Sentencia T-224 de 2024

T-224-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-224/24 DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y AL MÍNIMO VITAL-Vulneración por parte de la autoridad de policía al ordenar la demolición de edificaciones destinadas a vivienda de personas en situación de vulnerabilidad económica y social (...) la decisión consignada en la orden de Policía... que declaró infractora urbanística a la agenciada, le impuso multa pecuniaria y ordenó la demolición de su vivienda, violó los derechos fundamentales de la agenciada y de su hija. La determinación no tuvo en cuenta que la agenciada es un sujeto de especial protección constitucional, que enfrenta unas condiciones socioeconómicas de vulnerabilidad y es madre cabeza de familia de una menor de edad... era menester que las autoridades de policía examinaran, a partir de un juicio de proporcionalidad de intensidad estricta las sanciones a imponer y otorgaran una alternativa transitoria de vivienda para la agenciada y su hija menor de edad, así como incluirlas en los programas de satisfacción de vivienda que correspondan conforme a sus circunstancias y necesidades. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDADES Y ACTUACIONES DE POLICÍA-Flexibilidad de requisitos generales de procedibilidad a favor de sujetos de especial protección constitucional o personas en circunstancias de debilidad manifiesta DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS PUEBLOS INDIGENAS A LA DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Reconocimiento y debida protección DERECHO A LA AUTONOMIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Límites y ámbitos de aplicación AUTONOMIA DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y DERECHOS INDIVIDUALES DE SUS MIEMBROS-Criterios para solución de conflictos que puedan presentarse (...) las eventuales contradicciones entre los valores de los pueblos indígenas y las previsiones asociadas al núcleo de los derechos fundamentales representan un desafío para el juez de tutela, ya que los casos que involucran a las comunidades indígenas deben ser valorados a través de un enfoque étnico diferenciado. Por tal razón, la Corte ha diseñado tres criterios generales de interpretación que orientan la resolución de estos conflictos: (i) la maximización de la autonomía de las comunidades indígenas; (ii) mayor autonomía para la decisión de conflictos internos; y (iii) a mayor conservación de la identidad cultural, mayor autonomía. HABITABILIDAD DE VIVIENDA ADECUADA-Prevención de riesgos estructurales y garantía de la seguridad física de los ocupantes DERECHO FUNDAMENTAL AL TERRITORIO Y A LA VIVIENDA DIGNA DE COMUNIDADES INDIGENAS-Alcance y contenido (...) el acceso a la vivienda implica el acceso a programas de ayuda para el mejoramiento de los lugares que históricamente han ocupado. De esta manera, la estrecha relación de los pueblos indígenas con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica y no como una cuestión de posesión y producción. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Autoridades policivas deben observarlo MEDIDAS CORRECTIVAS-Aplicación por funcionarios de Policía (...) las medidas administrativas de policía deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) perseguir una finalidad constitucionalmente imperiosa, (ii) ser idóneas o efectivamente conducentes; (iii) ser necesarias; y, (iv) proporcionadas en sentido estricto. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Juicio intenso estricto de proporcionalidad para adoptar medidas policivas de desalojo y demolición de edificaciones irregulares (viviendas ocupadas por sujetos de protección cualificada), en predios públicos y privados PROCESO POLICIVO-Función policial de control urbanístico DEBIDO PROCESO EN PROCESOS POLICIVOS QUE IMPONEN SANCIONES POR INFRACCION AL REGIMEN URBANISTICO Y DE OBRAS-Obligaciones de las autoridades LICENCIA URBANISTICA-Definición, contenido y alcance LICENCIA DE CONSTRUCCION-Procedimiento LICENCIA DE CONSTRUCCION-Implicaciones de su otorgamiento RÉGIMEN DE LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS-Reconocimiento de edificaciones existentes REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Séptima de Revisión SENTENCIA T-224 DE 2024 Referencia: Expediente T-9.647.131 Acción de tutela formulada por Patricia Jojoa Salazar, como agente oficiosa de María Fernanda Matabanchoy, contra la Alcaldía Municipal de Pasto y la Corregiduría El Encano Procedencia: Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pasto Asunto: Competencia de las autoridades indígenas para expedir permisos de construcción. Vulneración de los derechos fundamentales a la vivienda, al mínimo vital y al trabajo por ordenar la demolición de una vivienda sin ofrecer alternativas a personas en condición de vulnerabilidad. Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Paola Andrea Meneses Mosquera, quien la preside, así como por el magistrado José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha dictado la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, emitido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pasto el 18 de julio de 2023, que modificó la decisión dictada por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Pasto el 12 de junio de 2023, providencia que negó la acción de tutela de la referencia. En su lugar, el fallo de segunda instancia declaró improcedente el amparo. Síntesis de la decisión 1. Problema abordado. En esta oportunidad, la gobernadora del Resguardo Indígena Quillasinga «Refugio del Sol», como agente oficiosa de María Fernanda Matabanchoy, presentó solicitud de amparo con el fin de que el juez constitucional ordenara la nulidad del proceso policivo adelantado por la Corregiduría El Encano. A través de aquel, dicha entidad declaró infractora urbanística a la agenciada, le impuso una multa pecuniaria y ordenó la demolición de la vivienda que estaba en construcción. La gobernadora alegó que el corregidor no tuvo en cuenta que las autoridades del resguardo indígena habían concedido permiso a la agenciada para la construcción de su vivienda. Adujo que no era necesario contar con licencia urbanística expedida por la Curaduría Urbana, en la medida en que esto no hacía parte de los usos y costumbres de la comunidad indígena. 2. Metodología empleada. Para resolver esta cuestión, en primer lugar, la Sala encontró acreditada la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Luego, abordó los siguientes puntos: (i) el contenido y los límites de la autonomía de los pueblos indígenas. Sobre el particular, destacó que los diferentes instrumentos normativos confieren a estas comunidades la posibilidad de regirse bajo sus usos y costumbres; (ii) el derecho a la vivienda digna. En este punto, recordó los parámetros jurisprudenciales que garantizan este derecho y que aquel tiene una estrecha relación con el derecho a la tierra, en comunidades indígenas; (iii) el principio de proporcionalidad en las decisiones de policía relativas a infracciones urbanísticas. Al respecto, estableció que las autoridades administrativas tienen el deber de tomar medidas alternativas para garantizar el derecho a la vivienda cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional; y (iv) el régimen de las licencias urbanísticas. La Sala destacó que aquellas son un instrumento necesario para garantizar el derecho a la vivienda digna. 