Sentencia T-238 de 2024

T-238-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-238/24 COMITE DE LIBERTAD SINDICAL DE LA OIT-Recomendaciones, debidamente aprobadas por el Consejo de Administración, tienen carácter vinculante/DERECHO DE HUELGA-Facultad legislativa de reglamentación de ejercicio/DERECHO DE LIBERTAD SINDICAL-No vulneración PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Debe ponderarse bajo el criterio del plazo razonable y oportuno DERECHO A LA HUELGA-Contenido y alcance DERECHO A LA HUELGA-Límites en los servicios públicos esenciales DERECHO A LA HUELGA-Puede ser limitado por el legislador/PROHIBICION DE HUELGA EN SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Reglas jurisprudenciales SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE AEREO DE PASAJEROS-Naturaleza constitucional y reglamentación OBLIGATORIEDAD DE RECOMENDACIONES DEL COMITE DE LIBERTAD SINDICAL APROBADAS POR EL CONSEJO DE ADMINISTRACION DE LA OIT-Jurisprudencia constitucional CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Criterio hermenéutico relevante para establecer sentido de derechos fundamentales ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Factores que lo determinan REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Quinta de Revisión SENTENCIA T-238 DE 2024 Expediente: T-9.805.776 Acción de tutela instaurada por Juan Esteban Zúñiga López contra la Presidencia de la República de Colombia, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior, el Ministerio del trabajo, el Ministerio del Transporte, el Senado de la República, la Cámara de Representantes, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, Paola Andrea Meneses Mosquera y Jorge Enrique Ibáñez Najar, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha pronunciado la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo emitido, en primera instancia, por el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., Sección Segunda y, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, respecto de la acción de tutela presentada por Juan Esteban Zúñiga López. I. ANTECEDENTES Hechos relevantes 1. El 8 de agosto de 2017, la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles -en adelante, ACDAC-, en su calidad de sindicato de industria, presentó un pliego de peticiones a la sociedad Aerovías del Continente Americano S.A. -en adelante, Avianca S.A-.[1] En dicho pliego de peticiones, el sindicato solicitó el mejoramiento de las condiciones de trabajo de sus afiliados, así como la renovación y cumplimiento efectivo de la convención colectiva de trabajo que, en el pasado, había suscrito con la empresa. 2. La presentación del pliego de peticiones dio inicio a la negociación colectiva, pero en la etapa de arreglo directo no se llegó a ningún acuerdo entre las partes. Por esta razón, los miembros de la ACDAC decidieron, el 15 de septiembre de 2017, acudir al mecanismo de la huelga desde las 4 de la mañana del 20 de septiembre siguiente. Según las actas del sindicato, esta decisión se tomó en una asamblea donde 699 miembros de la organización votaron a favor. De estos votos, 215 fueron presenciales y los demás por representación.[2] 3. Afirmó el accionante que, durante la huelga, los miembros de la ACDAC fueron víctimas de interceptaciones ilegales de comunicaciones, amenazas e injurias por parte del presidente de Avianca S.A.[3] 4. Avianca S.A. inició un proceso especial para que se calificara la legalidad del cese de actividades ejecutado en sus instalaciones y centros de servicio desde el 20 de septiembre de 2017, con fundamento en las causales a) y d) del artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, por no haber sido votada por las mayorías establecidas legalmente y por recaer sobre un servicio público esencial.[4] 5. Mediante Sentencia del 6 de octubre de 2017, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, declaró que la huelga había sido ilegal porque (i) había recaído sobre un servicio público esencial,[5] y (ii) hubo irregularidades en la decisión tomada por el sindicato en su asamblea, dado que no se habían respetado las mayorías exigidas por la ley.[6] Igualmente, el Tribunal decidió prevenir a la empresa con el ánimo de que, a pesar de esta declaratoria, no desvinculara a quienes participaron activamente en el cese, a menos que se diera plena aplicación a lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 2164 de 1959.[7] 6. La anterior decisión fue apelada y mediante la sentencia SL20094-2017, la Corte Suprema de Justicia confirmó la ilegalidad de la huelga y revocó la previsión que había hecho el Tribunal en lo relativo a la aplicación del artículo 1 del Decreto 2164 de 1959, en el marco de los procesos disciplinarios que se iniciaran contra quienes participaron en el cese de actividades. Esto último tras considerar que este trámite judicial especial estaba dirigido únicamente a calificar el cese de actividades y, por tanto, el Tribunal no tenía permitido pronunciarse sobre otras cuestiones distintas. 7. Sobre la ilegalidad de la huelga, la Corte Suprema de Justicia sostuvo que: a) la ACDAC era un sindicato de industria minoritario dado que contaba (para el año 2017) con 702 afiliados, cuando el número total de trabajadores de Avianca S.A. era de 8.540. Al ser un sindicato minoritario, para acudir a la huelga debía “contar con [la aprobación de] la mayoría de los trabajadores de la empresa, [a partir de] mecanismos democráticos de participación y control”.[8] Esto en virtud de lo dispuesto en el artículo 444 del Código Sustantivo del Trabajo.[9] En contraste, la decisión tomada por el sindicato solo fue apoyada por sus afiliados. 8. De otra parte, la Corte Suprema de Justicia señaló que el servicio de transporte aéreo era esencial. Primero, porque así lo había establecido la Ley (artículos 5 y 68 de la Ley 336 de 1996, y 430 del Código Sustantivo del Trabajo). Segundo, porque la Corte Constitucional avaló esta calificación en las Sentencias C-450 de 1995, C-033 de 2014 y T-987 de 2012. Y, tercero, porque “[e]l transporte de pasajeros que cumple la sociedad demandante (…) está ligado de manera inescindible a la realización efectiva de otros derechos de fundamental importancia en un estado social de derecho, como la movilidad y la locomoción, que autorizan a cualquier persona para transitar libremente por el territorio nacional, lo que, a su vez, sirve de canal principal para la garantía de otros derechos fundamentales como la salud, la seguridad y la vida.”[10] 9. De cualquier manera, al mismo tiempo que trascurría la huelga y se definía su legalidad por parte de los jueces, el Ministerio del Trabajo ordenó la conformación de un Tribunal de Arbitramento Obligatorio. Ese tribunal modificó la convención colectiva de trabajo por medio de un laudo que se profirió el 11 de diciembre de 2017.[11] El Ministerio conformó dicho tribunal amparado en lo dispuesto por el artículo 452 -literal a- del Código Sustantivo del Trabajo.