Sentencia T-226 de 2016

T-226-16 Sentencia T-226/16 JUEZ CONSTITUCIONAL-Deberes/JUEZ CONSTITUCIONAL-Facultades SENTENCIA DE TUTELA-Órdenes tienen que cumplirse sin excepción CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia del juez de primera instancia CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias La facultad de requerir y la de adoptar “todas las medidas” que propugnen por la materialización del amparo prodigado son gestiones de impulso procesal propias del trámite de verificación del cumplimiento del fallo de tutela. La imposición de la sanción por desacato se produce, en cambio, por la vía del trámite incidental concebido para el efecto. Tal es, de hecho, la principal diferencia que existe entre uno y otro instrumento. Mientras el primero se enfoca en la adopción de medidas que persuadan el acatamiento del fallo, el segundo, el incidente de desacato, se concentra en el juzgamiento disciplinario del servidor público o del particular incumplido, cuestión que, eventualmente, puede conducir también a que la sentencia sea satisfecha. JUEZ DE TUTELA-Competencia restringida para modificar órdenes CONVENIO 169 DE LA OIT Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Fundamento del derecho a la consulta previa El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo caracteriza a la consulta previa como el mecanismo a través del cual se garantiza que los pueblos indígenas y tribales participen de forma efectiva en la adopción de las decisiones que los afectan directamente. El compromiso que vincula a los Estados signatarios del Convenio a desarrollar, “con la participación de los pueblos interesados”, una acción coordinada y sistemática orientada a proteger sus derechos y a garantizar el respeto de su integridad y a adoptar las medidas que se requieran para salvaguardar a sus integrantes, a sus instituciones, sus bienes, su trabajo, cultura y medio ambiente se satisface, principalmente, por vía de la consulta previa. DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Contenido y alcance CONSULTA PREVIA-Derecho fundamental del cual son titulares las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y gitanas CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS-Requisitos jurisprudenciales para su realización SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Son medios idóneos y eficaces para exigir el cumplimiento de las sentencias de tutela SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA-Improcedencia por no cumplirse con el requisito de subsidiariedad por cuanto el trámite de verificación del cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012 corresponde a la primera instancia Referencia: expediente T– 5010277 Acción de tutela instaurada por Benjamín Luna Gómez, miembro de la comunidad del Consejo Comunitario de La Boquilla, contra el Ministerio del Interior, la Dirección General Marítima de la Capitanía de Puerto de Cartagena (Dimar), la Alcaldía de Cartagena de Indias e Inversiones Talarame SAS. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil dieciséis (2016). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa y por los magistrados Luis Guillermo Guerrero y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, el nueve (9) de febrero de dos mil quince (2015), en primera instancia, y por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el ocho (8) de abril de dos mil quince (2015), en segunda instancia. I. ANTECEDENTES 1. Benjamín Luna Gómez[1], quien actúa en condición de miembro nativo de la comunidad afrodescendiente del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de La Boquilla, formuló acción de tutela para obtener el amparo de los derechos fundamentales que le fueron vulnerados a la referida comunidad por cuenta de la expedición de la Resolución Nº 518 del seis de octubre de 2014, mediante la cual la Dimar concesionó, a favor de la Sociedad Inversiones Talarame y Cia., un área de 8.194 m2 correspondiente a playa marítima del sector de Cielo Mar, en territorio de La Boquilla. La acción fue promovida con base en los fundamentos fácticos y jurídicos que la Sala resumirá a continuación, siguiendo el relato del peticionario. Hechos 1.1. Relató el accionante que, a través de la Sentencia T-376 de 2012, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional amparó el derecho a la consulta previa de la comunidad negra de La Boquilla, el cual había sido vulnerado por la Dimar al entregarle a la sociedad Inversiones Talarame, en concesión, un área de playa de 8194 m2 en el sector de Cielo Mar. La sentencia dejó sin efectos la Resolución 0497 del 24 de noviembre de 2009, que había entregado la concesión, con el fin de que se rehiciera el trámite, respetando el derecho a la consulta previa. 1.2. El 19 de diciembre de 2012, y ante el cumplimiento de las órdenes adoptadas en la Sentencia T-376 de 2012, el accionante, quien entonces era el Presidente y representante legal del Consejo Comunitario de la Boquilla, informó a la Corte sobre un eventual desacato y requirió su intervención para el adecuado cumplimiento del fallo de revisión de tutela. La Corte negó la solicitud a través del Auto 067 de abril de 2013 que, además, ordenó remitirla al Tribunal Administrativo de Bolívar, para que fuera esta autoridad judicial la que adelantara las actuaciones conducentes al cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012 e iniciara el incidente de desacato correspondiente. 1.3. Acatando lo decidido por la Corte, el señor Luna promovió un incidente de desacato respecto de la Sentencia T-376 de 2012, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 23 de abril de 2013. El Tribunal declaró en desacato al entonces alcalde mayor de Cartagena de Indias, Carlos Otero Gerdts y lo sancionó con multa de tres salarios mínimos legales mensuales vigentes y tres días de arresto. 1.4. A pesar de la sanción, hasta la fecha de la interposición de la tutela (26 de enero de 2015), no se habían cumplido las órdenes impartidas por la Sentencia T-376 de 2012. La alcaldía de Cartagena no había restituido el área concesionada por la Resolución 0497 de 2009 ni había implementado las medidas destinadas a asegurar que la comunidad de La Boquilla fuera incorporada en los planes de desarrollo de la sociedad y en las políticas públicas.[2] En cuanto al proceso de consulta previa, las entidades involucradas en la Sentencia T-376 de 2012 fueron convocadas a las siguientes reuniones: -Reunión de acercamiento para el proceso de consulta previa, realizada el 8 de diciembre de 2012 con la presencia del representante legal de la Sociedad Talarame, el Director Administrativo y Financiero del Hotel Las Américas, la Coordinadora Jurídica del Hotel Las Américas, la teniente de fragata y asesora jurídica de la Dimar, el Teniente responsable del Área de Litorales del CP5, el Capitán de Puerto, el alcalde local de Cartagena, dos asesores jurídicos del alcalde, la Personera Delegada Distrital, el personero auxiliar distrital, el Coordinador Jurídico, una abogada y una socióloga de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior. -Convocatoria del 27 de febrero de 2013, realizada por la Directora (e) de Consulta Previa del Ministerio del Interior, para reunión de preconsulta con la comunidad del Consejo Comunitario de La Boquilla. Se cita al representante legal del Consejo, sin citar a su asamblea ni a los demás miembros de la Junta Directiva. -Convocatoria del 8 de enero de 2014, realizada por el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior, para la segunda reunión de preconsulta, con fundamento en la Directiva Presidencial Nº 10 de 2013. De nuevo, solo se cita al representante legal del Consejo. -Convocatoria del 30 de enero de 2014, realizada por el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior, para la tercera reunión de preconsulta. -Convocatoria del 1º de abril de 2014, realizada por el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior, para la reunión de conclusión del proceso consultivo, identificación de impactos y construcción del test de proporcionalidad con la comunidad del Consejo Comunitario de la Boquilla. 