3. El permiso de construcción del gobernador indígena. En criterio de la Sala, aquel no cumple con los parámetros técnicos necesarios para garantizar el derecho a una vivienda digna, puesto que no hubo ninguna consideración sobre la seguridad física del inmueble ni la prevención de riesgos estructurales. La ausencia de criterios técnicos en la autorización, como estudios de suelos y diseños estructurales, pone en riesgo la habitabilidad de la vivienda. La Sala subrayó la importancia de contar con parámetros técnicos para asegurar la seguridad y cumplimiento de las normativas urbanísticas. Además, se constató que la construcción fue realizada fuera del territorio del resguardo. Por esta razón, el gobernador carecía de la competencia para dictar el permiso de construcción sobre un inmueble que no está ubicado dentro de los linderos geográficos del resguardo. 4. La situación de la agenciada. De otro lado, la Sala estableció que la Alcaldía Municipal de Pasto y la Corregiduría El Encano vulneraron los derechos fundamentales a la vivienda digna, al mínimo vital y al trabajo de la agenciada. Estas autoridades impusieron multa a la agenciada y ordenaron la demolición de su vivienda, sin tener en cuenta sus condiciones de vulnerabilidad socioeconómica y su carácter de sujeto de especial protección constitucional. Estas previsiones eran de la mayor importancia por cuanto, conforme a la jurisprudencia constitucional, las autoridades debieron establecer medidas alternativas que garantizaran la efectividad de sus derechos. 5. Remedios constitucionales. Con base en lo expuesto, la Sala ordenó a la Alcaldía Municipal de Pasto que informara a la agenciada sobre los programas de vivienda y que ofreciera una solución inmediata y temporal al derecho a la vivienda de la agenciada, una vez fuera materializada la orden de demolición. Por otro lado, la Sala llamó la atención al corregidor de El Encano para que se abstuviera de efectuar juicios basados en prejuicios culturales sobre Resguardo Indígena Quillasinga «Refugio del Sol». También, exhortó al gobernador de esa comunidad para que se abstuviera de emitir permisos de construcción, sin la verificación del cumplimiento de las normas técnicas que garantizan el derecho a la vivienda digna. Por último, ofició a la Dirección de Asuntos Étnicos de la Defensoría del Pueblo acompañar el cumplimiento del fallo y brindar asesoría jurídica a la agenciada, y ordenó al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pasto realizar un seguimiento detallado del cumplimiento de las órdenes emitidas. I. ANTECEDENTES 6. Síntesis del caso. El 21 de marzo de 2023, Patricia Jojoa Salazar, en su calidad de gobernadora del Resguardo Indígena «Refugio del Sol», y como agente oficiosa de María Fernanda Matabanchoy, presentó acción de tutela contra la Alcaldía de Pasto y la Corregiduría de El Encano. Consideró que las accionadas vulneraron los derechos fundamentales «a la protección de la diversidad étnica y cultural, a la autonomía y autogobierno y a la dignidad individual y colectiva de los pueblos indígenas»[1], el debido proceso y la vivienda digna. Afirmó que tales entidades declararon infractora a la agenciada por construir una vivienda sin contar con licencia urbanística, a pesar de que aquella contaba con el permiso que le concedió el gobernador del resguardo al que pertenece. Por tal razón, solicitó al juez constitucional declarar la nulidad de la decisión que declaró la aludida infracción. Hechos y pretensiones 7. El resguardo indígena de la accionante. Tanto la agente oficiosa como la agenciada pertenecen al Resguardo Indígena Quillasinga «Refugio del Sol». Esa población «ha sido definida territorialmente como habitante ancestral de los territorios de lo que hoy son conocidos como las zonas centro y nororiental de la Cordillera de los Andes en el departamento de Nariño»[2]. En concreto, el resguardo está asentado en las inmediaciones rurales del municipio de Pasto y actualmente está conformado por dieciocho comunidades[3]. 8. La concepción del territorio de la comunidad indígena. Para el resguardo, el territorio es parte fundamental de su cultura. De acuerdo con el Plan de Vida de la comunidad, «[n]uestro territorio es todo, nacemos en el vientre de la madre territorio, orientándonos hacia los cuatro costados, hacia abajo hasta el corazón y hacia arriba hasta las constelaciones, es el lugar donde se siembra la semilla que da vida y pervivencia a nuestro pueblo»[4]. En esa perspectiva, a través de la Resolución n.° 3 de 2022, las autoridades indígenas del cabildo declararon «a la [laguna] mama cocha como sujeto de derechos territoriales y ancestrales»[5]. 9. Permiso de construcción. El 19 de diciembre de 2021, María Fernanda Matabanchoy solicitó permiso al gobernador del resguardo para la construcción de una vivienda ubicada en la vereda San José. Según la información suministrada en el escrito de demanda, el territorio en el que se edificaría la vivienda formaría parte del territorio ancestral de su comunidad. Con el fin de acreditar lo relacionado con este asunto, a la demanda se anexaron los siguientes documentos: (i) contrato de usufructo del terreno, en el cual María Fernanda Matabanchoy manifiesta que es su voluntad «que su título privado sea en un futuro un título colectivo en favor del [r]esguardo»[6]; (ii) concepto estructural elaborado por un ingeniero civil; y (iii) copia de la escritura pública[7]. A través de la Resolución 12-12 de 2022, el gobernador concedió el mencionado permiso a la agenciada. 10. Proceso policivo. El 5 de abril de 2022, la Corregiduría de El Encano inició un proceso policivo en contra de la agenciada, por realizar la construcción de su vivienda sin licencia urbanística. Luego de practicar una inspección ocular y de escuchar tanto a la presunta infractora como al gobernador indígena, el 27 de noviembre de 2022, mediante Orden de Policía n.° 001-2022, esa entidad decidió lo siguiente: (i) declarar infractora a la agenciada por incurrir en el comportamiento contrario a la integridad urbanística establecido en el artículo 135.1 de la Ley 1801 de 2016[8]; (ii) imponer multa pecuniaria por valor de $2’012.000; y (iii) ordenar la demolición de la obra que se construyó en el inmueble objeto de la controversia. 11. Recurso de apelación. El gobernador indígena presentó recurso de apelación contra la anterior decisión. Argumentó que la decisión vulneró la autonomía de la comunidad indígena, y que era necesario valorar las pruebas presentadas por aquel con la finalidad de proteger las garantías fundamentales del resguardo. 12. Decisión de segunda instancia. El 26 de enero de 2023, a través de la Orden de Policía n.° 002-2023, el secretario de gobierno de la Alcaldía de Pasto confirmó la orden de policía dictada por la Corregiduría de El Encano. Afirmó que el gobernador indígena no tiene facultades para expedir licencias de construcción, debido a que dicha competencia es exclusiva de los curadores urbanos. Agregó que la conducta infractora puso en riesgo a la comunidad por haber construido sin los requisitos legales y técnicos aplicables al respecto. 