[12] 10. Declarada la ilegalidad de la huelga, el actor señaló que el sindicato y sus miembros fueron víctimas de distintas prácticas antisindicales. Algunas de ellas fueron las siguientes: (i) Avianca S.A. inició procesos disciplinarios en contra de quienes habían participado en la huelga. El accionante indicó que, en esos procesos, “se negaba a los pilotos la práctica de pruebas en su favor, se otorgaban permisos sindicales unilaterales para no permitir a directivos de la ACDAC efectuar labores de vuelo, no se permitía a los disciplinados contar con presencia de los representantes de la ACDAC en su defensa, entre otras”.[13] Concluidos dichos procesos, Avianca S.A. despidió a un centenar de pilotos, y entre ellos se encontraba el actor.[14] (ii) El Ministerio del Trabajo no vigiló esos procedimientos, y no verificó que los despidos se hicieran conforme a la ley. En ese sentido, el actor indicó que ese Ministerio no había dado cumplimiento al artículo 1 del Decreto 2164 de 1959. También sostuvo que ese Ministerio no dio trámite a las querellas que, con sus compañeros, presentó para que se investigara el presunto desconocimiento de su derecho al debido proceso en los trámites disciplinarios. (iii) Asimismo, señaló que el presidente del sindicato fue objeto de una investigación penal por sus actividades sindicales, que a algunos copilotos no se les permitió ascender, que los participantes de la huelga fueron objeto de interceptaciones ilegales e, incluso, que muchos de los miembros del sindicato fueron amenazados en su integridad personal. (iv) También indicó que la empresa se ha dedicado a promover la celebración de pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados, como aquellos que hacen parte de la denominada Organización de Aviadores de Avianca -ODEAA-. Uno de esos pactos que reprocha el actor, se suscribió en abril de 2017.[15] 11. En cuanto a los despidos dados con posterioridad al cese de actividades, en Sentencia SU-598 de 2019, la Corte amparó los derechos a un debido proceso de varios pilotos de Avianca por cuanto se constató que “[e]l empleador al ejercer la facultad prevista en el artículo 450 del C.S.T. debe garantizar al trabajador sindicalizado el respeto de su debido proceso, toda vez que dicha libertad al fundamentarse en una justa causa de terminación del contrato de trabajo comporta la obligación de demostrar el supuesto de hecho en que se funda. Demostración que requiere la realización de un procedimiento disciplinario que cumpla con las garantías mínimas de debido proceso.” 12. Luego de todo lo anterior, el sindicato de la ACDAC formuló una queja ante el Comité de Libertad Sindical -en adelante, CLS o el Comité- en contra del Estado. Esto por el presunto desconocimiento del principio de libertad sindical. El Comité recibió la queja y le asignó el número 3316. Luego de escuchar las versiones de las partes presentó, en marzo del año 2021,[16] las siguientes recomendaciones: a) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que, en el futuro, eventuales conflictos acerca de la renovación de la convención colectiva de la empresa sean resueltos por medio de la negociación y de mecanismos voluntarios de resolución de los conflictos, de acuerdo con los principios de la libertad sindical; b) a la luz de sus conclusiones sobre el movimiento de huelga objeto del presente caso y teniendo en cuenta, en particular, la necesidad de adecuar, tal como resaltado por la Corte Suprema, las disposiciones de la legislación que prohíben cualquier huelga en el sector del transporte aéreo a los principios de la libertad sindical, el Comité pide al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales representativos del país, tome a la brevedad las medidas necesarias para revisar la legislación en el sentido indicado, garantizando la existencia de un mecanismo que permita establecer la negociación de los servicios mínimos en caso de huelga en dicho sector. El Comité invita al Gobierno a que solicite la asistencia técnica de la Oficina a este respecto; c) en relación con el proceso penal del cual es objeto el presidente de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC), el Comité subraya la importancia de sus decisiones mencionadas en las conclusiones del presente caso y pide al Gobierno que le mantenga informado respecto del desarrollo del proceso penal en curso; d) el Comité espera firmemente que las instituciones pertinentes seguirán tomando todas las medidas pertinentes con miras a que, a la brevedad, se deslinden las responsabilidades y se sancionen tanto a los autores materiales como intelectuales de las interceptaciones ilegales de las cuales la ACDAC fue objeto. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto, y e) el Comité confía en que el Gobierno seguirá dando la mayor atención a la situación de seguridad de los directivos de la ACDAC de manera que se pueda brindar de manera inmediata la protección que los mismos puedan necesitar.[17] 13. Igualmente, el accionante hizo referencia a la opinión consultiva OC-27/21 del 5 de mayo de 2021, proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos -en adelante, Corte IDH-, donde ese alto tribunal recordó la trascendental importancia del derecho a la libertad sindical, y resaltó que una prohibición absoluta de la huelga podría ponerlo en vilo.[18] Para el demandante, tanto la opinión consultiva señalada, como las recomendaciones dadas por el CLS en el caso 3316, son instrumentos vinculantes y deben ser acatados por el Estado colombiano.[19] Esto último, entre otras cosas, porque contienen directrices derivadas, directamente, de lo dispuesto en los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo -en adelante, OIT- que hacen parte del bloque de constitucionalidad. 14. Con ocasión de las recomendaciones dadas por el CLS, la ACDAC inició conversaciones con Avianca S.A., para lograr el restablecimiento de los derechos de quienes fueron desvinculados por haber participado en la huelga del año 2017. Dentro de esas conversaciones, el 25 de noviembre de 2021, se acordó la reincorporación a la empresa de 108 pilotos. Sin embargo, reiteró el accionante que los derechos económicos de todos estos pilotos -también él incluido- no han sido plenamente reestablecidos por la empresa. Así, desde su perspectiva, la vulneración de sus prerrogativas persiste a la fecha. 15. Con base en este contexto, el actor solicitó al juez constitucional tutelar los siguientes derechos fundamentales: “asociación sindical, libertad sindical, negociación colectiva, a no ser discriminado, al trabajo, a la dignidad humana y a la igualdad”.[20] En consecuencia, presentó 14 pretensiones. Estas pueden recopilarse en tres grandes grupos: (i) aquellas tendientes a que se evalúe nuevamente la legalidad de la huelga llevada a cabo en el año 2017, (ii) aquellas que buscan que se declare la ilegalidad de los despidos ocurridos en el año 2018, y el restablecimiento de los derechos económicos y patrimoniales del accionante; y (iii) aquellas que persiguen el cumplimiento de las recomendaciones del CLS, adoptadas en el marco del caso 3316. A continuación, se resumen estas pretensiones, y se presenta una justificación sobre las mismas: Pretensiones Justificación Primer grupo El accionante pretende que el juez de tutela declare que la ACDAC llevó a cabo, en el año 2017, una huelga legítima y lícita. Esto siguiendo los parámetros establecidos por el CLS, y por la Corte IDH.