1.5. En su condición de presidente y representante legal del consejo comunitario de La Boquilla, el accionante se negó a asistir a las referidas reuniones. Esto, debido a la falta de garantías, al incumplimiento del fallo de revisión de tutela y al desconocimiento de los derechos que hoy ostenta la comunidad sobre su territorio ancestral, gracias al título colectivo que les concedió el Incoder, a través de la Resolución Nº 467 de 2012. Del incumplimiento de la sentencia, dijo, dan cuenta las actuaciones que tuvo que adelantar en el marco del incidente de desacato; el hecho de que la asamblea del consejo comunitario no hubiera sido convocada a participar en el proceso de consulta y el desconocimiento de las normas internacionales y la jurisprudencia constitucional sobre la materia. 1.6. Expuso el peticionario que, en contravía de la Sentencia T-376 de 2012, del auto que denegó su nulidad[3] y de la resolución del Incoder que reconoció los derechos de la comunidad de La Boquilla sobre su territorio colectivo, la Dimar expidió la Resolución 518 del seis de octubre de 2014, mediante la cual le otorgó una nueva concesión a la Sociedad Inversiones Talarame, propietaria del Hotel Las Américas, sobre un área de 8.194 m2 correspondiente a playa marítima del sector de Cielo Mar, en territorio de La Boquilla. Tal decisión vulnera los derechos a la consulta previa libre e informada, a la autodeterminación, al debido proceso, al territorio colectivo y a la propiedad colectiva de la comunidad de La Boquilla y priva a sus integrantes de ejercer su actividad etnoturística de alquiler de carpas y comercio turístico en el sector de Cielo Mar. 1.7. Finalmente, el señor Luna informó que la grave situación generada por la nueva concesión que la Dimar le entregó al Hotel Las Américas fue puesta en conocimiento de la magistrada ponente de la Sentencia T-376 de 2012, María Victoria Calle, a través de oficio del 13 de noviembre de 2014. El magistrado del Tribunal Administrativo de Bolívar, José Fernández Osorio, fue igualmente enterado de lo que estaba ocurriendo. La solicitud de amparo 2. De conformidad con lo expuesto, el accionante solicitó amparar los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la consulta previa, a la participación, a la autodeterminación, a la autonomía y al territorio ancestral de la comunidad del Consejo Comunitario de La Boquilla, y dictar las medidas que se estimen necesarias para hacer cesar su vulneración. En particular, pidió declarar la nulidad de la Resolución 518 de 2014, que concesionó 8.194 m2 de playa de La Boquilla, y ordenar que el consejo comunitario sea consultado sobre cualquier decisión administrativa[4] que pueda afectar su territorio ancestral, teniendo en cuenta que tiene un derecho de prelación sobre los bienes de uso público, de acuerdo con lo que, al respecto, se indica en el título colectivo que le fue concedido. Adicionalmente, solicitó que se ordene a las accionadas resarcir los posibles daños y perjuicios causados a la comunidad de La Boquilla y, en especial, a quienes ejercen actividades etnoturísticas en el área donde opera la concesión; adoptar una medida cautelar destinada a impedir que la alcaldía de Cartagena desaloje a quienes realizan tales actividades y poner en conocimiento de la Corte Constitucional, de la Procuraduría General de la Nación, de la Defensoría del Pueblo, del Incoder y del Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar la solicitud de amparo, para que se pronuncien al respecto. Trámite procesal y respuesta de los accionados 3. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de Bolívar admitió la tutela por auto del veintisiete (27) de enero de dos mil quince (2015), que ordenó notificar a los accionados y vinculó a la actuación, como litisconsorcio necesario, al Consejo Comunitario de La Boquilla, a los representantes de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, al Director de la Oficina de Comunidades Negras del Ministerio del Interior, al Incoder, a la Defensoría del Pueblo y al Tribunal Administrativo de Bolívar. En la misma ocasión, la Sala a quo solicitó al Tribunal Administrativo de Bolívar remitir una copia del escrito de incidente de desacato y de las decisiones proferidas al interior de esa actuación[5] y ordenó oficiar al actor para solicitarle que informara si agotó la vía gubernativa y/o presentó demanda ante la jurisdicción contenciosa, en contra de la Resolución 518 de 2014. Por último, se negó a imponer la medida provisional solicitada, considerando que no había pruebas de que la comunidad de La Boquilla estuviera expuesta a algún proceso de desalojo. Respuesta de Inversiones Talarame SAS[6] 4. El representante legal de Inversiones Talarame SAS[7], Andrés Felipe Ordóñez Caicedo, explicó en el trámite de primera instancia que el proceso de consulta previa al que se refiere el accionante fue adelantado en debida forma por el Ministerio del Interior, único competente para ello de conformidad con lo establecido en el Decreto 2893 de 2011.[8] El proceso, dijo, duró 18 meses, durante los cuales el Ministerio convocó a dos reuniones de acercamiento y a tres de la etapa preconsultiva. En las actas de las reuniones quedó constancia de que el señor Benjamín Luna, representante legal del Consejo Comunitario de La Boquilla, se negó a asistir porque consideró que la decisión de no destruir los quioscos que se construyeron en la playa, en desarrollo del contrato de concesión, comportaba un incumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012. La sociedad, sin embargo, hizo entrega de los quioscos una vez fue notificada de la Sentencia T-376 de 2012. Lo que ocurrió fue que el alcalde de Cartagena resolvió destinarlos a la operación de un CAI y de un puesto de salvavidas, para mejorar la seguridad en el sector y garantizar el cumplimiento del fallo de la Corte. La circunstancia alegada por el señor Luna no era, por lo tanto, imputable a Inversiones Talamare SAS. 4.1. A continuación, el interviniente sostuvo que la Directiva Presidencial Nº 10 de 2013, que es la guía actual para la realización de la consulta previa, divide en cinco etapas el proceso de consulta: i) certificación de presencia de comunidades; ii) coordinación y preparación; iii) preconsulta; iv) consulta previa y v) seguimiento de acuerdos. En el caso objeto de estudio, la primera etapa se dio por cumplida teniendo en cuenta que la Corte reconoció a la comunidad de La Boquilla y ordenó consultarla sobre la concesión de la playa. El Ministerio adoptó, entonces, las medidas pertinentes para agotar la segunda etapa del proceso consultivo. Con ese fin, citó al representante legal de la comunidad a las reuniones de preconsulta. Sin embargo, este no asistió ni presentó tampoco una excusa justificada de su inasistencia. El señor Luna, indicó el interviniente, manifestó reiteradamente su falta de interés en participar en el proceso, sobre la base de un supuesto incumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012. Como la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior verificó que, por el contrario, existían todas las garantías para seguir adelante con la consulta, siguió con el procedimiento previsto en la Directiva Presidencial Nº 10 de 2013. En relación con la convocatoria de los representantes legales de las comunidades étnicas al proceso de consulta previa, la directiva prevé lo siguiente: “De no recibir respuesta de algunos de los representantes de las comunidades étnicas, la DCP realizará el intento de notificación 3 veces en preconsulta y 2 veces en consulta, cada ocho (8) días para probar que efectivamente se intentó realizar la convocatoria y que alguna de ellas o todas se negaron a asistir. Luego de realizar los intentos de convocatoria y si los representantes de las comunidades involucradas fueron efectivamente notificados más de una vez y no justificaron incapacidad de asistir o nunca se manifestaron, la DCP podrá dar por concluido el proceso consultivo. Para ello, la DCP convocará a una reunión con el Ministerio Público, invitará al ICANH y las entidades competentes en el ámbito del proyecto donde se advertirán sus posibles impactos para facilitar a la autoridad competente la construcción del test de proporcionalidad que soportará su decisión final”. 4.2. El proceso de consulta se adelantó, entonces, con la presencia de diversas autoridades locales y de los órganos de control, y finalizó con la identificación de los impactos y las medidas de manejo, basados en los conceptos de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP), del Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) y en el acompañamiento activo que realizaron la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.[9] En ese marco, y de conformidad con la Sentencia T-376 de 2012, el Decreto 2313 de 2013 y la Directiva Presidencia Nº 13, la Dirección General Marítima (Dimar) elaboró un test de proporcionalidad y profirió la Resolución 518 del seis de octubre de 2014, que le otorgó la concesión de playa a Inversiones Talarame. Tras la ejecutoria de la concesión, la compañía acreditó ante la Capitanía del Puerto de Cartagena el cumplimiento de las obligaciones del caso.[10] 4.3. Indicó el interviniente que la concesión genera varias obligaciones a cargo de Inversiones Talarame, entre las que se cuentan las de no ocupar áreas superiores a las autorizadas; respetar el espacio público de la playa; permitir las inspecciones que realicen la Dimar, la alcaldía distrital y cualquier autoridad nacional o regional y respetar todo uso cultural que la comunidad de La Boquilla realice tradicionalmente en el sector de Cielo Mar, “siempre y cuando la misma respete los derechos del resto de los ciudadanos”.[11] Una vez opere la concesión, la sociedad quedará obligada, también, a i) Apoyar, con el acompañamiento del ICANH, un proyecto productivo de microempresa para las asociaciones de pescadores del consejo comunitario La Boquilla, realizando un aporte de capital semilla de 15 millones de pesos; ii) Apoyar a 60 personas del consejo comunitario con un programa de capacitación integral sobre atención y excelencia en el servicio al cliente, finanzas personales, “liderazgo efectivo para tu vida” y motivación para la excelencia cuyo costo total es de 15 millones de pesos y será dictado por Acceso, Centro de Formación para el Trabajo; iii) Brindar acompañamiento jurídico y técnico a tres asociaciones de pescadores que pertenezcan al consejo comunitario y que estén en trámite de legalizarse ante la AUNAP; aceptar la visita periódica, durante seis meses, de funcionarios del ICANH que verificarán que se respete la actividad de pesca artesanal de la comunidad; iv) Tomar medidas preventivas para evitar que en las zonas de playas, terrenos de bajamar y terrenos aledaños a las áreas otorgadas en concesión se depositen basuras, desechos o cualquier otro producto contaminante o potencialmente contaminante; v) No efectuar obras de protección como rompeolas, tajamares, espolones, muros de contención u otras clases de construcción adicional o complementaria en el área concesionada y vi) Dar estricto cumplimiento a la Resolución Nº 0683 del 28 de agosto de 2006, proferida por Cardique, y al concepto técnico CT-42 DILEM-ALIT-613 del 17 de noviembre de 2009. 4.4. La Capitanía del Puerto de Cartagena hizo entrega del terreno concesionado mediante acta del 29 de octubre de 2014. Pese a eso, Inversiones Talarame no ha podido ejercer en forma pacífica la concesión, pues sus trabajadores y los clientes del hotel han sido blanco de “constantes e injustos ataques, agresiones y oposiciones arbitrarias por parte de un grupo de personas que dicen ser nativos de La Boquilla”, quienes han impedido la instalación del mobiliario. Tales actos perturbatorios comenzaron el 23 de diciembre de 2014, sin que exista ánimo conciliatorio por parte de las referidas personas, que han afectado la tranquilidad y seguridad de los turistas y de los transeúntes de la zona. 4.5. En armonía con lo relatado, la Sociedad Inversiones Talarame presentó tres argumentos de oposición a la tutela. En su criterio, la solicitud de amparo es improcedente porque no satisface los requisitos de legitimación por activa y subsidiariedad y porque, de todas maneras, no se ha vulnerado ningún derecho fundamental. En cuanto al incumplimiento del requisito de legitimación por activa, indicó que el señor Luna no ha acreditado su calidad de afectado ni de integrante de la comunidad presuntamente afectada por la concesión. Respecto del incumplimiento del requisito de subsidiariedad, que el actor debió cuestionar la resolución que expidió la Dimar a través de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Como no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que justificara examinar su pretensión por esta vía, la tutela debía declararse improcedente. Por último, el interviniente alegó que, en este caso, no se ha vulnerado ningún derecho fundamental, pues el proceso de consulta previa se llevó a cabo debidamente, los carperos volvieron a ubicarse en la zona y la concesión garantiza el uso de la ciénaga, la playa y la zona de manglar a la comunidad. En todo caso, la controversia en torno al debido proceso y a la consulta previa ya fue resuelta por la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, a través de la Sentencia T-376 de 2012, “cuyos efectos fueron agotados de conformidad a los hechos y pruebas descritos en la presente respuesta”.