13. Presencia de un perjuicio irremediable y solicitud de medida provisional. De acuerdo con el escrito de tutela, a pesar de que en este asunto la parte accionante puede acudir ante un mecanismo judicial ordinario de defensa, es procedente la acción de tutela. Lo anterior, porque existe una orden de demolición de la vivienda que «puede hacerse efectiva en cualquier momento, incluso utilizando la fuerza pública, lo que generaría un conflicto de mayor alcance»[9]. En tal sentido, como medida provisional, la agente oficiosa pidió la suspensión de la medida que ordenaba la demolición del inmueble. 14. Pretensiones. En virtud de lo expuesto, la parte accionante solicitó al juez constitucional el amparo de sus derechos fundamentales «a la protección de la diversidad étnica y cultural, a la autonomía y autogobierno y a la dignidad individual y colectiva de los pueblos indígenas»[10], al debido proceso y a la vivienda digna. En consecuencia, pidió declarar la nulidad del proceso policivo adelantado en contra de la agenciada, así como la decisión de segunda instancia dictada por la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Pasto. Además, solicitó compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación, para que adelanten investigación disciplinaria contra los funcionarios que emitieron las decisiones administrativas. Actuaciones procesales en sede de tutela 15. Auto que asumió conocimiento de la causa y dispuso la vinculación de terceros. El 30 de marzo de 2023, el Juzgado Sexto Civil Municipal de Pasto admitió la acción de tutela. Vinculó al trámite al exgobernador Braulio Andrés Hidalgo, a la Agencia Nacional de Tierras, y a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior. Otorgó a estas entidades el término de dos días para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción. Asimismo, concedió, como medida provisional, la suspensión de la orden de policía que impuso como medida correctiva la demolición de la obra sobre el inmueble de propiedad de la agenciada[11]. Respuesta de las entidades accionadas y vinculadas 16. Alcaldía de Pasto. La entidad argumentó que el inmueble sobre el cual la agenciada levantó la construcción de su vivienda no es propiedad del resguardo indígena. Por lo anterior, la autoridad competente para expedir la licencia de construcción era el curador urbano, y no el gobernador. Añadió que la zona donde está ubicada el inmueble tiene restricción urbanística, de conformidad con los artículos 46 a 83 del Acuerdo 004 de 2015, que contiene el Plan de Ordenamiento Territorial de Pasto. Esto, porque la zona se encuentra ubicada en un área para la conservación y protección ambiental, tal como lo señala el concepto n.° 5154 del 10 de noviembre de 2022. Tal restricción busca proteger la laguna de La Cocha, la cual es sagrada para la comunidad indígena. 17. Corregiduría El Encano. La autoridad solicitó negar las pretensiones de la demanda por cuanto el proceso policivo se sujetó a lo dispuesto en la Ley. De un lado, informó que el territorio del resguardo indígena está ubicado en la vereda El Estero, y no en la vereda San José, lugar en el que se adelantó la construcción de vivienda de la agenciada. De otro, expuso que la falta de la licencia de construcción afectó la propiedad privada de Victoriano Josa y Luz Angélica Guerrero, personas de la tercera edad, quienes interpusieron querella por perturbación a la posesión en contra de la agenciada. Señaló que la actora contó con tiempo suficiente para legalizar su obra de construcción ante la Curaduría Urbana de Pasto y que nunca adelantó ninguna acción al respecto. Concluyó que la acción de tutela no puede suplir los medios de defensa y de legalización que, por descuido o negligencia, la agenciada omitió adelantar. 18. Ministerio del Interior. La entidad pidió ser desvinculada del trámite de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. Recordó que el Decreto 2333 de 2014 tiene por objeto establecer los mecanismos para la efectiva protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos indígenas. Señaló que el procedimiento establecido en esa norma busca la expedición de una medida de protección para el inmueble, que debe ser inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria del bien respectivo. Tal anotación impide cualquier acto de adjudicación de los predios a personas distintas a la comunidad beneficiaria. Por último, precisó que para adelantar obras de construcción se requiere de licencias expedidas por los municipios o los curadores urbanos, con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial. 19. Agencia Nacional de Tierras. Informó la existencia del Acuerdo n.° 200 de 2019 del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), a través del cual constituyó como resguardo, en beneficio de la comunidad indígena Quillasinga Refugio del Sol, un globo de terrenos baldíos de la Nación en el municipio de Pasto. Indicó que actualmente esa comunidad se encuentra priorizada por la Mesa Permanente de Concertación de los Pueblos Pastos y Quillasingas para el desarrollo del proceso de ampliación del resguardo. Sin embargo, los territorios objeto de formalización aún no se encuentran identificados para el avance de dicho procedimiento. Decisión de primera instancia y de nulidad 20. Decisión de primera instancia. El 20 de abril de 2023, el Juzgado Sexto Civil Municipal de Pasto declaró improcedente el amparo. Señaló que la gobernadora no cumplió con los requisitos para actuar como agente oficiosa de María Fernanda Matabanchoy. Adujo que la agente oficiosa no justificó las razones por las cuales la agenciada estaba imposibilitada para promover de manera directa la acción constitucional. 21. Impugnación. El 26 de abril de 2023, la gobernadora presentó escrito de impugnación contra la anterior decisión. Explicó que, en la Sentencia T-172 de 2019, la Corte se refirió a la legitimación por activa cuando una autoridad indígena actúa como agente oficiosa, en los siguientes términos: «Las autoridades tradicionales están legitimadas para formular la acción de tutela en aras de obtener la protección y el restablecimiento de los derechos fundamentales de sus comunidades». Censuró que el juez de primera instancia no hubiera realizado tal estudio y que hubiera impuesto un «formalismo excesivo que afecta[ra] el ejercicio de [los] derechos»[12]. Argumentó que, en todo caso, la autoridad judicial pudo requerir a la agenciada para que informara «si es su voluntad que la representación de sus intereses sea encabezad[a] por la gobernadora de su comunidad»[13]. 22. Decisión de segunda instancia. El 30 de mayo de 2023, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pasto declaró la nulidad del proceso a partir de la sentencia del 20 de abril de 2023. Evidenció que el juzgado de primera instancia ordenó la vinculación del exgobernador Braulio Andrés Hidalgo Botina. Sin embargo, no existe constancia de que esta se hubiera realizado. Asimismo, determinó que era necesario vincular a la agenciada para que ratificara la presentación de la acción de tutela en su favor. Trámite realizado después de la decisión de nulidad 23. Auto de vinculación. El 31 de mayo de 2023, el Juzgado Sexto Civil Municipal de Pasto ordenó la vinculación de la agenciada con el objeto de que ratificara la presentación de la acción de tutela. También, ordenó a la gobernadora del resguardo indígena que, dentro del término de un día, notificara al exgobernador Braulio Andrés Hidalgo Botina de la acción de tutela e informara de tal diligencia al despacho judicial. Por último, decretó como prueba de oficio la inspección del folio de matrícula inmobiliaria n.