Sentencia T-245 de 2022

T-245-22 Sentencia T-245/22 DERECHO A LA PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA, VOTO E IGUALDAD-Concede amparo, deficiencia del sistema electoral para garantizar la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político de comunidad indígena Es evidente que la oferta institucional no ha tenido en cuenta las particularidades y necesidades de las comunidades indígenas concernidas para disminuir de manera eficaz las barreras que terminan anulando su derecho de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. COMUNIDADES INDIGENAS COMO SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL Y TITULARES DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Procedencia de la acción de tutela para la protección de sus derechos CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Reiteración de jurisprudencia DERECHO DE PARTICIPACION EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Modelo de democracia participativa DERECHO AL VOTO-Instrumento de la participación ciudadana DERECHO AL VOTO-Carácter fundamental/DERECHO AL VOTO-Carácter universal DERECHO AL VOTO-Importancia/VOTO-Constituye la base de la legitimidad y funcionamiento del sistema democrático y a través de él se concretan los procesos electorales DERECHO AL VOTO EN EL ESTADO DE DERECHO-Sujeción de ejercicio/DERECHO AL VOTO-Sujeción normativa DERECHO A LA PARTICIPACION DE COMUNIDADES ETNICAMENTE DIFERENCIADAS-Garantía de participación activa y efectiva PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Circunscripción electoral especial VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Sujetos de especial protección constitucional DERECHO A LA PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES-Protección especial al derecho de participación en decisiones que los afectan PARTICIPACION DEMOCRATICA DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-Modalidades ACUERDO FINAL DE PAZ-Compromisos para garantizar la participación electoral de la mujer ACUERDO FINAL DE PAZ-Implementación de enfoque étnico transversal para garantizar la participación activa y efectiva de la comunidad indígena CIRCUNSCRIPCIONES TRANSITORIAS ESPECIALES DE PAZ PARA LA CAMARA DE REPRESENTANTES-Parámetros de conformación y participación política DERECHO A LA PARTICIPACIÓN ADECUADA Y EFECTIVA-Protección del voto de la mujer en las decisiones que las afectan PRINCIPIO DE IGUALDAD Y PROHIBICION DE DISCRIMINACION POR RAZON DE SEXO-Protección reforzada y especial de los derechos de la mujer ORGANIZACION ELECTORAL-Alcance de la autonomía CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Funciones CENSO ELECTORAL-Concepto e importancia PROCESOS ELECTORALES-Etapas MESAS DE VOTACION-Instalación MINISTERIO DEL INTERIOR-Funciones DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS PUEBLOS INDIGENAS A LA DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Reconocimiento y debida protección PRINCIPIOS DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Contenido y alcance DERECHO A LA IGUALDAD Y PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION-Prohíbe cualquier diferenciación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, entre otras DERECHO A LA DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Uso de lengua nativa no debe convertirse en barrera u obstáculo para el goce efectivo de los derechos de indígenas DISCRIMINACION INTERSECCIONAL O MULTIPLE-Concepto ENFOQUE DE INTERSECCIONALIDAD-Aplicación MANDATO DE IGUALDAD Y ENFOQUE DIFERENCIAL-Exige al Estado implementar medidas afirmativas en favor de comunidades étnicas, históricamente discriminadas JURISDICCIÓN ESPECIAL INDÍGENA CON PERSPECTIVA DE GÉNERO-Protección constitucional de la mujer indígena Referencia: Expediente T-6.340.286 Demandantes: Mirio Durance Dogirama, gobernador de la comunidad indígena de Peñita; Yeiber Casari Dojirama, gobernador de la comunidad indígena de Salina; Demencio Martínez Cabrera, segundo gobernador de la comunidad indígena de Unión Baquiaza; Silbio Sanapi Lana, gobernador de la comunidad indígena Tawa; Imielito Cabrera Dumaza, gobernador de la comunidad indígena Nueva Jerusalén; Kirico Cadena Lana, secretario de la comunidad indígena de Mojaudó; Ramiro Over Tapi Sarco, gobernador de la comunidad indígena de Unión Cuity; Héctor Chamí Dojirama, gobernador de la comunidad indígena de Chanó; Darwin Dogirama Sanapi, gobernador de la comunidad indígena de Playa Blanca; Imer Machuca Catupa, gobernador de la comunidad indígena de Nuevo Olivo; Junior Chamy Sanapi, gobernador de la comunidad indígena de Punto Alegre; Emilio Isarama Cuñapa, presidente y representante legal de la Asociación de Cabildos Indígenas del Resguardo Uva-Pogue-ACIRUP; Asnoraldo Isarama Mecha, gobernador de la comunidad indígena de Wino; Damaso Dojirama Isarama, consejero mayor del Cabildo Mayor Indígena Camaibo, y Jaime Becheche Sarco, gobernador de la comunidad indígena Pichicora. Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil y Consejo Nacional Electoral Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D. C., primero (1) de julio de dos mil veintidós (2022). La Sala Quinta de Revisión[1], integrada por las magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger y, el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente: SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que, a su vez, confirmó el emitido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó[2], dentro de la solicitud de tutela presentada por las autoridades de las comunidades indígenas Peñita, Salina, Unión Baquiaza, Tawa, Nueva Jerusalén, Mojaudó, Unión Cuity, Chanó, Playa Blanca, Nuevo Olivo, Punto Alegre, Uva-Pogue, Wino, Camaibo y Pichicora en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante RNEC) y del Consejo Nacional Electoral[3] (en adelante CNE). Las magistradas dejan constancia que este caso ha debido resolverse con mayor celeridad. El magistrado sustanciador pone de presente que ha sido la suma de contingencias derivadas del tránsito de la presencialidad a la virtualidad, la suspensión de los procesos producto de la emergencia sanitaria, la rotación de los profesionales que apoyaron la labor del Despacho, la complejidad del caso y el análisis de las pruebas solicitadas, las que causaron la prolongación del trámite de elaboración del proyecto de sentencia, el cual fue sometido el 1 de julio de 2022 a consideración de las magistradas que conforman esta Sala de Revisión. I. ANTECEDENTES Las autoridades de las comunidades referenciadas solicitaron la tutela de sus derechos fundamentales a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, específicamente, tomar parte en formas de participación democrática, al voto y a la igualdad, al considerarlos vulnerados por las autoridades demandadas porque no adoptaron las medidas necesarias para permitirles su participación por medio del voto. 1. Hechos relevantes 1.1. Las autoridades demandantes plantearon que en la zona rural del municipio de Bojayá, Chocó, habitan 32 comunidades indígenas del pueblo Embera Dobida[4]. 1.2. Explicaron que para el desarrollo de la votación del “plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” se instalaron 26 mesas de votación en distintas partes de Bojayá. Sin embargo, no se dispusieron puestos de votación en la zona rural en la que habitan las 32 comunidades citadas. 