Sentencia T-236 de 2017

T-236-17 Sentencia T-236/17 DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Comunidades étnicas del municipio de Nóvita deben ser consultadas sobre los programas de aspersión de cultivos a realizarse en su territorio LEGITIMACION POR ACTIVA DE PERSONERO MUNICIPAL PARA INTERPONER ACCION DE TUTELA DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Contenido y alcance CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa CONSULTA PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qué casos procede por existir una afectación directa de los grupos étnicos La Corte Constitucional ha determinado la existencia de afectación directa, especialmente en aquellos casos en los que se encuentra un impacto a tradiciones culturales significativas que implican afectaciones a sus identidades como grupo étnico. Dentro de estas tradiciones pueden encontrarse los usos ancestrales de la hoja de coca, pero también, en casos de erradicación de cultivos, se pueden encontrar afectaciones directas en los impactos sobre los cultivos lícitos y de manera general la relación de las comunidades con la tierra, las fuentes de agua y el entorno de sus territorios. CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A COMUNIDADES ETNICAS-Métodos interpretativos para identificar la afectación directa de estas comunidades DERECHO A LA PARTICIPACION DE COMUNIDADES ETNICAMENTE DIFERENCIADAS-Niveles de participación El derecho a la participación que se concreta en la consulta previa se define proporcionalmente respecto de los niveles de afectación de una medida sobre el entorno de una comunidad étnica. Cuando la afectación es muy grave, la consulta debería tener un alcance vinculante para el desarrollo de la medida por parte de la administración, so pena de estar sujeta a control judicial de constitucionalidad. Una afectación de menor grado, o la existencia de importantes intereses constitucionales contrapuestos, puede conllevar un deber menos intenso de participación. CONSULTA PREVIA-Requisito indispensable para la concesión de una licencia ambiental cuanto se afecta a comunidades étnicas La Corte ha insistido en que la licencia ambiental resulta ser el instrumento mediante el cual se puede guardar la integridad y forma de vida de las comunidades étnicas que habitan un territorio que va a ser afectado por un proyecto, y en consecuencia, el otorgar una licencia ambiental que no incluya la consulta previa cuando la actividad autorizada puede afectar a comunidades étnicas, constituye una fuente de vulneración de derechos fundamentales. CONSULTA PREVIA Y EJERCICIO DE PONDERACION-Valoración de posición y propuestas de pueblos étnicos e interés general de la Nación en protección de identidad, integridad y diversidad étnica, social y cultural y otros valores y principios constitucionales La consulta previa como expresión del derecho a la participación refleja un equilibrio o ponderación entre el interés general, representado en los proyectos o medidas que potencialmente pueden incidir en los derechos de los pueblos indígenas, y el goce efectivo de estos últimos, particularmente, en materia de autodeterminación, autonomía, territorio, recursos y participación. En varios casos que se han relatado se ve cómo el juez constitucional ha realizado un ejercicio de ponderación para definir el derecho de participación y consulta previa de las comunidades étnicas en Colombia. DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Vulneración a comunidades étnicas al no haberse llevado a cabo un proceso de consulta previa en el marco de un proceso de licenciamiento ambiental para el uso de una sustancia tóxica, como lo es el herbicida basado en glifosato PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Alcance El principio de precaución no responde exclusivamente al peligro, noción que se refiere exclusivamente a una posibilidad de daño. Este responde más bien al riesgo, es decir, a un cierto grado de probabilidad de un daño, en las situaciones en que la magnitud de dicha probabilidad no se ha podido establecer con certeza. PRINCIPIO DE PRECAUCION-Contenido y alcance en la jurisprudencia constitucional PROGRAMAS DE ASPERSION CON GLIFOSATO-Debido a sus características especiales, plantean riesgos significativos para la salud humana PROGRAMAS DE ASPERSION CON GLIFOSATO-Riesgo significativo contra la salud humana La Corte cuenta con elementos para concluir provisionalmente que el glifosato es una sustancia tóxica que dependiendo del nivel de exposición puede causar cáncer u otras afectaciones a las células humanas. Por otra parte, cuenta con elementos para afirmar, también de manera provisional, que el uso del glifosato podría estar relacionado con el aumento de afectaciones de salud en los municipios donde se utiliza. A pesar de las posibles objeciones metodológicas contra algunas investigaciones, el grado de certidumbre en esta etapa del análisis tendría que llevar, al menos, a ordenar una mayor actividad de investigación científica por parte de las autoridades públicas para establecer los distintos tipos de riesgo y mitigarlos. PROGRAMAS DE ASPERSION CON GLIFOSATO-Características PROGRAMAS DE ASPERSION CON GLIFOSATO-Evidencia del riesgo El nivel de riesgo depende, en gran medida, de la probabilidad de exposición accidental de la población civil, que teóricamente, y a primera vista, debe disminuir en los casos de aspersión terrestre. En estos casos habrá menor probabilidad de deriva y es posible que, luego de una aspersión terrestre, las personas sean alertadas sobre la presencia de residuos de glifosato en un predio con cultivos de coca, de tal forma que eviten el contacto con la mezcla depositada. En todo caso, la disminución del riesgo dependerá de las condiciones específicas de planeación, implementación y seguimiento del programa. PROGRAMAS DE ASPERSION CON GLIFOSATO-Normas legales y reglamentarias PROGRAMA DE ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS MEDIANTE ASPERSION AEREA CON GLIFOSATO-Resoluciones del Consejo Nacional de Estupefacientes y la ANLA PLAN DE MANEJO AMBIENTAL PARA ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS ERRADICACION DE CULTIVOS ILICITOS-Es imposible determinar si la aspersión con glifosato, sea aérea o terrestre, es la más adecuada para cumplir el fin propuesto por la actual política de lucha contra las drogas La Corte encuentra que, aunque se han considerado distintas alternativas, como la erradicación manual y los programas de sustitución de cultivos, el Gobierno no ha determinado la costo-efectividad de estas distintas medidas. Por este motivo es imposible determinar si la aspersión con glifosato, sea aérea o terrestre, es la más adecuada para cumplir el fin propuesto por la actual política de lucha contra las drogas. PROGRAMAS DE ASPERSION CON GLIFOSATO-Medidas para mitigar el riesgo para la salud humana CULTIVOS DE COCA EN COLOMBIA-Relevancia constitucional del problema DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Procedencia de la acción de tutela por cuanto miembros de comunidades étnicas se encuentran ante una amenaza de vulneración de sus derechos