Sentencia T-235 de 2011

T-235-11 [Proyecto de circulación restringida] Sentencia T-235/11 DERECHOS FUNDAMENTALES DE COMUNIDAD INDIGENA-Su titularidad como sujetos colectivos se adquiere en desarrollo del principio de diversidad étnica y cultural Esta Corte ha considerado que el reconocimiento de derechos fundamentales a las comunidades indígenas tiene sustento en los principios de participación y pluralismo consagrados como fundantes del Estado en el artículo 1º superior; en el principio de respeto a la diversidad étnica establecido en el artículo 7º constitucional, y en el principio de igualdad entre culturas (artículo 70 CP). La jurisprudencia constitucional ha señalado, además, que los pueblos indígenas, al igual que las personas con identidad étnica indígena, son sujetos de protección constitucional reforzada, en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución, especialmente incisos en sus incisos 2º y 3º, que ordenan a todas las autoridades prodigar un trato especial (favorable) a grupos y personas que se encuentran en condición de vulnerabilidad o en situación de debilidad manifiesta. La caracterización de los pueblos indígenas como sujetos de especial protección constitucional atiende a su situación de vulnerabilidad, originada en los siguientes aspectos históricos, sociales y jurídicos: la existencia de patrones históricos de discriminación aún no superados frente a los pueblos y las personas indígenas; la presencia de una cultura mayoritaria que amenaza con la desaparición de sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo y la economía y, en términos amplios, su modo de vida buena (lo que suele denominarse cosmovisión); y la especial afectación que el conflicto armado del país ha significado para las comunidades indígenas, principalmente por el interés de las partes en conflicto de apoderarse o utilizar estratégicamente sus territorios, situación que adquiere particular gravedad, en virtud de la reconocida relación entre territorio y cultura, propia de las comunidades aborígenes DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE GRUPOS ETNICOS SOBRE TERRITORIOS-Fundamental En relación con el derecho fundamental al territorio colectivo (o a la propiedad colectiva del territorio), este encuentra fundamento en la Constitución Política y el Convenio 169 de la OIT –incorporado al orden interno con rango de norma constitucional en virtud del artículo 93 de la Constitución Política-, que consagran esa prerrogativa en cabeza de los pueblos tribales y aborígenes. El derecho a la propiedad colectiva de la tierra o al territorio colectivo se desprende, en el orden interno, del artículo 329 Superior, que atribuye el carácter de propiedad colectiva al territorio de los resguardos, en armonía con el artículo 58 que ordena proteger todas las formas de propiedad; y el artículo 63 constitucional, que atribuye a los citados territorios las cualidades de inembargables, inalienables e imprescriptibles. DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE GRUPOS ETNICOS SOBRE TERRITORIOS-Características Las notas definitorias del derecho fundamental a la propiedad colectiva del territorio por parte de las comunidades indígenas son el carácter imprescriptible, inalienable e inembargable del territorio; y la consideración de la ancestralidad como “título” de propiedad. Además, la Corte Constitucional ha enfatizado que el concepto de territorio no se restringe a la ubicación geográfica de una comunidad o un resguardo indígena, sino que se asocia al concepto de ámbito cultural de la comunidad. COMUNIDAD INDIGENA-Elementos para que proceda traslado o reubicación DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Protección frente a amenaza de desastres EVOLUCION JURISPRUDENCIAL DEL CONCEPTO DE DERECHOS FUNDAMENTALES ADECUACION DE LA VIVIENDA-Elementos VIVIENDA DIGNA Y VIVIENDA ADECUADA-No son conceptos idénticos DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Línea jurisprudencial en materia de protección mediante acción de tutela El derecho a la vivienda digna es un derecho fundamental que presenta una estructura compleja, representada en los elementos de seguridad jurídica de la tenencia, disponibilidad, gastos soportables, habitabilidad, asequibilidad, lugar y adecuación cultural. La procedencia de la acción de tutela para su protección depende de una evaluación que debe realizar el juez, en cada caso, con el fin de determinar si lo que está en juego es una faceta positiva o negativa del derecho constitucional estudiado, manteniendo presente que: (i) las esferas negativas del derecho son susceptibles de protección directa por vía de tutela; (ii) las esferas positivas que hayan recibido concreción legislativa o reglamentaria deben ser exigibles mediante las garantías idóneas establecidas por el legislador; (iii) si esas garantías no existen o son insuficientes, la tutela procede para su protección. Finalmente, (iv) el juez de tutela puede suplir las falencias legislativas y reglamentarias en el aseguramiento de posiciones jurídicas subjetivas del derecho fundamental, manteniendo presente que el diseño de la política general de vivienda corresponde a los órganos democráticamente elegidos. DERECHO COLECTIVO A LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES-Protección mediante acciones colectivas, de grupo o de cumplimiento El derecho a la prevención y atención de desastres está consagrado en la ley 472 de 1998, como un derecho de carácter colectivo a la seguridad y la prevención de desastres técnicamente previsibles. En principio, el derecho carece de jerarquía constitucional y su protección debe perseguirse mediante las acciones colectivas, de grupo o de cumplimiento. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las acciones populares tienen como objetivos “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, y su procedencia está sujeta a que se presente: “a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses”. A su turno, la procedencia de la acción de tutela para la protección de intereses y derechos colectivos es excepcional, pues dada la existencia de procedimientos legales idóneos para su defensa, en los cuales se puede llevar a cabo un amplio debate probatorio y buscar las medidas para una adecuada protección a derechos que se caracterizan por su naturaleza difusa (titularidad individual y colectiva), la obligatoriedad de su defensa por parte de todos los niveles de la comunidad (particulares, empresas, autoridades públicas y comunidad internacional), y la necesidad de adoptar un enfoque de prevención, hace que la participación del juez de tutela se encuentre plenamente limitada a perseguir la protección de posiciones subjetivas de derechos fundamentales que se encuentren amenazadas. ESTANDARES INTERNACIONALES PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES La comunidad internacional se ha ocupado también del problema de los desastres naturales, cuya ocurrencia y su incidencia mediática parece ser cada día mayor. El discurso internacional en materia de prevención y atención de desastres se enmarca en el contexto del desarrollo sostenible y propugna por un enfoque preventivo, bajo el supuesto de que, independientemente del