1.3. Indicaron que en esa jornada electoral se encontraban habilitadas para votar en dicho municipio, 6.868 personas, pero solo participaron 2.086 ciudadanos. El porcentaje de participación en dicha jornada fue del 30.37%, inferior al del departamento que fue del 32.87% y al de la Nación que fue de 37.43%. Los accionantes explicaron que de 1.313 personas habilitadas para votar en las 32 comunidades, solo 174 pudieron hacerlo. 1.4. Manifestaron que, pese a querer ejercer su derecho al voto, la mayoría de las personas de las comunidades que representan no pudieron votar debido a la ausencia de puestos de votación en la zona rural en la que habitan y a las dificultades para desplazarse hasta las mesas que fueron instaladas en el municipio. 1.5. Al respecto, explicaron que (i) los asentamientos están separados por varias horas de viaje en bote, por ríos caudalosos y de difícil navegación, por lo que las personas mayores, enfermas y mujeres embarazadas no pudieron desplazarse por el riesgo que implicaba para su vida. (ii) El viaje es costoso y aunque en ocasiones es asumido por algún candidato o partido político, se exponen a que no les paguen el viaje de regreso y su valor no puede ser asumido por los indígenas. Y, (iii) las condiciones de orden público del lugar les impide dejar a las niñas, niños, adolescentes y jóvenes solos porque corren el riesgo de ser víctimas de reclutamiento forzado, situación que incrementa los costos de traslado. 1.6. Adicionalmente, plantearon que las dificultades para votar son mayores para quienes no entienden el castellano, pues dependen de la asistencia de otros miembros de la comunidad, circunstancia que afecta de manera desproporcionada a las mujeres, quienes en su mayoría solo entienden Embera Dobida, lengua no tiene una versión escrita. 1.7. Destacaron que la zona ha sido fuertemente golpeada por el conflicto armado y, luego de la masacre ocurrida en el casco urbano de Bojayá[5], una parte de los miembros de las comunidades se desplazó por temor y la otra parte fue sometida a aislamiento forzoso debido a que no se les permitía transitar libremente hasta la cabecera del municipio para abastecerse, o se les restringía la cantidad de comida y artículos de consumo que podían transportar. 1.8. Afirmaron que la vulneración de derechos en el marco de la jornada electoral del plebiscito de octubre de 2016 se presenta por dos omisiones: (i) la falta de instalación de mesas electorales en los asentamientos de las comunidades, y (ii) la ausencia de medidas para facilitar el derecho al voto de las personas que no hablan castellano. 1.8.1. La falta de instalación de mesas deja a muchas personas sin la posibilidad de sufragar pues el Estado no realiza los arreglos logísticos y organizativos necesarios para hacer efectivo dicho derecho. Plantearon que la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el derecho al voto no puede dejarse insatisfecho por limitaciones económicas o políticas, pues “como derecho de aplicación inmediata, el derecho al sufragio no es programático ni puede negarse debido a circunstancias económicas o de otro tipo”[6]. Lo anterior, impacta desproporcionadamente a las comunidades indígenas, pues causa “un efecto discriminatorio en relación con el ejercicio de [sus] derechos políticos”[7], afectando su derecho a la igualdad. Precisaron que, de un lado, hay una afectación de derechos individuales y, de otro, una lesión grave de su derecho colectivo a la participación como pueblo étnico, porque hay una exclusión casi general de las personas de la etnia que habitan en el municipio de Bojayá. Esto resultó aún más grave debido a que, por ejemplo, el asunto que se decidía en las urnas era el apoyo o rechazo al Acuerdo Final de Paz, que para ellos era relevante por ser víctimas de la violencia armada. Luego, el plebiscito era una oportunidad para que incidieran en una política gubernamental dirigida a disminuir los niveles de violencia. Concluyeron que “[…] también se les desconoció su carácter de víctimas y, por lo tanto, su interés específico en decidir sobre un acuerdo de paz”[8]. 1.8.2. La ausencia de medidas para facilitar el derecho al voto de las personas que no hablan castellano desconoce la jurisprudencia constitucional que impone a las autoridades electorales la obligación de desplegar las acciones necesarias para hacer efectivo su derecho al voto cuando se trate de grupos históricamente discriminados[9], a la luz del deber señalado en el artículo 258 de la Constitución. Así mismo, contradice el artículo 13 Superior. Dicha omisión afecta en mayor grado a las mujeres de la comunidad, porque en su mayoría no hablan castellano, desconociendo el artículo 43 Superior sobre la igualdad de derechos y oportunidades entre el hombre y la mujer y la prohibición de tratos discriminatorios hacia ella. Destacaron que si bien ha aumentado la participación política de las mujeres indígenas[10], lo cierto es que aun enfrentan mayores barreras para acceder a las esferas de decisión pública. Situación que obedece “[…] principalmente, al hecho de que las mujeres indígenas tienen menos posibilidades de acceso a servicios como la educación y la salud, lo que se traduce en más barreras para el acceso a la información y a las condiciones básicas para una participación igualitaria en el mundo público”[11]. Expusieron que la situación actual desconoce el carácter secreto de las votaciones, pues quienes no hablan castellano han tenido que recibir ayuda de otros miembros de la comunidad para votar. 1.9. Precisaron que la solicitud cumple los requisitos formales de procedencia de la acción de tutela. A saber: 1.9.1. Legitimación por activa: la solicitud de tutela la presentaron como autoridades de las comunidades indígenas de Bojayá, pertenecientes al pueblo Embera Dobida, por lo que están legitimados para actuar en defensa de los derechos e intereses de sus pueblos[12]. A su juicio, los derechos fundamentales vulnerados tienen una dimensión colectiva para las comunidades. Sin embargo, de considerar que se trata de derechos individuales, pidieron sean tenidos en cuenta como agentes oficiosos por la imposibilidad física de los miembros de la comunidad para desplazarse directamente a presentar la demanda. Precisaron que como algunos de los miembros solo comprenden la lengua Embera, el contenido de la solicitud de tutela se les explicó de forma oral en una sesión, en la cual líderes bilingües fungieron como traductores. 1.9.2. Legitimación por pasiva: las demandadas son las entidades públicas que deben garantizar que los indígenas accedan de manera efectiva a las mesas de votación[13], por lo que son las responsables de las lesiones a sus derechos fundamentales. 1.9.3. Subsidiariedad: la acción de tutela es el mecanismo principal para la protección de sus derechos fundamentales al no existir otro medio judicial eficaz para protegerlos[14]. Precisaron que la acción de nulidad electoral[15] no es aplicable, pues no buscan la declaratoria de nulidad de la elección sino que “se tomen las medidas necesarias para asegurar que en próximos ejercicios electorales y de participación popular las autoridades accionadas efectúen los ajustes adecuados para velar por la garantía de [sus] derechos fundamentales”[16]. 