Sentencia T-210 de 2010

T-210-10 Sentencia T-210/10 Sentencia T-210/10 ACCION DE TUTELA-Procedencia contra decisiones adoptadas en procesos policivos de restitución de bienes públicos cuando se esta frente a un perjuicio irremediable BIENES DE USO PUBLICO-Caso en que se reconoce el pago de mejoras hechas por los ocupantes de un bien inmueble uso público objeto de proceso policivo de restitución ESPACIO PUBLICO-Facultad de adelantar acciones tendientes a recuperar el espacio público ocupado irregularmente no es ilimitada La facultad de adelantar acciones tendientes a la recuperación del espacio público ocupado irregularmente no es ilimitada, pues debe ejercerse mediante un proceso judicial o policivo en el que se respeten las reglas del debido proceso y el principio de confianza legítima. Esto es así debido a que el deber constitucional y legal de proteger el espacio público está limitado por el respeto de los derechos fundamentales de los ocupantes del mismo. DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Importancia de la notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto/NOTIFICACION DE ACTO ADMINISTRATIVO-Triple función dentro de la actuación administrativa La adecuada notificación de los actos administrativos, de carácter particular, es una importante manifestación del derecho fundamental al debido proceso administrativo. Así, la notificación cumple una triple función dentro de la actuación administrativa, a saber: i) asegura el cumplimiento del principio de publicidad de la función pública pues mediante ella se pone en conocimiento de los interesados el contenido de las decisiones de la Administración; ii) garantiza el cumplimiento de las reglas del debido proceso en cuanto permite la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción y; finalmente iii) la adecuada notificación hace posible la efectividad de los principios de celeridad y eficacia de la función pública al delimitar el momento en el que empiezan a correr los términos de los recursos y de las acciones procedentes. PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto/PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Límite a la actuación administrativa/CONFIANZA LEGITIMA-Requisitos para su configuración PRESCRIPCION ADQUISITIVA DE BIENES-Disposiciones del artículo 42 de la Ley 153 de 1887 La Sala estima necesario aclarar que, aunque el peticionario haya iniciado la posesión de un inmueble que era de propiedad privada y haya creído ejercer actos de señor y dueño sobre el mismo por más de diez y siete (17) años, no tiene derecho a adquirir el predio mediante el modo prescripción adquisitiva en virtud del artículo 42 de la Ley 153 de 1887.Así, este artículo se puede aplicar analógicamente al caso estudiado pues: i) no existe una norma exactamente aplicable al caso en cuestión; ii) el caso previsto en dicho artículo es similar al asunto objeto de estudio en la presente sentencia, pues la única diferencia que se presenta entre ellos es que, mientras que en la norma es la ley la que declara el bien imprescriptible, en nuestro caso, es un contrato de cesión lo que vuelve el bien imprescriptible, al adquirir la calidad de bien de uso público y; iii) existe el mismo motivo para aplicar al caso no previsto el precepto normativo, en la medida en la que en ambas hipótesis lo que se pretende es proteger los bienes imprescriptibles, y en últimas, los bienes de la Nación cuyo uso y disfrute está en cabeza de la comunidad. BIENES DE USO PUBLICO-No se puede adquirir por prescripción adquisitiva un predio que era propiedad privada cuando media un contrato de cesión que convierte el bien en imprescriptible ACCION DE TUTELA-Procedencia para la protección de los derechos al trabajo y al mínimo vital del actor respecto al reconocimiento de mejoras realizadas sobre el inmueble de uso público Referencia: expediente T-2.367.072 Acción de tutela instaurada por Enrique Eudoro Villegas Salazar contra la Alcaldía Municipal de Floridablanca y la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca. Magistrado Ponente: Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ. Bogotá D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil diez (2010) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Juan Carlos Henao Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Nacional y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Veinte Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga y por el Juzgado 10º Penal del Circuito de Bucaramanga, en la acción de tutela instaurada por Enrique Eudoro Villegas Salazar contra la Alcaldía Municipal de Floridablanca y la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca. I. ANTECEDENTES El ciudadano Enrique Eudoro Villegas Salazar interpuso acción de tutela contra la Alcaldía Municipal y la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad, a la vivienda digna, a la buena fe, al mínimo vital y al principio de la confianza legítima, que habrían sido vulnerados como consecuencia de los siguientes 1. 1.- Hechos: 1. Desde 1992, el peticionario afirma haber venido ejerciendo, de manera permanente y pública, actos de señor y dueño sobre la parcela “Villa Carolina”, ubicada en la Calle 205 No. 38 A- 146, Floridablanca. Así, algunas de las actividades que ha venido desarrollando para mejorar la parcela, son el mantenimiento del césped, la erradicación de la maleza, la construcción de una vivienda, el sembrado de múltiples especies de árboles frutales y su cerramiento. 2. En este mismo sentido, afirma que, durante estos años, obtuvo la instalación de los servicios de energía eléctrica y de telefonía fija, la estratificación de su predio y la asignación de su nomenclatura. 3. Desde 2006, la posesión del referido inmueble fue perturbada pues la Alcaldía Municipal de Floridablanca inició varios procesos policivos para obtener la restitución de algunos inmuebles, incluido el del accionante (procesos No. 082, No. 083, No. 080 y No. 091). 4. Por medio de la Resolución No. 000-1 de 3 de marzo de 2008, dictada dentro del proceso policivo No. 080 de 2006, la Alcaldía de Floridablanca ordenó a Yosimar Jair González y a los demás “ocupantes y/o residentes” indeterminados, devolver el bien de uso público que ocupaban. 5. Mediante Resolución No. 0484 de 16 de julio de 2008, dictada en el marco de los procesos policivos No. 082, No. 083, No. 080 y No. 091, la Alcaldía de Floridablanca ordenó a los ocupantes determinados Felix Figueroa Badillo, Germán Meneses, Yosimar Jair González, Jhon Martínez Parra, Oscar Zapata, Bolguer Dueñas y a los demás “ocupantes y/o residentes” devolver el bien de uso público que ocupaban. 