° 240-250529, el cual recae sobre el inmueble objeto de la controversia. 24. Respuesta de María Fernanda Matabanchoy. La ciudadana ratificó la acción de tutela presentada en su nombre. Coadyuvó la solicitud del amparo «ya que el escrito de tutela corresponde a la realidad»[14]. Afirmó que fue ella quien buscó a la autoridad tradicional para que la ayudara «en la difícil situación que est[á] atravesando por el capricho y el abuso de poder del [c]orregidor del Encano y la Secretaría de Gobierno de Pasto»[15] 25. Respuesta del exgobernador Braulio Andrés Hidalgo. El exgobernador coadyuvó las pretensiones del escrito de tutela. Citó algunos instrumentos internacionales[16] y varias sentencias de la Corte[17], en las cuales se abordan los derechos de propiedad y de autonomía de los pueblos indígenas. 26. Respuesta de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Envió el certificado de tradición y libertad del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria n.° 240-250529. Decisiones objeto de revisión 27. Sentencia de primera instancia. El 12 de junio de 2023, el Juzgado Sexto Municipal de Pasto negó el amparo y suspendió la medida provisional dictada en el auto del 30 de marzo de 2023. Con base en el folio de matrícula n.° 240-250529, encontró que el inmueble en el que se adelantó la construcción de la obra es propiedad de la agenciada, y no del resguardo. Evidenció que este lugar no está dentro de los límites y linderos del resguardo indígena porque el inmueble está ubicado en la vereda San José. Concluyó que no es posible eludir los parámetros establecidos en la norma urbanística para la construcción de una obra. De igual forma, afirmó que el predio está ubicado dentro de un área para la conservación y protección ambiental, cuya restricción urbanística se encuentra establecida en los artículos 46 al 83 del Acuerdo 004 de 2015, que adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial de Pasto. 28. Impugnación. La gobernadora indígena solicitó revocar la anterior decisión y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales «a la protección de la diversidad étnica y cultural, a la autonomía y autogobierno y a la dignidad individual y colectiva de los pueblos indígenas»[18]. Manifestó que la vereda San José forma parte del asentamiento que ha ocupado la comunidad indígena y que así fue reconocido a través de la Resolución n.° 1610 de 1999 del Ministerio del Interior. Indicó que, como autoridad indígena, ha insistido en adelantar el proceso de saneamiento y ampliación del resguardo. Esto implica que algunos predios que aún cuentan con escritura pública —como es el caso del inmueble donde se adelantó la construcción de la obra en comento— puedan ser saneados y transformados a título colectivo. 29. Sentencia de segunda instancia. El 18 de julio de 2023, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pasto «modificó»[19] la decisión de la autoridad de primera instancia y, en su lugar, declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. De un lado, adujo que la accionante puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para reclamar la protección de sus derechos fundamentales. En su criterio, este mecanismo es idóneo y eficaz puesto que puede solicitar como medida cautelar «la suspensión provisional de actos ilegales y dañinos»[20]. De otro, consideró que no existe un perjuicio irremediable porque las autoridades accionadas respetaron el debido proceso. Argumentó que, dado que la accionante alega la presunta vulneración de sus derechos e intereses colectivos, puede acudir a la acción popular para exponer sus pretensiones. Actuaciones adelantadas por la Corte Constitucional 30. Auto de selección. El 30 de octubre de 2023, la Sala de Selección de Tutelas Número Diez de esta corporación resolvió someter a trámite de revisión el proceso de la referencia[21]. El 15 de noviembre siguiente, la Secretaría General remitió el expediente al despacho sustanciador, para lo de su competencia[22]. 31. Decreto oficioso de pruebas[23]. El 18 de diciembre de 2023, la magistrada sustanciadora decretó pruebas de oficio. Solicitó información relacionada con los siguientes asuntos: (i) la situación socioeconómica y familiar de la agenciada; (ii) la situación jurídica del inmueble en el que se adelantó la construcción de la vivienda sin la licencia urbanística; (iii) el territorio en el que se encuentra asentado el Resguardo Indígena «Refugio del Sol»; (iv) los procedimientos policivos adelantados en contra de la actora; y (v) la relación entre el Resguardo Indígena «Refugio del Sol» y las autoridades del municipio de Pasto, respecto a la planeación del territorio y la protección ambiental. 32. Entidades oficiadas. Para tal efecto, ofició a la accionante, a la gobernadora del Resguardo Indígena «Refugio del Sol», a la Alcaldía Municipal de Pasto, a la Corregiduría de El Encano, a la Agencia Nacional de Tierras y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 33. Vinculación de oficio. Con fundamento en el artículo 21[24] del Decreto 2591 de 1991, así como en los artículos 64[25] y 65[26] del Acuerdo 02 de 2015, la magistrada sustanciadora dispuso la vinculación de Victoriano Josa y Luz Angélica Guerrero, vecinos del predio de la agenciada, para que se pronunciaran sobre los hechos y las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. La decisión se fundó en que la sentencia a dictar podría comprometer sus derechos e intereses, en la medida en que aquellos habían interpuesto una querella por perturbación a la posesión en contra de la actora. Contestación de las personas y entidades oficiadas Respuesta de María Fernanda Matabanchoy Jojoa[27] 34. Situación socioeconómica y familiar. La agenciada afirmó que su condición económica es regular debido a que no tiene estabilidad laboral y no cuenta con un trabajo formal. Refirió que tiene un negocio propio en su casa y que, en algunas ocasiones, trabaja como mesera, los sábados y domingos. Manifestó que sus ingresos mensuales son de aproximadamente $700.000. Esta suma debe destinarla al sostenimiento de su familia, puesto que es madre soltera y debe sufragar las obligaciones alimenticias de su hija menor de edad. 35. El bien inmueble objeto de la controversia. La actora expresó que, desde el año 2022, habita el inmueble sobre el cual la Corregiduría El Encano la declaró infractora urbanística. Aquel lo adquirió a través de un crédito bancario y algunos ahorros, como fruto de su trabajo. Señaló que en febrero de 2021 solicitó el permiso de construcción ante las autoridades mayores del cabildo y que el gobernador le otorgó una respuesta favorable. A cambio, la agenciada asumió «el compromiso de respetar [sus] propias leyes y a [su] autoridad tradicional»[28]. Añadió que «cedió su propiedad para el proceso de ampliación del resguardo [indígena]»[29]. Lo anterior —afirmó— es un mandato para todos los comuneros. 