origen natural o antrópico de los riesgos y amenazas susceptibles de tornarse en desastres, las pérdidas de vidas y los costos materiales derivados del desastre dependen en buena medida de la adecuación de los planes y programas de prevención del riesgo. En materia de prevención y atención de desastres, la Sala considera que existen instrumentos de derecho internacional que resultan apropiados para la interpretación de las obligaciones estatales, con apego a lo dispuesto por la política pública recién citada. Así, documentos como la Estrategia y plan de acción de Yokohama, la Declaración de Hyogo, surgidos en el seno de la ONU y que hacen parte del denominado soft law (o derecho blando, en tanto su ubicación en el sistema de fuentes del derecho internacional público y su obligatoriedad para los estados es objeto de discusión) permiten comprender de manera integral y armónica al derecho internacional el alcance de tales obligaciones. En concepto de esta Sala, independientemente de su valor (o no) como fuentes de derecho, tales instrumentos constituyen criterios y parámetros técnicos imprescindibles para la adopción de medidas razonables y adecuadas para la protección de los diversos intereses en juego, de manera que contribuyen al cumplimiento de la obligación central del juez en el estado de derecho, en el sentido de fallar con base en motivos razonables dentro del orden jurídico, y no mediante su capricho o arbitrariedad. LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA DE AUTORIDAD INDIGENA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Análisis jurisprudencial sobre hecho superado y daño consumado De conformidad con el artículo 6º del decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, la consumación del daño a un derecho fundamental es causal de improcedencia de la acción, por carencia actual de objeto. Ahora bien, siguiendo la jurisprudencia de este Tribunal, tal carencia de objeto puede producirse en dos hipótesis independientes: el hecho superado y el daño consumado. En ambos casos, se predica la ausencia de objeto pues las órdenes del juez no podrían conjurar la violación o amenaza a un derecho fundamental; sin embargo, en el primer supuesto esa inocuidad deriva de la suspensión de la amenaza o lesión, mientras que en el segundo, deviene de la imposibilidad de restituir adecuadamente el derecho lesionado. Por ello, en el primer evento las consideraciones de fondo resultan superfluas, mientras en el segundo se hacen necesarias como garantías de no repetición y como fundamento para la remisión de copias a las autoridades competentes para determinar la eventual responsabilidad penal, disciplinaria o profesional de los funcionarios involucrados en un grave desconocimiento de los principios iusfundamentales. COMUNIDAD INDIGENA DEL CAÑON DEL RIO PEPITAS-No hay hecho superado ni daño consumado por cuanto no hay medidas de protección para enfrentar ola invernal DERECHO A LA SEGURIDAD E INTEGRIDAD PERSONAL DE COMUNIDAD INDIGENA DEL CAÑON DEL RIO PEPITAS Ref.: Expediente T-2.618.764 Acción de tutela del Cabildo Mayor Indígena del Cañón del Río pepitas, Municipio de Dagua, Valle del Cauca, contra la Alcaldía Municipal de Dagua – Comité local para la prevención y atención de desastres, el Departamento del Valle del Cauca, Comité regional para la prevención y atención de desastres, y el Ministerio del Interior, Dirección nacional para la prevención y atención de desastres. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA. Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil once (2011). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle, Luis Ernesto Vargas Silva y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del trámite de revisión del fallo dictado en el asunto de referencia por el Juzgado promiscuo municipal de Dagua (Valle del Cauca) el doce (12) de enero de dos mil diez (2010), en primera instancia, y el Juzgado séptimo (7º) civil del circuito de Santiago de Cali (Valle del Cauca), el once (11) de febrero de dos mil diez (2010), en segunda instancia. I. ANTECEDENTES De los hechos y la demanda. María Eucaris Sanabria, actuando en calidad de Gobernadora y Representante Legal de la comunidad indígena radicada en el cañón del río pepitas, municipio de Dagua (Valle del Cauca), interpuso acción de tutela en nombre de la comunidad que representa, con el fin de obtener amparo constitucional a los derechos fundamentales a la vida, la integridad física y la vivienda digna de los miembros de la comunidad, que considera amenazados por la actitud omisiva de la alcaldía municipal de Dagua y el Clopad[1] del municipio frente a la grave afectación que produjo la ola invernal de 2008 en los caminos aledaños al resguardo, y en algunas edificaciones de la comunidad. A continuación se sintetizan los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda. 1. A partir del mes de noviembre de 2008 comenzó una fuerte temporada invernal que afectó al municipio de Dagua y generó una situación de emergencia de especial gravedad en la comunidad indígena del cañón del río pepitas, pues la creciente del río del mismo nombre tornó sus caminos intransitables, afectó algunas viviendas de miembros de la comunidad y produjo daños en la escuela étnica Indio Agualongo. 2. Durante el año 2009, las autoridades del resguardo del río pepitas elevaron diversas solicitudes ante la Oficina de atención y prevención de desastres del municipio de Dagua, requiriendo el arreglo de los caminos destruidos y las edificaciones afectadas por las “avenidas” de los diferentes ríos y quebradas de la región, acompañadas de informes “serios y ponderados” suscritos por el comandante del cuerpo de bomberos del municipio[2]. 3. Pasado más de un año desde que culminó la ola invernal, las autoridades accionadas no habían efectuado ninguna acción para solucionar la situación del resguardo. No enviaron trabajadores ni maquinaria para el arreglo de los pasos peligrosos ni adelantaron convenios con los propietarios de fincas aledañas para abrir nuevos caminos, que no presenten riesgos para los indígenas que habitan en el resguardo del cañón del río pepitas. 4. La accionante decidió interponer acción de tutela para evitar que algún miembro de la comunidad que representa sufra una lesión a su integridad personal; solicitó la intervención de las autoridades accionadas para el arreglo de los pasos peligrosos y de las viviendas afectadas por la ola invernal de 2008. 5. Como medios de prueba, la peticionaria remitió fotografías de los pasos peligrosos y copia de los informes levantados por el cuerpo de bomberos de Dagua (Fls. 2 – 12). Intervención de la alcaldía municipal de Dagua (Valle del Cauca). 