulta previa cuando se adopte cualquier medida administrativa o legislativa susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas. Se ha sostenido igualmente que la consulta previa debe comprender cualquier medida susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas y no solamente aquellas que comprendan sus territorios. CONSULTA PREVIA-Afectación directa No existe una lista taxativa de hipótesis en las cuales procede la consulta previa. Para determinar si esta es procedente lo importante es establecer si la medida analizada es susceptible de afectar directamente a un pueblo indígena o tribal. CONSULTA PREVIA DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Finalidad Los procesos de consulta son “medios para asegurar la protección de la supervivencia colectiva, la integridad cultural, los intereses comunitarios y los derechos fundamentales de las comunidades indígenas y afrodescendientes”. DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Características del proceso DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Orden al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y al Ministerio del Interior adelantar consulta previa para nuevos procesos de formación y actualización catastral en municipio donde habitan comunidades indígenas DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Orden al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, realizar un nuevo proceso de Actualización y Formación catastral en municipio donde habitan comunidades indígenas Referencia: Expediente T-4107370 Acción de tutela instaurada por Luis Fernando Arias contra el Grupo de Consulta Previa Ministerio del Interior y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C, treinta (30) de abril de dos mil quince (2015). La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de las sentencia proferidas, en primera instancia, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, el cuatro (4) de junio de dos mil trece (2013), y en segunda instancia por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia el seis (6) de agosto de dos mil trece (2013), dentro del trámite de la referencia[1]. I. ANTECEDENTES Luis Fernando Arias interpuso acción de tutela, en su calidad de representante legal de la Organización Nacional Indígena (ONIC) contra el Grupo de Consulta Previa Ministerio del Interior y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Alega que el Agustín Codazzi llevó a cabo durante el mes de noviembre de dos mil doce (2012), en el municipio de Cumaribo, Departamento de Vichada, actividades de actualización y formación catastral, sin realizar una consulta previa con los indígenas que se encuentran en el área de esa población. 1. Hechos 1.1. El municipio de Cumaribo se encuentra ubicado en el departamento del Vichada, el cual de acuerdo con los peticionarios, cuenta con veintidós (22) resguardos indígenas, nueve (9) solicitudes de constitución de resguardo y doce (12) solicitudes de ampliación de resguardo. También lo habitan tres (3) pueblos en aislamiento voluntario, uno de los cuales está en proceso de reconocimiento ante el Ministerio del Interior. 1.2. Sostuvo el actor que en el municipio hace presencia los pueblos indígenas Sikuani, Piapoco, Puinave, Wipijivi, Amorua, Mapayerri, Piaroa y Kubeo. El pueblo Mapayerri no supera las sesenta personas. Señaló que estos pueblos son semi- nomadas y tienen una población que en general no domina el castellano. Las personas indígenas constituyen el 80% de la población del municipio[2]. 1.3. Desde el mes de noviembre de 2012, según sostuvo el actor, llegaron funcionarios del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, con el fin de realizar actividades de formación y actualización catastral de la zona. Agregó que los servidores públicos de esa entidad trazaron los límites de los predios, dentro de los cuales se encuentran comprendidos territorios ancestrales, sitios sagrados, y en posesión de las comunidades, sin adelantar un proceso de consulta previa. 1.4. Señaló que el censo fue coordinado con los colonos. Agregó que estos pretenden cambiar el nombre a los territorios indígenas, trazar nuevos linderos e inscribirlos para justificar “su ocupación ilegal”. Sostuvo que han derrumbado cercas dentro de las “parcialidades indígenas”[3], lo cual ha impedido el tránsito de los indígenas a sus territorios. Alegó que como consecuencia del censo los indígenas del pueblo Mapayerri han sido desplazados. 1.5. Argumentó que en el proceso de actualización catastral se están reconociendo posesiones inexistentes. Señaló que se han dividido e inscrito predios a colonos, que están en el territorio ancestral de los pueblos indígenas. 1.6. El actor alegó que la conducta del Agustín Codazzi vulnera los derechos fundamentales de los pueblos asentados en el municipio de Cumaribo a la identidad étnica y cultural, al debido proceso, a la propiedad ancestral y a la consulta previa. Solicitaron: a) que se realice una consulta previa concertada para iniciar el registro catastral; b) que en la consulta sea involucrado también el INCODER; c) la consulta debe garantizar la participación de todos los pueblos del municipio de Cumaribo. 2. Respuesta de las entidades demandadas y vinculadas El veintidós (22) de mayo de dos mil trece (2013) el Magistrado Sustanciador[4] admitió la acción y ordenó notificar al Grupo de Consulta Previa del Ministerio del Interior y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 2.1. Respuesta de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior. El treinta (30) de mayo de dos mil trece (2013), la Dirección de Consulta respondió la tutela. Admitió que el Agustín Codazzi no solicitó una certificación con el fin de establecer si en el municipio de Cumaribo tiene presencia o no de comunidades étnicas, pero argumentó que la Resolución 70 del cuatro (4) de febrero de dos mil once (2011), expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, pretende actualizar los censos y las bases de datos estatales sobre el uso y la utilización de la tierra para evitar abusos. Sostuvo que este acto administrativo prevé que cuando se realicen las actividades de actualización catastral, deben ser comunicadas a los habitantes del lugar, para que participen en las decisiones que los puedan afectar. Respecto de la petición del actor concluyó que no se violó ningún derecho fundamental. 