36. Controversia con las autoridades municipales de Pasto. La agenciada refirió que no tenía conocimiento de que su predio formara parte de un área para la conservación y protección ambiental. Indicó que, en todo caso, su predio está en el caserío del pueblo y que allí existen muchas construcciones donde las personas indígenas y campesinos viven y tienen sus negocios. Por último, señaló que las autoridades indígenas han intervenido para que la orden de demolición no sea efectuada. Respuesta de la gobernadora del Resguardo Indígena «Refugio del Sol»[30] 37. El territorio del resguardo. La gobernadora se refirió a las condiciones geográficas del territorio y al reconocimiento de aquel por parte de la institucionalidad. Sobre lo primero, recordó que el resguardo está asentado en el corregimiento de El Encano, y que el territorio «tiene características claramente diferenciables por su diversidad de ecosistemas terrestres, acuáticos, su geografía, sus montañas, sus ríos y variedad de flora y fauna»[31]. Sobre lo segundo, destacó que, mediante el Acuerdo n.° 200 del 2009 del INCODER, el resguardo se conformó por 269 familias y 1.110 personas, en los predios el Campanero y el Cristalino. Añadió que la población del cabildo no está asentada únicamente en estos dos predios, sino que está ubicada en «el territorio histórico y ancestral, que actualmente es el corregimiento del Encano»[32]. Con todo, en el año 2023, las autoridades indígenas presentaron una solicitud de ampliación del resguardo en los territorios de La Cristalina, Taita Bordoncillo, Estero Patascoy, Casa Piedra y Santa Lucía Alto. 38. Límites y linderos del resguardo. La autoridad indígena explicó que su territorio «se encuentra trazado por una geografía sagrada delimitada por la espiritualidad»[33]. Para la comunidad, la laguna de La Cocha es percibida como «una madre dadora de vida»[34]; y los cerros tutelares, como sus «taitas guardianes»[35]. Sin embargo, de acuerdo con la «interpretación sesgada de la norma que realizó la institucionalidad», su resguardo solo se conformó con 355 hectáreas, distribuidas en los predios El Campanero y El Cristalino. La gobernadora diferenció los límites del territorio ancestral, esto es, el lugar histórico en el cual desarrollan su cultura, y el territorio colectivo, es decir, de los predios que les fueron adjudicados por el INCODER, de la siguiente manera: Linderos del territorio ancestral Linderos del territorio colectivo Predio el Campanero Predio el Cristalino Al norte: colinda con los municipios de Buesaco (Nariño) y Colón (Putumayo). Al norte: zona rural del municipio de Santiago (Putumayo). Al norte: Los páramos de la Vereda El Estero en Pasto. Al oriente: municipios de Santiago y Villagarzón (Putumayo). Al oriente: Los páramos de la Vereda El Estero en Pasto. Al oriente: Los páramos de la Vereda El Estero en Pasto. Al sur: municipios de Villagarzón y Orito (Putumayo). Al sur: Predio el Cristalino. Al sur: Rio Estero. Al occidente: municipio de Funes (Nariño) y los corregimientos Santa Barbara, El Socorro, Catambuco y La Laguna del municipio de Pasto. Al occidente: Los páramos de la Vereda El Estero en Pasto Al occidente: Territorio colectivo del resguardo. 39. El territorio en el que se construyó la vivienda de la agenciada. La gobernadora indicó que, según la cosmovisión de la comunidad, para ellos no existe la noción de espacio regulado, puesto que dicho concepto es una imposición occidental. En esa perspectiva, manifestó que el predio de la agenciada fue donado por la agenciada para que hiciera parte de los bienes colectivos del resguardo. Aquel se ubica en la vía nacional que une a los departamentos de Nariño y Putumayo, en la vereda San José, la cual «se encuentra dentro del territorio ancestral, donde desarrolla[n] [sus] usos y costumbres»[36]. 40. Sobre el permiso para la construcción de la obra. El Resguardo describió el procedimiento que se surte al interior de la comunidad para otorgar un permiso para la construcción de una obra. Anotó que los criterios para expedir tal permiso son los siguientes: (i) verificación de la congruencia de la solicitud con el plan de vida de la comunidad; (ii) análisis del respeto de los principios de la declaratoria de La Cocha como sujeto de derechos; y (iii) estudio de la garantía del derecho de todo comunero a tener vivienda digna por parte del permiso a otorgar. Afirmó que el Plan de Ordenamiento Territorial de Pasto no es determinante para aprobar o negar un permiso puesto que debe prevalecer su pervivencia ecosistémica y cultural. Reconoció que el lugar donde se construyó la vivienda forma parte de un área delimitada ambientalmente. Sin embargo, adujo que esta es una zona habitable puesto que existen viviendas pertenecientes a familias originarias quienes han construido sus viviendas con el consentimiento institucional. Respuesta de la corregiduría El Encano[37] 41. El inicio del procedimiento sancionatorio. El corregidor manifestó que el 16 de marzo de 2022 un patrullero de vigilancia de la subestación de policía de El Encano presentó un informe. En él, señaló que la agenciada había realizado el corte de unas hojas de zinc de la vivienda aledaña sin el consentimiento de los propietarios. Esto, porque aquella adelantaba una obra de construcción. Por tal razón, el patrullero la requirió para que aportara la licencia de construcción. La agenciada exhibió el documento expedido por el resguardo indígena al cual pertenece. Con base en lo anterior, el funcionario inició el procedimiento administrativo sancionatorio correspondiente. 42. El inmueble no forma parte del resguardo indígena. A juicio del funcionario, el lugar donde la agenciada construyó su vivienda no forma parte del resguardo indígena quillasinga «Refugio del Sol». El predio está ubicado en la vereda San José. No obstante, el Acuerdo n.° 200 de 2009 del INCODER indica que el resguardo indígena está asentado en la vereda El Estero, y allí no se hace ninguna referencia a la vereda San José. De hecho, el artículo 1° de ese acuerdo señala que «la presente adjudicación por ningún motivo incluye los predios rurales en los cuales se acredite propiedad privada»[38]. 43. Querella por perturbación a la propiedad. Por último, la autoridad municipal afirmó que los señores Victoriano Josa y Luz Angélica Guerrero presentaron un escrito de querella, en el cual informaron que la actora les había causado una serie de daños que ocasionaron que la humedad se filtrara en su vivienda. En ese proceso, se declaró a la agenciada como perturbadora a la posesión. El corregidor aclaró que ese es un proceso distinto al aquí analizado, puesto que, en el asunto de la referencia, se trata de la comisión de un comportamiento que es contrario a la integridad urbanística. Respuesta de Victoriano Josa y Luz Angélica Guerrero[39] 44. Situación del inmueble y querella por perturbación a la propiedad. De un lado, los vinculados afirmaron que, el 19 de marzo de 1999, la vereda san José recibió, a través de una donación, un bien inmueble que albergaría una escuela. Aseguraron que tal inmueble corresponde al lugar en el cual la agenciada adelantó la construcción de su vivienda. De otro lado, manifestaron que la actora les causó daños en las paredes, techos y pisos de su casa de habitación. Señalaron que la corregiduría El Encano había ordenado a la agenciada hacer las reparaciones pertinentes en un plazo de quince días. Indicaron que tal orden no fue cumplida y que las autoridades no velaron por su cumplimiento. Por esa razón, debieron asumir los gastos para efectuar las reparaciones. Respuesta del Instituto Geográfico Agustín Codazzi[40] 45. Sobre el registro catastral. La entidad expresó que el Sistema Nacional Catastral está suspendido y que, por esa razón, no es posible remitir el registro cartográfico actualizado del Resguardo Indígena Quillasinga «Refugio del Sol». Indicó que, a pesar de esto, la Dirección Territorial Nariño cuenta con una base de datos, la cual almacenó la información gráfica catastral inscrita hasta el mes de noviembre de 2023. La entidad envió las cartas catastrales de los predios del resguardo indígena. Respuesta de la Agencia Nacional de Tierras[41] 46. El territorio del resguardo. La institución remitió copia del Acuerdo n.