fundamentales, debido a la posibilidad de reanudación del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea con Glifosato La Corte considera que un programa de aspersión de cultivos de coca con un producto tóxico debe ser objeto de consulta previa cuando afecta a comunidades étnicas diferenciadas. La afectación directa no se limita a los casos en que se verifica un uso ancestral o tradicional de la coca, pues las afectaciones a los cultivos lícitos, a la salud, al medio ambiente y en general al entorno de las comunidades, activan el deber de realizar una consulta previa. La Corte considera que el hecho de que los distintos programas de aspersión se encuentren sujetos a licencia ambiental y requieran un plan de manejo ambiental, es evidencia de que generan el tipo de impactos que la jurisprudencia ha calificado como afectación directa. DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Orden al Gobierno Nacional adelantar consulta con comunidades étnicas del Chocó, en orden a establecer el grado de afectación que el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea con Glifosato DERECHO AL AMBIENTE SANO Y A LA SALUD-Orden al Consejo Nacional de Estupefacientes no reanudar el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea con Glifosato Referencia: Expediente T-4.245.959 Acción de tutela instaurada por la Personería del municipio de Nóvita, Chocó, contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, el Consejo Nacional de Estupefacientes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Vivienda, la Dirección Nacional de Estupefacientes y la Policía Nacional (Dirección Antinarcóticos). Magistrado Ponente: AQUILES ARRIETA GÓMEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil diecisiete (2017) La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,[1] conformada por los magistrados Aquiles Arrieta Gómez (e) -quien la preside- y Alberto Rojas Ríos, así como la Conjuez Emilssen González de Cancino, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de la sentencia de segunda instancia proferida el 18 de septiembre de 2013, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que modificó la sentencia de primera instancia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó, el 15 de julio de 2013, dentro de la acción promovida por el Personero Municipal de Nóvita, Chocó, contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, el Consejo Nacional de Estupefacientes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Vivienda, la Dirección Nacional de Estupefacientes y la Policía Nacional (Dirección de Antinarcóticos). El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión del Consejo Superior de la Judicatura de Bogotá, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección No. 2 de la Corte, el veinticinco (25) de febrero de 2014, eligió para efectos de su revisión el asunto de la referencia.[2] I. ANTECEDENTES El Personero Municipal de Nóvita, Chocó, solicitó que se tutelaran los derechos fundamentales a la consulta previa, a la salud, a la identidad cultural y étnica y a la libre determinación de los pueblos indígenas y afrodescendientes asentados en varios corregimientos del municipio de Nóvita, y en consecuencia, que se ordenara a las entidades públicas demandadas adelantar una consulta con las comunidades afectadas sobre las decisiones del “Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con Glifosato” e implementar un programa para indemnizarlas para la recuperación de sus cultivos y fuentes de sustento que fueron contaminadas por la fumigación. 1. Hechos y solicitud 1.1. El Personero manifestó que “dentro del marco del Plan Colombia, la Presidencia de la República, por conducto del Consejo Nacional de Estupefacientes, ha ordenado la erradicación por aspersión aérea de los cultivos ilícitos existentes en las zonas rurales del territorio nacional, utilizando para el efecto glifosato mezclado con coadyuvantes POEA y Cosmo Flux 411 F”. 1.2. Debido a las condiciones geográficas y climáticas del municipio de Nóvita (Chocó), la forma de aplicar el glifosato sobre los cultivos ilícitos “no es efectiva ni precisa”. Al ser un líquido esparcido mediante avionetas, por los vientos y lluvias, “van a parar a los cultivos lícitos, de los agricultores, a las fuentes hídricas y a las zonas habitadas”. Como consecuencia de lo anterior, expresó que se han generado daños al ambiente, al alimento de las familias indígenas y afrodescendientes que viven de la agricultura y a las fuentes de agua de las que se abastecen. 1.3. Para el Personero, todas las acciones adelantadas por la Policía Nacional “han sido de manera arbitraria, ilegal y anticonstitucional; puesto que las actividades de aspersión se han ejecutado sin realizar ningún tipo de consulta en estas comunidades que gozan de legislación especial”. 1.4. Señaló que “si hacemos un análisis de los resultados obtenidos con la erradicación por aspersión aérea con herbicida, podemos decir que de acuerdo con los recorridos realizados por la Personería Municipal de Nóvita, se puede concluir que han sido más los deterioros medio ambientales, las afectaciones de salud en la población, la contaminación de las fuentes hídricas y el daño y destrucción de los cultivos lícitos; que los efectos causados en los cultivos ilícitos; es más pudiéramos decir que estos no están sufriendo ninguna afectación real, puesto que quienes se dedican al cultivo ilícito tienen técnicas de recuperación de los mismos para evitar la pérdida de su producción con la fumigación”. 1.5. El 3 de agosto de 2012, una vez se iniciaron las actividades de fumigación por aspersión con glifosato en el área, presentó una queja, poniendo de presente la problemática, ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Defensa, la Dirección de Antinarcóticos y el Ministerio del Interior. Según el actor, el documento fue remitido a la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, la cual habría respondido que “dichas actividades no se podían suspender porque eran política de estado, y que si se estaba causando algún tipo de afectaciones los habitantes de la comunidad deberían presentar su queja ante el Alcalde y este a su vez remitirla a la División de Antinarcóticos para que fuera estudiada”. 1.6. Las entidades estatales responsables, afirmó, “se han mostrado ajenas a las quejas, los daños ambientales, la problemática sanitaria y de salud”, lo que a su juicio obligó a las comunidades afectadas a pensar en otras alternativas como la de desplazarse a otra región. 1.7. Finalmente, alegó que acorde con el bloque de constitucionalidad y las obligaciones impuestas por el Convenio 169 de la OIT, el Estado tiene el deber de consultar con las comunidades indígenas y afrodescendientes todas las medidas administrativas y/o legislativas que las afecten, y por tanto, las actividades de aspersión de glifosato sobre sus territorios o aledaños a ellos con el objeto de erradicar cultivos ilícitos, es una de aquellas medidas que debe consultarse previamente. En consecuencia, solicitó al juez de tutela como medida provisional, ordenar que se suspendiera de manera inmediata “toda actividad y/o proyecto de fumigación por aspersión aérea con glifosato que haya de ejecutarse o se esté ejecutando en el Municipio de Nóvita, hasta que no sea consultada y concertada dicha medida con las comunidades afrodescendientes y los pueblos indígenas susceptibles de ser afectados”. 