2.2. Respuesta del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. El veintiocho (28) de mayo de dos mil trece (2013), el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) presentó los argumentos en defensa de su actuación. Sostuvo que el censo catastral se realiza en cumplimiento de un mandato legal previsto en la Ley 14 de 1983[5]. Al Incoder le corresponde la constitución y ampliación de los resguardos indígenas, y de acuerdo con los títulos, el IGAC realiza la identificación predial “que consiste en el levantamiento y verificación de los elementos físico y jurídico de los predios para identificar en documentos cartográficos y/o catastrales, su ubicación, linderos, extensión, edificaciones y precisar el derecho de propiedad”. Indicó que la actividad realizada en la zona urbana del municipio fue un proceso de “actualización catastral”, y en el área rural se adelantó una actividad de “formación catastral” en la que se obtuvo información de los terrenos y edificaciones. La entidad sostuvo que a diferencia de lo que se señala en la tutela no se desconoció la toponimia indígena, porque los datos fueron tomados de las resoluciones de constitución de los resguardos indígenas que habían sido registradas. Sostuvo que se comunicó al representante legal del municipio de Cumaribo de la Resolución mediante la cual se ordenó “el inicio y ejecución del proceso de formación catastral y la actualización catastral urbana en el municipio de Cumaribo y otros”. Señaló que se realizaron reuniones informativas en el municipio para dar a conocer las actividades catastrales. Alegó que la inscripción en catastro no constituye título de dominio, ni sanea los vicios de la titulación. Aclaró que “por tratarse de formación y actualización catastral es posible que se presenten inconsistencias en la información levantada o renovada, caso en el cual las normas catastrales han previsto los espacios y los trámites para solventarlas”. 3. Sentencia de primera instancia El cuatro (4) de junio de dos mil trece (2013), la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, concedió la tutela interpuesta por el accionante[6]. Argumentó que de conformidad con la Resolución 70 de 2011, los objetivos del catastro son realizar un inventario de los bienes del Estado y de los particulares y la creación de un sistema único de información de estos predios, por lo que resulta importante que la información recogida sea clara y precisa. Consideró que por esta razón, la realización del censo catastral debió ser consultada con los pueblos indígenas ubicados en Cumaribo, con el fin de precisar cuáles eran los territorios habitados por ellos. De esta manera se garantizaría, según sostuvo, por un lado información confiable, y por otro lado la protección de los derechos fundamentales a la integridad étnica y a la consulta previa recogidos en la Constitución y en el Convenio 169 de la OIT. Ordenó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi dejar sin valor la actualización catastral y adelantar un proceso de consulta previa para modificar la información de los predios ubicados en el área del municipio. 4. Impugnaciones. La Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, impugnaron separadamente la sentencia de primera instancia. 4.1. Impugnación de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior. El veinte (20) de junio de dos mil trece (2013), el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior impugnó la sentencia de primera instancia. Presentó cuatro argumentos contra el fallo de primera instancia. Argumentó que la protección de las áreas que habitan los indígenas está ubicada “por fuera de los cascos urbanos de los municipios”, y que fue en estos últimos donde se llevó a cabo la actualización del catastro. Sostuvo que las comunidades indígenas no se pueden ubicar en la zona urbana de Cumaribo, porque su organización es rural “como se establece en la ley”. En segundo lugar señaló, que durante el proceso de actualización de catastro la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior no intervino en el proceso administrativo de actualización catastral. Y que tampoco se le informó de la realización de esta actividad, ni se le solicitó la certificación de la presencia de grupos étnicos en la zona. En tercer lugar dijo que las actividades desarrolladas no causaron una afectación a los pueblos indígenas que habitan el municipio de Camaribo, porque lo que pretenden es actualizar los censos y la base de datos del IGAC, para así garantizar seguridad jurídica a los habitantes de la zona. Aseguró que la autonomía de los pueblos indígenas tiene como límite la Constitución y la ley, y en este caso se debe ajustar a los límites previstos en la Resolución 70 de 2011 que regula la actualización y la formación de catastro, la cual fue aplicada en este caso. Finalmente que en el proceso de tutela se presenta una nulidad por violación del derecho de defensa, porque aunque se les vinculó y presentaron la respuesta a la acción de tutela, el juez de primera instancia no consideró su respuesta al momento de emitir la sentencia. Afirmó que de acuerdo con el Decreto 306 de 1992, en esta clase de procesos, deben aplicarse los principios generales del Código de Procedimiento Civil. Señaló que la falta de referencia a los argumentos presentados en su respuesta genera una nulidad, porque no fueron considerados. 4.2. Impugnación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). El veinte (20) de junio de dos mil trece (2013), el IGAC impugnó la sentencia de primera instancia. Al igual que el Ministerio del Interior, el representante del Instituto sostuvo que, al no ser consideradas las respuestas del IGAC frente a las pretensiones de la acción de tutela, existió una vulneración del debido proceso, ya que estas fueron aportadas oportunamente. También señaló que en el fallo de primera instancia se tuvieron en cuenta como precedentes sentencias que no se refieren a la obligación de consultar los procesos de formación y actualización catastral. Dijo que las providencias citadas se refieren al derecho a la consulta previa en licencias ambientales y permisos de uso, aprovechamiento o afectación de recursos naturales renovables. Señaló que el Decreto 1320 de 1998 se refiere a la obligación de consultar previamente por la explotación de recursos naturales dentro de su territorio, por lo cual las actividades que desarrolló la entidad en el municipio no deben cumplir con esta garantía. Estableció que la actualización de la formación catastral urbana de Cumaribo y de la zona rural de esa población cumplió con todos los requisitos legales. Indicó que la actualización catastral se llevó a cabo con base en “documentos justificativos y su verificación en terreno para identificar correctamente ubicación, linderos, extensión y lograr precisar el derecho de propiedad”. Y agregó que “se realizó tomando como referencia la información suministrada por el Incoder en las resoluciones de constitución y/o ampliación de los resguardos indígenas”. Concluyó que la consulta previa no es aplicable a la función de levantar, renovar y mantener el censo catastral del país. Finalmente solicitó que se vincule al Municipio de Cumaribo como tercero afectado, porque los avalúos catastrales realizados por el IGAC “son la base gravable del impuesto predial”. También requirió vincular al Ministerio de Hacienda porque los avalúos de la zona urbana y rural de Cumaribo, son la base gravable del impuesto al patrimonio. 