° 200 de 2009 del INCODER, en el cual se describen los linderos técnicos del Resguardo Indígena Quillasinga «Refugio del Sol». Señaló que desde el 2023 adelanta un procedimiento para ampliar el territorio del resguardo en los siguientes globos de terreno: (i) La Cristalina; (ii) Taita Bordoncillo; (iii) El Estero Patascoy; (iv) Casa de Piedra; y (v) Santa Lucía Alto. La entidad hizo un recuento de las actividades que ha efectuado para tramitar la solicitud de la comunidad indígena. Afirmó que en 2024 continuará las diferentes etapas del proceso de ampliación, ya que es «un proceso priorizado dentro del plan de atención de la presente vigencia y por la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos Pastos y Quillasingas»[42]. Traslado de pruebas 47. Con ocasión del traslado de pruebas efectuado por la Secretaría General el 2 de febrero de 2024, la gobernadora del resguardo y el corregidor de El Encano presentaron una nueva intervención. Esto, con la finalidad de pronunciarse respecto de las pruebas recaudadas en el expediente de la referencia. Respuesta de la gobernadora del Resguardo Indígena «Refugio del Sol»[43] 48. Sobre la respuesta de la Agencia Nacional de Tierras. La gobernadora aseguró que esa entidad remitió de manera incompleta la información relacionada con los estudios desarrollados para la identificación de las zonas en las que tiene presencia el resguardo. Aseguró que, el año 2014, el INCODER realizó «el levantamiento de 72 predios pertenecientes a comuneros del Refugio del Sol»[44]. Esta información permite evidenciar que la pretensión de formalizar su territorio ancestral ha sido una prioridad en el ejercicio de su autoridad. De igual manera, señaló que la institución no mencionó que la decisión por la cual el resguardo desistió de la solicitud de ampliación del territorio obedeció a la necesidad previa de sanear la situación jurídica de algunos predios. 49. Sobre la respuesta del corregidor de El Encano. La autoridad indígena argumentó que el funcionario no llevó a cabo un análisis detallado y amplio del concepto de territorio indígena. Sobre el particular, destacó que aquel «va más allá de la delimitación física de un resguardo, involucrando la conexión profunda con la tierra, las prácticas culturales arraigadas y la relación espiritual con el entorno»[45]. En su criterio, estos aspectos deben ser tenidos en cuenta porque los usos y costumbres del resguardo se extienden en «toda el área conocida como “Corregimiento el Encano”»[46]. 50. Sobre la respuesta de Victoriano Josa y Luz Angélica Guerrero. La gobernadora consideró que parte de la información suministrada por los sujetos vinculados es falsa y que no se allegó ninguna prueba que sustentara sus afirmaciones. De un lado, indicó que no es cierto que el predio en el cual la agenciada construyó su vivienda haya sido de propiedad comunitaria de la vereda San José. Según los documentos aportados, «existe una tradición legal del predio, que se origina en la adjudicación realizada por INCODER […]»[47] a una persona que después enajenó el inmueble a favor de la agenciada. De otro, expuso que la agenciada reparó los daños ocasionados en la vivienda de estas personas y que el corregidor expidió una constancia en la que así lo certifica. Respuesta del corregidor de El Encano[48] 51. Sobre la respuesta de la gobernadora del resguardo. El corregidor recordó que, cuando se trata de bienes inmuebles, el contrato de usufructo requiere de escritura pública e inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Esa anotación no fue encontrada en el certificado de tradición y libertad del inmueble de la agenciada al momento de dictar la Orden de Policía n.° 001-2022. Por tal razón, no había prueba de que el bien fuera propiedad del resguardo. Asimismo, argumentó que la expedición de licencias de construcción debe tener en cuenta algunos parámetros técnicos como el cuidado del interés general, el respeto por el espacio público y la seguridad de las personas que habitarán la obra. A su juicio, «es impensable que el [e]xgobernador indígena cuente con los conocimientos técnicos que le permita avalar una obra de construcción»[49]. 52. Sobre la respuesta de María Fernanda Matabanchoy Jojoa. El funcionario manifestó que no ha intentado realizar el proceso de demolición porque aún no ha enviado el expediente a la Subsecretaría de Justicia y Seguridad. Lo expuesto, dado que la actora interpuso esta acción constitucional y «no se quiere causar un perjuicio irremediable»[50]. También, refirió que las instancias de policía fueron atendidas por la agenciada, aunque algunas veces estaba acompañada de los miembros del resguardo. 53. Sobre la respuesta de Victoriano Josa y Luz Angélica Guerrero. El funcionario manifestó que estas personas siempre han asegurado que la agenciada no es la propietaria del predio donde realizó la construcción. Sin embargo, aquella cuenta con la escritura pública y el certificado de libertad y tradición. Afirmó que los vinculados pueden ejercer la acción reivindicativa de dominio puesto que la corregiduría no tiene la competencia para limitar la propiedad y determinar linderos. Por último, evidenció que la actora había reparado los daños causados en la casa de habitación a estas personas. Auto de requerimiento[51] 54. El 12 de febrero de 2024, la magistrada sustanciadora requirió a la Alcaldía Municipal de Pasto para que cumpliera el auto del 18 de diciembre de 2023. Respuesta de la Alcaldía Municipal de Pasto[52] 55. La participación del resguardo en la expedición del POT. La entidad manifestó que, en la etapa de diagnóstico y formulación del POT de la ciudad, llevó a cabo mesas de trabajo con las comunidades indígenas que conforman el territorio de su jurisdicción. Como prueba de lo anterior, anexó la ruta para la construcción participativa del POT, en el que se evidencian las actividades adelantadas con las comunidades indígenas[53]. Indicó que los cabildos señalaron que el tema relacionado con los servicios públicos y las amenazas y riesgos es el más importante para la expedición del POT. 56. Documentos adjuntos. La institución anexó el «Cuaderno de Diagnóstico Ambiental» del Plan de Ordenamiento Territorial de Pasto. Afirmó que en dicho documento se encuentran relacionados los aspectos ambientales del POT. Refirió que aquellos fueron concertados con la Corporación Autónoma Regional de Nariño (Corponariño). Asimismo, envió la cartografía y los documentos aprobados, así como los documentos técnicos que soportan el POT, aprobado a través del Acuerdo n.