[21] Aunque el actor no dirigió la tutela, específicamente, contra la Sentencia SL20094-2017, proferida por la Corte Suprema de Justicia, sí indicó que el juez constitucional debía evaluar nuevamente la legalidad de la huelga del año 2017. El accionante expresó que dicha huelga fue legal, si se siguen las conclusiones del CLS. En ese sentido, sugirió que el juez constitucional debía declarar dicha legalidad y acudir a la figura de la excepción de inconstitucionalidad para, por medio de ella, inaplicar la sentencia aludida.[22] Segundo grupo El accionante pidió declarar que el despido del que fue víctima en el año 2018, fue discriminatorio y atentó contra el derecho a la libertad sindical.[23] Además, pidió que sus derechos económicos se restablezcan por completo.[24] Igualmente, solicitó que se ordene a la Defensoría del Pueblo acompañar este proceso.[25] Como consecuencia de la presunta legalidad de la huelga llevada a cabo en el año 2017, el actor pidió al juez constitucional ordenar a Avianca que reconozca y pague los derechos económicos que se le adeuda, por concepto de lo dejado de percibir entre la fecha del despido (junio de 2018) y la fecha de su reincorporación a la empresa (julio de 2021). Tercer grupo Ordenar que se dé cumplimiento a las recomendaciones establecidas en el caso 3316, por parte del CLS. Esto en concordancia con lo dispuesto por la Corte IDH, en la opinión consultiva OC-27/21 de mayo de 2021. En tal sentido, pide al juez constitucional ordenar (i) al Congreso de la República, al presidente de la República y al Ministerio del Transporte, regular el derecho a la huelga en el servicio de transporte aéreo; (ii) a la Fiscalía General de la Nación, el cumplimiento de las recomendaciones c y d del caso 3316; (iii) a la Procuraduría General de la Nación, establecer un plan de seguimiento a las recomendaciones indicadas, para garantizar su cumplimiento. A su turno, investigar a los funcionarios del Ministerio del Trabajo que no acompañaron el proceso de despido de los pilotos.[26] Para el actor, estas recomendaciones deben acatarse. Así presenta el argumento: “[d]esarrollados los contenidos y alcances tanto de la recomendación del caso 3316 del Comité de Libertad Sindical de la OIT y la opinión consultiva OC-27/21 de mayo de 2021 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH), es menester expresar la fuerza vinculante de tales decisiones y el deber irrestricto del estado colombiano y del juez de tutela de darles aplicación frente a los hechos del caso presente”.[27] Igualmente, este deber se desprendería -según sostiene- de lo “dispuesto en los Convenios 87 y 98 de la OIT, la Convención Americana de Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador”.[28] 16. El actor concluyó, finalmente, que en este proceso debía declararse la existencia de un estado de cosas inconstitucional, dado que la vulneración de derechos es masiva y afecta a un número importante de aviadores. Al mismo tiempo, señaló que los efectos de esta sentencia deberían recaer sobre dicho grupo poblacional, y no sobre cada tutelante.[29] Trámite procesal y respuesta de la accionada 17. La acción de tutela formulada por el señor Juan Esteban Zúñiga López fue inicialmente repartida al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 23 de marzo de 2023, remitió el asunto al Consejo de Estado por considerar que carecía de competencia para tramitar la acción de tutela dirigida, entre otras entidades, contra la Presidencia de la República. Sin embargo, el Consejo de Estado, a través de auto de fecha 17 de mayo de 2023, remitió la acción a los jueces administrativos, al estimar que no se plantearon inconformidades respecto del actuar de la Presidencia de la República.[30] 18. El 30 de mayo de 2023, después de haberse realizado el reparto del expediente, el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá – Sección Primera se abstuvo de avocar conocimiento en la acción de tutela de la referencia, pues constató que la solicitud de amparo presentada por el señor Zúñiga López era idéntica a las que ya habían sido falladas por el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda. En consecuencia, remitió el expediente a dicha autoridad judicial en virtud de lo previsto en el Decreto 1834 de 2015.[31] 19. El 1 de junio de 2023, el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda admitió la acción de tutela de la referencia y vinculó al proceso a Avianca S.A. y a la ACDAC. Contestación de las accionadas, de las vinculadas y recepción de pruebas Respuesta de las accionadas 20. El 2 de junio de 2023, el Senado de la República manifestó que, a la fecha de interposición de la acción de tutela de la referencia, no se advertía proyecto de ley alguno, radicado por el señor Zúñiga López o por la ACDAC, sobre la huelga en materia de aviación. 21. De otro lado, informó que el Ministerio del Trabajó presentó una iniciativa legislativa para regular la huelga en materia de aviación, la cual fue radicada bajo la denominación “Proyecto de Ley NO. 183 de 1995 Senado” y fue archivada. En el mismo sentido, se informó sobre los proyectos de ley No. 149 de 2020 y No. 331 de 2022 Senado, los cuales pretendían regular la huelga en los servicios públicos esenciales y se encuentran archivados.[32] 22. El 2 de junio de 2023, El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela, toda vez que no le constaban los hechos expuestos en la demanda, pues hacían referencia a situaciones ajenas a las competencias y funciones de ese ministerio, configurándose una falta de legitimación por pasiva.[33] 23. El 5 de junio de 2023, la Procuraduría General de la Nación consideró que carece de legitimación por pasiva, pues el accionante dirige la acción de tutela en contra de la Procuraduría General de la Nación únicamente para solicitarle la adopción de un programa de seguimiento en lo relativo al cumplimiento del caso 3316 de marzo de 2021 del Comité de Libertad Sindical de la OIT, y para que investigue a los funcionarios del Ministerio del Trabajo respecto de sus actuaciones durante los procesos disciplinarios adelantados contra los pilotos de la ACDAC. 24. Sobre el particular, manifestó que no le corresponde hacer el seguimiento a las recomendaciones de la OIT, dado que esa es una función legal y constitucionalmente asignada al Ministerio del Trabajo. De otro lado, afirmó que el accionante no le ha solicitado la investigación disciplinaria contra los funcionarios del Ministerio del Trabajo. Sin embargo, con ocasión de un escrito remitido por el presidente de la ACDAC sobre este punto, se dio inicio a las investigaciones disciplinarias correspondientes desde el 8 de marzo de 2023.[34] 25. El 5 de junio de 2023, la Fiscalía General de la Nación señaló que los hechos informados por las organizaciones sindicales SINTRAAVIANCA, SINTRASASC, y SINTRAEREOS, entre otras, aluden a los actos violentos de los que han sido objeto los funcionarios de varias aerolíneas, entre ellas Avianca, pero por parte de pasajeros. Ninguno de estos hechos está relacionado con la huelga del año 2017. En consecuencia, la entidad puso de presente que acorde con sus atribuciones constitucionales, previstas en el artículo 250 Superior, consistentes en adelantar la acción penal sobre hechos que revisten las características de delitos, carece de legitimación por pasiva sobre los hechos de la presente tutela.