6. El señor John Rolando Salamanca Bohórquez, actuando como apoderado del Municipio de Dagua, intervino en el trámite de la primera instancia, y solicitó denegar el amparo, con base en las siguientes razones: 6.1. El municipio de Dagua se encuentra incurso en trámite de reestructuración de pasivos desde junio de 2001 y por un término de 12 años, por lo que no cuenta con fondos suficientes para atender todas las necesidades de la comunidad indígena del río pepitas, y las demás obligaciones derivadas de la ola invernal de 2008, toda vez que un alto porcentaje de sus recursos se destina al pago del acuerdo mencionado y solo un excedente se dirige a inversión y atención de desastres. A su turno, el dinero recibido del Sistema General de Participaciones se distribuye entre quince sectores, correspondiéndole 27 millones de pesos aproximadamente a cada sector (si se repartiera en partes iguales), cuantía insuficiente para solventar las necesidades básicas insatisfechas en cada uno de ellos. Esas limitaciones llevaron a que en el acuerdo 016 de 2009 se aprobara un monto de $22.129.000 para la prevención y atención de desastres durante el año 2010. 6.2. La situación descrita obliga al municipio a adelantar trámites para obtener recursos de los niveles regional y nacional del Sistema de atención y prevención de desastres. En ese orden de ideas, el 27 de noviembre de 2009, la administración municipal remitió un oficio al Subsecretario de atención y prevención de desastres del Valle del Cauca informando sobre la emergencia invernal en el Corregimiento del Naranjo; convocó reunión del Clopad en la que se levantó acta sobre las afectaciones presentadas en las comunidades del municipio; declaró “urgencia manifiesta” mediante decreto 190 el 28 de noviembre de 2008, y dirigió una comunicación al Ministerio de Interior y Justicia, autoridad que remitió el informe al director del Comité regional para la prevención y atención de desastres (Crepad). 6.3. La acción de tutela es improcedente, pues (i) no fue identificado el titular del derecho presuntamente vulnerado (ausencia de legitimación por activa); (ii) se persigue la protección de derechos colectivos, propósito para el cual el orden jurídico prevé las acciones populares y de grupo a las que debe acudir la accionante en virtud del principio de subsidiariedad; (iii) no pueden derivarse de la Constitución y la ley obligaciones imposibles de cumplir; y (iv) no es viable para el juez de tutela ordenar la construcción de obras de ingeniería como muros, caminos, expropiaciones de tierra, escuelas, para solucionar la situación de la comunidad indígena del río pepitas, pues esas decisiones corresponden a la alcaldía de Dagua. Del fallo de primera instancia. 7. El Juzgado promiscuo municipal de Dagua (Valle del Cauca), en sentencia de primera instancia, proferida el doce (12) de enero de dos mil diez (2010), decidió denegar el amparo con base en las siguientes consideraciones: 7.1. La tutela es improcedente para la protección de derechos colectivos (artículo 6, numeral 3º; decreto 2591 de 1991), salvo cuando se demuestra que el amparo se dirige a evitar un perjuicio irremediable a un derecho fundamental de carácter subjetivo; es decir, cuando existe conexidad entre el derecho colectivo y un derecho fundamental. 7.2. El caso de estudio hace referencia a hechos consumados durante la ola invernal de 2008 por efectos de la naturaleza. Si bien la peticionaria alega que existe riesgo para la integridad y la vida de los miembros de la comunidad, su solicitud se dirige a la construcción de un puente, y hace referencia a la pérdida de enseres, destrucción de gaviones, daños en las viviendas, etc., de donde se infiere que se dirige a resarcir un daño material, pretensión que no puede ventilarse mediante el trámite de la acción de tutela. 7.3. Los peticionarios pueden acudir a otros medios de defensa para conjurar la amenaza iusfundamental alegada y, particularmente, cuentan con las acciones populares y la acción de cumplimiento, que resultaría procedente a raíz de la urgencia manifiesta declarada por parte de la alcaldía municipal. Impugnación 8. La peticionaria impugnó el fallo de primera instancia sin presentar argumentos adicionales a los expuestos en la demanda. Del fallo de segunda instancia. 9. El Juzgado Séptimo (7º) Civil del Circuito de Santiago de Cali (Valle del Cauca), confirmó la decisión de primera instancia considerando que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela es improcedente para obtener (o solicitar) la construcción de una obra pública, “ya que estaría el juez (…) entrometiéndose en materias de política administrativa y llevando a un co-gobierno de la rama judicial, contrario al principio de separación de funciones que consagra la Carta Política (art. 113)”. Para llevar a cabo obras públicas es necesario que estén previstas en el presupuesto y que exista la disponibilidad de recursos; y, si el objeto de la acción es reclamar la indemnización por los perjuicios materiales ocasionados por el invierno, los afectados cuentan con las acciones pertinentes ante la jurisdicción contencioso-administrativa. 10. Las personas tienen la obligación de colaborar en el cuidado de su bienestar y supervivencia (artículo 49, inciso final), así que corresponde a la comunidad del río pepitas adoptar determinadas medidas de seguridad ante el riesgo que representa para su territorio la llegada del invierno: “En el caso particular, dado que el accionante considera que en época de invierno las quebradas y ríos pueden eventualmente generar algún riesgo a su salud, debe éste adoptar todas las medidas conducentes para asegurar su bienestar y el de su familia y estar atento a los cambios que las lluvias puedan ocasionar ya que como se dijo, el juez de tutela no puede ordenar la construcción de obras públicas”. 11. Con todo, corresponde a la alcaldía municipal de Dagua “estar atent[a] a prestar la colaboración que necesita la comunidad en caso de situaciones de emergencia que se generan por ola invernal o por otras razones de la naturaleza, mientras se realicen las obras cuya gestión para obtención de recursos dice estar adelantando”. Actuaciones realizadas en sede de revisión. 12. Mediante autos de cinco (5) de agosto de dos mil diez (2010) y once (11) de enero de dos mil once (2011), la Sala de Revisión decidió vincular a las autoridades regionales del Valle del Cauca, y a los órganos del nivel central del Sistema de atención y prevención de desastres, para obtener elementos de juicio adicionales para la solución del asunto objeto de estudio. En los autos citados, la Sala requirió información a las autoridades vinculadas al trámite sobre las actuaciones adelantadas tras conocer la situación del resguardo del río pepitas a partir del invierno de 2008. 