1.9.4. Inmediatez: el amparo fue propuesto transcurridos un par de meses desde la realización del plebiscito. Por lo que consideran se trata de un término razonable. 2. Pretensiones 2.1. Los accionantes pidieron la protección de sus derechos fundamentales al voto, a la participación política y a la igualdad que, a su vez, conduciría a la defensa de otras garantías constitucionales como la salud, la educación y la vida digna. Lo anterior, debido a que las dificultades que tienen “para manifestar [su] voluntad política en las urnas es aprovechada por partidos políticos y candidatos para utilizar los recursos públicos en beneficio de sus patrocinadores y no en inversión social que garantice derechos para [sus] comunidades”. 2.2. Por consiguiente, solicitaron que se ordene a las autoridades accionadas que (i) para cualquier ejercicio electoral o de participación democrática que se realice a través del sufragio disponga de la instalación de puestos de votación en cada una de las 32 comunidades indígenas que se ubican en el municipio de Bojayá. Y, de no ser posible, se realice un ejercicio de concertación con las comunidades para instalar mesas de votación en las comunidades de Unión Baquiaza, Unión Cuity, Punto Cedro, Nuevo Jerusalén, Salina, Chanó, Mojaudó, Santa Lucía, Puerto Antioquia, Apartadó y Nuevo Olivo, por estar ubicadas estratégicamente en su territorio. Y, (ii) previo proceso de concertación y consentimiento con las comunidades, se defina un mecanismo de votación que permita a las personas de las comunidades que no hablan castellano votar de forma individual, secreta y efectiva[17]. 3. Contestación de la demanda 3.1. La Registraduría Nacional del estado Civil sostuvo que en el proceso electoral que precedió al plebiscito realizó un procedimiento de actualización de la División Político-Administrativa, en el que se verificaron los puestos de votación requeridos en el país para garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos, incluidos los pertenecientes a las comunidades indígenas del municipio de Bojayá. Al respecto, indicó que se instalaron las siguientes mesas de votación: cabecera municipal, Bojayá La Loma, Carrillo, Isla de los Palacios, La Boba, Pueblo Nuevo, Alfonso López, El Tigre, Mesopotamia, Napipi, Opogado, Pogue, Puerto Conto, San José de la Calle, Santa Cruz y Veracruz. Adicionalmente, en relación con las tarjetas electorales destacó que se realizan en castellano, por ser el idioma oficial de Colombia[18] y el que habla la mayoría de los habitantes del territorio nacional. Agregó que no existe una discriminación hacia las comunidades indígenas, puesto que: “[los] miembros que no lo hablan tienen la posibilidad de reconocer visualmente, las opciones que pueden elegir en la tarjeta electoral, ya que los candidatos a los cargos uninominales […] tienen fotografía y el logo símbolo del Partido […] y en el caso de las Corporaciones Públicas […], también con el logo símbolo del Partido […] y el número […], referentes o distintivos estos que son socializados ampliamente en las campañas electorales y en la pedagogía adelantada por los Partidos […] y también a los que acuden los ciudadanos que no saben leer para escoger la opción […]”. Manifestó que es obligación del Gobierno nacional tecnificar y sistematizar el proceso electoral e intervenir en la preparación y desarrollo de las elecciones[19]. Y, aunque la RNEC se encarga de dirigir y organizar el proceso electoral, articulando con las demás entidades encargadas, es el Ministerio del Interior el que debe suministrar la información de las comunidades indígenas del país, en lo relacionado con censos reales y sus lenguas, de modo que, en los siguientes eventos electorales, se pueda garantizar su derecho al voto. Así las cosas, se trata de un proceso de responsabilidad compartida en la que se debe contemplar la disponibilidad presupuestal, dadas las implicaciones que generaría la instalación de nuevas mesas y el diseño de nuevas tarjetas electorales. 3.2. El Consejo Nacional Electoral no realizó pronunciamiento alguno. 4. Decisiones judiciales objeto de revisión 4.1. Sentencia de primera instancia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Chocó declaró la carencia actual de objeto por hecho superado al considerar que ya se había realizado el plebiscito. Adicionalmente, negó el amparo del ejercicio de su participación electoral a futuro por cuanto no se vislumbraba un peligro actual e inminente, pues la RNEC indicó que previo a las jornadas de elecciones, “se realiza un estudio para determinar la división político-administrativa y, en consecuencia, a la hora de ahora no se puede predecir el resultado de dicho estudio en relación con el municipio de Bojayá y las comunidades accionantes”[20]. Por ende, estimó que les correspondía a las comunidades desplegar las gestiones administrativas pertinentes a efectos de que lleven mesas de votación[21]. Impugnación Los demandantes plantearon su desacuerdo con la anterior decisión en la medida en que la vulneración de sus derechos continúa vigente[22]. Adicionalmente, manifestaron que la decisión judicial dejó al azar la protección de sus garantías, al supeditarlas al resultado del estudio de la división político-administrativa, y no analizó que la falta de tarjetones en su lengua representa una barrera grave de acceso al voto[23]. Intervención ciudadana El Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (en adelante DEJUSTICIA), la Organización Nacional Indígena de Colombia (en adelante ONIC) y la Comunidad de Juristas AKUBADAURA remitieron una intervención ciudadana, acompañando los planteamientos de las comunidades demandantes[24]. De un lado, precisaron que la falta de instalación de mesas de votación en las comunidades, además de desconocer los estándares nacionales de protección, viola los sistemas Universal e Interamericano para la garantía de los derechos políticos sin discriminación[25]. Concretamente, los artículos 2.1, 25 y 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante PIDCP), pues el idioma de una persona o grupo no puede ser motivo para impedir el ejercicio de sus derechos políticos, porque esto desconoce la garantía de todos los ciudadanos a participar en la dirección de los asuntos públicos, a votar de manera secreta, equitativa y universal[26] y el derecho de las minorías étnicas, religiosas o lingüísticas a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma[27]. Adicionalmente, señalaron que la falta de medidas para asegurar el voto de quienes no hablan castellano, afecta el carácter secreto y libre de las votaciones, y puede significar la violación del derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación por razón de la raza o la cultura. De otro lado, sostuvieron que la imposibilidad de acceder a las mesas de votación constituye una violación del Estado a sus obligaciones internacionales. Finalmente, indicaron que no era cierto que se hubiere consumado el daño, debido a que los derechos políticos se ejercen de manera permanente. Y, tampoco que no exista una amenaza futura, por cuanto el ejercicio del derecho al voto de esas comunidades ha sido constantemente desconocido[28]. 