6. En virtud de los principios de economía y de celeridad procesal, mediante Resolución No. 0492 de 26 de septiembre de 2008, la Alcaldía Municipal de Floridablanca ordenó acumular dichos procesos policivos en el proceso No. 106 de 2006, sin que, a juicio del peticionario, se tuviera en cuenta que cada caso es diferente, violándose por esta vía, el derecho al debido proceso. Además, de acuerdo a lo expresado por él en la acción de tutela, nunca se le notificó la apertura de ningún proceso policivo en su contra. Esa resolución fue impugnada por algunos de los ocupantes determinados. 7. Mediante Resolución No. 0504 de 10 de febrero de 2009, se resolvió el recurso de reposición interpuesto por algunos de los ocupantes determinados, confirmando lo establecido en la decisión impugnada. 8. Adicionalmente, afirma el peticionario que el inmueble fue de propiedad de la empresa Marjal Ltda. hasta 1995, año en el cual fue cedido gratuitamente al Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga[1]. 9. El peticionario sostiene que es una persona sin recursos económicos que debe mantener a su familia compuesta por dos hijos menores de edad y una esposa que es ama de casa. 10. Finalmente, el peticionario no habita en el predio en cuestión pero afirma que obtiene los recursos económicos necesarios para mantener a su familia, de lo que se produce en dicho terreno. 1. 2. Intervención de las entidades demandadas. Alcaldía Municipal de Floridablanca Afirmó que, mediante el proceso policivo No. 016 de 2006, no se le estaba violando ningún derecho fundamental al peticionario pues en todas las etapas del trámite policivo se respetaron sus derechos al debido proceso y a la defensa. Adicionalmente, manifestó que el predio ocupado por el peticionario pertenecía al Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga y, en consecuencia, se trataba de un bien de uso público que no podía ser poseído por un particular al ser un predio inembargable, imprescriptible e inalienable. Inspección Segunda de Policía de Floridablanca Sostuvo que la presente acción de tutela debía ser declarada improcedente por existir otro medio de defensa judicial y no acreditarse la existencia de un perjuicio irremediable. Además, afirmó que el espacio público no podía ser adquirido mediante prescripción adquisitiva pues los bienes de uso público eran inalienables, imprescriptibles e inembargables. Por otra parte, señaló que, en el trámite que se adelantó para solicitar la restitución del inmueble poseído por el peticionario, se respetaron los derechos a la defensa y al debido proceso pues se “profirieron los respectivos autos de apertura de conocimiento, se recepcionaron las diligencias de descargos, se surtió la etapa probatoria, y consecuentemente se proyectaron las resoluciones de restitución mediante fallos de fecha 3 de marzo de 2008 y 16 de julio de 2008, las cuales fueron debidamente notificadas”[2]. Área Metropolitana de Bucaramanga Mediante Auto de 14 de abril de 2009, el Juzgado 20 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías vinculó al proceso al Área Metropolitana de Bucaramanga y corrió traslado por veinticuatro (24) horas para que indicara si el predio ocupado por el peticionario le pertenecía al Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga y si esa entidad había elevado una querella tendiente a obtener la recuperación del lote en conflicto. En respuesta a la tutela instaurada, el Área Metropolitana de Bucaramanga afirmó que, mediante escritura pública No. 1037 de 30 de junio de 1995, la firma constructora Marjal Ltda., transfirió el inmueble en cuestión como área de cesión tipo A debido a la construcción de la Urbanización los Andes. En efecto, la Ley 9 de 1989 estableció que los constructores de urbanizaciones tenían la obligación de ceder una proporción del área construida destinada a dotar a la comunidad de zonas recreativas de uso público, zonas de equipamiento comunal público y zonas públicas complementarias a los sistemas viales. En consecuencia, el inmueble ocupado por el peticionario era un bien de uso público cuya destinación y uso, formaba parte de un concepto mucho más amplio llamado espacio público, constitucionalmente protegido en el artículo 82 de la Constitución. Por lo tanto, el inmueble era imprescriptible, inalienable e inembargable. En este orden de ideas, la entidad sostuvo que no era posible predicar la institución de la posesión respecto del bien inmueble ocupado por el peticionario y, adicionalmente, que el Estado tenía que velar por la protección integral del espacio común, solicitando la restitución de los bienes de uso público ocupados por particulares. Adicionalmente, manifestó que, de conformidad con el artículo 679 del Código Civil, las entidades del Estado no reconocían mejoras a los ocupantes ilegítimos de los bienes de uso público por cuanto una situación ilegítima o ilegal no podía generar contraprestación económica alguna a cargo del erario público. Por otra parte, afirmó que, en el caso concreto, no existía violación de los derechos fundamentales aducidos por el peticionario, pues el proceso de lanzamiento adelantado por la Alcaldía y la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca tenía como fundamento la protección de un bien de uso público y de interés general. Finalmente, estimó que no se demostraban ni cuantificaban los perjuicios supuestamente sufridos por el peticionario. 1. 3. Pruebas relevantes aportadas al proceso. a) Copia de la escritura pública No. 1037 del día 30 de junio de 1995 en la que consta que la firma Marval Ltda. cedió gratuitamente al Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga, el inmueble ocupado por el peticionario, a titulo de cesión tipo A de la urbanización Los Andes[3]. b) Resolución No. 000-1 de 3 de marzo de 2008 expedida por la Alcaldía de Floridablanca, Santader, mediante la cual se resuelve el proceso policivo No. 080 de 2006 contra Yosimar Jair González Perea y se ordena a éste último y a otras personas indeterminadas que restituyan los bienes que han ocupado, al tratarse de inmuebles de uso público[4]. c) Recurso de reposición interpuesto por el señor Yosimar Jair González contra la Resolución No. 000-1 de 3 de marzo de 2008, expedida por la Alcaldía de Floridablanca, Santander, mediante el cual se solicita la declaratoria de nulidad del proceso de policía No. 080 de 2006 por no haberse practicado ni la diligencia de inspección judicial con intervención de peritos ni la notificación de las personas indeterminadas[5] d) Resolución No. 0484 de 16 de julio de 2008, dictada en el marco de los procesos policivos No. 106, No. 082, No. 083, No. 080 y No. 091, por medio de la cual la Alcaldía de Floridablanca ordenó a los ocupantes determinados Felix Figueroa Badillo, Germán Meneses, Yosimar Jair González, Jhon Martínez Parra, Oscar Zapata, Bolguer Dueñas y a los demás “ocupantes y/o residentes” devolver el bien de uso público que ocupaban[6]. e) Edicto desfijado el día 17 de agosto de 2008, mediante el cual se les notifica a los señores FELIX FIGUEROA, GERMAN MENESES, JOSIMAR JAIR GONZALEZ, JHON MARTINEZ PARRA, OSCAR ZAPATA, BOLGUER DUEÑAS Y DEMÁS OCUPANTES Y/O RESIDENTES INDETERMINADOS que ocupan la zona de uso público ubicada en la 205 No. 37 en el LOTE FRENTE A LA URBANIZACIÓN LA RONDA I, II, III Y IV ETAPA, la resolución No. 0484 de 16 de julio de 2008 mediante la cual se les ordena restituir el bien de uso público que ocupan ilegalmente[7]. f) Derecho de petición interpuesto el día 15 de septiembre de 2008, por el accionante y algunos vecinos, mediante el cual se informa a la Personería Municipal de Floridablanca que el proceso policivo No. 080 de 2006 está viciado de nulidad porque: i) no se practicó diligencia de inspección judicial con intervención de peritos; ii) no se notificó a las personas indeterminadas afectadas por el proceso; iii) no existe ningún oficio del Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de Bucaramanga en donde se reclame la propiedad y/o la posesión de los inmuebles poseídos; iv) no existen copias ni de las escrituras públicas ni de los títulos de propiedad de los predios en conflicto[8]. g) Resolución No. 0492 de 26 de septiembre de 2008, mediante la que se ordena acumular al proceso policivo No. 106 de 2006, todas las investigaciones policivas sobre restitución del bien de uso público ubicado “en la calle 205 No. 37 frente a la portería del barrio la Ronda I ,II ,III y IV”[9]. h) Resolución No. 0504 de 10 de febrero de 2009 dictada en el marco del proceso policivo No. 080 de 2006, mediante la cual se resuelve negativamente el recurso de reposición interpuesto contra las Resoluciones Nos. 001 y 004 de 3 marzo de 2008[10]. i) Edicto (fijado el día 29 de abril en la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca y desfijado el día martes 6 de mayo de 2009) mediante el cual se hace saber a los señores FELIX FIGUEROA, GERMAN MENESES, JOSIMAR JAIR GONZALEZ, JHON MARTINEZ PARRA, OSCAR ZAPATA, BOLGUER DUEÑAS Y DEMÁS OCUPANTES Y/O RESIDENTES que ocupan la zona de uso público ubicada en la 205 No. 37 en el LOTE FRENTE A LA URBANIZACIÓN LA RONDA I, II, III Y IV ETAPA, que la Alcaldía de Floridablanca inició proceso en su contra de restitución de bien de uso público, radicado bajo el proceso No. 106 de 2006. En el edicto se resuelve emplazar a los señores antes reseñados y los demás ocupantes y/o residentes para que se presenten a la Inspección 2ª de Policía a rendir descargos, solicitar pruebas y, en general, a hacer uso de su derecho de defensa[11]. j) Declaración Juramentada rendida ante el Notario 1° del Circuito Notarial de Floridablanca el día 1 de agosto de 2008, por los señores Zoila Rosa Macías Suárez y Bernabé Celis Sandoval en la que expresan que les consta que el peticionario ha poseído el predio “Villa Carolina”, de manera ininterrumpida, sin clandestinidad ni violencia, durante más de 14 años; que ha sembrado 377 árboles frutales y que la parcela tiene cerramiento total[12]. 1. 4 Actuaciones surtidas ante la Corte Constitucional. Mediante auto de diez (10) de diciembre de 2009, el Magistrado sustanciador resolvió: “Primero.- Ordenar que por Secretaría General se oficie a la Inspección Segunda de Floridablanca, ubicada en la Cll. 5 No. 8 – 25 (Floridablanca – Santander) para que, en un término de cinco (5) días a partir de la notificación de este auto, responda las siguientes preguntas: a) En el marco del proceso policivo No. 106 de 2006, se expidió la Resolución No. 0484 de 16 de julio de 2008, mediante la cual se ordenó a personas determinadas e indeterminadas la restitución del bien de uso público ubicado frente a la portería del Barrio La Ronda I, II, III y IV. ¿Se ha dado cumplimiento a la orden de desalojo consagrada en dicha resolución? De responderse negativamente a esta pregunta, ¿por qué no se ha producido el desalojo de los ocupantes de ese bien de uso público? b) Consta en el expediente que las providencias proferidas en el marco del proceso policivo No. 106 de 2006 fueron notificadas personalmente a las personas FELIX FIGUEROA BADILLO, GERMAN MENESES, YOSIMAR JAIR GONZALEZ, JHON MARTÍNEZ PARRA, OSCAR ZAPATA, BOLGUER DUEÑAS pero no fueron notificadas personalmente al señor ENRIQUE EUDORO VILLEGAS SALAZAR, uno de los ocupantes del bien de uso público ubicado frente a la portería del Barrio La Ronda I, II, III y IV. Teniendo en cuenta lo anterior: - ¿Por qué este ocupante no fue ni individualizado ni notificado personalmente de las providencias dictadas en el marco del proceso No. 106 de 2006? - ¿Cómo se notificó a este ocupante de dichas providencias? Adjúntense documentos que corroboren esta respuesta. Segundo.- Ordenar que por Secretaría General se oficie a la Alcaldía Municipal de Floridablanca, ubicada en la Cll. 5 No. 8 – 25 (Floridablanca – Santander), para que, en un término de tres (3) días a partir de la notificación de este auto, allegue a este Despacho el Código de Policía Departamental de Santander aplicable al proceso policivo No. 106 de 2006. Tercero.- ORDENAR que por Secretaría General se oficie al señor ENRIQUE EUDORO VILLEGAS SALAZAR, identificado con el número de cédula 5.556.114 y domiciliado en la Cll. 205 No. 40 – 121 de Floridablanca, Santander, para que allegue a este Despacho, en un término de (7) días a partir de la notificación de este auto, los siguientes documentos: a) Resolución mediante la cual se asignó estrato a la parcela Villa Carolina, ubicada en la Cll. 205 No. 38 A – 146 de Floridablanca, Santander. b) Resolución mediante la cual un curador otorgó certificación de nomenclatura a la parcela Villa Carolina, ubicada en la Cll. 205 No. 38 A – 146 de Floridablanca, Santander. c) Solicitudes de instalación de los servicios públicos domiciliarios de luz eléctrica, agua y teléfono de la parcela Villa Carolina, ubicada en la Cll. 205 No. 38 A – 146 de Floridablanca, Santander. d) Facturas de los servicios públicos domiciliarios correspondientes a la parcela Villa Carolina, ubicada en la Cll. 205 No. 38 A – 146 de Floridablanca, Santander. Cuarto.