2. Traslado y contestación de la demanda La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó, mediante auto del 2 de julio de 2013, admitió la demanda y corrió traslado a los demandados. Además, negó la medida provisional solicitada por el actor, toda vez que “de las pruebas allegadas por el actor, doctor Jaydin Javier Valencia Copete, Personero Municipal de Nóvita, no se demuestra la vulneración objetiva y material de derecho fundamental alguno (…)”. Por otra parte, en virtud del artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, la Sala ordenó la práctica de pruebas relacionadas con los impactos ambientales y de salud de la aspersión con glifosato.[3] 2.1. Respuesta del Ministerio de Justicia y del Derecho 2.1.1. El Director de Política contra las Drogas y Actividades Relacionadas del Ministerio del Interior y Secretario Técnico del Consejo Nacional de Estupefacientes, aclaró que la aspersión aérea se ha realizado en el territorio colombiano desde antes del Plan Colombia, con la Convención Única de 1961 de Naciones Unidas sobre Estupefacientes (enmendada por el Protocolo de 1972 y aprobada mediante la Ley 13 de 1974), junto con el Convenio de Viena sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 de Naciones Unidas, aprobado por la Ley 43 de 1980. Señaló que en concordancia con lo anterior, se creó el Estatuto de Estupefacientes y con él, el Consejo Nacional de Estupefacientes por medio del Decreto 1206 de 1973 reglamentado por el Decreto 1188 de 1974. Posteriormente, indicó, se expidió la Ley 30 de 1986 “con el fin de atender la necesidad de fortalecer las herramientas legales para atender el problema social que se venía presentando en el país, toda vez que aparecieron nuevas formas de delincuencia que era preciso recoger para tipificar y sancionar”. 2.1.2. A continuación, la entidad accionada advirtió que acorde con la Ley 9 de 1979 –Código Sanitario Nacional-, el Consejo Nacional de Estupefacientes adelantó desde el año 1988 los estudios ambientales requeridos junto con el Ministerio de Salud y el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables –INDERENA. Afirmó que el Consejo Nacional de Estupefacientes ha dado cumplimiento y continuidad al plan de manejo ambiental establecido en la Resolución 1065 de 2001, adicionada por la Resolución 1054 de 2003, el cual es monitoreado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2.1.3. Argumentó que el programa de fumigación por aspersión aérea se adelantaba bajo la autorización y supervisión del Ministerio de Salud, “quien garantiza la no afectación de la población, ni de las fuentes de agua asociadas”. Frente ello, adujo que el glifosato es usado no sólo para la erradicación de cultivos ilícitos, sino que acorde con lo señalado por el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA-, es empleado para el control de malezas en cultivos de arroz, algodón, soya, plátano y banano, entre otros. Para respaldar lo anterior adjuntó una serie de documentos y estudios técnicos y científicos que señalan que no hay afectaciones graves a la salud ni a los cultivos consumibles. Precisó al respecto que “[l]os estudios adelantados sobre los presuntos efectos el Glifosato (sic) en la salud humana, han determinado que este herbicida no es bioacumulable, es catalogado de baja toxicidad en forma aguda o crónica; no es cancerígeno, ni mutágeno y tampoco tiene efectos lesivos sobre la reproducción. En los casos en que un ser humano tenga contacto con el Glifosato, de manera directa, las reacciones que se puedan originar en caso extremo son irritación ocular transitoria y, probablemente cutánea con rápida recuperación de ambas”. 2.1.4. En cuanto al procedimiento de la consulta previa, señaló con base en el concepto OFI11-1340-DCP-2500 del 21 de diciembre de 2011, emitido por el Ministerio del Interior, “la consulta previa no procede en el marco del programa de erradicación de cultivos ilícitos para las comunidades afrodescendientes”. Esta afirmación fue reforzada por lo señalado por la Presidencia de la República, que consideró que “la protección cobijada por la sentencia SU-383 de 2003 opera únicamente sobre el uso y consumo ancestral de la hoja de coca que no existe en las comunidades afrodescendientes”. 2.1.5. Adicionalmente expresó que el programa de erradicación de cultivos ilícitos ha cumplido con la normativa ambiental respectiva, pues mediante comunicaciones del 14 de octubre y 16 de diciembre de 2011, este Ministerio solicitó al Ministerio del Interior, de conformidad con los previsto en el decreto 1320 de 1998, certificar la presencia de comunidades indígenas en las áreas de detección de cultivos ilícitos. Respecto al municipio de Nóvita (Chocó), afirmó lo siguiente: “es importante anotar que el objetivo del programa de erradicación de cultivos ilícitos mediante aspersión aérea que es la reducción del parea sembrada así como del potencial de producción de clorhidrato de cocaína a nivel nacional, por ello, y ante el crecimiento sostenido de los sembradíos en el municipio de Nóvita, departamento del Chocó, que pasaron de 93 hectáreas en 2003 a 464 en 2011, como lo reporta la Oficina contra la Droga y el Delito de las Naciones Unidas a través del Proyecto Simci II, es que la Policía Nacional en cumplimiento de sus funciones prioriza en el año 2011 este municipio como área objeto de control de cultivos ilícitos”. Finalmente alegó que no se cumplía con el requisito de procedencia de la acción de tutela, por cuanto las comunidades no habían demostrado un perjuicio irremediable y tenían a su disposición otros medios de defensa judicial como lo era la acción popular. 2.2. Respuesta del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 2.2.1. Explicó la naturaleza de la entidad, sus funciones y competencias conforme a la Ley 99 de 1993 y la normativa ambiental, y propuso la falta de legitimación en la causa pasiva, por cuanto a ese Ministerio “no le corresponde las funciones relacionadas con la realización de la Consulta Previa”. Hizo referencia a la normativa que regula los procesos de consulta previa acorde con el apoyo y seguimiento del Ministerio del Interior, conforme el Decreto 2893 de 2011 y a las competencias del Consejo Nacional de Estupefacientes reguladas en la Ley 30 de 1986. Por otra parte aclaró que con base en el Decreto 1753 de 1994, el Ministerio de Ambiente, profirió la Resolución 1065 de 2001, mediante la cual se impuso el plan de manejo ambiental presentado por la Dirección Nacional de Estupefacientes para la actividad denominada “Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea con Glifosato” –PECIG- en el territorio nacional. Señaló que la actividad inició con anterioridad a la Ley 99 de 1993, que contaba con concepto favorable del INDERENA (confirmado a través de la Resolución 108 del 31 de enero de 2002 y modificada mediante la Resolución 1054 del 30 de septiembre de 2003). El Plan de Manejo Ambiental, según el Ministerio, es acorde con la normatividad nacional y prevé las herramientas para solucionar cualquier posible daño que se ocasione. 