4.2. Sentencia de segunda instancia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura confirmó el fallo de primera instancia bajo los mismos argumentos[29]. II. ACTUACIONES REALIZADAS EN SEDE DE REVISIÓN 1. Los accionantes solicitaron la práctica de una inspección judicial, una audiencia pública en los territorios de las comunidades, de unos testimonios de miembros de las comunidades y de un peritaje de la zona[30]. 2. Mediante Auto del 2 de marzo de 2018, la Sala de Revisión dispuso: (i) vincular a unas entidades públicas[31]; (ii) solicitar a la Alcaldía de Bojayá, a la Gobernación del Chocó, al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (en adelante DANE), al Registrador de Bojayá y al Registrador Delegado del Chocó que informaran sobre las acciones que adelantaron para la zonificación electoral de Bojayá y la actualización de puestos de votación[32]; (iii) solicitar a la RNEC que informara las acciones adelantadas para lograr el cubrimiento electoral en las zonas geográficamente dispersas del municipio de Bojayá y las posibles alternativas para establecerles puestos de votación cerca, que comprendan la tarjeta electoral, sus costos y planes de implementación; (iv) solicitar al Ministerio del Interior que informara el censo de las comunidades étnicas de la zona, sus lenguas y posibles alternativas para lograr su cubrimiento electoral, la comprensión de las tarjetas electorales, sus posibles costos y planes de implementación; (v) solicitar a la Procuraduría General de la Nación (en adelante PGN) y la Regional Chocó, a la Personería de Bojayá, a la Defensoría del Pueblo y la Regional del Chocó, a DEJUSTICIA, a la ONIC, al Consejo Regional Indígena del Chocó (CRICH) y a la Mesa Permanente de Concertación Indígena, que informaran sobre la situación actual de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. 3. Vencido el término otorgado, la Secretaría General de esta corporación remitió al despacho las siguientes respuestas: 3.1. El DANE solicitó su desvinculación al considerar que (i) no tiene ninguna competencia en relación con la determinación del número de votantes y los puestos de votación; y (ii) el control de los censos internos de las comunidades indígenas son socializados con el Ministerio del Interior y no tiene injerencia sobre los censos efectuados por otras autoridades o por las comunidades con fines electorales[33]. En relación con la función de censos y registros “de descripción demográfica y de población de las comunidades indígenas”[34], precisó que la realizaba con los censos de población y vivienda, que le permitían identificar el crecimiento sociodemográfico para la formulación y vigilancia de la política pública, pero no con fines electorales. 3.2. El Ministerio de Hacienda solicitó su desvinculación. Advirtió que la RNEC es la llamada a dirigir y organizar las elecciones incluyendo la logística para garantizar el voto. En esa línea, se apropiaron recursos para los gastos de funcionamiento de dicha entidad[35] y es su competencia ejecutarlos[36]. 3.3. El Ministerio del Interior solicitó su desvinculación, en tanto no existe un nexo causal entre la presunta vulneración y una acción u omisión de la entidad[37]. 3.4. La Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos manifestó que revisados sus sistemas no encontró antecedente relacionado con la problemática presentada por los accionantes, razón por la cual no puede pronunciarse sobre actuaciones adelantadas al respecto. No obstante, planteó que iniciará el seguimiento preventivo a las accionadas[38]. 3.5. DEJUSTICIA reiteró que el Estado había vulnerado los derechos políticos-electorales de las comunidades demandantes pues las personas y pueblos indígenas tienen derecho a la participación política, como individuos y en virtud de su derecho colectivo a la participación en los asuntos públicos. Precisó que “[…] los derechos colectivos, obedecen a una perspectiva que asume las comunidades étnicas como sujetos colectivos de derecho. En ese sentido, y atendiendo al hecho que han sido objeto de injusticias históricas, los pueblos y las personas indígenas poseen una serie de derechos intrínsecos dirigidos a garantizar [su] supervivencia cultural y a eliminar todas las formas de discriminación en su contra […]”[39]. De un lado, señaló que el derecho al voto implica la obligación estatal de reconocerlo a todos los sectores de la población nacional y, a su vez, el deber de disponer los medios y medidas adecuadas para que las personas habilitadas puedan participar, en condiciones de igualdad, de la vida pública a través de los mecanismos constitucionales. Además, precisó que se trata de una garantía de aplicación inmediata, por lo cual no requiere desarrollo legislativo para su eficacia directa, ni contempla condiciones temporales para su exigibilidad. De otro lado, sostuvo que la defensa de la identidad étnica y las expresiones culturales de los pueblos indígenas asegura sus derechos lingüísticos y supone el derecho a comunicarse en su lengua en los ejercicios democráticos y a obtener documentos oficiales en su idioma. En ese orden, planteó que existe un problema estructural de acceso a puestos de votación en las zonas rurales del país y a personas no hispanoparlantes, que denominó “manifestaciones de apartheid electoral”[40], pues hay problemas que dificultan la participación política en esas zonas que obedecen a la normativa electoral y a la ausencia de información sobre las poblaciones habilitadas para votar. Lugares que han sido el escenario del conflicto armado. Adicionalmente, remarcó la protección reforzada de la que deben ser objeto las mujeres indígenas, quienes “no solo deben sortear barreras en razón de la etnia sino también del género”[41]. Finalmente, (i) solicitó la adopción de órdenes que ataquen la situación de desprotección de la normativa electoral vigente, con el acompañamiento de su implementación por parte del Ministerio del Interior y la PGN, así como de las autoridades del pueblo Embera Dobida y las organizaciones indígenas. (ii) Requirió a la Corte retener el seguimiento del cumplimiento de la decisión. Y, (iii) solicitó la adopción de una orden de carácter general consistente en “ordenar a las autoridades electorales realizar y publicar un estudio sobre acceso a puestos de votación en zonas rurales del país, en el plazo improrrogable de un año […]”[42]. 3.6. La RNEC[43] reiteró la información suministrada en el escrito de contestación a la demanda y precisó que los puestos de votación más cercanos a las comunidades son La Loma o Pogue. Indicó que la División Política Administrativa (DIVIPOL) con base en la cual se organiza cada proceso electoral, debe coincidir con el Plan de Ordenamiento Territorial y el Esquema de Ordenamiento Territorial acordado por el concejo de cada municipio, pues las comunidades indígenas no existen como una entidad territorial y por eso “no hay un tratamiento diverso para efectos de la instalación de puestos de votación”[44]. Así las cosas, explicó que los puestos de votación no se instalan por la existencia de una comunidad indígena, sino por la creación de corregimientos por parte del concejo, dentro de los seis meses anteriores al proceso electoral. En relación con las tarjetas electorales, sostuvo que la logística electoral demanda una alta cantidad de recursos con los que no cuenta la entidad. Situación que lleva a realizar ajustes “en donde menos se ponga en riesgo el derecho fundamental a la participación ciudadana” [45]. La tarjeta electoral se imprime en el idioma oficial del Estado colombiano y “con un esfuerzo presupuestal inmenso se han logrado imprimir algunos ejemplares en lenguaje Braile”[46]. No obstante, según la ONIC, existen 65 lenguas indígenas[47], lo cual supondría contar con tarjetones e instructivos pedagógicos en cada una de ellas, con los correspondientes costos de impresión y traducción. Finalmente, expresó que pese al compromiso de fomentar políticas de enfoque diferencial para pueblos indígenas por medio de la participación activa con esos instrumentos, la falta de presupuesto impide dicho propósito[48]. 