5. Auto de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. El veinticuatro (24) de junio de dos mil trece (2013), la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá profirió un auto en el que se pronunció acerca de los argumentos expuestos por el Ministerio del Interior y el IGAC. Señaló que los escritos de respuesta a la tutela fueron enviados por la Secretaria del Tribunal el veintiuno (21) de junio de dos mil trece (2013) y consideró que, después de analizar los argumentos expresados por estas entidades, ninguno de ellos es susceptible de modificar la sentencia de tutela. Sostuvo que en el proceso de actualización y formación del catastro del municipio debió consultarse a los pueblos indígenas que allí se encuentran ubicados. Decidió conceder la impugnación y estarse a lo resuelto en la sentencia de primera instancia del cuatro (4) de junio de dos mil trece (2013). 6. Sentencia de segunda instancia. El seis (6) de agosto de dos mil trece (2013), la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia decidió revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar negar el amparo. Sostuvo que la actuación del IGAC, no vulneró el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas asentados en el municipio porque la labor adelantada por esta entidad “consistió en la actualización de la formación catastral urbana y formación de la zona rural de Cumaribo, proceso que fue debidamente socializado a la comunidad y dentro del cual fueron tenidas en cuenta las resoluciones de constitución y/o ampliación de los resguardos indígenas que suministró el Incoder”. Agregó que la actualización catastral “no se realiza de manera específica para territorios donde están asentadas las comunidades indígenas, sino por el contrario es un proceso de cobertura y alcance nacional”, con el que se pretende evitar abusos. Sostuvo que la actividad de la entidad demandada se había ajustado a lo previsto en “la normatividad correspondiente”. 7. Actuaciones en sede de Revisión El doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014), se profirió un auto de pruebas. A través de la decisión se vinculó al municipio de Cumaribo y se le otorgó un plazo de cinco (5) días para que se pronunciara sobre el problema jurídico de la tutela. También se solicitó un informe al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER acerca de los siguientes aspectos relativos al municipio de Cumaribo: (i) los resguardos o reservas indígenas que han sido constituidos en la zona y copia de las resoluciones que así lo decidieron; (ii) los procesos administrativos en curso previstos en el Decreto 2164 de 1995 “Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional”; y (iii) si el Instituto Geográfico Agustín Codazzi consultó al INCODER antes de iniciar el proceso de formación y actualización catastral. Dentro del término, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, dio respuesta a la información requerida manifestando que se encuentran constituidas 10 comunidades indígenas en el municipio de Cumaribo, Departamento de Vichada, pertenecientes a los grupos étnicos Guahibo, Cuiva, Piapoco, Kubeo, Curripaco, Piaroa, Puinave y Sikuani. Que adicionalmente, se encuentran 20 solicitudes de legalización de tierras en trámite entre ellas una de la comunidad Mapayerri. Sobre si existió consulta por parte del IGAC antes de iniciar los procesos de formación y actualización catastral, manifestó el Coordinador de Representación Judicial de la Oficina Asesora Jurídica del Incoder que “una vez revisada la correspondencia del Instituto no reposa solicitud referente al tema”. El municipio de Cumaribo, presentó respuesta extemporánea[7]. El trece (13) de marzo de dos mil catorce (2014), mediante auto se ordenó oficiar al Programa de Justicia Global de la Universidad de los Andes, al Departamento de Antropología de la Universidad de Antioquia, a la Facultad de Antropología de la Pontifica Universidad Javeriana, al Grupo de Derecho Público de la Universidad del Rosario y al Instituto Colombiano Nacional de Antropología e Historia (ICANH) con el fin de que rindieran concepto en torno a la pregunta: ¿es un proceso de actualización y formación del catastro, una medida que tenga incidencia en la manera en la cual una comunidad indígena regula los modos de transmisión de derechos sobre la tierra? Adicionalmente se ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de que informe a la Sala sobre la incidencia fiscal de la determinación de un predio como parte de un resguardo indígena. En relación con la solicitud de concepto sobre la incidencia del proceso de actualización y formación del catastro en los modos de transmisión de derechos sobre la tierra de las comunidades indígenas, se recibió respuesta de parte del Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH- y un oficio del Departamento de Antropología de la Universidad de Antioquia, solicitando prórroga para emitir el concepto[8]. El ICANH, después de realizar un análisis de carácter histórico sobre el municipio de Cumaribo, los procesos de colonización de la cuenca del Río Orinoco, los procesos de presión sobre los territorios ancestrales de las comunidades allí asentadas y referir alguna jurisprudencia de esta Corporación, concluye que es “muy desafortunada la falta de coordinación institucional entre el IGAC, el INCODER y el Ministerio del Interior en el desarrollo de sus actividades en el municipio de Cumaribo, Vichada (…) esta desarticulación, aunada a las fallas en la participación de las comunidades indígenas en la toma de decisiones sobre sus territorios, puede desembocar no sólo en el desmedro en las formas de transmisión de derechos indígenas sobre la tierra, sino también en la poco deseada perennidad de la formalización del despojo de tierras a los pueblos amerindios de la Orinoquía”. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la Coordinadora del Grupo de Representación Judicial, allega concepto emitido por el Director General del Presupuesto Público Nacional, en el que después de citar textualmente el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, aclara que “la incidencia fiscal que tiene la determinación de un predio como parte de un resguardo indígena, es que una vez se amplíe el área que forma parte del resguardo, de conformidad con lo establecido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en la formación del catastro, la Nación deberá pagar un mayor valor por concepto de impuesto predial unificado que el municipio deje de recaudar, previa certificación del respectivo tesorero municipal”. II. Consideraciones y fundamentos Competencia 1. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. Problema jurídico 2. De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Las actividades de formación y actualización catastral que llevó a cabo el Instituto Geográfico Agustín Codazzi vulneraron los derechos a la consulta previa, el territorio y la identidad étnica y cultural de las comunidades indígenas Guahibo, Cuiva, Piapoco, Piaroa, Puinave, Curripaco, Kubeo, Sikuani, Mapayerri, Wipijivi y Amorrua, asentadas en el municipio de Cumaribo teniendo en cuenta que (i) el que el 80% de la población es indígena; (ii) que los datos que se recaudan en estos procedimientos tienen como fin la conformación del Sistema de Información del Territorio, obtener referencias de los terrenos y edificaciones tanto en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico y, (iii) cuyo uso puede tener incidencia sobre el derecho de propiedad de los ciudadanos? 3. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá en primer lugar a la procedencia formal de la tutela. En segundo lugar abordará los siguientes aspectos: (i) el alcance las actividades ordenadas por la Resolución Número 50-000-044-2012 del 23 de mayo de 2012 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi “por medio de la cual se ordena la iniciación y ejecución del proceso de Actualización de la Formación Catastral de las zonas urbanas y Formación rural y centros poblados de los municipios de Puerto Carreño, Santa Rosalía, La Primavera y Cumaribo, en el departamento del Vichada” y (ii) la procedencia de la consulta previa con el fin de garantizar los derechos al territorio y la identidad étnica y cultural de las comunidades indígenas en el marco de actuaciones administrativas relacionadas con los procesos de Formación Catastral. Procedencia formal 4. Con respecto a la procedencia formal de la acción de tutela se deben resolver dos aspectos. En primer lugar, si la ONIC puede presentar como agente oficioso la acción en representación de los pueblos indígenas asentados en el municipio de Cumaribo (Vichada). En segundo lugar, la Corte debe analizar si existe en este caso una excepción a la regla general de improcedencia de la Tutela sobre actos administrativos generales, impersonales y abstractos. Legitimación activa -Agencia Oficiosa- 5. El artículo 86 de la Constitución Política, establece que toda persona podrá a través de la acción de tutela, reclamar ante los jueces en todo momento, la protección de sus derechos constitucionales y que la misma podrá realizarse “por sí misma o por quien actúe a su nombre”. Así mismo el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 determina que “[l]a acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. 6. En concordancia con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido dos requisitos para la procedencia de la agencia oficiosa “Por un lado, que el afectado se encuentre en imposibilidad de defender sus propios derechos y, por otro, que en la acción de tutela el agente oficioso manifieste o deje en claro, directa o tácitamente, obrar en esa condición, explicando las razones que lo llevan a solicitar el amparo a nombre de un tercero”[9]. No obstante ha aclarado la necesidad de que el análisis de estos requisitos se haga “…de forma flexible, porque lo que está en juego es la posibilidad de asegurar a todos los ciudadanos, aún a aquellos que se encuentran impedidos física o jurídicamente para actuar por sí mismos, la posibilidad de obtener de los jueces una determinación concreta acerca de la posible violación de sus derechos fundamentales y, de ser procedente, obtener un pronto remedio jurídico”.[10] 7. Para los casos en los cuales la Organización Nacional Indígena de Colombia, ha actuado como agente oficioso de los pueblos indígenas, la Corte ha reconocido de manera reiterada su legitimación considerando que se trata de una organización constituida para defender los derechos de estos pueblos y su labor ha sido reconocida por estos.[11] 8. Resulta ilustrativa la sentencia T-557 de 2012[12] en la cual se hace un estudio riguroso sobre la legitimación por activa en materia de tutela cuando se trata de Comunidades Indígenas y el papel de la ONIC como agente oficioso en razón a las reconocidas condiciones de aislamiento geográfico en las que se encuentran algunas comunidades y de estas, respecto de los medios judiciales de defensa. Resalta la mencionada jurisprudencia “su legitimación se justifica porque: a) es una entidad constituida para la defensa de los derechos constitucionales fundamentales de estas comunidades[13] y b) su labor ha sido reconocida por éstas. A lo anterior se suma, que conforme con la Constitución Política las comunidades indígenas constituyen un grupo de especial protección y son titulares de derechos fundamentales susceptibles de ser amparados por medio de la acción constitucional de tutela[14]”. 9. Siguiendo el precedente, esta Sala considera que la ONIC tiene legitimación para presentar el amparo en el presente caso a favor de las comunidades Guahibo, Cuiva, Piapoco, Piaroa, Puinave, Curripaco, Kubeo, Sikuani, Mapayerri, Wipijivi y Amorrua, asentadas en el municipio de Cumaribo- Vichada, teniendo en cuenta el papel que ésta ha cumplido en la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y las condiciones de algunas de ellas, que de acuerdo a la información suministrada, se encuentran en aislamiento voluntario[15]. Procedencia excepcional de la tutela frente a actos generales, impersonales y abstractos. 10. Conforme a lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 (artículo 6 numeral 5), existe una regla general de improcedencia de la acción de tutela respecto de actos de carácter general, impersonal y abstracto. 11. No obstante, la jurisprudencia ha establecido algunas excepciones en las cuales procede la acción de tutela frente a este tipo de actos. Así por ejemplo, en la sentencia T-315 de 1998[16], en la cual la Corte se pronunció negativamente frente a la pretensión de un ciudadano de inaplicar un acto administrativo del Consejo Superior de la Judicatura por medio del cual se inició un proceso de selección de magistrados, se determinó que para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos existen dos requisitos: “En primer lugar, se trata de aquellos casos en los que la persona afectada no tiene un mecanismo distinto de la acción de tutela, para defender eficazmente sus derechos porque no está legitimada para impugnar los actos administrativos que los vulneran[17] o porque la cuestión debatida es eminentemente constitucional[18]. En segundo lugar, procede la tutela cuando, por las circunstancias excepcionales del caso concreto, es posible afirmar que, de no producirse la orden de amparo, podrían resultar irremediablemente afectados los derechos fundamentales de la persona que interpone la acción. Estos casos son más complejos que los que aparecen cobijados por la excepción anterior, pues en ellos existen cuestiones legales o reglamentarias que, en principio, deben ser definidas por el juez contencioso administrativo pero que, dadas las circunstancias concretas y la inminente consumación de un daño iusfundamental deben ser, al menos transitoriamente, resueltas por el juez constitucional”. 