2.2.2. Por último, alegó que la entidad responsable en atender y tramitar las solicitudes por los ciudadanos presuntamente afectados por la aspersión aérea con el herbicida glifosato dentro del marco de ejecución del “Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea con Glifosato –PECIG”, es la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, conforme la Resolución 0017 de 2001 y 0008 de 2007. 2.3. Respuesta de la Presidencia de la República Luego de hacer referencia a las competencias del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, conforme el Decreto 133 de 1956, la Ley 1 de 1958 y el Decreto 3443 de 2010, alegó la falta de legitimación en la causa pasiva y adujo que el actor tenía a su disposición otros medios de defensa judicial como la acción popular para lograr sus pretensiones. 3. Decisiones judiciales objeto de revisión 3.1. Sentencia de primera instancia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó, mediante sentencia proferida el 15 de julio de 2013, negó por improcedente el amparo de los derechos fundamentales a la consulta previa, a la salud, al ambiente sano, integridad física, vida digna, a la identidad étnica y cultural y a la libre determinación. Consideró que no obraba en el expediente prueba sobre el nexo de causalidad entre las fumigaciones realizadas sobre las zonas supuestamente afectadas y la vulneración de los derechos fundamentales, y en ese orden, afirmó que no existía un perjuicio irremediable que justificara acudir a la acción de tutela. Por tanto, hizo referencia a la acción popular como medio judicial adecuado, conforme a la sentencia SU-383 de 2003. De la misma forma, la Sala argumentó que la acción de tutela debía declararse improcedente toda vez que en el caso concreto (a) no se había demostrado la existencia de comunidades indígenas en las áreas que estaban siendo afectadas por la fumigación por aspersión y que señalaba el Personero Municipal y (b) las comunidades afrodescendientes que se asientan en el municipio de Nóvita con sus territorios colectivos titulados, no tienen como actividad ancestral o curativa, ni como práctica ni ritual, el mantenimiento de cultivos de coca, como sí sucede con las comunidades indígenas con quienes sí existe una incidencia en su integridad cultural. 3.2. Sentencia de segunda instancia A través de la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2013, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de Bogotá, confirmó la decisión de primera instancia en el sentido en que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta. Afirmó, que según lo establecido en el escrito de la acción de tutela se pretendía la protección de derechos de naturaleza colectiva cuyo amparo debía realizarse a través de la acción popular contemplada en la Ley 472 de 1998. Puntualizó que tampoco se habían recabado los elementos suficientes para soportar la existencia de un perjuicio irremediable con características de inminencia, urgencia y gravedad ni al menos la afectación directa de un derecho fundamental a una persona concreta. El Magistrado Henry Villarraga Oliveros salvó el voto, sosteniendo que la aspersión con glifosato afecta la salud de personas indígenas y afrodescendientes, “ya que contamina las aguas de los ríos las cuales son de consumo humano…”. Consideró que las entidades accionadas no habían “brindado una solución oportuna a la problemática planteada” y por lo tanto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, actuando como juez constitucional, había debido intervenir en el asunto. 4. Actuaciones adelantadas en sede de revisión Durante la fase de revisión de la sentencia se profirieron los siguientes autos de pruebas: 4.1. El 19 de mayo de 2014 el Magistrado Sustanciador, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, ordenó oficiar a la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Defensoría del Pueblo. Además comisionó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó para que practicara testimonios de miembros de las comunidades étnicas del municipio de Nóvita. 4.2. El 10 de julio de 2014, el Magistrado Sustanciador solicitó un informe al Ministerio del Interior sobre las prácticas tradicionales y características de los pueblos afrodescendientes del Departamento del Chocó. 4.3. El 20 de julio de 2014, el Magistrado Sustanciador ordenó a la Procuraduría General de la Nación realizar una visita de campo y allegar un concepto técnico. 4.4. El 17 de junio de 2015 el Magistrado Sustanciador solicitó informes al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional acerca de la decisión de suspensión de las aspersiones aéreas con glifosato. 4.5. El 8 de octubre de 2015 el Magistrado Sustanciador solicitó información adicional a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales—ANLA. 4.6. El 7 de octubre de 2016 el Magistrado Sustanciador (e), Aquiles Arrieta Gómez, profirió auto de pruebas requiriendo información adicional a la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Dirección para la Atención Integral de la Lucha contra las Drogas de la Presidencia de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Defensa Nacional, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Instituto Colombiano Agropecuario y al Congreso de la República. Mediante el mismo auto también se invitó a participar a los expertos Aaron Blair, John Peterson Myers, Helena Groot de Restrepo, Keith Solomon y Marcela Varona Uribe. Además se invitó a intervenir a la Agencia Internacional para la Investigación en Cáncer (IARC), el Instituto Federal para la Evaluación del Riesgo de Alemania (BfR), la Autoridad de Seguridad Alimenticia Europea (EFSA) y a la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). Por otra parte se solicitaron conceptos jurídicos a las Universidades del Rosario, de los Andes, del Norte, de Medellín y Externado, así como a Dejusticia y a la Red por la justicia ambiental en Colombia. Por último, se invitó a a la Dirección para la Atención Integral de la Lucha contra las Drogas de la Presidencia de la República, el Ministerio de la Defensa Nacional, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación y la Defensoría del Pueblo para que se pronunciaran sobre los problemas jurídicos planteados por la acción de tutela. 4.7. Las pruebas e intervenciones recibidas se resumen en el Anexo I de esta providencia. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia de la Corte Constitucional La Sala Séptima de Revisión, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por la sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación. 2. Procedibilidad de la acción 2.1. El personero municipal de Nóvita se encuentra legitimado para promover esta acción de tutela, de acuerdo con los artículos 10 y 49 del Decreto 2591 de 1991. Dado que los factores de vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados ocurrieron en el área de jurisdicción de este personero, su facultad para actuar se encuentra justificada en este caso.