3.7. El Ministerio del Interior[49] expuso que, de conformidad con la información suministrada por la Dirección para la Democracia, Participación Ciudadana y Acción Comunal (DDPCAC) y la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías (DAIRM), el censo de las comunidades de Chocó incluye las comunidades indígenas Peñita, Salina, Unión Baquiaza, Tawa, Nueva Jerusalém, Mojaudó, Unión Cuity, Chanó, Playa Blanca, Nuevo Olivo, Punto Alegre, Wino y Pichicora. Ahora, respecto de la lengua de las comunidades accionantes, señaló que se tiene documentado que algunos miembros de estas comprenden, sin dificultad, el idioma castellano. En relación con las posibles alternativas para lograr el cubrimiento electoral en las zonas dispersas, se debe acudir a las instancias que el Gobierno nacional ha creado para esos fines. Así, mediante el Decreto el 2821 de 2013[50] se creó la Comisión para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales, la cual fue activada para el departamento por dicho ministerio y tuvo una primera reunión el 5 de marzo de 2018, con el fin de generar una estrategia conjunta que permitiera la ejecución de acciones preventivas contra las principales amenazas en las elecciones que se desarrollarían en esa anualidad. Esta comisión está integrada por el gobernador, el comandante de la Policía Departamental y el comandante de las Fuerzas Militares de la jurisdicción y tiene como invitados permanentes al director seccional de Fiscalías, al director del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía, al presidente del Tribunal Superior del Distrito Judicial, al procurador regional, al contralor departamental, al presidente de la Colegiatura del Contralor Departamental, al defensor regional del Pueblo y a los delegados del Registrador Nacional en el orden Departamental. El ministerio manifestó que esta instancia puede estudiar las posibles acciones para la cobertura electoral y los procesos pedagógicos para el ejercicio libre y efectivo del derecho al voto. Destacó que por medio del Decreto 442 de 2018[51] se designó como delegado en el departamento de Chocó al entonces ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el objeto de conservar el orden público y vigilar el correcto funcionamiento de los procesos electorales. Finalmente, afirmó que se cuenta con la Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral (URIEL), que recibe las quejas sobre infracciones a los procesos electorales[52]. 3.8. La Defensoría Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales sostuvo que si bien no ha recibido ninguna queja o denuncia sobre la violación o la amenaza al derecho a la participación política y electoral en el Municipio de Bojayá, desde su labor en el territorio ha podido identificar situaciones de riesgo en el departamento, que tienen incidencia sobre las comunidades indígenas del municipio y que son similares a las expuestas en el escrito de solicitud de tutela. De un lado, sostuvo que en el informe “Crisis Humanitaria en Chocó 2014”, la Defensoría expuso que el 16% de los habitantes del departamento pertenecían a comunidades indígenas (Emberas Katíos, Chamí y Dobida; Wounaan y Tules), las cuales: “[…] afronta[ban] condiciones precarias de vida con limitadas garantías para el goce efectivo de sus derechos, lo que ha[bía] generado transformaciones en detrimento de sus posibilidades de supervivencia étnica y cultural, agravadas por su mayor grado de vulnerabilidad, al ser blanco de los actores armados y tener su asentamiento en sitios de alto valor estratégico del interés de actores tanto, legales como ilegales”[53]. Afirmó que esa situación se suma a los grandes vacíos de protección por parte del Estado que contribuyen a la sistemática vulneración de los derechos fundamentales de la población étnica con enfoque diferencial en materia de salud, educación, proyectos productivos, generación de ingresos, entre otros. Añadió que adoptó medidas de prevención y protección de sus derechos fundamentales en el escenario de retorno del control de los territorios dejados por las FARC-EP y de los pueblos indígenas de Bojayá, expidiendo la Alerta Temprana No. 011-18 el 24 de enero de 2018, dentro de la que encontró como factores de amenaza: (i) la expansión del Ejército de Liberación Nacional (ELN) y de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC), (ii) el riesgo de confrontación armada entre esos grupos[54] y (iii) el reclutamiento por parte del ELN de niñas, niños y adolescentes pertenecientes a comunidades indígenas[55]. En relación con el derecho a la participación política en Bojayá, indicó que en la Alerta Temprana No. 022-18 del 14 de febrero de 2018 se expusieron unas conductas que, en el marco del conflicto armado, pueden constituirse como violaciones a dicho derecho. Entre otras, identificó: el desconocimiento de las poblaciones y la insuficiente pedagogía sobre el sistema político electoral y las barreras de acceso a puestos de votación y el déficit de cedulación en áreas rurales dispersas. Igualmente, expuso que el 61% del territorio departamental presenta alguna clase de riesgo y el 39% riesgo extremo, debido al proceso de afianzamiento y expansión de las AGC, la presencia de minas antipersona y la ubicación de artefactos explosivos improvisados y municiones sin explorar. De otro lado, sobre la composición geográfica del territorio destacó que: “[…] en el municipio de Bojayá, al igual que en la mayor parte del Chocó, se presentan patrones de poblamiento disperso[56], que junto con las características geográficas propias de la Región Pacífica colombiana, dificultan la movilización de sus pobladores. Adicionalmente, se presenta una carencia de vías y de medios de transporte, lo cual genera no solo problemas de movilidad sino de seguridad y elevados costos de transporte[57]”. Adicionalmente, dijo que en el informe “Propuestas Reforma Política y Electoral de la Misión Electoral Especial”[58] se expone la falta de acceso a puestos de votación entre minorías étnicas, puesto que “de los 360 municipios con posibles dificultades de acceso a puestos de votación contienen el 65% de los resguardos indígenas […]”[59]. Frente a Bojayá, refiere que la dificultad de acceso a puestos de votación es extrema[60]. Concluyó que las dificultades de acceso a los lugares de votación de las comunidades étnicas demandantes están determinadas no solo por las difíciles condiciones geográficas, sino también por la presencia de actores armados que impiden la libre movilización de los habitantes y la ausencia de mesas de votación. Por consiguiente, el sistema electoral colombiano debe prever acciones afirmativas que garanticen el derecho a la participación política y electoral de los pueblos indígenas, por cuanto el sistema actual carece de un enfoque étnico[61]. 