12. Así mismo, en sentencia T-1073 de 2007[19], esta Corporación, al decidir sobre si la difusión de información relacionada con las personas condenadas por delitos contra la libertad y la formación sexuales y cuyas víctimas hayan sido menores de edad, constituye una violación o amenaza de derechos fundamentales de esas personas y de sus familias, así como de las propias víctimas y de sus familias, determinó que: “De este modo, en casos como los presentes, en los que se está ante un cuestionamiento que se dirige contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto, en los cuales, sin embargo, la pretensión no considera el acto cuestionado en abstracto, sino que se orienta a enervar sus eventuales efectos lesivos de derechos fundamentales en un caso concreto, para determinar la procedencia de la acción de tutela es necesario establecer, por un lado, que se está ante una amenaza cierta que de la aplicación de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, se derive una afectación de los derechos fundamentales de una persona y que, en tal eventualidad, el acudir a las vías ordinarias podría comportar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Pasa la Sala, a ocuparse de estos aspectos”. 13. Para el caso en concreto, es a través de la Resolución Número 50-000-044-2012 del 23 de mayo de 2012, que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi ordenó “la iniciación y ejecución del proceso de Actualización de la Formación Catastral de las zonas urbanas y Formación rural y centros poblados de los municipios de puerto Carreño, Santa Rosalía, La Primavera y Cumaribo, en el departamento del Vichada”. Se trata de un acto general, impersonal y abstracto en la medida en que sus efectos son predicables indistintamente frente a todos aquellos individuos que se encuentran dentro de los territorios afectados por la mencionada resolución. Por lo tanto, es necesario determinar si frente a esta resolución procede de manera excepcional la acción de tutela por existir un perjuicio irremediable. 14. En ese sentido, resulta preciso determinar si se encuentra presentes los cuatro elementos que permiten inferir la existencia de un perjuicio irremediable. Como lo ha determinado la Corte, estos elementos son: “En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.”[20] 15. En relación con que el perjuicio sea inminente o próximo, considera esta sala que si bien, ya se llevó a cabo lo ordenado en la Resolución Número 50-000-044-2012 (formación y actualización catastral en el municipio de Cumaribo), es el uso de la información recolectada la que puede poner en riesgo los derechos de los pueblos indígenas asentados en dicho territorio. Como se verá más adelante, la información que obtiene el IGAC en los procesos de formación y actualización catastral es empleada para tomar un gran número de decisiones de diferentes órdenes (económico, jurídico y fiscal), decisiones que pueden afectar los derechos fundamentales de estos pueblos y que esa afectación puede ser grave. La incidencia de la información que recopila el INAC a través de estos procesos y que es de uso continuo por parte de numerosas entidades, requiere que se tomen acciones urgentes con el fin de evitar el perjuicio de estas comunidades y garantizar la efectividad de sus derechos fundamentales. 16. Incluso, en sentencia SU- 383 de 2003[21], en la cual la Corte ordenó a la Presidencia de la República, a los Ministerios del Interior y la Justicia, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Consejo Nacional de Estupefacientes y a cada uno de sus integrantes, a la Dirección Nacional de Estupefacientes y a la Policía Nacional, consultar de manera efectiva y eficiente a los pueblos indígenas y tribales de la Amazonía colombiana sobre las decisiones atinentes al Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos que las entidades mencionadas adelantan en sus territorios, la Corte consideró la procedencia de la tutela frente a políticas públicas. En ella determinó: “a) Esta Corte ha sostenido, de manera reiterada, dada la especial significación que para la subsistencia de los pueblos indígenas y tribales comporta su participación en las decisiones que puedan afectarlos, mediante el mecanismo de la consulta previa, que éste es un derecho fundamental, “pues se erige en un instrumento que es básico para preservar la integridad étnica, social económica y cultural de las comunidades indígenas y para asegurar por ende su subsistencia como grupo social”.[22] Ahora bien, no existe en el ordenamiento un mecanismos distinto a la acción de tutela para que los pueblos indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata de su derecho a ser consultados, a fin de asegurar su derecho a subsistir en la diferencia, por consiguiente compete al Juez de Tutela emitir las ordenes tendientes a asegurar su supervivencia, en los términos del artículo 86 de la Carta”. 17. Así mismo, en relación con la procedencia excepcional de la tutela para el caso de la protección inmediata e integral de las comunidades indígenas, existen tres razones fundamentales desarrolladas por la jurisprudencia constitucional, la primera de ellas tiene que ver con la discriminación histórica a la cual estos pueblos se han visto sometidos. La segunda, la carga excesiva de acceder a la justicia contenciosa dada la vulnerabilidad social, lejanía geográfica, ausencia de una adecuada representación y, por último, el hecho de tratarse de derechos fundamentales que no han sido desarrollados por el legislador sino por la propia Corte, lo que justifica que el juez constitucional actúe como juez natural en estos trámites. En ese sentido la sentencia T-567 de 1992[23] en la cual decidió favorablemente sobre los derechos de petición y de igualdad del Cabildo de la parcialidad indígena de La Paila, corregimiento de Timbá, jurisdicción del municipio Buenos Aires (Cauca), la Corte consideró que: “En el presente caso la Corte considera que la reticencia en que la administración ha incurrido vulnera, además del derecho de petición, el derecho a la igualdad material, pues existe el deber constitucional de adoptar las medidas pertinentes en favor de grupos discriminados o marginados. Y siendo evidente el abandono, humillación y discriminación a los que han sido expuestos los indígenas durante siglos, se hace necesario que se imponga siempre a su favor un trato preferencial”. 