° 004 de 2015. II. CONSIDERACIONES Competencia 57. La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela dictados dentro del proceso de la referencia. Ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Asunto objeto de revisión 58. Asunto por definir. En el caso objeto de estudio, la agenciada es integrante del Resguardo Indígena Quillasinga «Refugio del Sol» y construyó una vivienda con el permiso otorgado por el gobernador de la comunidad indígena a la que pertenece. El 27 de noviembre de 2022, la Corregiduría El Encano la declaró infractora urbanística porque no contaba con la licencia urbanística dictada por la curaduría urbana. Esa decisión fue confirmada por la Alcaldía Municipal de Pasto. A través de la acción de tutela, la agente oficiosa solicita la nulidad de las anteriores decisiones administrativas. 59. La Corregiduría El Encano argumentó que el inmueble de la actora no forma parte del resguardo indígena porque no está ubicado dentro de los predios que fueron adjudicados por el INCODER. Indicó que, debido a la falta de licencia de construcción, la obra afectó la propiedad privada de una persona de la tercera edad y en condición de discapacidad. Por su parte, la Alcaldía Municipal de Pasto afirmó que la zona del inmueble tiene restricción urbanística porque pertenece a un área para la conservación y protección ambiental. A juicio de las entidades accionadas, la demandante debió solicitar a la curaduría urbana, y no a las autoridades indígenas, la licencia para construir su vivienda. 60. En sede de revisión, la gobernadora del Resguardo Indígena Quillasinga «Refugio del Sol» manifestó que el inmueble de la actora pertenece al territorio colectivo de la comunidad indígena porque la población está asentada en «el territorio histórico y ancestral, que actualmente es el corregimiento del Encano»[54]. Señaló que la actora suscribió un documento en el cual manifestó su voluntad de que su inmueble sea constituido como título colectivo en favor del resguardo. Asimismo, refirió que, en el año 2023, las autoridades indígenas presentaron una solicitud de ampliación del resguardo en los territorios de La Cristalina, Taita Bordoncillo, Estero Patascoy, Casa Piedra y Santa Lucía Alto. 61. Problemas jurídicos. A partir de lo expuesto, en primer lugar, la Sala debe verificar si la acción de tutela resulta procedente. En caso de superar ese análisis preliminar, luego la Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿El permiso de construcción otorgado por el gobernador del Resguardo Indígena «Refugio del Sol» a la agenciada satisface las exigencias técnicas, legales y constitucionales que procuran la garantía efectiva del derecho a la vivienda digna? (ii) ¿La Corregiduría El Encano y la Alcaldía de Pasto vulneraron los derechos fundamentales a la vivienda digna, al mínimo vital y al trabajo al ordenar la imposición de una multa y la demolición de la construcción de la vivienda de la agenciada, por no contar con la licencia de construcción dictada por el curador urbano, sin tener en que es indígena y está en condición de vulnerabilidad debido a su situación socioeconómica? 62. Metodología. Para resolver la controversia planteada, la Sala abordará los siguientes asuntos: (i) el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la tutela en el caso particular; (ii) la autonomía de los pueblos indígenas y sus limitaciones; (iii) el derecho a la vivienda de las comunidades indígenas; (iv) el principio de proporcionalidad en las decisiones de policía relativas a la infracción de normas urbanísticas; (v) la naturaleza de las licencias de construcción; y, finalmente, (vi) resolverá el caso concreto. Examen de procedencia de la acción de tutela Legitimación en la causa por activa 63. Fundamento normativo. El artículo 86 de la Constitución establece que «[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces […], por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales». El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[55] señala que la solicitud de amparo puede ser presentada en las siguientes modalidades: (i) a nombre propio; (ii) mediante representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; o (iv) a través de un agente oficioso. La Corte ha precisado que el requisito de legitimación por activa exige que la tutela sea presentada por quien tenga un interés cierto, directo y particular en la solución de la controversia[56]. En el caso objeto de estudio, la solicitud de amparo fue presentada por una agente oficiosa. Por lo tanto, la Sala debe establecer si cumple con los requisitos establecidos para aplicar esa figura procesal. 64. La agencia oficiosa. El artículo 10 de Decreto 2591 de 1991 prevé que «se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa». Dicha circunstancia deberá manifestarse en la solicitud de tutela. La Corte ha establecido tres requisitos para que proceda la agencia oficiosa, a saber, que «(i) el agente manifieste o por lo menos se pueda inferir de la tutela que actúa en tal calidad; (ii) el titular del derecho es una persona en situación de vulnerabilidad, que por sus condiciones físicas o mentales no pueda ejercer la acción directamente y (iii) el agenciado ha[ya] manifestado su voluntad de solicitar el amparo constitucional»[57]. En todo caso, la jurisprudencia constitucional ha precisado que «si el juez constitucional no encuentra acreditada la imposibilidad del agenciado de acudir a la tutela no podrá conceder la protección invocada salvo que exista una ratificación oportuna por parte del agenciado de los hechos y de las pretensiones consignadas en el escrito de tutela»[58]. 65. Caso concreto. Para la Sala, este caso satisface el requisito de legitimación por activa. En primer lugar, la gobernadora del Resguardo Indígena Quillasinga «Refugio del Sol» manifestó que actuó como agente oficiosa de María Fernanda Matabanchoy Jojoa, con el fin de proteger sus derechos fundamentales «a la protección de la diversidad étnica y cultural, a la autonomía y autogobierno y a la dignidad individual y colectiva de los pueblos indígenas»[59], al debido proceso y a la vivienda digna. En segundo lugar, la agenciada hizo la siguiente manifestación: «[E]n mi condición de indígena del Territorio del Encano, cuento con la facultad para expresar mi voluntad de que sea mi [g]obernadora la que defienda mis intereses»[60]. Aunque la agenciada no está en imposibilidad fáctica o jurídica de defender sus derechos por sí misma, la Sala encuentra que dicha expresión ratifica la actuación de la agente oficiosa. 66. Adicionalmente, la Sala de Revisión observa que la acción de tutela no persigue únicamente el restablecimiento de los derechos fundamentales individuales de María Fernanda Matabanchoy Jojoa. Adicionalmente, procura reparar la lesión que habrían sufrido los derechos fundamentales a la autonomía y a la conservación de la identidad cultural indígena del pueblo Quillasinga. En razón de lo anterior, la legitimación por activa está comprobada. Legitimación en la causa por pasiva 67. Fundamento normativo. El requisito de legitimación en la causa por pasiva exige que la acción de tutela sea presentada contra la persona que cuenta con la aptitud o «capacidad legal»[61] para responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental. Lo anterior puede suceder bien sea porque aquella es la presunta responsable de los hechos vulneradores o bien porque es la llamada a responder por las pretensiones. Conforme a los artículos 86 de la Constitución y 1 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y frente a particulares. 