- ORDENAR que por Secretaría General se oficie al señor ENRIQUE EUDORO VILLEGAS SALAZAR, identificado con el número de cédula 5.556.114 y domiciliado en la Cll. 205 No. 38 A – 146 de Floridablanca, Santander, para que, en un término de (7) días a partir de la notificación de este auto, responda mediante una declaración juramentada ante notario, las siguientes preguntas: a) ¿En qué fecha y a través de que medio tuvo conocimiento de que la parcela Villa Carolina era un bien de uso público de propiedad del Fondo de Inmuebles del Área Metropolitana de Bucaramanga? b) ¿Desde cuándo y en qué tiempos realizó las mejoras sobre el bien? También describir el tipo de mejoras realizadas”. Dentro del término legal, Daniel Arenas Gamboa, Inspector II de Policía de Floridablanca informó a este Despacho que no se ha dado cumplimiento a la orden de desalojo ordenada en la resolución No. 0504 de febrero 10 de 2009 “mediante la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos, debido a que en un principio la Oficina Asesora de Planeación, mediante visitas oculares al predio de la referencia, dictaminó la presencia de viviendas subnormales en madera, teja y polisombra, individualizando a los ocupantes del mismo, sin embargo, a la fecha se tiene que cuentan con construcciones en ladrillo y cemento, circunstancias que dificultan la recuperación del lote, toda vez que es necesario que el AREA METROPOLITANA, preste los medios suficientes para su realización, esto es un grupo considerable de trabajadores, coteros, equipos de demolición, herramientas, vigilancia, y por supuesto contar con el apoyo de la Fuerza Pública, circunstancias que no se han presentado”[13]. Por otra parte, respecto a la segunda pregunta, el funcionario afirmó lo siguiente: “la oficina Asesora de Planeación Municipal es la entidad encargada para que de manera oficiosa recorra el Municipio y emita CONCEPTOS TECNICOS cuando a estos haya lugar, dentro de los cuales se individualizan e identifican a los presuntos contraventores de las normas policivas, sin embargo, nótese como en los folios 01[14], 104[15], 124[16], 144[17] y 183[18] de este expediente, sólo se encontró en el predio la presencia de los señores JOSIMAR GONZALEZ, JHON MARTINEZ, FELIX FIGUEROA, GERMAN MENESES y OSCAR ZAPATA, quienes custodiaban las respectivas viviendas subnormales, razón por la cual esta oficina adelantó el trámite respectivo contra las personas mencionadas anteriormente, no obstante en todas las actuaciones y en aras de garantizar el derecho a la defensa y el debido proceso se resaltó que se vinculaba a todas las personas interesadas, INDETERMINADAS y ocupantes que habitaran la zona en comento, para que se presentaran al despacho e hicieran uso de los mecanismos de defensa. (…). Debido a que el señor ENRIQUE EUDORO VILLEGAS no reside ni habita en el lugar, (…) en las ocasiones en que la Alcaldía Municipal hizo presencia en el sitio siempre se conoció que quienes ocupaban el lote con sus construcciones eran los señores JOSIMAR GONZALEZ, JHON MARTINEZ, FELIX FIGUEROA, GERMAN MENESES y OSCAR ZAPATA, ahora bien esta oficina el día 31 de marzo de 2009 aprovechando una visita ocular que hiciera [la Inspectora de Obra y Ornato] por la denuncia de construcciones en este predio, y con la información de los vecinos, suscribió las boletas No. 3719, 3720, 3721 y 3722 para que se presentaran a la Inspección [otros ocupantes] que aunque no residen en el lugar, poseen cultivos y árboles frutales, los cuales explotan económicamente, sin embargo no se mencionó al señor ENRIQUE VILLEGAS”[19]. A continuación, la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca explicó que notificó al peticionario de las decisiones tomadas en el marco del proceso No. 106 de 2006 de las siguientes maneras: 1. Folio 243 Boleta de citación No. 1075 del 25 de Agosto de 2008, dirigida a los ocupantes del lote. 2. Folio 244, Edicto a personas indeterminadas, con el fin de que se presentaran al despacho a rendir descargos, presentar pruebas y en general hacer uso del derecho de defensa dentro del proceso policivo. 3. Folios 245, 246 y 247, Resolución No. 0484 del 16 de julio de 2008 artículo primero, dirigida a OCUPANTES, RESIDENTES Y DEMAS PERSONAS INDETERMINADAS, que ocupan la zona de uso publico, lote frente a las porterías de las Rondas I, II, III y IV Etapa del Municipio de Floridablanca. 4. Folio 248, Edicto para notificar la Resolución a los OCUPANTES Y PERSONAS INDETERMINADAS. 5. Folios 259 a 261, Boletas de Citación a los OCUPANTES DEL LOTE. 6. Folios 263 a 266, Resolución No. 0504 del 10 de febrero de 2009, mediante el cual se resuelven los recursos interpuestos por el señor JOSIMAR GONZALEZ Y GERMAN MENESES, e igualmente a personas INDETERMINADAS. 7. Folio 402, Memorial de la Dra. Claudia Azucena Hernández Gualdron de fecha 15 de septiembre de 2008, en calidad de apoderada de los ocupantes del lote, y entre estos véase al señor ENRIQUE EUDORO VILLEGAS SALAZAR, y en donde manifiesta tener conocimiento del proceso desde el año 2006. 8. Folio 680, Edicto mediante el cual se notifica a PERSONAS INDETERMINADAS de la Resolución No. 0504 del 10 de febrero de 2009. 9. Folio 695, Consideraciones del JUZGADO VEINTE PENAL MUNICIPAL CON FUNCIONES DE GARANTIA, en el cual se demuestra que el señor ENRIQUE VILLEGAS, tenía conocimiento del proceso desde el año 2006, sin embargo no se presentó al Despacho ni desató los recursos de ley. De lo anterior se colige, que este Despacho, siempre tuvo en cuenta las garantías del debido proceso (…), sin embargo y teniendo en cuenta que debido a que las nomenclaturas con que se presentan los contraventores son irregulares pues no están legalizadas por la OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN, el servicio de correo certificado no las entrega, razón por la cual, le ha tocado a la secretaría del Despacho la entrega personal desplazándose al sitio, y confirmando que nunca se encontró en el lugar al [peticionario]”[20]. Finalmente, anexó copia del Código Departamental de Policía de Santander. Por su parte, dentro del término legal, el peticionario anexó: 1. “Fotocopia autenticada de la Resolución No. 0107 de 2007 mediante la cual se asignó estrato a la Parcela Villa Herminia, ubicada en la Calle 205 No. 37-42 de Floridablanca, Santander, que se encuentra en el mismo predio donde está la parcela Villa Carolina, ubicada en la Calle 205 No. 38 A – 146 de Floridablanca, parcelas que tienen el mismo número catastral 01-01-0182-0442-000. En consecuencia, he venido asimilando la misma estratificación para mi parcela (subrayado por fuera de texto)”[21]. 2. Declaración Juramentada ante el Notario Primero del Circuito de Floridablanca en la que el peticionario expresa que tuvo conocimiento de que la parcela Villa Carolina era un bien de uso público a finales del mes de junio de 2008 cuando “mi vecino, señor Josimar Jair González Pineda, me informó que se había notificado de una Resolución proferida por la Alcaldía de Floridablanca, donde se le ordenaba que desalojara la parcela Villa Herminia porque era un bien de uso público y que además, al parecer la resolución afectaba a los demás vecinos parceleros, no obstante el hecho de que nunca había sido notificado de algún proceso policivo en mi contra”[22]. Así mismo, en dicha declaración explica que desde 1992 ocupó la parcela Villa Carolina e inició actos de señor y dueño consistentes en la limpieza, conservación, vigilancia, explotación económica mediante la siembra de diversas especies de árboles frutales del predio y la construcción de cercas y de un “cuarto para guardar las herramientas y protegerme de las lluvias y vientos junto con mi familia”[23]. 