3.9. La Mesa Permanente de Concertación de los Pueblos y Organizaciones Indígenas (MPC) planteó que, aunque no es su función, está adelantando trámites para concertar con la RNEC que las comunidades indígenas ejerzan su derecho al voto. Por ende, solicitaron conceder la protección solicitada[62]. 3.10. La ONIC manifestó que la verificación del ejercicio de las garantías electorales es de difícil cumplimiento. Sin embargo, indicó que haría seguimiento a la situación, por medio de las organizaciones filiales ubicadas en el departamento[63]. 3.11. La Registraduría Municipal de Bojayá manifestó que no tenía conocimiento de lo expuesto en la solicitud de tutela, pero indagó sobre su objeto con las asociaciones indígenas asentadas en el municipio, con los siguientes resultados[64]: Resguardo Comunidades Distancia a la cabecera municipal Distancia al punto más cercano donde instalan mesa Pichicora Peña Negra, Pichicora, Chicué, Werrengue, Lana, Peñita, Jerusalén, Guayabal, Guangano y Punto Alegre. En canoa por el río Chicué, a 10 horas. Corregimiento La Loma, siendo Guayabal la última comunidad, la cual queda a 4 horas. Alto Río Cuia Punto Cedro, San Pichi y Hoja Blanca. En canoa por el río Cuia, a 8 horas. Corregimiento La Loma, siendo Hoja Blanca la última comunidad, la cual queda a 6 horas. Opogado y Doguado Egoroquera, Baquiasa, Playita y Villa Hermosa. En canoa por el río Opogado, a 10 horas. Corregimiento Mesopotamia, siendo Villa Hermosa la última comunidad, la cual queda a 5 horas. Buchado y Amparrado, Jejenado y Buchado Amparrado y Jejenado. En canoa por el río Buchado, a 8 horas. Corregimiento La Boba y Alfonso López, siendo Amparrado la última comunidad, la cual queda a 5 horas. Alto Río Napipi Unión Cuiti. En canoa por el río Naipipi, a 10 horas. Corregimiento Carrillo a 2 horas y Boca de Naipipi a 6 horas. Alto Río Bojayá Mojaudo, Playa Blanca, Chanu, Unión Chocó, Usaraga. En canoa por el río Bojayá, a 10 horas. Corregimiento Pogue, siendo Chanu la última comunidad, la cual queda a 8 horas. Uva y Pogue Charco Gallo, Salina, Tagua, Nuevo Olivo, Santa Lucía y Pogue En canoa por el río Pogue, a 12 horas. Corregimiento Pogue, siendo Nuevo Olivo la última comunidad, la cual queda a 8 horas. Puerto Antioquia Puerto Antioquia En canoa por el río Bojayá, a 2,5 horas. Corregimiento La Loma, a media hora. Apartadó y Túgena Apartadó y Túgena En canoa por el río Túgena, a 3,5 horas. Corregimiento La Loma, a 2 horas. 3.12. La Registraduría del Chocó remitió copia del Acuerdo No. 002 del 19 de febrero de 2018, “[p]or el cual se suprime el corregimiento de Santa Cruz y se erige la vereda de Piedra Candela a corregimiento del municipio de Bojayá, […]” y se dispuso la asignación de la circunscripción electoral constituida para el anterior corregimiento de Santa Cruz, al nuevo corregimiento[65]. 3.13. La Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior afirmó que en sus bases de datos no existía solicitud de intervención para conjurar la situación expuesta en la demanda de tutela. Sin embargo, ofreció su acompañamiento en el marco del Decreto 2893 de 2011[66]. Indicó que las comunidades hablan la lengua Embera, dialecto Dobida, y que no podía allegar la totalidad de los censos solicitados, por cuanto dicha información no había sido remitidos por estas. En todo caso, manifestó que se presentaba una falta de legitimación por pasiva, por cuanto la entidad encargada del tema electoral es la RNEC a quien le corresponde brindar las alternativas de solución para el cubrimiento electoral, la comprensión de las tarjetas electorales y los posibles costos de implementación[67]. 3.14. El apoderado del municipio de Bojayá indicó que carece de legitimación por pasiva por cuanto la autoridad responsable de la instalación de los puestos de votación es la RNEC. Aclaró que, en virtud del principio de colaboración armónica, solo apoya a esa entidad en el desplazamiento del material electoral, los jurados de votación y los delegados de los puestos, así como con la logística consistente en el suministro de papelería, equipos de cómputo y refrigerios[68]. 3.15. El Personero de Bojayá manifestó que en las comunidades indígenas nunca se han instalado mesas de votación, por lo que sus miembros deben desplazarse a los corregimientos donde se instalan[69]. 3.16. La Misión de Observación Electoral (MOE) remitió el estudio “[l]a falta de acceso a los puestos de votación como riesgo a la participación democrática”, que plantea la posibilidad de que 360 municipios del país (la tercera parte del país) no tenga suficientes puestos de votación para asegurar la participación política de toda la población. Destacó que, a pesar de las alertas, no se han adoptado medidas para disminuir el riesgo en las elecciones. El estudio muestra (i) el estado de las normas existentes sobre la ubicación de los puestos; (ii) la insuficiencia de los datos para diagnosticar los problemas de acceso al voto, y (iii) el panorama de acceso a los puestos de votación, indicando los municipios en los que puede haber barreras significativas, con especial énfasis en la situación de los territorios indígenas. Finalmente, (iv) hace recomendaciones precisas para una política pública de acceso universal a puestos de votación[70]. 3.17. Los demandantes solicitaron que se dictaran medidas provisionales de protección, ordenando a las autoridades electorales disponer mesas de votación en las comunidades Unión Baquiaza, Unión Cuity, Punto Cedro, Nueva Jerusalén, Salina, Chanó, Mojaudó, Santa Lucía, Puerto Antioquia, Apartadó y Nuevo Olivo, para los siguientes comicios, por estar ubicadas estratégicamente, aspecto que facilitaría que las demás comunidades se desplazaran hacia dichos lugares para ejercer su derecho al voto[71]. 4. Mediante Auto 322 de 24 de mayo de 2018, la Sala de Revisión negó la medida provisional y dispuso la prórroga de términos. Así mismo, para mejor proveer, solicitó: “i) A la RNEC, informar: (i) el costo estimado de instalar una mesa de votación en las comunidades estratégicas; (ii) el costo estimado de establecer un mecanismo o la impresión de los tarjetones electorales y sus instructivos en la lengua embera; (iii) las normas y los procedimientos utilizados para evaluar la necesidad de mesas de votación en las zonas rurales y dispersas, así como para extender el cubrimiento de las mesas de votación en esos lugares; (iv) si cuenta con un diagnóstico sobre el acceso y ubicación de los puestos de votación en las zonas rurales dispersas del país y cuáles son sus conclusiones. ii) a la ONIC, al Ministerio del Interior, al Instituto Caro y Cuervo y al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), informar (i) los mecanismos [que] pueden establecerse para asegurar el voto secreto, libre y [seguro] de las comunidades accionantes, atendiendo su lengua y (ii) las entidades que podrían colaborar en la implementación de ese mecanismo. iii) a los accionantes […] informar el número estimado de personas que integrarían la lista de sufragantes de cada mesa de votación instalada en las comunidades estratégicas, así como si todas cuentan con cédula de ciudadanía”[72]. 