[35] 26. El 5 de junio de 2023, el Ministerio del Trabajo indicó que dentro del caso 3316: (i) Avianca S.A. reintegró a los trabajadores en virtud del acta del 25 de noviembre de 2021, y pactó expresamente que para resolver sobre el pago de las acreencias laborales causadas durante el tiempo transcurrido entre la fecha de terminación de los contratos de trabajo y el 1 de julio de 2021, se establecería una mesa de diálogo con la ACDAC. (ii) Avianca desistió de la acción civil iniciada en contra de la ACDAC, a fin de obtener reparación por los perjuicios causados por la huelga; igualmente (iii) retiró la demanda en la que pretendía la cancelación de la personería jurídica de la ACDAC y (iv) el CLS determinó no proseguir con el examen del tema sobre la suspensión de las cuotas sindicales por parte de Avianca S.A. a la ACDAC, toda vez que la empresa sí estaba haciendo la consignación oportuna de las mismas. 27. De otro lado, manifestó que, en el proyecto de reforma laboral presentado por el Gobierno al Congreso, se pretende suprimir la prohibición del derecho de huelga a las federaciones y confederaciones, prevista en el artículo 417 del CST; se incluye una regulación de la huelga en los servicios públicos esenciales y se plantea la imposibilidad de despedir a los trabajadores que hayan intervenido o participado en una huelga declarada ilegal. 28. Finalmente, manifestó que la acción de tutela no cumple con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad dado que debió presentarse tan pronto la ACDAC tuvo conocimiento de la decisión tomada por la OIT en el caso 3316 y, además, indicó que el actor dispone de medios de defensa judiciales ordinarios para salvaguardar los derechos que considera vulnerados, específicamente se refirió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.[36] 29. La Presidencia de la República solicitó su desvinculación en el trámite de la referencia por carecer de legitimación por pasiva, pues no existe acción u omisión de la entidad que se relacione con los derechos presuntamente vulnerados al accionante. Por consiguiente, destacó que no puede responder por acciones u omisiones que correspondan a otras entidades.[37] Respuesta de la vinculada 30. Avianca S.A. estimó que carece de legitimación por pasiva, toda vez que no existe nexo causal entre la presunta vulneración de los derechos invocados y las actuaciones de la empresa. Igualmente, señaló que el juez constitucional no es el competente para declarar la legalidad de un cese de actividades que ya fue valorado y calificado por el juez ordinario laboral y la Corte Suprema de Justicia. 31. En todo caso, destacó que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pues ha transcurrido un lapso importante desde que la Corte Suprema de Justicia declaró ilegal el cese de actividades promovido por ACDAC, desde que el CLS emitió la recomendación en el caso 3316 de 2021, y desde que se adoptó la opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Sin embargo, precisó que en caso de encontrarse satisfechos los requisitos de procedencia, la acción de tutela no es el mecanismo para buscar el cumplimiento de los convenios o recomendaciones de libertad sindical dadas por la OIT. 32. Por último, manifestó que actualmente no existe una vulneración de derechos por parte de Avianca S.A. al accionante, comoquiera que fue reincorporado a la empresa sin solución de continuidad desde el 1 de julio de 2021, es piloto activo de la empresa, se le ha respetado su antigüedad y posición en el escalafón de pilotos. Asimismo, se encuentra activo y afiliado a la ACDAC y es beneficiario de la convención colectiva de trabajo vigente. En lo relativo a las acreencias presuntamente adeudadas a los pilotos que se incluyeron en el acta del 21 de noviembre de 2021, destacó que la compañía le presentó una propuesta económica a la ACDAC con el ánimo de resolver el asunto, pero que aquella no fue aceptada.[38] 33. La ACDAC no presentó escrito de contestación.[39] Sentencia de primera instancia 34. El 14 de junio de 2023, el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C.-Sección Segunda-, profirió sentencia de primera instancia mediante la cual accedió a varias de las pretensiones del accionante.[40] Estas fueron sus órdenes: “(1) Negar la acción de tutela presentada por el señor Juan Esteban Zúñiga López, para obtener el reconocimiento de las pretensiones sobre la declaratoria de (a) la legalidad de la huelga y (b) el despido discriminatorio con ocasión de su participación en la huelga; así como ordenar (c) al Ministerio del Trabajo la adopción de medidas para la cesación de actos discriminatorios contra los pilotos de la ACDAC, y (d) a la Procuraduría General de la Nación iniciar investigación disciplinaria en contra de los funcionarios del Ministerio del trabajo que dilataron el trámite de las quejas presentadas por la ACDAC y que no asistieron a los procesos disciplinarios contra los pilotos despedidos por Avianca S.A. (2) Tutelar parcialmente los derechos de asociación sindical, libertad sindical, negociación colectiva, a no ser discriminado, al trabajo, a la dignidad del señor Juan Esteban Zúñiga López vulnerados por el Ministerio del Trabajo por no cumplir la recomendación de la OIT en el caso 3316 y en consecuencia, acceder a las restantes pretensiones de la demanda. (3) Ordenar al Ministerio del Trabajo adoptar las siguientes medidas con el fin de acatar la recomendación a) impartida por el CLS en el caso 3316: # ÓRDENES FUNDAMENTO NORMATIVO TÉRMINO PARA CUMPLIR LAS ÓRDENES 1. CONFORMAR una mesa o grupo interno de trabajo con la ACDAC, los accionantes, Avianca S.A., el Ministerio de Transporte y la Defensoría del Pueblo, con el fin de que se traten, entre otros, los siguientes temas: a) Analizar, crear y socializar mecanismos de negociación voluntarios para resolver futuros conflictos derivados de la renovación de la convención colectiva de la empresa, de acuerdo con los principios de libertad sindical. b) Abrir los espacios para lograr restablecimiento de los derechos económicos de los pilotos despedidos a raíz de la huelga efectuada en 2017. c) Proponer, discutir y proyectar un protocolo administrativo para la atención y resolución de futuros conflictos derivados de la renovación de la convención colectiva de la empresa Avianca S.A. y eliminar barreras para el ejercicio de la libertad sindical. Numeral 27 del artículo 6 del Decreto 4108 de 2011. Un (1) mes contado desde la ejecutoria de la presente providencia. 