3. Declaración Juramentada ante el Notario Primero del Circuito de Floridablanca en la que el señor JOSIMAR JAIR GONZALEZ PINEDA manifiesta que “he venido suministrando a mi vecino ENRIQUE EURORO VILLEGAS SALAZAR (…) quien reside en la parcela Villa Carolina (…) los servicios de luz desde noviembre de 2006; agua desde marzo de 2008, permitiéndole compartir el uso de los mismos dentro de la mencionada parcela, dichos servicios han venido siendo pagados conjuntamente desde las fechas en que fueron instalados. Aclaro además que la parcela que ocupa el señor Villegas desde hace más de 15 años, se encuentra ubicada dentro del mismo predio de mi parcela (predio 01-01-0182-0042-000)”[24]. 4. Permiso de instalación del servicio de agua y alcantarillado en la parcela Villa Herminia en el que el Gerente de Operaciones del Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. afirma: “me permito informarle que se ha dado tramite especial con aprobación de un solo medidor para el predio ubicado en la Calle 205 No. 37 – 42 La Ronda “Finca Villa Herminia” del municipio de Floridablanca con uso exclusivo para la vivienda existente, por lo tanto no puede ser usado con fines de expansión o parcelación”[25] . 5. Acta de Inspección y Verificación de las Instalaciones Eléctricas y Equipos de Medida elaborada por la Electrificadota de Santander S.A. E.S.P. en la que consta que el señor Josimar Jair González Pineda es el subscriptor y/o usuario del servicio[26]. 6. Facturas de los servicios públicos domiciliarios de agua y luz eléctrica correspondientes a la Parcela Villa Herminia, a nombre del señor Josimar Jair González Pineda. 7. Fotocopia de la acción de tutela interpuesta por el señor Josimar Jair González Pineda contra la Alcaldía Municipal y la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca el día 29 de abril de 2009 debido a la orden de desalojo del predio Villa Herminia. 8. Fotocopia del fallo de primera instancia mediante el cual el Juzgado Octavo Penal Municipal de Bucaramanga resolvió “Tutelar los derechos fundamentales a la vivienda digna conexo con el del mínimo vital y la dignidad humana de JOSIMAR JAIR GONZALEZ PINEDA, ordenándosele al Alcalde Municipal de Floridablanca, que antes de proceder al desalojo del accionante, dentro del término máximo de sesenta (60) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, realiza un acuerdo con él para lograr su reubicación y en todo caso le reconozca las mejoras que hubiese efectuado”[27]. 9. Fotocopia del fallo de segunda instancia mediante el cual el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Conocimiento de Bucaramanga revocó el fallo impugnado y declaró la improcedencia de la acción de tutela instaurada por el señor González Pineda[28]. II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN 2.1.- Mediante sentencia proferida el día 15 de mayo de 2009, el Juzgado Veinte Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bucaramanga, Santander, negó por improcedente[29] la solicitud de amparo interpuesta por el señor Enrique Eudoro Villegas Salazar. En primer lugar, estimó que, en el caso concreto, no se había vulnerado el derecho al debido proceso al acumular los procesos policivos tendientes a desalojar a los ocupantes del bien de uso público. Así, afirmó que, como se habían acumulado unos procesos en los que había identidad de sujetos pasivos y activos, identidad de hechos e identidad de pretensiones, en virtud de los principios de celeridad y de economía procesal, la Inspección de Policía había actuado conforme a la ley. En segundo lugar, el juez de instancia consideró que, en este caso, no había una vulneración del derecho a la vivienda digna ya que el peticionario no habitaba en el bien objeto del proceso de restitución sino en otro inmueble arrendado. Por otra parte, sostuvo que ninguna de las entidades demandadas había incurrido en una violación del derecho de defensa pues el peticionario sabía, de tiempo atrás, que se llevaba a cabo un proceso de restitución del bien inmueble por él ocupado como lo demostraba el derecho de petición que había interpuesto ante el Personero Municipal. Finalmente, consideró que, como el peticionario y las demás personas afectadas por la orden de restitución y desalojo de los inmuebles de propiedad del Estado, habían interpuesto cada uno una acción de tutela por los mismos hechos, con las mismas consideraciones y pretensiones, se configuraba una situación que rayaba con la temeridad. 2.2.- Por medio de escrito presentado dentro del término legal, el peticionario interpuso recurso de apelación contra la providencia de primera instancia. Para argumentar la impugnación, afirmó que, en el caso concreto, sus derechos al debido proceso y a la defensa habían sido vulnerados pues nunca fue notificado del proceso policivo No. 106 de 2006 y, en consecuencia, nunca pudo presentar descargos ni ser oído dentro del proceso. Así, afirmó que: “se me negó el derecho fundamental del debido proceso y del derecho de defensa, al no ser oído en descargos dentro de los términos legales correspondientes del proceso y sólo fui incluido por extensión y al final de los mismos, en los procesos adelantados contra JOSIMAR JAIR GONZALEZ Y GERMAN MENECES al estar dirigida la resolución de desalojo contra personas indeterminadas en donde al parecer se me incluye como ´persona indeterminada´.”[30] Sostuvo, además, que al no haber sido notificado ni vinculado al proceso policivo de restitución de bien de uso público, decidió interponer derecho de petición ante la Personería de Floridablanca para solicitar su intervención y lograr una solución eficaz del problema. Por otra parte, afirmó que interponía la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable pues con la orden de desalojo se veían gravemente afectados sus derechos a la vivienda digna, a la igualdad ante la ley y al mínimo vital. En este sentido, señaló que era una persona de escasos recursos que conseguía lo necesario para subsistir de la explotación del terreno en litigio. Finalmente, expresó que, en su caso, se había configurado el principio de confianza legítima porque había ocupado la parcela de manera abierta y notoria, con el beneplácito de las autoridades de policía hasta el año 2006. Adicionalmente, el lote tenía todos los servicios públicos domiciliarios. En esta medida, el peticionario señaló que en la restitución del inmueble de uso público por él ocupado, la Administración tenía el deber de: “proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades”[31]. Por estos motivos, solicitó que se revocara la sentencia recurrida y, en su lugar, que se tutelaran sus derechos fundamentales. 2.3.