5. En el marco del cumplimiento de la providencia anterior, se recibieron las siguientes respuestas: 5.1. El Instituto Caro y Cuervo sostuvo que la escritura es la forma que normalmente garantiza el voto libre, secreto y seguro, por lo que el mecanismo inicial podría consistir en la traducción de la lengua española a la nativa indígena. Aclaró que en algunos casos la traducción de textos a esas lenguas no es suficiente para las comunidades, teniendo en cuenta que muchas de ellas no están alfabetizadas o su lengua no tiene escritura. Por lo tanto, el escenario ideal es la presencia de intérpretes, que pueden señalar el alcance de los documentos y la manifestación de los votantes. Para el efecto, afirmó que el Ministerio de Cultura cuenta con un listado de traductores e intérpretes[73]. 5.2. La ONIC sostuvo que para que los indígenas puedan ejercer su derecho al voto “es indispensable que la información electoral sea traducida a los idiomas propios o maternos, según el pueblo indígena”, para que pueda ser comprendida por estos. Lo anterior, atendiendo a la protección de la diversidad cultural, el derecho a la identidad de los pueblos, la necesidad de implementar acciones afirmativas y los tratados internacionales. De un lado, destacó que si bien el castellano es la lengua oficial de Colombia, el artículo 10 Constitucional también indica que “[l]as lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus territorios”. Adicionalmente, pidió que la Registraduría acuerde y ejecute programas de pedagogía en materia electoral con las autoridades de las comunidades y las organizaciones representativas, con suficiente antelación, de manera que las personas pueden ejercer su derecho al voto de forma informada y libre. De no ser posible la traducción de los tarjetones en el corto plazo, solicitó el acompañamiento de personas bilingües de las comunidades (promotores de salud, docentes, líderes y lideresas) para que funjan como traductores en las jornadas electorales. Explicó que esos esfuerzos resultarían insuficientes si las comunidades no tienen acceso físico a los puestos de votación, razón por la cual requirió la instalación de mesas de votación en los territorios indígenas, ubicados mayoritariamente en zonas rurales. Así mismo, expuso que las Guardias Indígenas o mecanismos de control territorial propios de los pueblos debían fortalecerse para asegurar la seguridad en las jornadas de votación. De otro lado, sostuvo que las medidas a adoptar por el Estado no debían limitarse a la traducción del material electoral y a la presencia de intérpretes de las jornadas, “[…] sino que debe diseñar políticas públicas eficientes en materia de educación, que conlleven al mejoramiento en general de las condiciones de la prestación de este servicio público esencial al interior de las comunidades indígenas y siempre dando prioridad a la lengua nativa y a la cosmovisión de la comunidad”. Finalmente, manifestó que la implementación de mecanismos de votación podía darse con el acompañamiento de las organizaciones y asociaciones indígenas de base, las autoridades indígenas de los territorios y la ONIC, en coordinación con la Registraduría, así como con la participación de la integralidad del aparato estatal[74]. 5.3. El Ministerio del Interior manifestó que la RNEC debía realizar jornadas pedagógicas y didácticas que apunten al reconocimiento visual de las tarjetas electorales por los miembros de las comunidades[75]. 5.4. La Mesa de Diálogo y Concertación de los Pueblos Indígenas del Chocó[76] apoyó las pretensiones de los accionantes con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen. En primer lugar, expuso que los obstáculos que impiden el acceso a puestos de votación constituyen una problemática que afecta a las comunidades indígenas que habitan Bojayá y el resto del departamento, pues la difícil situación de orden público que “ha cobrado la vida de líderes y lideresas, desplazado y confinado por el fuego cruzado a algunas comunidades […]” impide la plena participación electoral. A ello se suman las barreras de acceso geográfico y económico que afectan al 80% de los territorios indígenas. Para ilustrarlo, indicó la distancia que deben recorrer las comunidades hasta el puesto de votación más cercano, el número de personas habilitadas para votar en algunas de ellas y algunas dificultades adicionales que enfrentan las comunidades. Municipio Comunidades y personas habilitadas Distancia a los puestos Dificultades adicionales Riosucio Marcial (wounaan) y Jagual (embera-dobida) 300 personas 8 horas. No se dirigen al puesto de Taparal que es más cercano, por condiciones de seguridad. Pinchidé (embera-dobida) 6 horas. -- Peñas Blancas (wounaan) 9 horas. Los votos han sido fraudulentamente trasteados al municipio de Juradó, a 4 horas de distancia. Pueblo Antioquia (wounaan) 150 personas 12 horas a la cabecera municipal u 8 horas caminando al corregimiento Isleta -- Bajo Baudó Buenavista (wounaan) y Puerto Piña (wounaan) 800 y 300 personas, respectivamente 1 hora. -- Unión Pitalito (wounaan) y Puerto Chichiliano (wounaan) 350 y 130 personas, respectivamente 3 horas. -- Litoral de San Juan Papayo (wounaan) 700 personas Varias horas. -- Istmina Unión Chocó (wounaan) y San Cristóbal (wounaan) 1000 y 400 personas, respectivamente Varias horas. -- Medio San Juan Unión Wounaan (wounaan) y La Lerma (wounaan) Varias horas. -- En segundo lugar, sostuvo que las barreras idiomáticas de los tarjetones afectan mayoritariamente a las mujeres pues, en su mayoría, solo comprenden la lengua nativa, que no tiene una versión escrita, sino únicamente oral. Por lo tanto, solicitó que las entidades encargadas del servicio electoral brinden medidas que permitan a las personas ejercer el voto sin discriminación[77], como lo es, por ejemplo, la traducción de los tarjetones al idioma originario y, mientras se implementa, se presenten traductores o intérpretes que conozcan ambas lenguas. En tercer lugar, enfatizó en la necesidad de que el Estado cumpla con el deber previsto en el artículo 10 de la Constitución, “de educar a los pueblos indígenas en el manejo del castellano”, lo que no implica dejar de preservar o promover el uso de las lenguas de los pueblos indígenas, sino que se orienta a permitir que las poblaciones indígenas puedan acceder, en condiciones de igualdad, a todos los servicios que ofrece el Estado y gozar con plenitud las garantías constitucionales. Finalmente, solicitó el amparo de los derechos invocados y que se adopten medidas para que se garantice la seguridad de los puestos de votación durante los comicios. 