[4] 2.2. Las entidades además pueden comparecer al proceso como demandadas pues son competentes para adoptar decisiones en relación con la erradicación de cultivos de coca y a ellas se atribuyen las actuaciones impugnadas. También se cumple el requisito de inmediatez, pues la Corte no observa que la tutela se haya promovido en un tiempo irrazonable ni que se hayan afectado por ese motivo derechos de terceros. 2.3. En este caso se cumple adicionalmente el requisito de subsidiariedad. Los jueces de instancia y algunas de las autoridades demandadas afirmaron que existen otros medios de defensa judicial como la acción popular para pedir la protección del ambiente sano, y concretamente, sus cultivos. La Sala observa que, en cuanto a la pretensión encaminada a proteger los derechos a la consulta previa, a la identidad cultural y a la libre determinación, la acción de tutela es procedente, dado que se trata de un derecho fundamental y no uno colectivo.[5] El derecho a la salud también es un derecho fundamental individual, el cual se alega en nombre de todos los habitantes del municipio de Nóvita posiblemente afectados por las aspersiones aéreas con glifosato. La Sala reitera que “[u]n derecho individual no se convierte en colectivo por el sólo hecho de haber sido exigido simultáneamente con el de otras personas.”[6] 2.4. Por último la Sala debe considerar si en este caso se da la carencia actual de objeto por hecho superado, ya que en el año 2015 el Gobierno Nacional tomó la decisión de suspender las aspersiones aéreas con glifosato. Como esta decisión fue tomada cuando el proceso de tutela se encontraba ya en sede de revisión, “la Sala de Revisión conserva la competencia para pronunciarse sobre la situación que presuntamente vulnera los derechos fundamentales del interesado”.[7] Por lo tanto, la pregunta sobre la carencia actual de objeto se abordará al momento de determinar las órdenes a dictar por parte de la Sala. 3. Presentación del caso y problemas jurídicos El Personero Municipal de Nóvita, Chocó, interpuso acción de tutela contra varias entidades públicas del orden nacional para exigir la realización de una consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes en relación con la implementación del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos por medio de aspersión aérea con Glifosato (PECIG), así como una indemnización por los daños causados por las aspersiones. El personero alega la ocurrencia de afectaciones a la salud, contaminación de fuentes hídricas y destrucción de cultivos lícitos. A lo largo del proceso, las autoridades nacionales han tomado nuevas decisiones relacionadas con el PECIG. El 29 de mayo de 2015 el Consejo Nacional de Estupefacientes decidió suspender el uso del glifosato en las operaciones de erradicación en todo el territorio nacional, sujeto a que la ANLA revocara o suspendiera el Plan de Manejo Ambiental. El 30 de septiembre de 2015 la ANLA decidió suspender las actividades del PECIG en el territorio nacional de manera transitoria y estableció cuatro condiciones, cualquiera de las cuales podría invocarse para reanudar el programa. El programa no ha sido reanudado. Sin embargo, el 29 de junio de 2016 el Consejo Nacional de Estupefacientes expidió la Resolución 9 de 2016 “Por la cual se autoriza la ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre con Glifosato (Pecat)”. El 11 de julio de 2016 la ANLA expidió la Resolución 708 de 2016 en la cual modificó el plan de manejo ambiental del PECIG, para incluir en él una intervención inicial del piloto del PECAT en zonas inicialmente focalizadas en Nariño y Chocó. Para decidir sobre la presente acción de tutela, corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos: (1) ¿El Consejo Nacional de Estupefacientes y la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional vulneraron el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas y afrodescendientes del municipio de Nóvita, Chocó, por ejecutar el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos por medio de aspersión aérea con Glifosato (PECIG) en sus territorios sin realizar una consulta previa, teniendo en cuenta los eventuales efectos de la erradicación sobre los cultivos lícitos, así como la relación de las comunidades étnicas con la tierra, las fuentes de agua y el entorno de sus territorios, a pesar de que en este caso no se hayan demostrado usos ancestrales de la hoja de coca? (2) ¿El Consejo Nacional de Estupefacientes, así como las entidades que lo constituyen, y la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, desconocieron el principio constitucional de precaución, propio de la protección constitucional del derecho a la salud, al planear, ordenar e implementar las actividades de erradicación de cultivos de coca en ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos por medio de aspersión aérea con Glifosato (PECIG), a pesar de que se alega en este caso que existen riesgos de daños a la salud humana?[8] 4. Consulta previa 4.1. El derecho a la consulta previa. Reiteración de jurisprudencia. 4.1.1. La consulta previa se desprende del derecho a la libre determinación de los pueblos contenida en el artículo 7 CP.[9] Esta figura está definida como el derecho fundamental que tienen las comunidades indígenas, tribales y afrocolombianas a ser consultadas sobre cualquier decisión que pueda afectarlas directamente. Está estrechamente relacionada con el derecho a la participación y mediante el ejercicio de este derecho, las comunidades étnicas tienen la oportunidad de “expresar su opinión, sobre la forma, el momento y la razón de medidas decididas o ya aplicadas que inciden o incidirán directamente en sus vidas”.[10] 4.1.2. El Convenio 107 de la OIT, sobre la protección a las poblaciones indígenas y tribales en países independientes,[11] dispuso en relación con los territorios indígenas, el deber de reconocer el derecho a la propiedad colectiva e individual a favor de los pueblos indígenas, el deber de no trasladar a estos pueblos de sus territorios habituales sin su libre consentimiento y, cuando fuere necesario, garantizarles tierras de la misma calidad o medidas de compensación acordes con sus costumbres y cultura.[12] 4.1.3. No obstante, el mencionado Convenio se adoptó en un contexto mundial en el que los pueblos indígenas y tribales eran considerados como sociedades atrasadas y transitorias, por eso, para que pudieran sobrevivir, se creía indispensable integrarlas en la corriente mayoritaria mediante la asimilación.