2. EXPEDIR dentro del marco de sus competencias un protocolo administrativo para la atención y resolución de futuros conflictos derivados de la renovación de la convención colectiva de la empresa Avianca S.A., con sujeción a lo previsto en los títulos II y III del Código Sustantivo del Trabajo, en el cual se incluyan los siguientes temas: a) Mecanismos voluntarios de negociación y resolución de conflictos a implementar. b) Impartir instrucciones para que Avianca S.A, se comprometa a no limitar los derechos de libertad sindical, negociación colectiva y sindicalización. Numerales 13 y 17 del artículo 2 del Decreto 4108 de 2011. Un (1) mes contado desde la finalización de la mesa de trabajo mencionada en la primera orden. (4) Declarar la carencia parcial de objeto por hecho superado, en cuanto al cumplimiento de la recomendación b) dada por el CLS de la OIT. (5) Negar el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante frente a la Defensoría del Pueblo. (6) Declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio del Interior y del Ministerio de Relaciones Exteriores. (7) Exhortar: a) la Fiscalía General de la Nación para que informe al CLS sobre el desarrollo de los procesos penales surtidos contra el presidente de la ACDAC, entre otras actuaciones. b) a la Procuraduría General de la Nación para que realice seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones dadas por el CLS, y le informe sobre las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional dirigidas a dar cumplimiento de dichas recomendaciones. 35. En su motivación, el a quo señaló que la acción de tutela no es el medio idóneo para reclamar pretensiones económicas -como restablecimiento de derechos-. Igualmente, señaló que el debate sobre la legalidad de la huelga es un asunto que ya fue resuelto por los jueces ordinarios competentes y que la acción de tutela no fue instituida como una tercera instancia o herramienta para modificar decisiones judiciales que han hecho tránsito a cosa juzgada. En todo caso, precisó que la presente acción no puede interpretarse como una tutela contra providencia judicial, toda vez que no goza de la argumentación requerida para verificar su procedencia. 36. Respecto de la legalidad del despido acaecido en el año 2018, y las acreencias presuntamente adeudadas al actor, indicó que esas pretensiones debían ser dirimidas por los jueces ordinarios laborales en los procesos que ya se encontraban en curso. Además, manifestó que no podía ordenarse al Ministerio del Trabajo cesar en los presuntos actos de discriminación laboral, máxime cuando el accionante fue reintegrado como piloto de Avianca S.A. desde el año 2021. 37. Frente a la orden que se pretende dar a la Procuraduría General de la Nación, a fin de que abra una investigación disciplinaria a los funcionarios del Ministerio del Trabajo, el juez de primera instancia destacó que el accionante no ha solicitado ninguna investigación a la mencionada entidad y que la queja es el instrumento idóneo de impulso de la acción disciplinaria, razón por la cual su solicitud no es procedente. 38. En el mismo sentido, el juez decidió sobre la solicitud de acompañamiento por parte de la Defensoría del Pueblo a quienes fueron despedidos por su participación en la huelga. Si bien consideró que esa función se encuentra prevista en el artículo 13 del Decreto 25 de 2014, sostuvo que no se demostró en el trámite de tutela que el actor hubiese solicitado a dicha entidad el mencionado acompañamiento. 39. Sobre las recomendaciones del CLS de la OIT, el juez precisó que son vinculantes para el Estado colombiano y que, por ende, deben acatarse, pues se trata de verdaderas órdenes. En consecuencia, señaló que las recomendaciones a) y b) se dirigen al Ministerio del Trabajo dado que lo que buscan, la primera, es resolver los conflictos laborales a través de la negociación colectiva y, la segunda, tomar medidas para revisar la legislación colombiana que prohíbe la huelga en el servicio público de transporte aéreo. En esta última, el juez de instancia consideró que también le corresponde cumplirla al Congreso de la República y al Ministerio del transporte. 40. Las recomendaciones c) y d) pretenden que se informe sobre el desarrollo del proceso penal adelantado en contra del presidente de la ACDAC, y se sancione a los responsables de las interceptaciones ilegales hechas a los miembros de la ACDAC, en el ejercicio de la huelga del año 2017. Sobre el particular, el juez de instancia consideró que la entidad llamada a cumplir tales recomendaciones es la Fiscalía General de la Nación. 41. Por último, sobre la recomendación e), el juez estimó que es de competencia de la Unidad de Protección Nacional dado que la misma se dirige a brindar de forma inmediata la protección necesaria a los directivos de la ACDAC. 42. En este orden de ideas, al revisar las actuaciones de las mencionadas entidades de cara a las recomendaciones del CLS de la OIT, la primera instancia advirtió que respecto de la recomendación b) debía declararse un hecho superado, toda vez que tanto el Ministerio del Trabajo como el Congreso de la República habían iniciado gestiones para modificar la legislación actual, que impide el derecho a la huelga en el servicio público esencial del transporte aéreo de pasajeros.[41] Impugnaciones presentadas por los accionados 43. El 21 de junio de 2021, Avianca S.A. impugnó la decisión al estimar que no existe nexo causal entre la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados por el accionante, y las medidas que adoptó el despacho para superar la supuesta amenaza. En este sentido, resaltó que la sentencia no explicó con suficiencia por qué, en este caso, existió una vulneración del derecho a la asociación sindical del actor, máxime cuando a él no se le ha impedido su derecho a la libertad sindical, no se encuentra en una situación de discriminación, su derecho al trabajo está plenamente garantizado, permanece asociado a la ACDAC e incluso es uno de sus directivos.[42] 44. El 21 de junio de 2023, el Ministerio del Transporte atacó la decisión del a quo al considerar que la orden tercera lo vincula sin tener en cuenta sus competencias y funciones, establecidas en los Decretos 2171 de 1992 y 087 de 2011. Ese Ministerio señaló que le corresponde formular y adoptar políticas, planes, programas y proyectos en materia de transporte y tránsito, pero que no tiene competencia en la regulación y ejecución de políticas públicas que guarden relación con el derecho laboral colectivo.[43] 45. El 21 de junio de 2023, el Ministerio del Trabajo impugnó la sentencia de primera instancia, al considerar que no había incumplido las obligaciones emanadas de la OIT, ni vulnerado los derechos de los trabajadores. Resaltó que el proyecto de reforma laboral que se está tramitando ante el Congreso de la República se realizó, entre otras cuestiones, con base en las recomendaciones de la OIT. 46. El mencionado ministerio señaló que el caso 3316 sigue vigente y se encuentra en seguimiento ante la OIT, razón por la cual se está a la espera de que ese organismo internacional decida dar un nuevo análisis al asunto. En ese sentido, manifestó que el ministerio ha servido como puente entre las partes, en conjunto con otras entidades estatales (como la Defensoría del Pueblo), para adelantar mesas de trabajo y así lograr mayor cercanía y acuerdos tendientes a superar las discrepancias que persistan entre los trabajadores y su empleador. 