[12] Intervención del Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de La Boquilla[13] 5. Geidys María Velázquez Puerta intervino en el trámite de primera instancia, en calidad de representante legal del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra del Gobierno Rural de La Boquilla, para solicitar que la tutela formulada por el señor Benjamín Luna fuera fallada de manera favorable. La señora Velázquez explicó que, con ocasión de la Sentencia T-376 de 2012, el ocho de diciembre de ese año se llevó a cabo una reunión de acercamiento al proceso de consulta previa a la que asistieron representantes de la DIMAR, de Inversiones Talarame, del Hotel Las Américas, de la alcaldía de Cartagena y de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, pero no de la comunidad de La Boquilla. De hecho, a la reunión solo fue convocado el señor Benjamín Luna Gómez. El 27 de febrero de 2013, se llevó a cabo la primera reunión de preconsulta en el Colegio Ineteb de La Boquilla, a la que, de nuevo, asistieron representantes de la Dimar, de Inversiones Talarame, del ministerio, de la alcaldía y de la personería de Cartagena, pero no la comunidad. El señor Luna había anunciado a través de correo electrónico que no asistiría. Similar situación se presentó frente a las demás convocatorias que la Dirección de Consulta Previa efectuó el 13 de febrero de 2013, el ocho de enero, el 30 de enero y el primero de abril de 2014. En esta última se dio por concluido el proceso consultivo, se identificaron los impactos y se aplicó el test de proporcionalidad, en ausencia de los integrantes de la comunidad. Tal circunstancia vulnera, de nuevo, el derecho a la consulta previa de la comunidad de La Boquilla y, en particular, desconoce los principios de información, buena fe, consentimiento, representatividad y enfoque cultural que caracterizan ese derecho fundamental. La interviniente pidió considerar que La Boquilla es un territorio titulado colectivamente -lo cual le brinda a la comunidad un derecho de prelación de uso, goce y aprovechamiento sobre las playas, áreas de manglar y de la ciénaga de la virgen- y que en el área objeto de concesión se ubica un gremio de carperos que ejerce una actividad tradicional. Respuesta de la alcaldía mayor de Cartagena de Indias[14] 6. La alcaldía mayor de Cartagena de Indias se pronunció sobre la acción de tutela a través de escrito del cuatro de febrero de 2015. El documento, suscrito por una de sus asesoras jurídicas, solicita declarar improcedente la tutela, considerando que incumple el requisito de subsidiariedad, porque lo pretendido puede debatirse ante la jurisdicción contencioso administrativa. Adicionalmente, pidió tener en cuenta que la alcaldía de Cartagena no ha vulnerado ningún derecho fundamental del accionante. Las pretensiones de la tutela deben ser atendidas por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, la Dimar y por Inversiones Talarame. Respuesta de la Dirección General Marítima, Capitanía del Puerto de Cartagena[15] 7. La Dirección General Marítima, Capitanía del Puerto de Cartagena, contestó que solicitó dar inicio al trámite de consulta previa una vez fue notificada de la Sentencia T-376 de 2012. Con ese fin, citó a una primera reunión en la que participaron el alcalde de la Localidad 2 de La Virgen y Turística, un representante del Defensor del Pueblo y el Gerente del Hotel Las Américas. En esa ocasión, se decidió que la Dimar realizara una inspección técnica sobre el lugar objeto de concesión y que conceptuara sobre la calidad de los bienes de uso público, sobre los bienes objeto de restitución y sobre la pertinencia del emboyado instalado por el Hotel Las Américas, pues la comunidad de La Boquilla manifestó que este impedía sus actividades de pesca. Tras realizar la inspección, la Dimar le solicitó al representante legal de Inversiones Talarame entregar los bienes de uso público dados en concesión y le advirtió que debía permitir a los integrantes de la comunidad de La Boquilla transitar y usar la playa, ejercer sus actividades de pesca y las demás actividades que realizaran tradicionalmente en el sector de Cielo Mar. Más tarde, negó la solicitud de suspensión de los efectos de la Sentencia T-376 de 2012 que formuló la compañía y le otorgó un plazo de 30 días para que entregara los bienes concesionados. 7.1. Indicó la Dimar que la Directiva Presidencial Nº 10 y el Decreto 2163 de 2013 establecieron, respectivamente, la guía y los protocolos para adelantar los procesos de consulta previa. Bajo ese marco se iniciaron las reuniones de preconsulta, a las que no asistió el accionante, aunque fue notificado. Al ser contactado telefónicamente, el señor Luna Gómez manifestó que la comunidad de La Boquilla no asistiría a las reuniones hasta que no se cumpliera lo ordenado en la Sentencia T-376, específicamente, hasta que no se demolieran los quioscos instalados en la playa. Como la alcaldía de Cartagena indicó que se habían dado todas las garantías para asegurar el cumplimiento del fallo e Inversiones Talarame entregó los bienes de uso público, el proceso siguió adelante. Las tres reuniones de preconsulta se realizaron, entonces, sin la asistencia de la comunidad (11 de marzo y 13 de diciembre de 2013 y 22 de enero de 2014). El Ministerio del Interior convocó a una última sesión para dar por concluido el trámite y la Dimar elaboró el test de proporcionalidad contemplado en la Sentencia T-376 de 2012. Finalmente, mediante resolución del seis de octubre de 2014, le otorgó una concesión a la sociedad Inversiones Talarame en jurisdicción de la Capitanía de Puerto de Cartagena. 7.2. De conformidad con lo expuesto, la Dimar solicitó declarar improcedente la tutela, considerando que el accionante puede formular sus pretensiones ante la jurisdicción contenciosa y que, de todas maneras, el trámite de concesión objeto de estudio surtió cada una de las etapas legales y administrativas. Ese trámite, expuso, respetó el debido proceso, el derecho de defensa y el principio de publicidad, pues la comunidad conoció el desarrollo de los proyectos una vez puse publicaron y fijaron los edictos del caso. También respetó la propiedad colectiva de la comunidad de La Boquilla, pues la concesión abarca unos bienes de uso público de la Nación, no el territorio colectivo que el Incoder le adjudicó a la comunidad a través de Resolución 467 de 2012. Por último, señaló la entidad que respetó las órdenes dictadas por la Sentencia T-376 de 2012 en relación con que, de entregarse una nueva concesión, debería respetar límites constitucionales y elaborar un test de proporcionalidad o razonabilidad en los términos previstos en dicha providencia. El test fue elaborado siguiendo esos lineamientos y valorando el concepto que rindió el ICANH acerca del uso ancestral del territorio objeto de la tutela. Intervención de la Defensoría del Pueblo[16] 8. La Defensoría del Pueblo inició su intervención narrando las gestiones que ha adelantado en cumplimiento del ordinal quinto de la parte resolutiva de la Sentencia T-736 de 2012. El 29 de diciembre de 2014 realizó una visita verificación en las que recibió quejas de la comunidad de La Boquilla en relación con el incumplimiento de las órdenes dictadas por la Corte. El 30 de diciembre siguiente, asistió a una reunión para la suscripción de acuerdos entre los carperos y delegados del Hotel Las Américas con respecto al uso de las playas del corregimiento de La Boquilla. El 30 de enero de 2015, solicitó a la Dimar informar sobre el estado de cumplimiento del fallo. Precisado esto, la Defensoría planteó sus consideraciones acerca