[13] Estas ideas fueron reevaluadas con el tiempo, debido a la cantidad de foros internacionales –por ejemplo, el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas de las Naciones Unidas- en los que fueron participando cada vez más miembros de comunidades indígenas y tribales, lo que contribuyó a comprender sus diferentes culturas y el valor de esas diferencias en el contexto de su sociedad pluralista. Para responder a estas exigencias, la OIT, luego de convocar a una reunión de expertos que estuvieron de acuerdo con revisar el Convenio 107, inició un proceso de análisis del documento en el que participaron organizaciones civiles, gobiernos y pueblos indígenas y tribales del mundo. Luego de dos años de debates y discusiones, se redactó el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales No. 169 de junio de 1989,[14] ratificado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991. Este Convenio cambia la concepción del No. 107 y se basa en el respeto de las culturas, formas de vida, tradiciones y costumbres propias de las comunidades étnicas. 4.1.4. Así, el Convenio 169 estableció en su literal a) del artículo 6 el derecho de las comunidades étnicas a: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. A su turno, el artículo 7-1 del Convenio prevé que las comunidades tienen derecho a: “[…] decidir sus propias prioridades en lo que atañe el proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.” 4.1.5. Respecto de otras decisiones que puedan afectar indirectamente a las comunidades, el artículo 7-3 del Convenio 169 prevé la obligación de los estados parte de “(…) velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas pueden tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser consideradas como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.” 4.1.6. De otra parte, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas incorpora cuatro principios fundamentales respecto de los derechos de estos pueblos:[15] (i) el principio de no discriminación, según el cual las personas gozan de iguales derechos al resto de la población, pero su goce efectivo asociado con la diversidad étnica no debe convertirse en un obstáculo para el ejercicio de los demás derechos humanos, (ii) el derecho a la autodeterminación, (iii) la relevancia del principio de no asimilación como derecho fundamental de las comunidades, y (iv) la participación, la consulta previa y el consentimiento libre e informado frente a las medidas que los afecten. Sobre este último, establece expresamente un estándar de protección frente a la utilización de sus tierras o territorios para actividades militares, y la limitación de estas últimas a razones de interés público pertinente, o a un acuerdo libre con los pueblos interesados, así: “Artículo 30: 1. No se desarrollarán actividades militares en las tierras o territorios de los pueblos indígenas, a menos que lo justifique una razón de interés público pertinente o que se haya acordado libremente con los pueblos indígenas interesados, o que éstos lo hayan solicitado. 2. Los Estados celebrarán consultas eficaces con los pueblos indígenas interesados, por los procedimientos apropiados y en particular por medio de sus instituciones representativas, antes de utilizar sus tierras o territorios para actividades militares.” 4.1.7. Al respecto, en la sentencia T- 376 de 2012 la Corte señaló que esta Declaración reforzaba el deber de consulta, reiterando que es procedente de forma general frente a cualquier medida que afecte a los pueblos indígenas y prevé la participación y cooperación en todas las decisiones asociadas a los programas que incidan en su forma de vida y desarrolla la obligación de adoptar medidas de reparación e indemnización para los casos en los que se ha dado una afectación a las comunidades sin consulta o de ser el caso, sin consentimiento previo.[16] 4.1.8. Haciendo referencia al Sistema Interamericano de Derechos Humanos concretamente, el artículo 21 de la Convención Americana reconoce el derecho a la propiedad privada. Sobre este derecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha considerado que debe ser interpretado en un sentido que comprenda, entre otros, los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal desde una perspectiva cultural y espiritual. 4.1.8.1. Así, mediante una interpretación evolutiva de los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos y, particularmente, del artículo 21 de la Convención Americana, la Corte Interamericana ha protegido el derecho al territorio de las comunidades indígenas y tribales, afirmando lo siguiente: “[…] la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente […] para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras.” [17] 4.1.8.2. De la misma manera, la Corte Interamericana, basándose en el Convenio 169, ha establecido que el derecho a la consulta se relaciona con otros derechos, en particular con el de participación consagrado en el artículo 23 de la Convención Americana, toda vez que “En el contexto de los pueblos indígenas, el derecho a la participación política incluye el derecho a “participar en la toma de decisiones sobre asuntos y políticas que inciden o pueden incidir en sus derechos…desde sus propias instituciones y de acuerdo a sus valores, usos, costumbres y formas de organización”.[18] 4.1.8.3. En el caso Saramaka contra Surinam, relativo a la protección de los derechos a la propiedad colectiva y a la participación de una comunidad tribal frente al otorgamiento de concesiones por el Estado que implican la exploración y explotación de los recursos naturales de territorios indígenas y étnicos, se estableció que es una obligación estatal garantizar: (i) la participación efectiva de los miembros de las comunidades afectadas con el proyecto, de conformidad con sus costumbres y tradiciones en relación con el plan de desarrollo, inversión, exploración o extracción; (ii) asegurar que los beneficios de la obra o proyecto sean también para la comunidad indígena o étnica asentada en el territorio donde se realiza la explotación de los recursos; y (iii) controlar que no se emita ninguna concesión dentro del territorio de las comunidades hasta tanto, bajo la supervisión del Estado, se realice un estudio previo de impacto social y ambiental.[19] 4.1.8.4. Igualmente, la Corte Interamericana ha sido clara en señalar que cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tengan un mayor impacto dentro del territorio de comunidades indígenas tribales o étnicas, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultarlas, sino también de obtener el consentimiento libre, informado y previo de éstas, según sus costumbres y tradiciones. Conforme a esto, la consulta debe cumplir con requisitos estrictos: debe ser adelantada de buena fe, realizada con carácter previo, debe ser adecuada y accesible, contar con un estudio de impacto ambiental y social, y debe tener la finalidad de llegar a un acuerdo con las comunidades presuntamente afectadas.