18. En jurisprudencia más reciente, la sentencia T-235 de 2011[24], en la cual se concedió el amparo de los derechos fundamentales al territorio colectivo; a la vivienda digna; a la educación de los menores; y a la prevención y atención de desastres de la comunidad indígena del río Pepitas, la Corte consideró: “Esta Corte ha considerado que el reconocimiento de derechos fundamentales a las comunidades indígenas tiene sustento en los principios de participación y pluralismo consagrados como fundantes del Estado en el artículo 1º superior; en el principio de respeto a la diversidad étnica establecido en el artículo 7º constitucional, y en el principio de igualdad entre culturas (artículo 70 CP). En jurisprudencia temprana, explicó este Tribunal que el carácter fundamental de los derechos de los grupos indígenas se desprende de la prohibición de desaparición forzada llevada al plano de estos grupos humanos[25]. Posteriormente, la Corte ha avanzado en la comprensión de los derechos de los pueblos indígenas a partir en el marco del derecho internacional del DIDH y los mandatos de protección reforzada sentados por el constituyente frente a las comunidades indígenas.[26] (…) La jurisprudencia constitucional ha señalado, además, que los pueblos indígenas, al igual que las personas con identidad étnica indígena, son sujetos de protección constitucional reforzada, en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución, especialmente incisos en sus incisos 2º y 3º, que ordenan a todas las autoridades prodigar un trato especial (favorable) a grupos y personas que se encuentran en condición de vulnerabilidad o en situación de debilidad manifiesta. La caracterización de los pueblos indígenas como sujetos de especial protección constitucional atiende a su situación de vulnerabilidad, originada en los siguientes aspectos históricos, sociales y jurídicos: la existencia de patrones históricos de discriminación aún no superados frente a los pueblos y las personas indígenas; la presencia de una cultura mayoritaria que amenaza con la desaparición de sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo y la economía y, en términos amplios, su modo de vida buena (lo que suele denominarse cosmovisión); y la especial afectación que el conflicto armado del país ha significado para las comunidades indígenas, principalmente por el interés de las partes en conflicto de apoderarse o utilizar estratégicamente sus territorios, situación que adquiere particular gravedad, en virtud de la reconocida relación entre territorio y cultura, propia de las comunidades aborígenes[27].” 19. Así mismo, en sentencia T- 282 de 2011[28] en la cual la Sala Novena de Revisión resolvió sobre la protección de los derechos a la vivienda digna, la diversidad e identidad étnica, la autonomía de las comunidades indígenas y la especial protección a las personas en situación de desplazamiento, de un grupo de familias indígenas que ocuparon el predio de Alto Nápoles, en la ciudad de Cali, se confirma que: “La caracterización de los pueblos indígenas como sujetos de especial protección constitucional atiende a su situación de vulnerabilidad, originada en los siguientes aspectos históricos, sociales y jurídicos: la existencia de patrones históricos de discriminación aún no superados frente a los pueblos y las personas indígenas; la presencia de una cultura mayoritaria que amenaza con la desaparición de sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo y la economía y, en términos amplios, su modo de vida buena (lo que suele denominarse cosmovisión); y la especial afectación que el conflicto armado del país ha significado para las comunidades indígenas, principalmente por el interés de las partes en conflicto de apoderarse o utilizar estratégicamente sus territorios, situación que adquiere particular gravedad, en virtud de la reconocida relación entre territorio y cultura, propia de las comunidades aborígenes[29].” 20. En aplicación de los precedentes citados la Sala considera que en este caso concreto, procede la acción de tutela contra la resolución que dio inicio a los procesos administrativos de formación y actualización catastral en el municipio de Cumaribo. La tutela es el medio de defensa para garantizar los derechos fundamentales reclamados, sin perjuicio de la procedencia de los medios de defensa ante la jurisdicción contenciosa. Se cumple en consecuencia con la procedencia formal y se debe estudiar el fondo del asunto. Análisis de fondo. 21. Para resolver de fondo sobre la vulneración de los derechos a la consulta previa, el territorio y la identidad étnica y cultural de las comunidades indígenas asentadas en el municipio de Cumaribo, se analizarán los siguientes presupuestos: i. el alcance las actividades ordenadas por la Resolución Número 50-000-044-2012 del 23 de mayo de 2012 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi “Por medio de la cual se ordena la iniciación y ejecución del proceso de Actualización de la Formación Catastral de las zonas urbanas y Formación rural y centros poblados de los municipios de Puerto Carreño, Santa Rosalía, La Primavera y Cumaribo, en el departamento del Vichada” y ii. la procedencia de la consulta previa con el fin de garantizar los derechos al territorio y la identidad étnica y cultural de las comunidades indígenas en el marco de actuaciones administrativas relacionadas con los procesos de Formación Catastral. Alcance del Acto Administrativo (Resolución Número 50-000-044-2012 IGAC). 22. El catastro ha sido definido como “el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica[30]”.[31] La labor catastral la lleva a cabo el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante “el IGAC”), en todo el territorio a excepción de Bogotá, Medellín y Cali y el Departamento de Antioquia donde existen instituciones descentralizadas que cumplen esta labor. La identificación de los inmuebles comprende cinco criterios. El primer criterio es el físico, el cual “Consiste en la identificación, descripción y clasificación del terreno y de las edificaciones del predio, sobre documentos gráficos”, como mapas fotografías aéreas o imágenes de satélite.[32] El segundo criterio es el jurídico, el cual consiste en anotar en los documentos catastrales la relación entre el propietario o poseedor y el bien inmueble por medio de la identificación tributaria o ciudadana y de la escritura y el registro.[33] El tercer criterio es el económico, el cual consiste en el avalúo catastral del predio.[34] Finalmente, el cuarto criterio, es el fiscal que consiste en la entrega a los tesoros municipales del listado de avalúos de los bienes a los que se les habrá de aplicar el impuesto predial.[35] 23. Esta función busca coadyuvar a la protección jurídica a la propiedad[36] y garantizar la efectividad del ordenamiento territorial de los municipios y de los distritos a través del Sistema de Información del Territorio, que tiene entre otras funciones facilitar la planificación territorial de las entidades territoriales.