del trámite surtido a ese respecto. La información recopilada hasta la fecha, dijo, permite señalar que en este caso “pudieron no haberse agotado en su integridad los trámites administrativos de la Directiva Presidencial 10, lo que podría haber dado lugar a la vulneración del debido proceso deprecada por el tutelante”. Lo anterior porque la Directiva Presidencial estipula, en relación con el proceso de convocatoria, que de no recibir respuesta de los representantes de las comunidades étnicas la Dirección de Consulta Previa deberá intentar la notificación tres veces en consulta y dos veces en consulta previa, cada ocho días. En este caso, de acuerdo con la información oficial remitida por la Dimar que recoge las actuaciones del Ministerio del Interior y que opera como presupuesto procedimental para la concesión de la playa “solo se citó a preconsulta y nunca se citó a consulta, lo cual debió haber ocurrido por lo menos dos veces, tal como se establece en la Directiva Presidencial”. La Defensoría concluyó, en esos términos, que el hecho de que no se hubieran efectuado las citaciones al proceso de consulta impedía a la Dirección de Consulta Previa convocar la reunión de conclusión del proceso consultivo con el Ministerio Público, el ICANH y las entidades competentes. El fallo de primera instancia 9. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de Bolívar denegó la tutela formulada por el señor Luna Gómez mediante providencia del nueve (9) de febrero de dos mil quince (2015). Para la Sala, es al magistrado José Fernández Osorio, del Tribunal Administrativo de Bolívar, a quien le corresponde determinar si el trámite previo a la expedición de la Resolución 518 de octubre de 2014 se ajustó o no a lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-376 de 2012. El fallo recordó que, por disposición del Decreto 2591 de 1991, son los jueces de tutela de primera instancia los competentes para adoptar las medidas orientadas a lograr el cumplimiento de los fallos de esa naturaleza. El decreto los faculta, incluso, para impartir medidas complementarias y adicionales a las previstas en la sentencia, siempre que no modifiquen su sentido concreto y resulten plausibles y justas para lograr su efectivo cumplimiento. En ese contexto, y considerando que la propia Corte dio cuenta, en el Auto 067 de 2013, que no existían razones objetivas para concluir que el juez de primera instancia careciera de herramientas para asegurar el cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012, la Sala a quo decidió que era este quien debía resolver la controversia objeto de estudio, para evitar, de ese modo, un desgaste infructuoso de la administración de justicia. Por esos motivos, ordenó remitir la acción de tutela y la documentación anexa al Tribunal Administrativo de Bolívar, para que adoptara las medidas apropiadas para lograr el pleno cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012 y proteger los derechos de los accionantes. Adicionalmente, dispuso que la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación deberían vigilar de forma exhaustiva el incidente de desacato que esa autoridad judicial estaba adelantando con ese objeto y que la alcaldía Distrital de Cartagena, la Dimar y la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior deberían “colaborar en extremo con el Tribunal Administrativo para que el fallo de la Corte sea útil y eficaz”.[17] Intervención de la Procuraduría General de la Nación[18] 10. La Procuraduría General de la Nación se pronunció sobre la acción de tutela a través de correo electrónico remitido por su apoderada judicial el mismo día en que se profirió la sentencia de primera instancia. La abogada manifestó que “no es la Procuraduría General de la Nación la causante del daño o perjuicio a los derechos fundamentales que la parte actora estima vulnerados”. Alegando, así, la falta de legitimación por pasiva de su representada, pidió negar la solicitud de amparo frente a ella. En todo caso, advirtió que “no se ha recibido por parte de mi representada solicitud de intervención o acompañamiento en el trámite que refiere el peticionario; no obstante y con ocasión de la presente acción constitucional, el asunto fue remitido a la Procuraduría delegada para asuntos disciplinarios, a fin de que intervenga en el asunto”. Respuesta del Ministerio del Interior 11. El 11 de febrero de 2015, esto es, dos días después de la fecha en que se profirió el fallo de primera instancia, el Ministerio del Interior remitió a la Sala a quo, por correo electrónico, escrito de contestación a la tutela formulada por Benjamin Luna Gómez. El documento, suscrito por el Director de Consulta Previa, Álvaro Echeverry Londoño, relaciona las actuaciones realizadas en desarrollo del proceso consultivo, advierte sobre los “intentos infructuosos que durante más de 14 meses y 5 reuniones” se realizaron para consultar a la comunidad de La Boquilla y precisa la manera en que se realizó el test de proporcionalidad con base en el cual se dio por terminado el proceso. Por último, el representante del ministerio planteó sus argumentos de oposición a la tutela. 11.1. En cuanto a las actuaciones realizadas en desarrollo del proceso consultivo, el ministerio mencionó una primera reunión del ocho de diciembre de 2012 a la que asistieron la Dimar, Inversiones Talarame, la alcaldía de Cartagena, Cardique y el Ministerio Público. El accionante no asistió, tras advertir, a través de correo electrónico, que la convocatoria no podía realizarse hasta tanto no se cumpliera la Sentencia T-376 de 2012 por parte de la Dimar, “ya que a la fecha sigue la ocupación de la playa por parte del Hotel Las Américas”. Similar situación ocurrió frente a cada convocatoria a las reuniones de preconsulta[19]. Ante cada citación, el señor Luna enviaba un correo electrónico manifestando que la comunidad negra de La Boquilla no asistiría mientras no se adoptaran las medidas necesarias para cumplir con lo ordenado en la Sentencia T-376 de 2012.[20] 11.2. A continuación, el ministerio se refirió a las condiciones en las que había aplicado el test de proporcionalidad mediante el cual le puso fin al proceso consultivo. Para comenzar, advirtió que el Gobierno nacional, “como garante de los derechos de los pueblos étnicos, dispuso una instrucción presidencial conocida como Directiva 10 de 2013, en la cual se encuentra una medida absolutamente garantista para determinar los impactos y fijar las medidas de manejo de las comunidades étnicas, cuando se configure la renuencia para asistir o continuar con un proceso de consulta previa, sin justa causa, por parte de las comunidades”. Esa medida, relata el escrito, consistiría en facultar a la Dirección de Consulta Previa para dar por terminado el proceso consultivo, cuando los representantes de las comunidades involucradas fueron “efectivamente notificados más de una vez y no justificaron su incapacidad de asistir o nunca se manifestaron”. En estos eventos, la Dirección debe citar al ICANH, al Ministerio Público y a las entidades competentes en el ámbito del proyecto objeto de consulta para que valoren sus impactos y realicen un test de proporcionalidad. La Dirección ejerció tal facultad en el caso concreto, “luego de convocar a más de cinco reuniones para el desarrollo del proceso consultivo”. Así, llevó cabo el referido test, construyendo una matriz de impactos y fijación de medidas de manejo que se elaboró con la información técnica del ICANH y de la Autoridad Nacional de Pesca, siguiendo los presupuestos jurídicos fijados en la Sentencia T-376 de 2012. 