- Mediante sentencia proferida el día 7 de julio de 2009, el Juzgado 10º Penal del Circuito de Bucaramanga, confirmó la sentencia impugnada[32] al considerar que al peticionario no se le violaron ni el derecho al debido proceso ni el derecho a la defensa toda vez que: “si bien es cierto [que] no aparece declaración o descargos rendidos por [el peticionario] dentro del proceso (…), también lo es que la INSPECCIÓN SEGUNDA DE POLICÍA DE FLORIDABLANCA le notificó en su calidad de OCUPANTE Y/O RESIDENTE del lugar objeto de restitución, las decisiones tomadas en el mismo y le dio la oportunidad de ejercer el derecho de defensa de conformidad con lo establecido por la Ley”[33]. Por otra parte, señaló que el peticionario no había agotado todos los recursos de ley para hacer valer sus derechos, pues no había iniciado un proceso ante la jurisdicción ordinaria para pedir el reconocimiento de las mejoras y de la posesión del inmueble. Además, como no había probado la existencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela no era procedente en el caso concreto. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 3.1.- Competencia 1. Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 3.2.- Problema jurídico y esquema de resolución. 2. La Sala estima que, para resolver el caso concreto, debe dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos: ¿Existe una violación al debido proceso cuando se procede a notificar por edicto un acto administrativo, mediante el cual se ordena el desalojo de un inmueble de uso público, sin antes haber intentado su notificación personal? ¿Existe una violación al debido proceso cuando la Administración expide un acto administrativo, dirigido contra personas indeterminadas, y no publica la parte resolutiva de la decisión en el Diario Oficial o en un periódico de amplia circulación en la zona? ¿Se puede alegar la consolidación de la confianza legítima en el caso de la ocupación de un bien de uso público, cuando la Administración la ha permitido durante un lapso considerable de tiempo? 3. Para responder estas preguntas, la Sala, en una primera parte, reiterará las reglas de procedencia de la acción de tutela contra las decisiones adoptadas en procesos policivos de restitución de bienes de uso público (3.2.1.). Luego, en una segunda parte, a partir de la reiteración jurisprudencial, determinará el alcance del derecho al debido proceso (3.2.2.) y el principio de confianza legítima como límites al ejercicio del deber de la Administración de proteger el espacio público (3.2.3.). Finalmente, la Sala aplicará estas reglas para solucionar el caso concreto (3.2.4.). 3.2.1.- Procedencia de la acción de tutela contra las decisiones adoptadas en procesos policivos de restitución de bienes públicos. 4. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede interponer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, la cual sólo procede cuando el afectado no disponga de otro mecanismo de defensa judicial. A partir de este precepto, se concluye que: “la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial de naturaleza subsidiaria para la defensa de los derechos fundamentales, lo cual implica que la acción de tutela es el último mecanismo judicial para la defensa de esos derechos, al que puede acudir el afectado por su violación o amenaza sólo después de ejercer infructuosamente todos los medios de defensa judicial ordinarios, o ante la inexistencia de los mismos”[34]. 5. Sin embargo, existen dos excepciones a esta regla: la acción de tutela es procedente cuando se interpone como mecanismo para evitar un perjuicio irremediable o cuando el medio judicial ordinario no resulta idóneo para la protección de los derechos invocados por el accionante. 6. Respecto a los procesos policivos, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. En este sentido, se debe tener en cuenta que en la sentencia de 26 de julio de 2001, el Consejo de Estado precisó que mediante: “los juicios de policía se dirimen conflictos entre las partes, [los cuales] son distintos de aquellas actuaciones que culminan con la aplicación de medidas de policía (…) puramente administrativas”[35]. Y que, en el evento de: “restitución de bienes de uso público, la autoridad administrativa no actúa como juez, entendiendo esta institución en su sentido lato, es decir, como aquella que dirime imparcialmente controversias entre dos partes que persiguen intereses opuestos”[36]. 7. Por lo tanto, como en los procesos policivos de restitución de bienes de uso público, la autoridad administrativa ejerce funciones administrativas y no jurisdiccionales, razón por la cual las decisiones que expide en dichos procesos son actos administrativos sujetos al control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esta medida, en tales casos no se aplica lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. 8. De conformidad con lo dispuesto por esta jurisprudencia, respecto a la naturaleza administrativa de las decisiones tomadas en los procesos policivos de restitución del espacio público, la Corte Constitucional, en la sentencia T-545 de 2001[37], manifestó que: “No se debe olvidar que la finalidad del proceso policivo, en la restitución del espacio público, es la rápida y efectiva defensa de los bienes de uso público, lo que explica su carácter breve, sumario y la remisión de las partes al proceso contencioso administrativo como escenario donde se pueden plantear las irregularidades que pudieran presentarse en el curso y decisión del proceso policivo”. Así, el control de legalidad de estos actos administrativos es realizado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo[38]. Lo anterior se confirma con lo previsto en el artículo 67 de la Ley 9 de 1989[39], cuando establece que los actos de los alcaldes referidos a las sanciones por ocupación de bienes de uso público, pueden ser demandados ante dicha jurisdicción. En consecuencia, las decisiones tomadas en juicios policivos de restitución de bienes de uso público, pueden ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 9. Cosa distinta sucede en el caso de las decisiones adoptadas en procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre, pues en estos eventos las autoridades de policía ejercen funciones jurisdiccionales y, en esta medida, las providencias que dictan, son actos jurisdiccionales, excluidos del control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[40]. 10. En suma, cuando se trata de solicitudes de amparo relacionadas con actos administrativos adoptados por autoridades administrativas en juicios de policía de restitución de bienes de uso público, la acción de tutela es, por regla general, improcedente, debido a la existencia de otro medio de defensa judicial. Sin embargo, excepcionalmente, esta acción procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o cuando el medio ordinario resulta inadecuado para salvaguardar los derechos del peticionario. 