5.5. La Registraduría Nacional del Estado Civil[78] dio respuesta en los siguientes términos: En primer lugar, sobre el costo estimado de instalar una mesa de votación en cada una de las comunidades sugeridas, indicó que todas las elecciones requieren de la misma logística, pero sus costos pueden variar según las necesidades concretas de cada una. Explicó que la solicitud de apropiación presupuestal se realiza teniendo en cuenta un presupuesto estimado nacional[79], “para lo cual se tiene en cuenta el potencial electoral y las mesas a instalar en cada departamento, que se determina a partir del censo electoral así como del reporte de los municipios que se hayan zonificado en los últimos cuatro años”, sin discriminar un presupuesto para cada uno de los departamentos, municipios, ni corregimientos. Entonces, el costo estimado resulta de la división del monto total entre el número de mesas instaladas en el país, aclarando que: “[…] el papel de la geografía colombiana ocupa un lugar importante, a manera de ejemplo, no tiene el mismo costo para la Registraduría Nacional del Estado Civil un kit de mesa de un puesto de votación en un corregimiento en el departamento del Chocó, que un kit de mesa en un puesto de votación en Bogotá, por las circunstancias geográficas y de acceso que ello implica”. No obstante, precisó que la elaboración de un presupuesto y contratación de la logística “no conlleva trabajar con una matriz de costos individualizados por municipios y puestos de votación”. En segundo lugar, en relación con el costo del mecanismo de impresión de tarjetas electorales e instructivos en lengua Embera, expuso que no tenía un parámetro que permitiera la comparación con otras experiencias, por lo que resultaba arriesgado efectuar una estimación: “[…] por cuanto además de las variables que se presenten en cada caso, esto es, la cantidad que se imprima, el tamaño (la tarjeta electoral, por ejemplo, depende del número de listas y candidatos que inscriban los respectivos partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos), el número de tintas, entre otros factores, debe considerarse los costos de traducción y los costos de tiraje de impresión, pues, a modo de ejemplo, no es lo mismo imprimir 5 millares de ejemplares a un millar de uno, otro millar de otro y así por cada una de las cerca de 68 lenguas que se hablan en Colombia”. A manera de ilustración, especificó que en elecciones parlamentarias previas el costo de la tarjeta electoral para el Senado fue de seiscientos noventa y un pesos ($691), para la Cámara de Representantes fue de quinientos cuarenta y cinco pesos ($545) y para presidente y vicepresidente en la primera vuelta fue de trescientos treinta y cinco pesos ($335). Esos mismos tarjetones en lenguaje Braille tuvieron un costo de tres mil ochocientos sesenta y cuatro pesos ($3.864). En tercer lugar, en cuanto a las normas y los procedimientos utilizados para evaluar la necesidad de mesas de votación en las zonas rurales y dispersas, así como extender su cubrimiento, explicó que para cada evento electoral se realiza la verificación y actualización de los puestos de votación de todo el país en cada circunscripción electoral por los registradores, de conformidad con el Código Electoral. Por ejemplo, para el proceso electoral de 2018, se realizó una actualización de la zonificación de diez municipios que contaban con más de 20.000 cédulas inscritas en la cabecera y se crearon 168 nuevos puestos de votación en veinte departamentos. Manifestó que el territorio colombiano es complejo por la dispersión poblacional, y agregó: “Se tiene claro que existen zonas alejadas y dispersas en donde se dificulta el acceso no sólo para el desarrollo del proceso electoral, sino en general para toda la prestación de servicios por parte del Estado colombiano. A pesar de que el DANE tiene la clasificación de centros poblados y los lugares dispersos, este tipo de divisiones administrativas no son divisiones territoriales, lo cual pone a la Registraduría Nacional del Estado Civil en una limitante legal difícil de superar”. Según el artículo 99 del Código Electoral, solo se pueden instalar puestos de votación en las cabeceras y los corregimientos creados por los concejos municipales, con una antelación de seis meses al evento electoral. Por ende, ante la falta de creación del corregimiento, el puesto de votación más cercano puede quedar a varias horas de distancia con vías de comunicación escasas, resultando muy costoso para el ciudadano el ejercicio de su derecho al voto. Se trata entonces de una “exclusión tácita del ejercicio democrático”, frente a la cual se pueden plantear dos soluciones: (i) Que se le otorgue competencia legal a la RNEC para la creación directa de puestos de votación en las zonas rurales, cuando la necesidad pública lo exija. (ii) Una vez superado el obstáculo legal referido, se proceda a la asignación de recursos adicionales para llegar a estos lugares y realizar la inscripción de cédulas y el proceso electoral propiamente dicho o, en su defecto, la implementación de planes de transporte (multimodal) a cargo del Estado, para brindar a estos ciudadanos la facilidad para ejercer sus derechos políticos. Precisó que, en el marco del Acuerdo Final de Paz, la entidad solicitó al ministro consejero para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad y al alto comisionado para la Paz recursos por valor de $609.475.080.818 para la vigencia 2018[80], con el fin de cumplir con las obligaciones de identificación y de carácter electoral. En esa ocasión también se contempló el rubro para el estudio y el diseño que permita la creación de nuevos puestos de votación en zonas alejadas y dispersas, por valor $3.500.000.000, “en consideración a la necesidad de brindar oportunidades de inclusión política a poblaciones que en razón a su ubicación y otros factores evidencian barreras para el ejercicio de sus derechos políticos”. La solicitud fue reiterada para la vigencia del año 2019[81]. No obstante, aclaró que el presupuesto específico no ha sido asignado. Adicionalmente, sostuvo que es necesaria una actuación conjunta e integral de varias entidades del Estado para acercar esos territorios a todos los bienes y servicios públicos, como las vías de transporte, los medios de comunicación y la garantía del orden público, entre otros. Así mismo, que resultaba importante la capacitación en competencias cívicas y democráticas con el apoyo del Congreso de la República, los Ministerios de Educación e Interior, las instituciones universitarias y las respectivas comunidades. Sobre este punto, manifestó que por medio del programa “Todos somos democracia” se han adelantado estrategias de capacitación con la población rural colombiana y, con la colaboración del Gobierno suizo, se efectuó en municipios de Cundinamarca y Boyacá y se dio inicio en Chocó. Ahora bien, destacó que “no existen políticas de pedagogía diferencial para la votación de pueblos indígenas y étnicos” y que los puestos de votación no se diferencian según ese aspecto. Por esta razón, son necesarias la asignación de recursos y la articulación de políticas e instituciones públicas con incidencia en el tema para asegurar efectivamente la garantía de los derechos a la participación y al voto de estas comunidades. Específicamente, pidió la colaboración del Ministerio del Interior, quien debería brindar los censos reales de todas las poblaciones indígenas, sus lenguas y dialectos. Por las implicaciones de la instalación de mesas en los asentamientos de las comunidades indígenas y el diseño de tarjetas electorales en las diferentes lenguas y dialectos, y sus costos, “es importante que las decisiones sean adoptadas mediante consenso, entre las diferentes entidades, ya que se trata de una responsabilidad compartida que no recae exclusivamente en la Registraduría o en la Organización Electoral, sino también en el Gobierno Nacional”. En cuarto lugar, en lo relacionado con el diagnóstico sobre el acceso y la ubicación de los puestos de votación en las zonas rurales dispersas del país, refirió que el punto 2.3.2 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera “exhorta a las autor...