11.3. El Ministerio finalizó su intervención alegando que en este caso no se ha vulnerado ningún derecho fundamental, pues el derecho a la consulta previa fue amparado judicialmente y garantizado administrativamente por la Dirección de Consulta Previa, y cuestionando que el accionante hubiera condicionado el ejercicio de los derechos de la comunidad al derribamiento de dos quioscos en la playa, es decir, a una condición “abiertamente ilegal”, ajena al ejercicio de la consulta previa. En el mismo sentido, censuró que el accionante indique, en este trámite, que a las consultas debió citarse al consejo comunitario de La Boquilla en pleno. Dado que el ministerio respeta la autonomía de las comunidades étnicas, realiza las convocatorias a través de su representante legal, “quien a voces del Convenio 169 de la OIT encarna la autoridad representativa de cada pueblo”. La entidad concluyó advirtiendo que el proceso consultivo se encuentra en etapa de seguimiento de acuerdos e indicando que, en todo caso, el accionante incurrió en temeridad, pues los hechos que fundamentan esta acción de tutela y la que resolvió la Sentencia T-376 de 2012 guardan completa identidad en sus hechos y pretensiones. Intervención del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) 12. El escrito de intervención del Incoder fue allegado al despacho judicial de primera instancia el 12 de febrero de 2015. En el documento, la entidad se pronuncia, específicamente, sobre el alcance del título colectivo concedido a la comunidad de La Boquilla mediante Resolución 467 de marzo de 2012. Al respecto, sostuvo lo siguiente: - El acto administrativo que adjudicó los terrenos baldíos rurales ocupados colectivamente por las comunidades negras integradas en el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra del Gobierno Rural de La Boquilla es un reconocimiento que hace el Estado de la ocupación ancestral en las zonas de Crespo y la Ciénaga de la Virgen. La Resolución 467 busca garantizar los derechos de prelación y preferencia para el uso y aprovechamiento de las aguas, las playas, los manglares y la ciénaga de la Virgen y reconocer los actos de ocupación que en su ejercicio se han dado por parte de la comunidad. - La adjudicación del título colectivo es producto de diversas visitas técnicas, estudios socioeconómicos, jurídicos, de tenencia de tierras, procesos de censo, levantamiento de predios a ser excluidos e incluidos, el mapa del consejo comunitario, el estudio sociocultural y etnohistórico, formas tradicionales de producción pesquera, acuícola y ecoturística. Todo esto soporta el expediente de titulación, que estableció que las áreas de manglar, ciénaga, playa y mar han sido ocupadas y aprovechadas por la comunidad de manera continua e ininterrumpida. - El título no comprende los bienes de uso público como las playas y las zonas de manglar, pero garantiza el derecho de prelación que legalmente tienen las comunidades, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 19 y 21 de la Ley 70 de 1993.[21] Así lo señala la resolución de adjudicación del título en su artículo 2º y en sus consideraciones. - En ese orden de ideas, la falta de consulta previa afecta el derecho protegido constitucionalmente, la actuación administrativa que otorgó la concesión y el derecho de prelación y preferencia para el uso y aprovechamiento de las playas que se deriva del título colectivo. Así lo precisó la Sentencia T-376 cuando indicó que la entrega de concesiones sobre bienes de uso público no puede llevar a desnaturalizar, mediante la creación de un privilegio individual, la atención que requieren los grupos vulnerables y su participación en las decisiones sobre el desarrollo de la ciudad. - El Incoder advirtió, en esos términos, que el acto por medio del cual se concede una nueva concesión a Inversiones Talarame constituye una amenaza para los derechos de la comunidad accionante, pues la consulta es el mecanismo adecuado para establecer el alcance de la concesión y proteger a la comunidad negra de La Boquilla. La impugnación 13. José Fernández Osorio, magistrado del Tribunal Administrativo de Bolívar, impugnó el fallo de primera instancia, puntualmente, en tanto ordenó remitir a su despacho la acción de tutela objeto de estudio y la documentación anexa, con el fin de que adelantara las actuaciones necesarias para lograr el pleno cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012. Explicó el magistrado que el Tribunal Administrativo no tiene competencia para pronunciarse sobre la Resolución 518 de 2014, mediante la cual la Dimar le otorgó a Inversiones Talarame una nueva concesión respecto de un área de 8194 m2 de playa. Su competencia como juez de primera instancia, señaló, se restringe al cumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-376 de 2012 que aluden a la Resolución 497 de 2009 y a su consulta con la comunidad negra de La Boquilla. El escrito de impugnación da cuenta de las actuaciones que el Tribunal adelantó con el propósito de materializar el amparo concedido por el fallo de revisión. El magistrado Fernández Osorio precisó que el 23 de abril de 2013 declaró en desacato al entonces alcalde del Distrito de Cartagena, Carlos Otero Gerdts, y que luego, mediante auto del siete de abril de 2014, vinculó al trámite a Dionisio Vélez Trujillo, actual alcalde, solicitándole un informe sobre las actuaciones adelantadas para cumplir la Sentencia T-376 de 2012. Después, cuando el señor Luna Gómez informó que la Dimar había otorgado una nueva concesión a Inversiones Talarame, le advirtió que un pronunciamiento respecto de ese acto administrativo excedería los límites de la competencia del Tribunal dentro del trámite incidental, dado que ni la Corte Constitucional ni ninguna otra autoridad judicial se habían pronunciado sobre su legalidad o su constitucionalidad. En criterio del magistrado Fernández Osorio, es imperativo que un órgano judicial determine si la expedición de la nueva resolución de concesión por parte de la Dimar vulnera los derechos fundamentales de la comunidad de La Boquilla. Lo que no puede ocurrir, a su juicio, es que se amplíe el sentido de la Sentencia T-376 de 2012 para redirigir el trámite del incidente de desacato respecto de órdenes que no fueron previstas en esa providencia, como lo ordenó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. El magistrado insistió en que el juez que conoce del incidente de desacato no puede ir más allá de lo ordenado en la sentencia de tutela. Si la Sala a quo consideró que se vulneraron nuevamente los derechos fundamentales de la comunidad accionante, concluyó, debió declarar tal vulneración y expedir órdenes concretas para el restablecimiento de esos derechos, en lugar de ordenarle al Tribunal Administrativo actuar más allá de los límites de competencia del incidente de desacato. El fallo de segunda instancia 14. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura confirmó la decisión de primera instancia mediante sentencia del ocho (8) de abril de dos mil quince (2015). En su concepto, la entrega de una nueva concesión a Inversiones Talarame, a través un nuevo acto administrativo, no es un hecho ajeno a la tutela que resolvió la Corte Constitucional a través de la Sentencia T-376 de 2012. La posibilidad de que la Dimar entregara una nueva concesión, por el contrario, fue contemplada en la parte resolutiva del fallo. En efecto, tras dejar sin efectos la Resolución 497 de 2009 para que se rehiciera su trámite, respetando el derecho fundamental a la consulta previa, la Sentencia T-376 de 2012 dispuso que la Dimar debería convocar a una reunión para concertar las condiciones del proceso consultivo. A continuación, enunció los límites constitucionales que debería respetar una nueva concesión por parte de la Dimar sobre el sector de playa de Cielo Mar y, finalmente, le solicitó a la alcaldía de Cartagena implementar medidas destinadas a asegurar la incorporación de la comunidad en las políticas públicas y los planes de desarrollo de la ciudad. La Sala ad quem advirtió que, en ese contexto, el papel del juez del desacato no podía reducirse al ejercicio de su poder disciplinario o sancionador. Su función, en aras del cumplimiento del fallo, involucra la materialización, restablecimiento y goce del derecho protegido. Esto no implica salirse de los parámetros de la orden dictada en el fallo. De lo que se trata es de lograr su satisfacción, lo cual, en el caso objeto de estudio, no se agota con la mera expedición de un acto administrativo. En todo caso, la Sala llamó la atención sobre el hecho de que la Resolución 518 de 2014, ahora cuestionada por el accionante, hubiera anunciado expresamente que toma en cuenta “los parámetros fijados en la Sentencia T-376 de 2012 y el Test de proporcionalidad elaborado por la Dirección General Marítima, los cuales forman parte integral de esta resolución”. Tal circunstancia confirma que el referido acto administrativo es producto de la orden de tutela adoptada en la Sentencia T-376 de 2012. Bajo tal óptica, la pretensión del señor Benjamín Luna Gómez debe ser dirimida en el marco del incidente de desacato del fallo de la Corte.[22] Actuaciones adelantadas en sede de revisión constitucional 15. Andrés Felipe Ordóñez Caicedo, representante legal de Inversiones Talarame SAS, intervino en el trámite de revisión constitucional en dos ocasiones, para solicitar que se confirmaran las sentencias de instancia. Primero, mediante escrito radicado en la Secretaría General de esta corporación el 18 de septiembre de 2015, hizo un nuevo recuento de las medidas adelantadas en cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012. Al respecto, reiteró que la decisión de aplicar la Directiva Presidencial 10 de 2013 se dio tras 14 meses de infructuosos intentos por lograr que el accionante asistiera a las reuniones preconsultivas. Así mismo, advirtió que el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior informó en detalle sobre tal trámite a “la doctora María Victoria Calle Correa, magistrada ponente de la Sentencia T-376 de 2012, mediante Oficio 14-000007193-DCP-2500, radicado el día cinco de marzo de 2014”. Por eso, el 10 de junio siguiente, se llevó a cabo la cuarta reunión de consulta, en la que se construyó el test de proporcionalidad a partir de los conceptos técnicos elaborados por la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca y por el ICANH.[23] Sobre esa base, se expidió la Resolución 518 de octubre de 2014, que entregó la nueva concesión a Inversiones Talarame. El interviniente planteó entonces las razones por las que, en su criterio, los fallos de instancia debían confirmarse. El escrito menciona que el escenario jurídico para cuestionar el cumplimiento de una sentencia es el incidente de desacato, que debe ser adelantado por el juez de instancia, como lo reconoció la propia Corte al indicar que el cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012 debía ser examinado por el Tribunal Administrativo de Bolívar. De todas formas, el magistrado José Fernández Osorio involucró la Resolución 518 de 2014 dentro del trámite incidental de verificación del cumplimiento[24]. En ese contexto, la tutela resultaba improcedente.[25] 16. El abogado volvió a intervenir ante la Corte el siete de octubre siguiente, para informar que en cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012 y del contenido y alcance de la concesión otorgada a Inversiones Talarame, “hoy existe un clima de tranquilidad y convivencia con los miembros de la comunidad negra de La Boquilla”. El escrito indica que la administración del Hotel Las Américas instruyó a su compañía de seguridad “con el fin de que los guardas de seguridad que prestan servicios de seguridad a los turistas y Hotel en el sector de la playa de cielo mar, no interroguen a ningún transeúnte y menos a los miembros de la comunidad sobre el propósito de transitar por ese sector de la playa. Que deben permitir su libre tránsito y libre acceso”. Así mismo, se les instruyó con el propósito de que permitieran la realización de actividades culturales en el sector. El hotel, señaló finalmente, “ha incorporado a su planta de personal aproximadamente el 10% de miembros de esta comunidad cuyos listado de actividades y nombres anexamos a esta comunicación”.[26] 17. Mediante providencia del 27 de octubre de 2015, la Sala decretó las pruebas que consideró necesarias para verificar si, en atención a lo referido por el representante legal de Inversiones Talarame, el Tribunal Administrativo de Bolívar había involucrado la Resolución 518 de 2014 dentro del trámite de cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2014. En consecuencia, ordenó oficiar a la referida autoridad judicial para que informara sobre el estado actual del trámite de cumplimiento del fallo y para que remitiera copia de las decisiones que hubiera adoptado en ese marco después del 19 de noviembre de 2014. En esa misma oportunidad, ordenó suspender los términos procesales, hasta que las pruebas fueran recibidas y valoradas. 18. El 17 de noviembre de 2015, el accionante, Benjamín Luna Gómez, remitió un escrito a la Corte insistiendo en que el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia T-376 de 2012 se sigue incumpliendo, porque los dos quioscos y su mobiliario siguen en condición de propiedad privada, reservándose para uso exclusivo del Hotel Las Américas. Tal circunstancia supone una alteración del espacio público de la playa, que se opone a los estándares que debían respetarse, según lo ordenado por la Corte, en caso de que se decidera entregar una nueva concesión sobre el sector de Cielo Mar. 19. El magistrado del Tribunal Administrativo de Bolívar, José Fernández Osorio, informó a la Sala que, en aras de garantizar el cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012, ha requerido a los funcionarios de la administración distrital respecto de la satisfacción de las órdenes cuya resolución no se ha acreditado. Además, informó que el trámite incluyó la valoración de un nuevo acto administrativo, “esto es, la Resolución 518 de octubre de 2014, en cumplimiento de la orden emitida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, actuando como juez de tutela de segunda instancia”. El magistrado explicó que su despacho ha destacado el papel de los criterios