11. Así, en abundante jurisprudencia[41], esta Corporación ha señalado que el perjuicio irremediable es aquel que tiene las características de inminencia, urgencia y gravedad[42]. Por lo tanto, cuando se acredite la existencia de un perjuicio que: (i) sea inminente, es decir, que produzca de manera cierta y evidente la amenaza de un derecho fundamental; (ii) imponga la adopción de medidas apremiantes para conjurarlo[43]; (iii) amenace de manera grave un bien jurídico que sea importante en el ordenamiento jurídico[44]; y, (iv) dada su urgencia y gravedad, imponga la impostergabilidad del amparo a fin de garantizar el restablecimiento del orden social justo en toda su integridad[45], la acción de tutela es procedente. 12. Adicionalmente, esta Corporación ha sostenido que, por regla general, cuando la acción de tutela es procedente como mecanismo para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, la protección se concede de manera transitoria. Sin embargo, en varias oportunidades, esta Corporación, atendiendo las circunstancias específicas del caso concreto, ha concedido el amparo de manera definitiva a pesar de que la tutela haya sido declarada procedente para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable[46]. 3.2.2. – Recuperación del espacio público, debido proceso administrativo y principio de confianza legítima. Reiteración de jurisprudencia. 13. En virtud de lo establecido en el inciso 1° del art. 82 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de velar por la protección y la integridad del espacio público, así como por su destinación al uso común. Dicha obligación se explica por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de los espacios colectivos. 14. Ahora bien, la facultad de adelantar acciones tendientes a la recuperación del espacio público ocupado irregularmente no es ilimitada, pues debe ejercerse mediante un proceso judicial o policivo en el que se respeten las reglas del debido proceso y el principio de confianza legítima. Esto es así debido a que el deber constitucional y legal de proteger el espacio público está limitado por el respeto de los derechos fundamentales de los ocupantes del mismo. 3.2.2.1. Debido Proceso administrativo. Importancia de la notificación de los actos administrativos de carácter particular. 15. Conforme al inciso primero del artículo 29 de la Constitución Política[47], el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones, sean estas judiciales o administrativas. Lo anterior quiere decir que, en todas las actuaciones, se deben respetar las garantías propias del derecho al debido proceso que se materializan, principalmente, en el derecho de defensa, de contradicción y controversia de la prueba, en el derecho de impugnación y en la garantía de publicidad de los actos administrativos. 16. En lo que hace a las actuaciones administrativas, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que el derecho fundamental al debido proceso se debe respetar, desde la etapa anterior a la expedición del acto administrativo, hasta las etapas finales de comunicación y de impugnación de la decisión. Adicionalmente, esta Corporación ha reiterado, en numerosas oportunidades, que el debido proceso administrativo se refiere no sólo al respeto de garantías estrictamente procesales, sino también al respeto de los principios que guían la función pública como la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad. 17. En este contexto, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la adecuada notificación de los actos administrativos, de carácter particular, es una importante manifestación del derecho fundamental al debido proceso administrativo[48]. Así, la notificación cumple una triple función dentro de la actuación administrativa, a saber: i) asegura el cumplimiento del principio de publicidad de la función pública pues mediante ella se pone en conocimiento de los interesados el contenido de las decisiones de la Administración; ii) garantiza el cumplimiento de las reglas del debido proceso en cuanto permite la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción y; finalmente iii) la adecuada notificación hace posible la efectividad de los principios de celeridad y eficacia de la función pública al delimitar el momento en el que empiezan a correr los términos de los recursos y de las acciones procedentes. 18.1. Respecto al proceso policivo de restitución de bienes de uso público, el artículo 132 del Código Nacional de Policía (Decreto 1355 de 1970) dispone que: “ARTÍCULO 132. Cuando se trate de restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el caso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador.” 18.2. Por su parte, en artículo 3 del Decreto 640 de 1937, que reglamentó el trámite para ordenar la restitución de los bienes de uso público, establece que: “ARTÍCULO 3°. El primer auto o providencia que, en estos casos, dicten los alcaldes, ordenando la referida restitución, se notificará personalmente a los ocupantes materiales de las zonas usurpadas, o a sus administradores o mayordomos.” 18.3. A su vez, el Código Departamental de Policía de Santander dispone en el artículo 374, que el alcalde e inspector de policía, de oficio o a solicitud de parte, están facultados para tramitar y decidir, por medio del procedimiento abreviado, la restitución de los bienes de uso público que se encuentren irregularmente ocupados. 18.4. Adicionalmente, al artículo 375 del mismo Código establece el trámite del procedimiento abreviado. Así, esta norma dispone que: “ARTÍCULO. 375. Trámite. Recibida la queja o el informe respectivo el funcionario de policía dentro de los 2 días siguientes dictará auto en el que se disponga: 1. La ratificación del informe o la queja cuando el funcionario lo considere necesario. 2. La citación del contraventor para ser oído en descargos, haciéndole saber el derecho que tiene de presentar las pruebas que considere oportunas. 3. Dentro de los 2 días siguientes a la citación se oirá en descargos al contraventor y se practicarán las pruebas solicitadas por el querellante o las que el funcionario considere pertinentes para el esclarecimiento de los hechos”. 18.5. Por otra parte, respecto a la forma de notificación, el artículo 403 del Código Departamental de Policía de Santander ordena que los actos administrativos dictados en los juicios de policía sean notificados en la forma establecida en el Decreto 1° de 1984 y establece que ninguna providencia produce efectos antes de ser notificada. Así mismo, el artículo 335 dispone que, en caso de vacío normativo en lo tocante a las actuaciones administrativas reguladas por dicho Código, se deben aplicar las normas del Código Contencioso Administrativo, siempre y cuando no exista incompatibilidad entre ellas. 18.6. A su vez, el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 1° de 1984)[49] prescribe que las decisiones que ponen fin a una actuación administrativa deben ser notificadas personalmente al interesado o a su apoderado. Para efectuar la notificación personal, la regla general es que se envíe una citación a la dirección de la persona interesada, documento que debe anexarse al expediente. 