47. De otro lado, señaló que las recomendaciones que el CLS le presenta al Consejo de Administración de la OIT no son vinculantes, tal y como lo aclaró la Corte Constitucional en la Sentencia T-979 de 2004. Igualmente, destacó que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de la inmediatez, ni con el de la subsidiariedad, toda vez que el accionante dispone de medios de defensa judicial ordinarios para salvaguardar los derechos fundamentales que considera vulnerados, específicamente, dispone del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.[44] 48. El 21 de junio de 2023, la Procuraduría General de la Nación impugnó el fallo de primera instancia al estimar que corresponde al Ministerio del Trabajo -y no a ella- realizar el respectivo seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones emitidas en el caso 3316 del CLS. Esto porque ese Ministerio tiene el compromiso de garantizar y proteger los derechos laborales reconocidos internacionalmente, relativos a la libertad sindical y a la negociación colectiva. Añadió que el interlocutor válido ante los organismos de la OIT siempre será el Gobierno Nacional, representado por el Ministerio del Trabajo. Por consiguiente, señaló que la Procuraduría no era la entidad llamada a responder por la presunta afectación de derechos fundamentales invocada por el accionante.[45] Sentencia de segunda instancia 49. El 26 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, revocó los numerales segundo y tercero de la sentencia proferida el 14 de junio de 2023 por el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, y en su lugar negó el amparo de los derechos fundamentales del señor Juan Esteban Zúñiga López. En lo demás, confirmó la sentencia de primera instancia. 50. Sobre el particular, el Tribunal consideró que no existía prueba de que las autoridades accionadas hubieren vulnerado los derechos fundamentales a la libertad de asociación sindical, a la negociación colectiva, al trabajo y a la igualdad del señor Zúñiga López, y que las recomendaciones del CLS de la OIT en el caso 3316 no eran vinculantes.[46] Actuaciones en sede de revisión Auto de pruebas del 28 de febrero de 2024 51. Revisado el expediente, con el ánimo de contar con mayores elementos de juicio, el Magistrado Ponente estimó necesario recaudar algunas pruebas.[47] En concreto, solicitó: (i) a Avianca S.A., información sobre la relación laboral que tiene con el accionante; (ii) al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá, información sobre el estado de los procesos ordinarios iniciados por el señor Zúñiga López; (iii) al actor, información sobre su estado laboral actual, y sobre los pagos que ha recibido por parte de Avianca S.A.; (iv) a la Fiscalía General de la Nación información respecto de la existencia de algún proceso en contra del señor Zúñiga López, y las gestiones que ha realizado para dar cumplimiento a las recomendaciones del CLS en el caso 3316 y (v) a la Unidad Nacional de Protección para que informe si el señor Zúñiga López es o ha sido objeto de alguna medida de protección. 52. El 13 de marzo de 2024, el representante legal de Avianca S.A. reiteró que el señor Juan Esteban Zúñiga López actualmente trabaja en esa empresa y desempeña el cargo de copiloto B787, con un salario de $21.175.865, dado que accedió a la oferta de reintegro voluntario con efectos desde el 1 de julio de 2021. Adicionalmente, manifestó que, desde la fecha de su reintegro, el señor Zúñiga López no ha sido objeto de procesos disciplinarios.[48] 53. En escrito adicional, el representante legal de Avianca S.A. indicó que la acción de tutela va dirigida principalmente contra varias entidades del Estado, a fin de acatar una recomendación en el caso en seguimiento número 3316, que no es vinculante ni obligatoria; mientras que el resto de pretensiones buscan reabrir el debate judicial concluido, en la jurisdicción ordinaria, referente a la calificación de la huelga de 2017, junto con el pago de todas las acreencias laborales que se causaron a los pilotos desvinculados en esa época.[49] 54. Sobre este último punto aclaró que el proceso de escalafón de pilotos no se ha vulnerado, pues el equipo ATR ya no hace parte de la flota y el actor, dentro del escalafón, está correctamente asignado al equipo B787 como copiloto. En todo caso, la compañía decidió de manera unilateral generar remuneración al actor como capitán A320, pese a que no cuenta con las horas reglamentarias y no ha existido una transición efectiva como comandante. 55. Por último, la compañía resaltó que de acuerdo con lo pactado con la ACDAC no se allanó al pago de acreencias específicas, de manera que ello sería decidido a través del diálogo social con dicho sindicato, o mediante procesos judiciales que cada piloto, de considerarlo pertinente, presentaría en contra de Avianca. En consecuencia, precisó que la fórmula “sin solución de continuidad” utilizada en la reincorporación de los pilotos despedidos con ocasión de la huelga, pretendía que no se perdieran puestos en el escalafón ni ingresos en la cola de este, por lo que la intensión de las partes fue garantizar las posiciones que dependen de la antigüedad.[50] 56. El 13 de marzo de 2024, el director de asuntos jurídicos de la Fiscalía General de la Nación informó que una vez efectuada la búsqueda en los sistemas SPOA y SIJUF, a nivel nacional, se constató que no aparecen registros de vinculación a procesos penales con los nombres Juan Esteban Zúñiga López ni contra el presidente de la ACDAC.[51] De otro lado, en cuanto al cumplimiento de las recomendaciones c) y d) emitidas por el CLS en el caso 3316, informó que la Fiscalía 12 en la actualidad adelanta varias investigaciones relativas a la presunta interceptación ilegal que se hizo a algunos miembros de la ACDAC.[52] 57. El 13 de marzo de 2024, Juan Esteban Zúñiga López manifestó que fue despedido de Avianca S.A. con motivo de la huelga efectuada por la ACDAC desde el día 20 de septiembre hasta el 12 de noviembre de 2017, fecha para la cual ocupaba el cargo de copiloto de la aeronave ATR. Sin embargo, señaló que el 25 de noviembre de 2021 la empresa accionada procedió a su reintegro sin solución de continuidad. Reintegro que se entendió efectivo desde el 1 de julio de 2021, razón por la cual actualmente desempeña funciones de copiloto de la aeronave B-787. 58. En su respuesta, el accionante aclaró que fue objeto de un proceso disciplinario el 15 de febrero de 2018, en el que se le imputó un grave incumplimiento de sus obligaciones laborales por haber participado en la huelga efectuada por la ACDAC, pero precisó que desde que fue reintegrado a la compañía, no se ha generado ningún nuevo proceso disciplinario en su contra. Adicionalmente, el señor Zúñiga López informó que hace parte de la junta directiva del sindicato ACDAC, en el cargo de director de asuntos internacionales y que, a la fecha, Avianca S.A. no ha realizado el pago de los salarios y prestaciones causados con ocasión del despido por la huelga. 59. Por último, el actor quiso destacar que en el marco de la recomendación 3316 emitida por el CLS de la OIT, para dar por finalizado el conflicto entre ACDAC y Avianca S.A., se acordó que el reintegro de los aviadores se haría sin solución de continuidad. Esto supondría que Avianca le adeuda los salarios y prestaciones dejados de pagar mientras estuvo desvinculado.