[20] Sin embargo, la Corte Interamericana ha resaltado que: “[…] el artículo 21 de la Convención no prohíbe per se la emisión de concesiones para la exploración o explotación de los recursos naturales en territorios indígenas o tribales. Sin embargo, si el Estado quisiera restringir, legítimamente, los derechos a la propiedad comunal de los miembros del pueblo Saramaka, debe consultar con las comunidades afectadas respecto de los proyectos de desarrollo que se lleven a cabo en los territorios ocupados tradicionalmente, compartir los beneficios razonables con ellas, y realizar evaluaciones previas de impacto ambiental y social”[21] 4.1.8.5. Posteriormente en el caso del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku contra Ecuador, la Corte Interamericana declaró la responsabilidad internacional del Estado por violación del derecho a la propiedad comunal por no haber garantizado adecuadamente su derecho a la consulta previa y ordenó que como garantía de no repetición, en el eventual caso que se hicieran actividades o proyectos de exploración o extracción de recursos naturales, o planes de inversión o desarrollo de cualquier otra índole que impliquen potenciales afectaciones al territorio Sarayaku o a aspectos esenciales de su cosmovisión o de su vida e identidad culturales, el Pueblo Sarayaku debería ser previa, adecuada y efectivamente consultado, de plena conformidad con los estándares internacionales aplicables a la materia.[22] En el mismo sentido también señaló que: “[…] los procesos de participación y consulta previa deben llevarse a cabo de buena fe en todas las etapas preparatorias y de planificación de cualquier proyecto de esa naturaleza. Además, conforme a los estándares internacionales aplicables, en tales supuestos el Estado debe garantizar efectivamente que el plan o proyecto que involucre o pueda potencialmente afectar el territorio ancestral, implique la realización previa de estudios integrales de impacto ambiental y social, por parte de entidades técnicamente capacitadas e independientes, y con la participación activa de las comunidades indígenas involucradas.”[23] 4.1.9. La consulta previa también ha sido caracterizada por la Corte Constitucional. Ha dicho que la consulta previa debe tener en cuenta la prevención de las afectaciones, la información adecuada y suficiente y la buena fe de las partes. Ha señalado además que para saber qué debe consultarse se deben tener en cuenta dos niveles de afectación: (i) uno general que deriva por ejemplo de las políticas y programas que de alguna manera conciernen a las comunidades indígenas y afrocolombianas, y (ii) uno directo que se desprende de las medidas que pueden afectarlos específicamente.[24] Ha dicho que debe consultarse siempre que exista una afectación directa sobre los intereses del pueblo indígena involucrado, es decir cuando la comunidad vaya a recibir una intromisión intolerable en sus dinámicas sociales, económicas y culturales.[25] 4.1.10. Para especificar aún más los supuestos en los que se produce tal afectación, esta Corte ha fijado los siguientes criterios: (i) cuando la medida administrativa o legislativa altera el estatus de las comunidades porque impone restricciones o concede beneficios,[26] (ii) cuando las medidas son susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas como tales y no aquellas decisiones que son generales y abstractas,[27] (iii) cuando se trata de aplicar las disposiciones o materias del Convenio 169, por ejemplo la regulación de explotación de yacimientos de petróleo ubicados dentro de los pueblos indígenas[28] y, (iv) cuando las medidas a implementar se traten sobre explotación y aprovechamiento de recursos naturales en territorios indígenas.[29] Concretamente la Corte ha identificado la presencia de una afectación directa en los casos de medidas legislativas,[30] presupuestos y proyectos de inversión financiados con recursos del presupuesto general de la Nación,[31] decisiones sobre prestación del servicio de educación que afecten directamente a las comunidades,[32] decisiones administrativas relacionadas con proyectos de desarrollo, como licencias ambientales, contratos de concesión y concesiones mineras entre otros.[33] 4.1.11. En este orden de ideas, y para el caso concreto, la lectura del desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la consulta previa se debe hacer desde tres ópticas: (i) la verificación de la afectación directa como presupuesto para conceder el derecho a la consulta previa, (ii) la consulta previa como requisito indispensable en el marco de procesos de licenciamiento ambiental y, (iii) la aplicación de un juicio de ponderación para el amparo del derecho a la consulta previa. 4.2. Criterios de la jurisprudencia constitucional para definir la afectación directa de una medida a una comunidad étnica 4.2.1. El concepto clave para analizar la procedencia de la consulta previa es el de afectación directa. Sin embargo este no ha sido definido ni por el Convenio 169 de la OIT ni por la legislación interna. Ha sido un concepto desarrollado en sede judicial tanto por la Corte Constitucional como por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 4.2.2. La Corte Constitucional ha desarrollado de manera más amplia el concepto de afectación directa cuando se trata de la expedición de medidas legislativas, que en los casos de actuaciones de la administración. Ha sostenido en este sentido, que la ley por su carácter general y abstracto afecta directamente a todos los destinatarios, pero que existen afectaciones directa y diferenciadas a pueblos indígenas en los casos de medidas legislativas que: (i) estén orientadas a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, o (ii) cuando se le impongan cargas o se le atribuyan beneficios a una comunidad de tal forma que modifique su situación o su posición jurídica.[34] 4.2.3. En casos relativos a la consulta de actuaciones de la administración, ha señalado que el criterio de afectación directa que determina la obligatoriedad de la consulta hace referencia a un posible impacto sobre la autonomía, diversidad e idiosincrasia de la comunidad indígena o afrodescendiente. La Corte ha calificado como eventos de afectación directa las medidas “que resulten virtualmente nocivas o que generen una intromisión intolerable en las dinámicas económicas, sociales y culturales de estos pueblos”.[35] 4.2.4. Una de las sentencias más relevantes en la aplicación del concepto de afectación directa fue la SU-383 de 2003[36] en donde la Sala Plena de la Corte Constitucional conoció de la acción de tutela interpuesta por la Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana contra la Presidencia de la República y otras entidades, por la aspersión aérea con glifosato en su región de asentamiento. Los accionantes alegaron la contaminación de la fauna y flora por el glifosato asperjado y de los cultivos para el alimento de las comunidades y la eliminación de los cultivos propios de coca para usos tradicionales de la comunidad indígena. En ese caso, la Corte, encontró probado el consumo y uso tradicional de la hoja de coca por parte de las comunidades indígenas accionantes, en virtud de lo cual, consideró pertinente identificar la dimensión cultural del uso de la coca en dichas poblaciones, lo cual debía dar lugar a un proceso de concertación que limitara o condicionara la política de eliminación de cultivos ilícitos, a fin de respetar la integridad cultural y la autonomía de las autoridades indígenas en su territorio. Dicha sentencia, sin embargo, no limitó la aplicación de la consulta previa en casos de erradicación de cultivos, a la hipótesis en que la comunidad afectada tiene un uso ancestral o tradicional de la hoja de coca. A diferencia de lo planteado por las entidades del Gobierno Nacional, y de acuerdo con lo argumentado en su lugar por la Defensoría del Pueblo, la Corte considera que el precedente de la sentencia SU-383 de 2003 se aplica a todos los casos de afectación directa ocasionada por los programas de erradicación de cultivos, haya o no usos ancestrales o tradicionales del cultivo en cuestión. 