[37] Allí reposan las características físicas, jurídicas, fiscales y económicas de los predios. Adicionalmente es la información básica para la liquidación y recaudo del impuesto predial unificado y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral[38]. 24. El catastro se integra a través de tres procesos: la formación, la conservación y la actualización catastral. Estas actividades las lleva a cabo el IGAC y las entidades descentralizadas de Bogotá, Medellín el departamento de Antioquia y Cali. La Ley 14 de 1983 “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” estableció que las labores catastrales se adelantarán en todo el país de conformidad con las normas técnicas establecidas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.[39] En desarrollo de esta función, el IGAC publicó la Resolución 70 de 2011, “Por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación catastral”. 25. De acuerdo con la citada Resolución, la formación catastral “consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio”[40]. Esta función se lleva a cabo mediante un proceso administrativo[41] que se inicia a través de una resolución del IGAC o la autoridad catastral, la cual debe ser divulgada en los medios de comunicación locales. Durante el proceso se desarrollan varias actividades. Las principales son las siguientes: a) “hacer la investigación jurídica, mediante consulta directa en las Oficinas de Registros Públicos”; b) diligenciamiento de la ficha predial; c) conformación de la base de datos catastral; d) liquidación del avalúo catastral para cada predio.[42] 26. Durante este proceso también se determinan las zonas homogéneas físicas que son “los espacios geográficos con características físicas similares en cuanto a vías, topografía, servicios públicos, uso actual del suelo, norma de uso del suelo, tipificación de las construcciones y/o edificaciones” entre otras variables.[43] A través de la formación catastral también se liquida el avalúo catastral de cada uno de los predios. El proceso termina con la resolución que ordena la inscripción de los bienes formados en el catastro, inscripción que no constituye título de dominio. Al respecto las normas técnicas elaboradas por el IGAC precisan que “La inscripción en el catastro no constituye título de dominio, ni sanea los vicios de que adolezca la titulación presentada o la posesión del interesado”.[44] 27. Por su parte, la actualización de la formación catastral pretende renovar la información recogida en procesos previos. Ha sido definida como: “el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario”.[45] Para la actualización se desarrollan las mismas actividades previstas para la formación catastral que fueron citadas. El proceso de actualización cubre a todos los predios que conforman el municipio o distrito.[46] 28. Vale la pena resaltar que la Resolución 70 de 2011, establece en su artículo 24 que la información catastral es una descripción “íntegra, consistente y actualizada de los datos físicos, jurídicos y económicos de cada predio, obtenidos en los procesos catastrales”. (Subrayas fuera de texto) 29. En desarrollo de la función antes señalada, el IGAC expidió la Resolución Número 50-000-044-2012 del 23 de mayo de 2012 “por medio de la cual se ordena la iniciación y ejecución del proceso de Actualización de la Formación Catastral de las zonas urbanas y Formación rural y centros poblados de los municipios de Puerto Carreño, Santa Rosalía, La Primavera y Cumaribo, en el departamento del Vichada”. En ella se distinguen claramente dos actividades, por un lado la Actualización de la Formación Catastral de las zonas urbanas de los municipios de Puerto Carreño, Santa Rosalía, La Primavera y Cumaribo y por otro lado, la Formación rural y centros poblados de estos mismos municipios. 30. Estas actividades de formación y actualización, conforme a la Resolución 70 de 2011 (artículos 78-81) además de ser publicadas en el Diario Oficial, deben ser comunicadas a las demás autoridades catastrales y al representante legal de la unidad orgánica catastral para que, a su vez, la comunique a los habitantes de su jurisdicción por los medios de comunicación que estén a su alcance. Prevé la posibilidad de que se le anuncie a los propietarios o poseedores con la debida antelación con el fin de que concurran a ella y suministren la información sobre linderos, títulos de propiedad o justificación de la posesión. Así mismo a las entidades de derecho público, para que remitan una relación de los bienes inmuebles de su propiedad en la respectiva unidad orgánica catastral. Aunque la ausencia de estos mecanismos de publicidad y comunicación (excepto la publicación en el diario Oficial) no invalida el proceso catastral, sí contribuyen a la exactitud de la información que pretende obtenerse. 31. De acuerdo con la información que reposa en el expediente, el IGAC cumplió tanto con el requisito de publicación en el Diario Oficial como con la respectiva comunicación al Alcalde del municipio de Cumaribo[47]. Incluso la entidad le solicitó al alcalde divulgarla “(…) por una emisora de gran audiencia de esta región o cualquier otro medio masivo de comunicación”. En este mismo oficio se informa sobre el inicio de las actividades de actualización y formación catastral, 1 de octubre de 2012. Se agrega además “en tal virtud, los propietarios o poseedores deberán presentar a los funcionarios del IGAC, sus documentos de identidad, títulos de propiedad correspondiente o documentos justificativos de la posesión y en general suministrar toda la información que se requiera para el cabal cumplimiento y desarrollo de las labores catastrales[48]”. 32. El IGAC, mediante comunicado de prensa del 18 de octubre de 2012[49] informó a la comunidad de Cumaribo, el inicio del proceso e hizo énfasis en que “la información producto de la Actualización de la Formación Catastral, es un insumo estratégico para la toma de decisiones por parte de la administración municipal en temas referentes al desarrollo sostenible, política de vivienda de interés social, prevención y atención de desastres y protección colectiva de los grupos étnicos” (subrayas por fuera de texto). Y resalta que dentro de estos procesos (de actualización y formación) “estará realizando visitas aproximadamente a 4.300 predios entre urbanos y rurales, con la finalidad de recopilar información física y jurídica de los mismos, por lo que solicitamos a la comunidad en general suministrar dicha información”. 