12.1. Respuesta remitida por la alcaldía municipal de Dagua (Aspectos centrales): · La administración de Dagua comunicó a la Subsecretaría de atención y prevención de desastres del Valle del Cauca la situación de afectación por ola invernal en el municipio, mediante oficio de veintisiete (27) de noviembre de dos mil siete (2008). · El primero (1º) de julio de dos mil diez (2010) se realizó reunión extraordinaria del Clopad con el fin de declarar zona de riesgo mitigable al sector del cañón del río pepitas y en el acta de la reunión se consignó la especial afectación sufrida en territorio del resguardo del cañón del río pepitas con ocasión de la ola invernal de 2008. Además, se reseñó el estudio topográfico y geológico realizado por el ingeniero Alejandro Cifuentes en el área de “juntas”, en el que se constata presencia de erosión y desaparición de los caminos en el sector, y se analizan las medidas necesarias para canalizar o contener el río pepitas en la zona, mediante la construcción de gaviones y espolones, concluyendo que el costo total de la obra asciende a $2.000.000.000 (dos mil millones de pesos). Se constató, en el mismo documento, la existencia de una emergencia ambiental, social, geológica, e hidráulica y se realizó una simulación de avalancha a 50 años para calcular la creciente del río con apoyo de la Corporación autónoma del Valle del Cauca (en adelante, CVC)[3]. El veintiséis (26) de agosto de dos mil nueve (2009) el municipio remitió un oficio al director territorial de la corporación autónoma regional (CVC), requiriendo la aprobación de obras para el manejo del río pepitas, con el fin de mitigar el riesgo inminente sobre la comunidad aledaña; presentó, además el proyecto de estabilización del río pepitas a Ecopetrol solicitando evaluar la posibilidad de participar en el manejo del río, y realizó averiguaciones sobre dónde presentar proyectos ante los entes estatales, pero no encontró el camino institucional adecuado para ello. El veintiocho (28) de mayo de dos mil diez (2010), Ecopetrol dio respuesta a la propuesta del municipio, en la que expresó: “Nos permitimos comunicarle que no podemos sumarnos a este proyecto de la forma como está propuesto, por cuanto Ecopetrol dentro de su Plan Anual de Gestión Social no cuenta con la disponibilidad. En relación con los trámites recién reseñados, enfatiza el apoderado del municipio que “… la inversión más cuantiosa y la que promueve el Municipio, es la estabilización de la margen del río pepitas, debido [a que] es necesaria para garantizar que por allí pueda transitar la comunidad incluida los indígenas (sic), pues esta es la entrada o vía de acceso para la comunidad indígena y el camino va paralelo al río, en donde se piensa estabilizar con las obras de arte propuestas”. · A partir de la expedición del decreto 190 de 2008, en el que se declaró la urgencia manifiesta en el municipio de Dagua, se realizaron las siguientes actividades: (i) informar sobre la situación al Subsecretario de Atención y Prevención de Desastres de la Gobernación del Valle del Cauca; (ii) verificar los daños ocasionados por la ola invernal y determinar las acciones a seguir, según acta del 5 de diciembre de 2008; (iii) establecer un inventario de obras a realizar previa gestión de recursos; y (iv), declarar zona de riesgo mitigable en reunión del Clopad, como consta en acta de 1º de julio de 2010. 12.2. Respuesta del Crepad – Departamento del Valle del Cauca, al requerimiento de información. En oficio radicado en la secretaría de la Corte el treinta (30) de agosto de dos mil diez (2010), la Subsecretaría de prevención y atención de desastres del Departamento del Valle del Cauca dio respuesta al requerimiento efectuado por la Sala. Tras una breve reseña del marco legal que le confiere competencia como órgano coordinador del Comité Regional de Prevención y Atención de Desastres, la autoridad efectuó una reseña de las actuaciones llevadas a cabo para conjurar la situación del río pepitas, así: · El siete (7) de octubre de dos mil ocho (2008) la Secretaria de Gobierno departamental convocó a los alcaldes municipales y a los coordinadores de los comités locales para la prevención y atención de desastres del Valle del Cauca, con la finalidad de “socializar el Comité Operativo Nacional para la Atención de Desastres y sus funciones. Evento que se llevo (sic) a cabo el 15 de octubre de 2008 en la Gobernación de Risaralda”. · El veintiocho (28) de noviembre de dos mil ocho (2008) se remitió el oficio SPAD-256 a John Murillo, Director territorial del ICBF en el Valle del Cauca, informándole sobre la afectación producida por el invierno y solicitando apoyo mediante raciones alimentarias para las familias afectadas. · El primero (1º) de diciembre de dos mil ocho (2008) se dirigió el oficio SPAD-257 a la Directora nacional de prevención y atención de desastres del Ministerio del Interior y de Justicia, solicitando ayuda humanitaria para las familias afectadas de los treinta y tres municipios del Valle del Cauca. · El tres (3) de diciembre de dos mil ocho (2008), se remitió oficio a la Directora de prevención y atención de desastres del Ministerio del Interior y de Justicia, informando sobre las afectaciones ocasionadas por la ola invernal en el Valle del Cauca, “del 25 de noviembre de 2008 a la fecha”, y se adjuntó un “cuadro de afectación según reportes parciales de los municipios”. · En la misma fecha se remitió el oficio DG-0746 a la Directora de prevención y atención de desastres del Ministerio del Interior y de Justicia solicitando la declaratoria de calamidad en el departamento, dada la existencia de reportes de afectación de 33 municipios, y se remitieron circulares a los organismos de socorro y demás entidades que conforman el Comité regional para la prevención y atención de desastres del Valle del Cauca, y a los alcaldes de los 33 municipios afectados, convocándolos para una reunión con la “dirección de Prevención y Atención de Desastres para la definición del Plan de acción por la ola invernal en el Valle del Cauca”. · El cuatro (4) de diciembre de dos mil ocho (2008) se entregaron al alcalde de Dagua provisiones para 60 familias, consistentes en “mercados, colchonetas, kit de aseo y kit de cocina.” · El diecisiete (17) de diciembre de dos mil ocho (2008), se recibió el oficio No. 2.5-256-6507 de doce (12) de diciembre de dos mil ocho (2008), enviado por la Dirección de prevención y atención de desastres del Ministerio del Interior y de Justicia, relativo a la afectación de la comunidad indígena del río pepitas. Mediante oficio de treinta (30) de diciembre de dos mil nueve (2009) se dio trámite a la comunicación del Ministerio, solicitándole al Alcalde de Dagua coordinar una reunión con el Comité local para la prevención y atención de desastres, con participación de las autoridades indígenas del cañón del río pepitas, para dar a conocer las acciones realizadas por la administración municipal, teniendo en cuenta lo establecido por el decreto 93 de 1998, en lo referente a los principios de descentralización, ámbitos de competencia, coordinación y participación. · El trece (13) de enero de dos mil nueve (2009) se entregaron al alcalde municipal de Dagua, 3500 kgs. de arroz, 500 unidades de atún y 350 unidades de crema dental, como apoyo para las familias afectadas por la ola invernal en el municipio. · El treinta (30) de enero de dos mil nueve (2009) se remitió un oficio a la Dirección de prevención y atención de desastres del Ministerio del Interior y de Justicia, adjuntando el censo de afectaciones agrícolas y de vivienda en varios municipios del Valle del Cauca. · El veinticuatro (24) de febrero de dos mil nueve (2009), la Dirección de gestión del riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia remitió copia de la resolución nro. 10, de dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2009), por la cual declaró la situación de calamidad pública en el Valle del Cauca y se reconoció la afectación de varios municipios (incluido Dagua), correspondiéndole a cada municipio elaborar el Plan de acción específico, de acuerdo con los lineamientos dados por el Plan nacional para la prevención y atención de desastres, establecidos en el Decreto 93 de 1998. · El cuatro (4) de junio de dos mil nueve (2009) se entregaron apoyos al alcalde municipal de Dagua, para 50 familias afectadas por la ola invernal. · El veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) se entregaron al alcalde de Dagua 30 bultos de arroz, 15 bultos de maíz amarillo, 200 pocillos y doscientos platos hondos de porcelana, destinados a ayudar a las familias afectadas por la ola invernal. · El quince (15) de enero de dos mil diez (2010) se dirigió oficio a la Directora de gestión del riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia solicitando “ayuda humanitaria para los municipios afectados por eventos del Fenómeno del Niño en el Valle del Cauca”. · A raíz de las gestiones de intermediación, coordinación y apoyo de la Subsecretaría se han obtenido recursos para el programa de banco de materiales, ayuda humanitaria y subsidios para vivienda urbana y rural, “los cuales han debido tener el aval de las alcaldías municipales en su Plan de Acción Específico”. 