68. Caso concreto. La demanda se dirige contra la Corregiduría El Encano y la Alcaldía Municipal de Pasto. La Sala observa que la primera entidad fue la autoridad policiva que sustanció el proceso policivo por infracción urbanística y expidió las decisiones y actos administrativos cuestionados en la acción de tutela. Por su parte, la Alcaldía Municipal de Pasto es la entidad territorial a la que se encuentra adscrito el Corregimiento de El Encano y, además, es la responsable de la revisión, en segunda instancia, de la decisión administrativa cuestionada en esta oportunidad. 69. Por otra parte, la Sala advierte que la Agencia Nacional de Tierras, la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior y los señores Victoriano Josa y Luz Angélica Guerrero no participaron en la expedición de los actos administrativos cuestionados en la acción de tutela. Por tal razón, el requisito de legitimación en la causa por pasiva está acreditado únicamente respecto del Corregimiento El Encano y la Alcaldía Municipal de Pasto. Inmediatez 70. Fundamento normativo. En virtud del artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede ser interpuesta «en todo momento». Por lo tanto, no tiene término de caducidad. Sin embargo, debido a su naturaleza como mecanismo para la protección inmediata de los derechos fundamentales, la jurisprudencia constitucional exige que la acción de tutela sea presentada en un «término razonable»[62] respecto de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la presunta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales[63]. 71. Caso concreto. El 27 de noviembre de 2022, la Corregiduría El Encano declaró infractora urbanística a la agenciada por efectuar la construcción de su vivienda sin la respectiva licencia urbanística. En la misma decisión, le impuso una multa por valor de $2’012.000 y ordenó la demolición de la obra. Dicha decisión fue confirmada el 26 de enero de 2023 por la Alcaldía Municipal de Pasto. La acción de tutela fue presentada el 30 de marzo de 2023[64]. La Sala concluye que el transcurso de dos meses y cuatro días, desde que fue decidida en segunda instancia la decisión de declarar infractora urbanística a la agenciada, es un plazo razonable y oportuno para la interposición del amparo constitucional. Por tal razón, el requisito de inmediatez está acreditado. Subsidiariedad 72. Fundamento normativo. El artículo 86 de la Constitución prescribe que la acción de tutela tiene carácter subsidiario respecto de los medios ordinarios de defensa judicial[65]. En virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela solo procede en dos supuestos[66]. Primero, como mecanismo definitivo de protección, cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial idóneo y efectivo para proteger los derechos fundamentales. Así, el medio de defensa es idóneo si «es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales»[67]. Por su parte, es eficaz cuando «está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados»[68]; y cuando resulta lo suficientemente expedito para garantizar estos derechos[69]. Segundo, como mecanismo de protección transitorio si, a pesar de existir medios ordinarios idóneos y eficaces, la tutela se utiliza con el propósito de evitar un perjuicio irremediable[70]. 73. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos[71]. Esta corporación ha manifestado que la acción de tutela no es, en principio, el medio adecuado para reclamar la protección de los derechos fundamentales cuando estos resultan infringidos por la expedición de un acto administrativo. Dicha postura ha dado lugar a una línea jurisprudencial pacífica y reiterada[72]. Su fundamento se encuentra en el hecho de que el Legislador ha dispuesto los medios de control de la Ley 1437 de 2011 como los instrumentos procesales para demandar el control judicial de los actos administrativos[73]. 74. Los medios ordinarios de defensa. Según este diseño normativo, el proceso judicial que se surte ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el escenario natural para la reivindicación de los derechos fundamentales conculcados en este contexto. Allí, los interesados no solo pueden reclamar el control de legalidad correspondiente, sino, además, el restablecimiento de los derechos fundamentales que hayan sido vulnerados. En medio de aquel proceso, es posible solicitar las medidas cautelares que ofrece la Ley 1437 de 2011, las cuales permitirían prevenir la consumación de un daño definitivo mientras se surte la causa judicial. 75. Naturaleza del acto atacado La Orden de Policía n.° 001-2022, dictada por la Corregiduría El Encano —y confirmada mediante la Orden de Policía n.° 002-2023, por la Alcaldía Municipal de Pasto— es un acto administrativo porque contiene una manifestación de la voluntad de la Administración con efectos jurídicos. La decisión fue expedida con el fin de proteger el orden público y la integridad urbanística. Esta corporación ha precisado que las decisiones que toman las autoridades de policía con la finalidad de preservar el orden público se adoptan en ejercicio de la función administrativa. En contraste, cuando aquellas autoridades buscan resolver un conflicto inter partes, escenario en el que obran como tercero imparcial, la naturaleza de la función es jurisdiccional y, en consecuencia, estos actos escapan al conocimiento del juez administrativo[74]. 76. En este caso, según informó la Corregiduría El Encano, el procedimiento administrativo inició el 16 de marzo de 2022, cuando un patrullero de vigilancia requirió a la actora para que exhibiera la licencia de construcción de la Curaduría Urbana. La ausencia de este documento en las obras de construcción constituye una infracción urbanística y faculta a las autoridades de policía a imponer las medidas correctivas que correspondan[75]. Por lo tanto, su control está asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 77. El caso suscita algunas controversias relacionadas con la autonomía indígena. La Sala advierte que la acción de tutela plantea un problema jurídico que involucra la alegada competencia que tendrían las autoridades del Resguardo Indígena Quillasinga «Refugio del Sol» para expedir permisos de construcción. En estos eventos, la Corte ha señalado que la acción de tutela es el mecanismo preferente para la protección de los derechos de las comunidades indígenas[76]. Además, ha reiterado que el mecanismo de amparo es la vía idónea para proteger la identidad cultural de los pueblos étnicos[77]. En la Sentencia T-952 de 2010, la Corte concluyó que una de las consecuencias del reconocimiento de la especial protección de los grupos indígenas era «la procedencia de la acción de tutela, tanto para la defensa de los derechos de los miembros de las comunidades frente a las autoridades públicas y las autoridades tradicionales como para la protección de los derechos de la comunid...