33. Conforme con lo manifestado por el propio IGAC, la actualización y la formación catastral ordenada por la Resolución 50-000-044-2012 de 23 de mayo, tienen múltiples objetivos, entre ellos la protección colectiva de los grupos étnicos y la recolección de información física y jurídica. Adicionalmente, de acuerdo con el artículo 83 de la citada Resolución 70 de 2011, la recolección de información que se lleva a cabo en el proceso de formación catastral es fundamental para la toma de decisiones en variadas materias[50]. 34. Sin embargo en este proceso no fue tenida en cuenta la presencia de varias comunidades indígenas en el territorio del municipio de Cumaribo y es claro que no se iniciaron los procedimientos que permitieran que estas comunidades participaran en los mencionados procedimientos (como se verá más adelante, se trata del 80% de la población del municipio)[51]. 35. Mediante Resolución Número 50-000-093-2012 del 21 de diciembre de 2012[52]firmado por el director territorial Salvador Aguilera Huérfano Director Territorial Meta se ordenó la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Cumaribo. La presencia de grupos indígenas en el municipio. 36. En este punto, es importante señalar que de acuerdo con el Plan de Desarrollo del Municipio, el área urbana ocupa el 0,01% del total del área del municipio, con 88,4 hectáreas. El área rural ocupa el 99,99% del municipio que se encuentra distribuida de la siguiente manera: a) el 48,647% la constituyen resguardos indígenas (3.171.452,5 hectáreas.); b) el Parque Nacional El Tuparro comprende el 8% (548.000 hectáreas); y c) el 42,94% (2’799.759 hectáreas) se encuentra conformada por propiedad rural.[53] 37. Según el contenido del Plan de Desarrollo del municipio los indígenas representan el 80% de la población y[54] se encuentran treinta y siete (37) resguardos.[55] De acuerdo con el Incoder hasta el momento se han constituido 10 resguardos y se encuentran en proceso de constitución, otros 20[56]. 38. Hacen presencia en este territorio, conforme con la información suministrada por el Incoder, las comunidades indígenas Guahibo, Cuiva, Piapoco, Piaroa, Puinave, Curripaco, Kubeo, Sikuani[57], con resguardos legalmente constituidos, adicionalmente, los pueblos Mapayerri (en aislamiento voluntario), Wipijivi y Amorrua, están en proceso de formalización. 39. Uno de estos pueblos (Sikuani) está considerado como en peligro de extinción y se encuentra incluido en el Auto 004 de 2009 expedido por la Sala Segunda de Revisión de esta Corporación, sobre la protección de derechos fundamentales de personas e indígenas desplazados por el conflicto armado en el marco de superación del estado de cosas inconstitucional declarado en sentencia T-025/04. No obstante, de acuerdo con lo expresado por la ONIC, son varias las comunidades asentadas en este territorio que se encuentran en esta situación: “los pueblos indígenas Sikuani, Piapoco, Curripaco, Puinave, Wipijivi, Amorua, Mapayerri, Piaroa y Kubeo hacen parte de los pueblos indígenas en Colombia, que se encuentran en riesgo de extinción, algunos como en el caso del pueblo Mapayerri no supera más de 60 personas, el pueblo Wipijivi en todo el país no supera más de 100 personas…”. [58] 40. El Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH-, sostuvo en su concepto que, en relación con las comunidades presentes en la cuenca del río Orinoco y en particular en el departamento del Vichada, “existe un consenso general sobre los dramáticos procesos de exterminio y despojo que desde tiempos coloniales y hasta tiempos muy recientes continuaban experimentando los indígenas de esta región del país”.[59] Desde la época colonial, algunos grupos semi nómadas se desplazaron hacia los bosques de transición amazónicos “a los cuales corresponde una buena porción del municipio de Cumaribo” especialmente pertenecientes a la familia Guajiba y a su subgrupo lingüístico y cultural Cuiva. 41. A partir de 1870 se agudizan los conflictos de estos grupos con los colonos al punto que, iniciado el siglo XX se hicieron populares las denominadas “guajibiadas” o “cuiviadas” que consistían literalmente en cacerías de indígenas, “muchas veces respaldadas por la efectiva participación de comisarios y otros representantes regionales y locales del gobierno”, de acuerdo al concepto citado. Esta violencia agudizó el fenómeno del desplazamiento de estas comunidades. Señala el concepto como hecho notorio de la violencia contra estas comunidades, la conocida “Masacre de la Rubiera” en la que fueron asesinados 16 indígenas Cuivas[60] en Arauca. 42. En décadas recientes, de acuerdo al ICANH, las comunidades indígenas de la región comprendida entre los municipios de Puerto Gaitán (Meta) y Cumaribo (Vichada) han enfrentado nuevas presiones sobre sus territorios derivadas del conflicto y de variados actores como los grupos paramilitares, guerrillero y el reciente Ejército Revolucionario Popular Anticomunista (ERPAC). 43. Como puede verse, la situación de las comunidades indígenas presentes en el municipio de Cumaribo, ha sido de permanente tensión frente a la defensa de su territorio y de su supervivencia como pueblo. De hecho, como lo enuncia la accionante, algunos de estos se mantienen en aislamiento voluntario (incluyendo el pueblo Mapayerri), alejados de los cascos urbanos y con poco dominio del idioma castellano[61]en peligro permanente tanto por el accionar de grupos organizados como por las disputas con los “colonos”. 44. Visto el anterior panorama, entrará la Sala a determinar si, para llevar a cabo los procedimientos de Actualización y Formación catastral ordenados mediante Resolución Número 50-000-044-2012 del 23 de mayo de 2012, dados sus alcances, y la presencia de varias comunidades indígenas, era necesaria la realización del procedimiento de Consulta Previa con el fin de resguardar los derechos fundamentales de estas comunidades. La procedencia de la consulta previa Para determinar la procedencia de la Consulta Previa en este caso, esta Sala entrará a realizar una caracterización general de la misma y por último su procedencia en relación con las actuaciones administrativas de Actualización y Formación catastral en el caso concreto. Fundamentos constitucionales del derecho a la consulta previa. Reiteración de jurisprudencia. 45. Esta Corte ha reconocido de manera reiterada que el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas y tribales tiene el carácter de derecho fundamental.[62] El derecho a la consulta se fundamenta en el artículo 1º de la Constitución, que señala que Colombia es un Estado Social de Derecho, democrático y participativo; en el artículo 2º que establece que uno de los fines del Estado es facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política y administrativa de la Nación; en el artículo 7º, mediante el cual se reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación; y en el artículo 40, según el cual todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación y control del poder político.[63] 46. Tal derecho...