12.3. Respuesta de la Oficina de atención y prevención de desastres del Ministerio del Interior y de Justicia. Mediante oficio radicado en la Secretaría de esta Corporación el veintiuno (21) de enero de dos mil once (2011), el Ministerio del Interior y de Justicia respondió el requerimiento de información realizado por esta Sala. La autoridad citada efectuó una amplia exposición sobre el Sistema nacional de atención y prevención de desastres, enfatizando en que el nivel nacional tiene un papel de coordinación y definición de política y que su intervención debe respetar el principio de subsidiariedad propio de la autonomía territorial. Informó, además, que no se adoptó ninguna medida en relación con el resguardo del río pepitas pues, al conocer la situación originada por la ola invernal requirió información adicional a los niveles departamental y local, solicitud que no fue atendida. En relación con el requerimiento de la Sala, en el sentido de explicar qué medidas se han adoptado o qué políticas han sido estructuradas en el Sistema de atención y prevención de desastres para atender a grupos especialmente vulnerables como las comunidades indígenas, ante amenazas de desastres, precisó la autoridad vinculada que no se ha adoptado ninguna medida de este tipo, ni en la legislación ordinaria, ni en el marco de la emergencia económica social y ecológica decretada a fines de 2010 en relación con grupos vulnerables. Sobre la responsabilidad de cada nivel territorial, expresó la autoridad citada: “(…) La Administración Municipal es la que conoce los problemas con los cuales en muchos casos hay que convivir, al igual que los cambios de la naturaleza, las costumbres, los patrones culturales y las características propias de la comunidad en su territorio. En consecuencia, este nivel es la base del Sistema para la Prevención y Atención de Desastres, en el cual recae en primera instancia la responsabilidad de enfrentar la problemática. Los niveles departamental y nacional están organizados y actúan como apoyo complementario y subsidiario a los esfuerzos locales, cuando la magnitud de las tareas supera su capacidad o cuando la situación trasciende su ámbito. (…) [En el Clopad], el Alcalde, además de las funciones establecidas en el artículo 61 del Decreto-Ley 919, tiene entre otras: · Asignar en el presupuesto municipal recursos para las distintas fases que involucren la Prevención y la Atención de Desastres. · Dirigir las acciones preventivas, las de atención de emergencias y las de rehabilitación de las zonas afectadas, teniendo en cuenta la descentralización. Por competencia, la Dirección de Gestión del riesgo del ministerio del Interior y de Justicia, envía las solicitudes de apoyo a los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres CLOPAD y a los Comités Regionales para la Prevención y Atención de Desastres CREPAD, como órganos del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, instancias a las que corresponde atender y resolver en primera instancia las situaciones particulares presentadas en cada región. En situaciones que se prevea la incapacidad territorial para la atención de las emergencias por parte de estos entes, éstos, solicitan a la Dirección de Gestión del Riesgo el apoyo para que interactúe y responda a las solicitudes presentadas tanto por los CLOPAD, como por los CREPAD, para la prevención y atención de las emergencias presentadas. En lo referente a las medidas adoptadas frente a la ola invernal de 2010 en el marco de la emergencia social, económica y ambiental decretada por el Gobierno nacional, explicó el interviniente: En cuanto a las acciones desarrolladas a nivel central, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 4579 de diciembre 7 de 2010 “Por el cual se declara la situación de desastre nacional en el territorio Colombiano”; Decreto 4580 de la misma fecha “Por el cual se declara la emergencia económica, social y ecológica por razón de la grave calamidad pública; Decreto 4628 de diciembre 13 de 2010 “Por el cual se dictan normas sobre expropiación por vía administrativa y se adoptan otras medidas”. El decreto No. 4702 de diciembre 21 de 2010, modifica el Decreto 919 de 1989. El artículo 4 del precitado decreto, modifica el artículo 14 del Decreto 1547 de 1998 que crea el Fondo Nacional de Calamidades, autorizando la trasferencia (sic) de recursos del Fondo Nacional de Calamidades, a entidades privadas, con el objeto de agilizar las ayudas de recursos del Fondo Nacional de Calamidades, a entidades públicas del orden nacional o territorial y entidades privadas, con el objeto de agilizar las ayudas paa (sic) la atención de la emergencia invernal. Igualmente dispone que corresponde a la Junta Directiva del Fondo Nacional de calamidades, reglamentar todo lo relativo a las transferencias, al control de su utilización y a la legalización de los mismos, quedándola (sic) administración de los recursos bajo la responsabilidad del jefe de la respectiva entidad, a la cual se efectuó la transferencia. Actualmente se encuentra en proceso la reglamentación lo relativo a las transferencias por parte de la Junta Directiva del Fondo Nacional de Calamidades, que para la administración de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades, la sociedad fiduciaria mencionada, contará con una Junta Directiva del Fondo Nacional de Calamidades” II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN Competencia. Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo determinado por los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política; los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y el auto de veintitrés (23) de abril de dos mil diez (2010), expedido por la Sala de Selección número cuatro (4) de esta Corporación, que seleccionó este asunto para revisión. a. Problema jurídico planteado. Previa la formulación del problema jurídico, la Sala considera importante referirse a los elementos que tomará en consideración para su definición y, por lo tanto, para delimitar el marco de su competencia material. En este trámite, la acción de tutela fue interpuesta con el fin de proteger los derechos a la integridad personal y la vivienda digna de algunos miembros del resguardo del cañón del río pepitas. Sin embargo, como ha explicado esta Corporación, el juez de tutela no se encuentra vinculado de forma absoluta a la presentación de los hechos y argumentos jurídicos de la demanda, sino que debe involucrar en su estudio todos los derechos constitucionales que considere afectados y adoptar decisiones que logren la mayor efectividad de los mismos.