[53] 60. El 13 de marzo de 2024, el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá informó que en su despacho se encuentran dos procesos ordinarios laborales iniciados por el señor Zúñiga López contra Avianca S.A., en el primero se profirió sentencia condenatoria, la cual fue revocada en segunda instancia y se concedió el recurso de casación. Sin embargo, el actor desistió de las pretensiones y se aprobó la liquidación en costas. En el segundo, se declaró probada parcialmente la excepción previa de cosa juzgada y se remitió el proceso al Tribunal Superior de Bogotá, a fin de que desate el recurso de apelación, el cual aún se encuentra pendiente de decisión.[54] 61. El 13 de marzo de 2024, la Unidad Nacional de Protección informó que después de realizar la búsqueda en los sistemas de información y de gestión SIGOB, SeR y CERREM, advirtió que el señor Juan Esteban Zúñiga López no ha solicitado la realización de un estudio de nivel de riesgo, para la implementación de medidas de protección. Por esa razón, el actor no cuenta con ninguna medida de protección por parte de esa unidad. Por otra parte, la entidad señaló que carece de legitimación por pasiva para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela de la referencia.[55] Traslado de pruebas 62. El 2 de abril de 2024, mediante auto, el magistrado sustanciador trasladó a este proceso las pruebas recaudadas en el expediente T-9.590.333, referentes a las respuestas emitidas por el Senado de la República y el Ministerio del Trabajo, al considerar que tiene una importante similitud fáctica el caso que se revisa en el mencionado expediente y la presente acción de tutela.[56] 63. El secretario general del Senado de la República informó a esta Corte que, con el objeto de regular la huelga en servicios públicos esenciales, se han presentado los proyectos de ley 331 de 2022 (archivado), 149 de 2020 (archivado), 158 de 2017 (archivado) y 053 de 2023 (pendiente para discutir).[57] 64. La Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo informó que, luego de presentadas varias acciones de tutela por los pilotos desvinculados de Avianca S.A., con ocasión de la huelga de 2017, se han llevado a cabo diversas mesas de trabajo con las que se ha buscado la concertación y la resolución de las discrepancias que aún subsisten entre las partes. En esas mesas se ha discutido sobre las posibilidades de resolver los conflictos a partir de la negociación colectiva, y sobre el restablecimiento de los derechos económicos de los pilotos. 65. De otra parte, el Ministerio señaló que, en lo que se refiere a las recomendaciones del CLS, ha hecho importantes intentos por incluir, en el proyecto de reforma laboral que actualmente se discute en el Congreso de la República, modificaciones al Código Sustantivo del Trabajo sobre el derecho fundamental a la huelga. Al respecto, manifestó que: “(…) el nuevo proyecto de reforma en su artículo 80, modifica el artículo 430, relacionado a la huelga en los servicios esenciales, estableciendo que se consideran esenciales los servicios cuya interrupción pudiera poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población. También indica que: “La fijación de los servicios mínimos se hará de común acuerdo entre el o los empleadores o asociaciones de empleadores concernidos, por una parte, y las organizaciones de trabajadores o grupos de trabajadores, por otra. En las empresas que presten servicios públicos esenciales, en tiempos de normalidad laboral, deberán promoverse escenarios de diálogo social para acordar los servicios mínimos en casos de huelga. El Ministerio del Trabajo identificará estos servicios de oficio a solicitud de parte y acompañará esos escenarios procurando un acuerdo sobre la prestación de servicios mínimos. De no lograrse el acuerdo, la fijación de los servicios mínimos será decidida por un comité independiente. El Ministerio del Trabajo, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de esta ley, reglamentará lo concerniente a la integración y funcionamiento de este comité. La reglamentación que al efecto se expida deberá estar acorde con los criterios de los organismos de control de la Organización Internacional del Trabajo y en ningún caso deberá privar de efectividad el ejercicio del derecho fundamental de huelga”. 66. Del mismo modo, indicó que en el proyecto de reforma se contempla, entre otros puntos, la posibilidad de que los trabajadores que hayan participado en una huelga declarada ilegal no sean despedidos. Asimismo, se incluye también la prohibición de que se suscriban pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados cuando, en la empresa, existan organizaciones sindicales.[58] II. CONSIDERACIONES A. Competencia 67. Con fundamento en lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar la acción de tutela de la referencia. También lo es por lo dispuesto en el Auto del 18 de diciembre de 2023, por medio del cual la Sala de Selección número Doce escogió para su revisión el aludido expediente. B. Análisis de procedencia de la acción de tutela 68. La Corte Constitucional, en amplia jurisprudencia, ha sostenido que una acción de tutela será procedente si cumple con la legitimación en la causa por activa y por pasiva, con la inmediatez y con la subsidiariedad. 69. Legitimación en la causa por activa. De acuerdo con este presupuesto, quien interpone la acción de tutela debe ser la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos, salvo que actúe por conducto de un tercero debidamente facultado para ello (representante legal, apoderado judicial o agente oficioso).[59] En este caso, se advierte que el señor Juan Esteban Zúñiga Pino instauró la acción de tutela en nombre propio. En efecto, la declaratoria de la ilegalidad de la huelga, las prestaciones económicas adeudadas y la falta de cumplimiento de las recomendaciones dadas por el CLS, al tiempo que pueden afectar al sindicato en su conjunto, también pueden impedirle al actor gozar de su derecho a la libertad sindical. Por esta razón, este requisito se cumple. 70. En lo que tiene que ver con el cumplimiento de las recomendaciones adoptadas por el CLS, en el caso 3316, podría pensarse inicialmente que esta es una pretensión que interesa, más que al accionante en esta causa, al sindicato. En otras ocasiones, cuando ha sido el sindicato el que ha instaurado una acción de tutela buscando el cumplimiento de determinadas recomendaciones, esta Corte ha sostenido que se cumple el requisito de la legitimación en la causa por activa. La razón que ha sido expuesta para concluir lo anterior, puede resumirse en las siguientes líneas: “(…) como el sindicato representa los intereses de la comunidad de los trabajadores, con arreglo a las funciones generales que le son propias, según el art. 372 del C.S.T su legitimación para instaurar la tutela no sólo proviene de su propia naturaleza que lo erige personero de dichos intereses, sino de las normas de los artículos 86 de la Constitución y 10 del Decreto 2591 de 1991, según los cuales la tutela puede ser instaurada por el afectado o por quien actúe en su nombre o lo represente”.