establecidos en la Sentencia T-376 de 2012 para el desarrollo de un nuevo proceso consultivo, “fijándolos como un molde al cual debe ceñirse cualquier actuación en ese campo y como parámetro evaluativo en relación con la protección y defensa de los derechos fundamentales involucrados”. Con el escrito, allegó copia de las siguientes providencias: - Auto interlocutorio 023 del tres de marzo de 2015, que dispuso vincular al funcionario que se desempeñara en esa fecha como alcalde de La Virgen y Turística; requirió al alcalde mayor de Cartagena para que diera cumplimiento a las órdenes de la sentencia de tutela que le incumbían y realizó algunas consideraciones sobre la posibilidad de estudiar la Resolución 518 de octubre de 2014, sobre la cual se abstuvo de pronunciarse. - Auto interlocutorio 196 del 17 de junio de 2015, que ordenó el estudio de la Resolución 518 del 6 de octubre de 2014 y la vinculación de los sujetos relacionados con ella, en aras de cumplir el fallo de tutela proferido, el 8 de abril de 2015 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. - Auto de sustanciación 178 del 27 de julio de 2015, mediante el cual se les dio publicidad a los informes y documentos recaudos y se dispuso, en eras de aplicar el principio de celeridad, la celebración de una audiencia pública citando a todos los interesados para establecer la relación entre la resolución 518 del seis de octubre de 2014 y el cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012. - Auto de sustanciación 193 del 5 de agosto de 2015, mediante el cual se dispuso oficiar al Ministerio del Interior para establecer claramente la representación del Consejo Comunitario de La Boquilla. - Acta de diligencia del 12 de agosto de 2015, que suspende la diligencia en espera de que se solucionen los trámites administrativos relacionados con la representación legal del Consejo Comunitario de La Boquilla, para garantizar los derechos constitucionales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 20. Finalmente, el representante legal de la Sociedad Inversiones Talarame y Cia. y el accionante remitieron, mediante comunicaciones del cuatro y del 10 de febrero de 2016, respectivamente, copia del Auto Interlocutorio Nº 002 de enero 14 de 2016, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Bolívar resolvió “no declarar en desacato al Director de la Dimar, señor Contralmirante Pablo Emilio Romero Rojas; al capitán de Puerto de Cartagena, Capitán de Navío Julio César Poveda Ortega, al Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior, Dr. Álvaro Echeverry Londoño; al representante legal de Inversiones Talarame y Cia. S.A., Andrés Felipe Ordóñez Caicedo; al alcalde mayor de Cartagena de Indias, Dionisio Vélez Trujillo y a la alcaldesa de la localidad de la Virgen y Turística, Heidy Catherine Villareal Vega, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia”.[27] II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 21. La Sala Novena es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto del dieciséis (16) de julio de dos mil quince (2015), expedido por la Sala de Selección Número Siete (7) de esta Corporación. Presentación del caso, formulación de los problemas jurídicos y metodología de la decisión que adoptará la Sala: Presentación del asunto objeto de revisión 22. Como se expuso previamente, el accionante, Benjamín Luna Gómez, pretende el amparo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados a la comunidad negra de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de La Boquilla a raíz de la expedición de la Resolución 518 de 2014, mediante la cual la Dirección Marítima de Cartagena concesionó 8194 m2 de playa del sector de Cielo Mar a la compañía Inversiones Talarame SAS. En criterio del señor Luna, la decisión de la Dimar vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la consulta previa, a la participación, a la autodeterminación, a la autonomía y al territorio ancestral de la comunidad negra de La Boquilla, puntualmente, en tanto contradice las órdenes impartidas en la Sentencia T-376 de 2012, proferida por la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte. 23. La Sentencia T-376 de 2012 protegió el derecho de la comunidad negra de La Boquilla a ser consultada sobre la decisión de concesionar 8.194 m2 de playa que se ubican en su corregimiento. La providencia dejó sin efectos la Resolución 497 de 2009, que le otorgó la concesión a Inversiones Talarame, para que su trámite se rehiciera agotando el proceso de consulta respectivo. El peticionario señaló que tal decisión no se ha cumplido, pese a que la comunidad inició incidente de desacato y a que informó a la Corte Constitucional sobre el incumplimiento del fallo. La acción de tutela busca, en ese contexto, que la Resolución 518 de 2014 sea revocada, para que se agote el respectivo proceso de consulta previa. 24. Inversiones Talarame, la Dimar y el Ministerio del Interior se opusieron a la solicitud de amparo, sobre el supuesto de que el presunto incumplimiento de la obligación de consultar la Resolución 518 de 2014 debía debatirse ante la jurisdicción contenciosa. De todas maneras, alegaron que la nueva concesión se concedió tras surtir las etapas administrativas y legales del caso. Las accionadas explicaron que el proceso consultivo ordenado por la Sentencia T-376 de 2012 se dio por terminado en aplicación de la Directiva Presidencial Nº 10 de 2013, que permite cerrar los procesos de consulta previa mediante un test de proporcionalidad, cuando la comunidad convocada se ausente injustificadamente de tres reuniones de preconsulta y dos de consulta. Como eso fue, justamente, lo que ocurrió en este caso, la identificación de los impactos que la concesión genera sobre la comunidad de La Boquilla se llevó a cabo a la luz del procedimiento fijado en la referida Directiva. 25. El Consejo Comunitario, la Defensoría del Pueblo y el Incoder, en cambio, respaldaron las pretensiones del peticionario. El consejo comunitario, que intervino en este trámite a través de su actual representante legal, Geidys María Velázquez Puerta, censuró que el proceso de consulta se hubiera llevado a cabo en ausencia de la comunidad de La Boquilla, en contravía de los principios de información, buena fe, consentimiento, representatividad y enfoque cultural que caracterizan ese derecho fundamental. La Defensoría del Pueblo, por su parte, advirtió que no se configuró la hipótesis que permitía cerrar el proceso de consulta a través de un test de proporcionalidad. La Directiva Presidencial prevé tal alternativa cuando la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior ha intentado notificar a la comunidad convocada tres veces en consulta y dos veces en consulta previa, cada ocho días, sin recibir respuesta, explicó la entidad. En este caso, la comunidad de La Boquilla fue citada a preconsulta, pero no a las reuniones de consulta. En ese contexto, el proceso consultivo no podía darse por terminado. El Incoder, finalmente, planteó que conceder la concesión sin agotar el proceso consultivo amenaza los derechos fundamentales de la comunidad accionante, que cuenta con un derecho de prelación y preferencia para el uso y aprovechamiento de las playas, de conformidad con lo establecido en el título colectivo que le fue adjudicado a...