[4] En sede revisión la función de esta Corporación trasciende la solución de un caso concreto pues su competencia no es la de un juez de instancia sino la de unificar jurisprudencia y definir el contenido y alcance de los derechos fundamentales[5]. En esos términos, estima la Sala que el asunto de la referencia debe abordarse desde un punto de vista que permita evaluar (i) la posible afectación a derechos individuales de las personas indígenas que componen el resguardo del cañón del río pepitas (miembros de la comunidad); (ii) la eventual amenaza a derechos fundamentales de la comunidad indígena; y (iii) finalmente, la viabilidad de la acción para estudiar un potencial riesgo a derechos colectivos de la comunidad. Por lo tanto, corresponde a la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional determinar si las distintas instancias que componen el Sistema Nacional de atención y prevención de desastres a nivel local, regional y nacional desconocieron los derechos constitucionales a la integridad personal, la vivienda digna de los habitantes del resguardo del río pepitas; los derechos al territorio colectivo y la especial protección de la comunidad; y el derecho colectivo a la atención y prevención de desastres –tanto de la comunidad como de sus miembros-, al no adoptar las medidas necesarias para solucionar la grave situación de los caminos adyacentes al resguardo y conjurar las amenazas a la integridad personal y la vivienda digna de miembros del resguardo del cañón del río pepitas. Para resolver el problema planteado, la Sala reiterará la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre: (i) las comunidades indígenas como sujetos de especial protección constitucional y titulares de derechos fundamentales; (ii) el derecho fundamental al territorio colectivo; (iii) el derecho fundamental a la vivienda digna; (iv) el carácter excepcional de la acción de tutela como vía de protección judicial de los derechos colectivos y, de manera concreta, con la prevención y atención de desastres. En ese marco, (v) la Sala abordará el estudio del caso concreto. b. Solución al problema jurídico. Las comunidades indígenas como sujetos de especial protección constitucional y titulares de derechos fundamentales. Reiteración de jurisprudencia. 1. La Corte Constitucional ha desarrollado una vasta jurisprudencia en relación con el alcance del pluralismo y la diversidad étnica, principios constitucionales que asumen el carácter multiétnico de la nación y prevén la existencia de sistemas jurídicos y políticos alternativos al del grupo mayoritario, con el fin de preservar el patrimonio cultural y los modos de vida de los distintos colectivos humanos que componen la nación. 2. En esta oportunidad interesa resaltar tres aspectos de ese entramado jurisprudencial y constitucional: (i) la titularidad de derechos fundamentales por parte de los pueblos indígenas; (ii) la condición de sujetos-colectivos de especial protección constitucional de estos mismos grupos; y (iii) la importancia del derecho al territorio colectivo para los pueblos aborígenes. 2.1. Sobre el primer aspecto, esta Corte ha considerado que el reconocimiento de derechos fundamentales a las comunidades indígenas tiene sustento en los principios de participación y pluralismo consagrados como fundantes del Estado en el artículo 1º superior; en el principio de respeto a la diversidad étnica establecido en el artículo 7º constitucional, y en el principio de igualdad entre culturas (artículo 70 CP). En jurisprudencia temprana, explicó este Tribunal que el carácter fundamental de los derechos de los grupos indígenas se desprende de la prohibición de desaparición forzada llevada al plano de estos grupos humanos[6]. Posteriormente, la Corte ha avanzado en la comprensión de los derechos de los pueblos indígenas a partir en el marco del derecho internacional del DIDH y los mandatos de protección reforzada sentados por el constituyente frente a las comunidades indígenas.[7] Así, en la sentencia T-514 de 2009[8], la Corte recordó que (i) las comunidades indígenas son titulares de derechos fundamentales; (ii) estos derechos son diferentes a los derechos de cada miembro de la comunidad y también a la sumatoria de aquellos; y (iii), no son derechos asimilables a los derechos colectivos de otros grupos sociales; y agregó que ese reconocimiento tiene consecuencias políticas y jurídicas de gran alcance, entre las que cabe destacar (iv) el rango de norma constitucional de esos derechos; (v) la procedencia de la acción de tutela para su protección; y (vi) la necesidad de que los conflictos entre estos derechos y los derechos fundamentales de cada uno de los miembros de una comunidad indígena se resuelvan mediante ponderación o reiteración de las subreglas sentadas por esta Corte[9], y no mediante el principio de jerarquía normativa (ley superior deroga ley inferior). 2.2. La jurisprudencia constitucional ha señalado, además, que los pueblos indígenas, al igual que las personas con identidad étnica indígena, son sujetos de protección constitucional reforzada, en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución, especialmente incisos en sus incisos 2º y 3º, que ordenan a todas las autoridades prodigar un trato especial (favorable) a grupos y personas que se encuentran en condición de vulnerabilidad o en situación de debilidad manifiesta. La caracterización de los pueblos indígenas como sujetos de especial protección constitucional atiende a su situación de vulnerabilidad, originada en los siguientes aspectos históricos, sociales y jurídicos: la existencia de patrones históricos de discriminación aún no superados frente a los pueblos y las personas indígenas; la presencia de una cultura mayoritaria que amenaza con la desaparición de sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo y la economía y, en términos amplios, su modo de vida buena (lo que suele denominarse cosmovisión); y la especial afectación que el conflicto armado del país ha significado para las comunidades indígenas, principalmente por el interés de las partes en conflicto de apoderarse o utilizar estratégicamente sus territorios, situación que adquiere particular gravedad, en virtud de la reconocida relación entre territorio y cultura, propia de las comunidades aborígenes[10]. 