4.2.5. Precisamente, en el Auto 073 de 2014,[37] emitido por la Sala de Seguimiento de la sentencia T-025 de 2004 en el marco del estado de cosas inconstitucional por el fenómeno del desplazamiento forzado, la Corte consideró procedente la consulta previa respecto de comunidades afrodescendientes independientemente de su relación tradicional con la hoja de coca. La decisión se fundamentó, en cambio, en los riesgos de desplazamiento y los posibles daños a los cultivos lícitos de estas comunidades. En esta providencia, la Sala de Seguimiento dejó por sentado que la consulta previa a las comunidades indígenas, afrodescendientes y tribales no depende únicamente de la utilización tradicional de la hoja de coca, sino de la individualización e identificación de un impacto directo. El uso ancestral puede ser un factor relevante para determinar la procedencia de la consulta previa, pero no es el factor exclusivo. 4.2.6. Frente a la realización de consulta previa en casos en los cuales está de por medio la seguridad nacional y el orden público, recientemente la Sala Sexta de Revisión, en sentencia T-005 de 2016, conoció el caso en el que el Ejército Nacional construyó un batallón y permitió la instalación de redes de comunicaciones por empresas privadas, en un terreno reconocido como territorio ancestral de la comunidad indígena Arhuaca de la Sierra Nevada de Santa Marta, sin realizar consulta previa.[38] En este caso la Sala encontró configurada la existencia de afectación directa a la comunidad indígena, al reconocer que había un impacto en sus costumbres ancestrales en la medida que no tenían acceso al cerro en el que realizaban prácticas culturales. En ese sentido la Sala señaló: “[…] se encuentra demostrada la afectación directa a la comunidad indígena Arhuaca en la medida que se les ha impedido acceder libremente al territorio ancestral para realizar las prácticas culturales que garantizan su existencia como grupo diferenciado, razón por la cual el Ministerio de Defensa Nacional y el Ejército Nacional debieron haberles consultado la realización de las construcción de las edificaciones que conforman el Batallón de Artillería La Popa 2, así como la instalación de antenas, torres y subestaciones de comunicaciones, datos, telefonía, televisión, radio y aeronavegación; y las barreras de acceso y cerramiento.” 4.2.7. Finalmente la Sala decidió realizar el proceso consultivo con los representantes de la comunidad, orientado a determinar el impacto cultural causado por la construcción y operación de la base militar y la instalación de las antenas, torres de comunicaciones, datos, telefonía, televisión, radio, aeronavegación y las subestaciones eléctricas en el cerro El Alguacil, estableciendo medidas de compensación. Además, incluyó la realización de un diálogo concertado y continuo entre las partes, encaminado a considerar la posibilidad futura de que en un plazo razonable, se llevara a cabo el retiro definitivo de la base militar, los tendidos eléctricos, las antenas y torres de comunicaciones. Sin embargo, teniendo en cuenta los intereses de la seguridad nacional, excluyó la posibilidad de suspender las operaciones del batallón para dar cumplimiento a lo anterior. 4.2.8. En los casos de infraestructura y explotación de recursos naturales la Corte ha definido la existencia de afectación directa en algunos casos, pero en la mayoría ha considerado la necesidad de definirla a través del proceso de consulta. Por ejemplo, en la sentencia T-745 de 2010 en la que se estudió la afectación de la construcción de la transversal Barú sobre un grupo de comunidades afro la Corte determinó que la incidencia del proyecto no solo alcanzaba a impactar dinámicas ambientales, sociales y económicas, sino también culturales al limitar elementos que representan su propia cosmovisión.[39] Contrario a lo que ocurrió en las sentencias T-547 de 2010,[40] T-698 de 2011[41] y T-462A de 2014[42] en los que la Corte consideró que solo a través de la consulta se podía hacer un diagnóstico de los impactos. 4.2.9. En el caso de uso del espacio público en el que la administración de la ciudad de Cartagena entregó en concesión un sector de la playa de Cielo Mar sin tener en cuenta el derecho a la consulta previa de la comunidad negra de la Boquilla, que alegaba que el turismo y la pesca hacía parte de su modo de vida y su identidad étnica, la Sala consideró que la concesión se entendía como un proyecto o medida que hacía parte de una política pública adelantada en el Distrito Turístico de Cartagena, que debería asegurar la participación de todos los interesados, pero muy especialmente de las comunidades étnicas que mantienen un contacto culturalmente significativo con el sector de la playa dado en concesión y por lo tanto la obligación de preservar todo uso tradicional que la comunidad de la Boquilla efectuara sobre dicho territorio. Sobre la afectación directa estableció: “[…] la afectación directa se concreta de diversas maneras: en primer término, debido a que la concesión inconsulta sobre la playa creó una amenaza cierta para el mínimo vital de algunos de sus miembros (concretamente, los que vienen ejerciendo labores en la playa) pero también para la comunidad, considerada en su conjunto, debido a la presión que ejerció sobre el ejercicio de la pesca, como modo de vida y forma de producción esencial de los boquilleros. […] la afectación directa se concreta en la exclusión de la comunidad en la implantación de medidas destinadas al uso del espacio público y, lo que resulta más preocupante desde el punto de vista constitucional, la imposibilidad de defender sus prioridades en la elección de su destino, en virtud del principio de autodeterminación y el derecho de autonomía, con la consecuente desarticulación de la visión de las comunidades a la política pública del tránsito, asociada al turismo y el manejo de las playas”.[43] 4.2.10. La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado en un sentido similar al de esta Corte. Por ejemplo, en el año 2005 hizo referencia a la relación del derecho a la identidad cultural de las comunidades étnicas con las afectaciones especiales de los derechos a la salud, a la alimentación y el acceso al agua limpia, y dijo que estas están interrelacionadas en la medida que impactan de manera aguda el derecho a una existencia digna. Al respecto señaló que el acceso a las tierras ancestrales de los pueblos indígenas y al uso y disfrute de los recursos naturales que en ellas se encuentran, está directamente relacionado con la obtención de alimento y el acceso al agua limpia.[44] En este caso se identifica la afectación de los impactos sufridos por el pueblo indígena porque se evidencia una profunda relación social y espiritual con su territorio, principalmente po...