[60] 71. En este caso, como se ha visto, el demandante actúa en nombre propio y no en el de sus compañeros. Él considera que, entre otras cosas, el no reconocimiento de las recomendaciones dadas por el CLS lo afecta directamente. Y estima que esto contribuye al desconocimiento de su derecho a la libertad sindical. Así, si el actor está persiguiendo, en términos concretos, el restablecimiento de sus propias y particulares prerrogativas, entonces el requisito de la legitimación en la causa por activa se cumple en este caso. Sobre este último aspecto, recuérdese que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, el derecho a la libertad sindical es bivalente, en tanto que “(…) de una parte es un derecho individual que comporta la facultad de trabajadores y empleadores para constituir los organismos que estimen convenientes, afiliarse, desafiliarse o no afiliarse a ellos y solicitar su disolución cuando lo estimen pertinente; y de otra, constituye un derecho de carácter colectivo, pues una vez constituida la organización, ésta tiene derecho a regir su destino soberanamente”.[61] Si el actor considera que el no cumplimiento de recomendaciones del CLS afecta su propio derecho a la libertad sindical, esto deberá ser analizado por la Corte en una providencia de fondo. 72. Legitimación en la causa por pasiva. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto”.[62] 73. Precisamente, el citado mandato constitucional contempla las siguientes hipótesis en las que es posible ejercer la acción de tutela en contra de particulares: (i) cuando el particular está encargado de la prestación de un servicio público; (ii) cuando con su conducta afecta de manera grave y directa el interés colectivo; o (iii) cuando existe un estado de subordinación o indefensión entre el solicitante del amparo y quien supuestamente incurrió en la violación de un derecho fundamental.[63] 74. Esta Corte ha precisado que el estado de subordinación se presenta en aquellas situaciones en las que el sujeto se encuentra sometido a “órdenes proferidas por quienes, en razón de sus calidades, tienen la competencia para impartirlas”[64] y alude a la existencia de una relación jurídica de dependencia que tiene su origen en “la obligatoriedad de un orden jurídico o social determinado”[65], la cual, según la jurisprudencia, se manifiesta principalmente entre trabajadores y patronos, o estudiantes y profesores.[66] Ahora, en relación con la indefensión, la Corte ha señalado que esta alude a aquellas situaciones en las que la persona no cuenta con la posibilidad material de hacer frente a las amenazas o a las transgresiones de otra, en algunas ocasiones por la ausencia de medios ordinarios de defensa y en otras porque éstos resultan exiguos para resistir el agravio particular del que se trata.[67] 75. Conforme con lo expuesto, para que se entienda cumplido el requisito de legitimación por pasiva, es necesario acreditar, por una parte, que se trata de un sujeto respecto del cual procede el amparo y por otra, que la conducta que genera vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular directa o indirectamente, con su acción u omisión. 76. En el caso concreto, se advierte que la tutela fue formulada contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio del Transporte, el Senado de la República, la Cámara de Representantes, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Adicionalmente, al proceso se vinculó a la Sociedad Avianca S.A. y a la ACDAC, dado que podrían tener interés en la orden de tutela que se podría proferir. 77. Más adelante se advertirá que las pretensiones relacionadas con que se califique nuevamente la legalidad de la huelga llevada a cabo en el año 2017, o con que se declare que el accionante fue desvinculado de su trabajo de manera discriminatoria y que, por tanto, merece percibir los salarios y prestaciones que se dejaron de pagar por esa causa, son improcedentes dado que incumplen el requisito de la inmediatez y, en algún grado, el de la subsidiariedad. Por ello, el análisis de fondo en este asunto solo se llevará a cabo a partir de las pretensiones relacionadas con el presunto incumplimiento de las recomendaciones dadas por el CLS. Si esto es así, corresponde a esta Corte estudiar la legitimación en la causa por pasiva de las entidades accionadas, y establecer si estas tienen la aptitud legal para responder por el presunto desconocimiento de las recomendaciones aludidas. 78. En cuanto a la legitimación por pasiva del Ministerio del Trabajo, la Sala advierte que se cumple dado que la accionada es una entidad pública, que hace parte del Gobierno Nacional, y que está encargada de “atender las quejas iniciadas ante la OIT, en contra del Gobierno Nacional por presunta violación al derecho de libertad sindical”.[68] 79. Asimismo, sobre las competencias del Ministerio del Trabajo en estas materias, recuérdese que el Decreto 4108 de 2011, “[p]or el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo”, dispuso que el Despacho del ministro tiene el deber de “[r]epresentar en los asuntos de su competencia al Gobierno Nacional en la ejecución de tratados y convenios internacionales, de acuerdo con las normas legales sobre la materia”.[69] Al mismo tiempo, la Oficina de Cooperación y Relaciones Internacionales del mismo ministerio tiene la competencia de “[c]oordinar y evaluar la gestión de los asuntos relacionados con el cumplimiento de compromisos internacionales, en coordinación con las dependencias del Ministerio, y formular las recomendaciones para el mejoramiento de los resultados en esta materia”.[70] De otra parte, el Despacho del Viceministerio de Relaciones Laborales e Inspección sería el encargado de, entre otras cosas, “[a]sesorar al Ministro en las iniciativas para cumplir los Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos de los trabajadores y los requerimientos de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, u otros organismos internacionales”.[71] De lo anterior se advierte que, en lo relativo a las quejas presentadas ante el Comité de Libertad Sindical por el presunto incumplimiento de los principios de la libertad sindical, es el Ministerio del Trabajo el encargado de hacerles seguimiento. Por esta razón, ese ministerio está legitimado en la causa por pasiva para responder por la presunta falta de cumplimiento de las recomendaciones dadas, por el CLS, en el caso 3316. 80. De otro lado, respecto del Senado de la República y de la Cámara de Representantes o, en términos generales, del Congreso de la República, esta Sala advierte que también se acredita el requisito de legitimación por pasiva, pues de trata de una entidad pública que, en concreto, tiene la competencia de revisar y adecuar la legislación sobre la huelga en el servicio público de transporte. 81. Por lo demás, la Sala advierte que no cumplen con el requisito de la legitimación en la causa por pasiva la Presidencia de la República y el Ministerio del Transporte, porque, aunque ambas entidades hacen parte del Gobierno Nacional, entre sus funciones no se encuentra, específicamente, la de hacer seguimiento a las recomendaciones de los órganos de control de la OIT.[72] Lo mismo advierte esta Sala respecto de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación. En efecto, esos órganos que hacen parte del Min...