2.3 En relación con el derecho fundamental al territorio colectivo (o a la propiedad colectiva del territorio), este encuentra fundamento en la Constitución Política y el Convenio 169 de la OIT –incorporado al orden interno con rango de norma constitucional en virtud del artículo 93 de la Constitución Política[11]-, que consagran esa prerrogativa en cabeza de los pueblos tribales y aborígenes. El derecho a la propiedad colectiva de la tierra o al territorio colectivo se desprende, en el orden interno, del artículo 329 Superior[12], que atribuye el carácter de propiedad colectiva al territorio de los resguardos, en armonía con el artículo 58[13] que ordena proteger todas las formas de propiedad; y el artículo 63 constitucional[14], que atribuye a los citados territorios las cualidades de inembargables, inalienables e imprescriptibles[15]. Así, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter fundamental del territorio colectivo en estos términos: “El derecho de propiedad colectiva ejercido sobre los territorios indígenas reviste una importancia esencial para las culturas y valores espirituales de los pueblos aborígenes. Esta circunstancia es reconocida en convenios internacionales aprobados por el Congreso1 , donde se resalta la especial relación de las comunidades indígenas con los territorios que ocupan, no sólo por ser éstos su principal medio de subsistencia sino además porque constituyen un elemento integrante de la cosmovisión y la religiosidad de los pueblos aborígenes. Adicionalmente, el Constituyente resaltó la importancia fundamental del derecho al territorio de las comunidades indígenas. "Sin este derecho los anteriores [identidad cultural y autonomía] son sólo reconocimientos formales. El grupo étnico requiere para sobrevivir del territorio en el cual está asentado, para desarrollar su cultura. Presupone el reconocimiento al derecho de propiedad sobre los territorios tradicionales ocupados y los que configuran su hábitat2 . Lo anterior permite ratificar el carácter fundamental del derecho de propiedad colectiva de los grupos étnicos sobre sus territorios”.[16] (Negrillas del original). En sentido similar, la Corte Interamericana de Derechos Humanos expresó en el Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tigni Vs. Nicaragua: “[…] Entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras.”[17]. 3. Las notas definitorias del derecho fundamental a la propiedad colectiva del territorio por parte de las comunidades indígenas son el carácter imprescriptible, inalienable e inembargable del territorio; y la consideración de la ancestralidad como “título” de propiedad[18]. Además, la Corte Constitucional ha enfatizado que el concepto de territorio no se restringe a la ubicación geográfica de una comunidad o un resguardo indígena, sino que se asocia al concepto de ámbito cultural de la comunidad: al respecto, en sentencia T-617 de 2010, explicó la Sala Novena: “(…) el factor territorial [de la jurisdicción especial indígena] debe entenderse en armonía con la idea de ámbito territorial de la comunidad, definida por la Corte Constitucional en otras providencias, de acuerdo con el cual el territorio es el lugar en donde se desarrolla la vida social de la comunidad indígena: “Como dentro de la juridicidad occidental, es un contrasentido que la tierra sea sujeto del derecho, entonces, hay que inferir que la Constitución le otorga “derechos” es al territorio del resguardo como una entidad que en su identidad no solo expresa parte de nuestra nacionalidad colombiana, sino que es un concepto que también se ubica en el terreno de la cultura.[19] (…) es importante resaltar que el ámbito territorial de una comunidad es el espacio donde se ejercen la mayor parte de los derechos de autonomía de las comunidades indígenas; que la titularidad de ese territorio, de acuerdo con jurisprudencia de la Corporación y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[20], deriva de la posesión ancestral por parte de las comunidades y no de un reconocimiento estatal; y que, de conformidad con el fallo citado, el territorio debe considerarse tanto desde el punto de vista físico-geográfico como desde el punto de vista cultural, lo que implica que, excepcionalmente, puede tener un efecto expansivo, lo que ocurriría cuando una conducta punible ocurre por fuera del espacio físico que demarca el territorio colectivo, pero puede ser remitida a él en virtud de sus connotaciones culturales[21]”.[22] 4. Para el problema jurídico que ocupa a la Sala, el artículo 16 del Convenio 169 adquiere especial relevancia pues establece las condiciones que deben tenerse en cuenta cuando resulte imprescindible la reubicación de una comunidad indígena: Convenio 169 de 1989 (OIT). “Artículo 16: 1. A reserva de lo dispuesto en los párrafos siguientes de este artículo, los pueblos interesados no deberán ser trasladados de las tierras que ocupan. || 2. Cuando excepcionalmente el traslado y la reubicación de esos pueblos se consideren necesarios, sólo deberán efectuarse con su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa. Cuando no pueda obtenerse su consentimiento, el traslado y la reubicación sólo deberán tener lugar al término de procedimientos adecuados establecidos por la legislación nacional, incluidas encuestas públicas, cuando haya lugar, en que los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente representados. || 3. Siempre que sea posible, estos pueblos deberán tener el derecho de regresar a sus tierras tradicionales en cuanto dejen de existir la causa que motivaron su traslado y su reubicación.|| 4. Cuando el retorno no sea posible, tal como se determine por acuerdo o, en ausencia de tales acuerdos, por medio de procedimientos adecuados, dichos pueblos deberán recibir, en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y cuyo estatuto jurídico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro. Cuando los pueblos interesados prefieran recibir una indemnización en dinero o en especie, deberá concedérseles dicha indemnización con las garantías apropiadas. || 5. Deberá indemnizarse plenamente a las personas trasladadas y reubicadas por cualquier pérdida o daño que hayan como consecuencia de su desplazamiento”. 5. Del aparte normativo transcrito deben destacarse los siguientes elementos: (i) el traslado de una comunidad indígena es una medida excepcional que solo procede en casos de absoluta necesidad, que (ii) requiere un consentimiento informado por parte de la comunidad; (iii) debe preservarse al máximo el derecho al retorno y cuando este no sea posible (iv) el Estado debe otorgar al grupo indígena tierras de igual o mejor calidad y estatuto jurídico que garanticen el desarrollo y supervivencia de la comunidad. (v) En tales eventos, la comunidad podrá optar entre las tierras y una indemnización adecuada. Y (vi) procede la indemnización plena por cualquier daño que sufra una persona por causa de traslado y reubicación. El derecho a la vivienda digna en la jurisprudencia constitucional. Protección al derecho a la vivienda digna frente a amenaza de desastres. 6. El derecho a la vivienda digna se encuentra consagrado en el artículo 51 de la Carta Política y en el artículo 11, párrafo 1, del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)[23], bajo la denominación de derecho a la vivienda adecuada. Para una exposición sobre su alcance y contenido, la Sala tomará como marco la doctrina constitucional más reciente en materia de derechos fundamentales; reiterará el fallo T-585 de 2008 en el que se refleja esa doctrina en el caso específico de la vivienda digna;[24] y, finalmente, se referirá a los elementos estructurales del derecho a la vivienda, siguiendo -como lo viene haciendo esta Corporación en jurisprudencia reiterada- la sentencia C-936 de 2003 y la Observación General Nro. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU. (En adelante, OG. 4 del Comité DESC). 6.1. Del concepto de derechos fundamentales en la jurisprudencia constitucional. 6.1.1 Desde una aproximación tradicional a los derechos fundamentales, acogida por la Corte en buena parte de su jurisprudencia temprana, se consideraba que entre los derechos fundamentales y los derechos sociales existía una diferencia esencial: los primeros eran (exclusivamente) derechos de defensa y los segundos, en cambio, derechos prestacionales. En consecuencia, las obligaciones del Estado frente a cada grupo de derechos resultaban plenamente diferenciables: en el primer caso consistían en abstenerse de perturbar su goce efectivo y, como ello no implica la movilización de recursos, se entendía que tales deberes eran susceptibles de aplicación inmediata y exigibilidad judicial. En el segundo caso, las obligaciones se concretaban en otorgar servicios o prestaciones a las personas, lo que supone la movilización de recursos y una infraestructura institucional que debe establecerse en el proceso democrático de la nación[25], por lo que se caracterizaban como obligaciones programáticas antes que mandatos concretos, que establecían rutas de acción a la política estatal y no eran exigibles judicialmente. 6.1.2. Con el tiempo, esa distinción comenzó a mostrarse inadecuada por razones de índole teórica y dogmática[26]. Desde el primer plano, la Corte precisó que los derechos fundamentales poseen una estructura compleja o una multiplicidad de facetas, por lo que su satisfacción acarrea el cumplimiento de un haz de obligaciones tanto positivas como negativas para el Estado. En ese sentido, en el fallo T-760 de 2008[27] sentenció la Corporación que atribuir la cualidad de prestacional a un derecho es un error categorial, pues esa característica se predica de algunas de sus facetas y no del derecho considerado como un todo. En el plano dogmático, en sentencia T-016 de 2007 explicó la Corte que en el marco del DIDH se ha construido un consenso generalizado sobre las propiedades de indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos[28], las cuales destacan que existe una relación intrínseca entre todos los derechos en tanto su fundamento y finalidad es la eficacia de la dignidad humana, constatación que –siguiendo el fallo mencionado- hace en alguna medida artificioso el criterio de conexidad[29]. 6.1.3. Esas consideraciones llevaron a la Corte a establecer en la sentencia T-227 de 2003 que los derechos fundamentales son aquellos que (i) se relacionan funcionalmente con la realización de la dignidad humana, (ii) pueden traducirse o concretarse en derechos subjetivos y (iii) sobre cuya fundamentalidad existen consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de derecho internacional, legal y reglamentario.[30] La posibilidad de “traducción” en derechos subjetivos es un asunto que debe analizarse en cada caso y hace referencia a la posibilidad de determinar la existencia de una posición jurídica subjetiva de carácter iusfundamental en el evento enjuiciado o de establecer si están plenamente definidos el titular, el obligado y el contenido o faceta del derecho solicitado por vía de tutela, a partir de los citados consensos. 6.1.4. Los criterios teóricos y dogmáticos incorporados al problema de la fundamentación de los derechos fundamentales se vieron, además, reflejados en los criterios de justiciabilidad (posibilidad de exigencia judicial) de los derechos constitucionales. Así, la posición sostenida por la Corporación en sus primeros fallos, de acuerdo con la cual la tutela no sería procedente para lograr la eficacia de los “derechos sociales”, sucesivamente se pasó a la eficacia excepcional bajo el criterio de excepcionalidad; a la transmutación de los derechos sociales en derechos fundamentales, una vez su contenido recibe concreción legislativa, y a la postura actual, según la cual es posible distinguir entre el carácter fundamental de un derecho y la procedencia de la tutela para su protección, enfoque bajo el cual se asume que son derechos fundamentales todos aquellos que cumplen los parámetros indicados previamente, y corresponde al juez determinar en cada caso si la tutela es procedente para hacer efectiva la faceta específica del derecho comprometido en el asunto sometido a su examen.[31] En esos términos, la procedibilidad de la tutela para la protección de esferas positivas de los derechos está condicionada a (i) que la esfera prestacional requerida no comprometa un alto esfuerzo económico, como cuando se solicita información adecuada en un puesto de servicio al público; (ii) que se solicite el cumplimiento de obligaciones que hayan recibido concreción política, o (iii) que sean prestaciones imprescindibles para la garantía de la dignidad humana, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación o el DIDH[32]. El juez constitucional debe tener presente, al evaluar la procedencia de la acción de tutela frente a facetas positivas de un derecho constitucional, que la inacción estatal no es constitucionalmente legítima en virtud del principio de progresividad, que ordena dar “pasos hacia delante” y prohíbe los pasos regresivos en la cobertura y eficacia de los derechos constitucionales[33]. 7. El recorrido jurisprudencial recién expuesto, encontró eco en la comprensión del derecho a la vivienda digna a partir de la sentencia T-585 de 2008[34], pronunciamiento en que la Corte, además de reiterar las consideraciones previamente expuestas, explicó que la igualdad material es presupuesto para el ejercicio de la libertad y concluyó que, bajo esa óptica, la vivienda digna debe considerarse un derecho fundamental pues su relación con la dignidad humana es evidente, especialmente en lo atinente a la realización de un plan de vida y el goce de elementos materiales mínimos para un adecuado ejercicio de la libertad[35]. Expresó la Corte en ese sentido: “(…) [E]n el caso preciso del derecho a la vivienda digna, consagrado en el artículo 51 superior y reconocido en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948[36], en el artículo 11 numeral 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[37], así como es otros instrumentos internacionales[38], la relación existente entre su garantía efectiva y la dignidad humana es prácticamente evidente. Así, no es necesario desplegar un ejercicio argumentativo exhaustivo para concluir que entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para permitir a un individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida, se encuentra aquella relacionada con proveerle -por medios que no necesariamente implican la inversión pública- un lugar de habitación adecuado”. 8. A partir de la distinción entre fundamentalidad y justiciabilidad, y del carácter multifacético de los derechos, la Corte efectuó las siguientes consideraciones sobre el alcance de la tutela como medio de protección para el derecho a la vivienda digna: 8.1. La faceta (o facetas) negativa(s) del derecho a la vivienda digna, es decir, la obligaci...