18.7. Pero, si no es posible hacer la notificación personal, pasados cinco días desde el envió de la citación, de conformidad con el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), se procederá a notificar el acto administrativo mediante edicto[50]. 18.8. En este sentido, el artículo 46 del CCA[51] establece que, cuando las decisiones tomadas por las autoridades afecten en forma directa e inmediata a terceros que no hayan intervenido en la actuación, deben ordenar publicar la parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos efectos, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las decisiones. 18.9. Finalmente, el artículo 48 del CCA dispone que: “ARTICULO 48. FALTA O IRREGULARIDAD DE LAS NOTIFICACIONES. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales. Tampoco producirán efectos legales las decisiones mientras no se hagan las publicaciones respectivas en el caso del artículo 46”. Por lo tanto, las decisiones administrativas no producen efecto legal alguno hasta tanto se encuentren debidamente notificadas[52]. La notificación debe hacerse, en principio, de manera personal, sin perjuicio de que, de manera excepcional, el acto administrativo pueda notificarse por conducta concluyente cuando el interesado se pronuncie sobre su contenido aceptándolo, o cuando haga uso de los recursos legales, subsanando de esta manera las irregularidades que se hayan presentando en la notificación. 18.10. Sobre este tema, es necesario precisar que de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el artículo 48 del CCA, presenta un vacío pues no regula todas las formas en que puede presentarse la notificación por conducta concluyente. En efecto, en dicho artículo se establece que este tipo de notificación se produce cuando la parte interesada: i) está de acuerdo con la decisión adoptada o, ii) cuando interpone oportunamente los recursos legales; pero el artículo estudiado no contempla la situación en la que el interesado está en desacuerdo con el acto administrativo pero no ejerce en tiempo los recursos gubernativos procedentes. Ante tal vacío, debe acudirse a al artículo 330 del Código de Procedimiento Civil, por mandato del artículo 267 del CCA[53]. Ahora bien, el artículo 330 del CPC, regula la notificación por conducta concluyente de la siguiente manera: “ARTÍCULO 330. NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda constancia en el acta, se considerará notificada personalmente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la audiencia o diligencia. Cuando una parte retire el expediente de la secretaría en los casos autorizados por la ley, se entenderá notificada desde el vencimiento del término para su devolución, de todas las providencias que aparezcan en aquel y que por cualquier motivo no le hayan sido notificadas. Cuando el escrito en que se otorgue poder a un abogado se presente en el juzgado de conocimiento se entenderá surtida la notificación por conducta concluyente de todas las providencias que se hayan dictado, inclusive el auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el día en que se notifique el auto que reconoce personería, a menos que la notificación se haya surtido con anterioridad. Cuando se decrete la nulidad por indebida notificación de una providencia, ésta se entenderá surtida por conducta concluyente al día siguiente de la ejecutoria del auto que la decretó o de la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior”. Respecto a este tema, en la sentencia C-1076 de 2002, se afirmó que la notificación por conducta concluyente: “consiste en que en caso de que la notificación principal, es decir la personal, no se pudo llevar a cabo o se adelantó de manera irregular, pero la persona sobre quien recaen los efectos de la decisión o su defensor, no actuaron en su momento pero lo hacen en diligencias posteriores o interponen recursos o se refieren al texto de la providencia en sus escritos o alegatos verbales, el legislador entiende que ese caso la persona tuvo conocimiento de la decisión” (Subrayado por fuera de texto). En este mismo sentido, en la sentencia de 16 de octubre de 1987, la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia manifestó que: “La notificación por conducta concluyente establecida de modo general en el artículo 330 del C. de P.C. emerge, por esencia, del conocimiento de la providencia que se le debe notificar a una parte, porque está así lo ha manifestado de manera expresa, verbalmente o por escrito, de modo tal que por aplicación del principio de economía procesal, resulte superfluo acudir a otros medios de notificación previstos en la ley. La notificación debe operar bajo el estricto marco de dichas manifestaciones, porque en ello va envuelto la protección del derecho de defensa; tanto, que no es cualquier conducta procesal la eficaz para inferir que la parte ya conoce una providencia que no le ha sido notificada por alguna de las otras maneras previstas en el ordenamiento” (subrayado por fuera de texto). Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala concluye que la notificación por conducta concluyente sólo se entiende surtida cuando la persona manifiesta que tiene conocimiento sobre el contenido de la providencia o cuando se refiere a esta concretamente, siempre y cuando dicha actuación se haya desarrollado dentro del proceso al cual se accede pues, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de esta Corporación, la notificación personal es un acto procesal. En esta medida, cuando el peticionario está en desacuerdo con el contenido de la decisión administrativa y no ejerce los recursos gubernativos oportunos, para que opere la notificación por conducta concluyente, se deben cumplir los siguientes requisitos: i) existencia de un comportamiento del sujeto afectado por el acto; ii) que se surta al interior del proceso y; iii) que se pueda deducir inequívocamente el conocimiento del acto. De allí que, para que una providencia se entienda notificada por conducta concluyente, deben concurrir unos requisitos solemnes bien determinados cuyo cumplimiento se exige en razón del papel fundamental que juega la notificación en el respeto del debido proceso. En efecto, con la notificación de una providencia se garantiza realmente que las personas puedan conocer y controvertir las razones de hecho y de derecho en que las autoridades públicas fundamentan sus providencias. 19. En síntesis, la providencia que ordene la restitución del bien de uso público (Art. 3 del Decreto 640 de 1937 y Art. 44 del CCA), debe ser notificada personalmente a los ocupantes materiales del inmueble. Si no es posible realizar la notificación personal, el acto administrativo se debe notificar mediante edicto. En todo caso, los actos administrativos se notifican por conducta concluyente cuando media un comportamiento del sujeto afectado por el acto, del que se deduce inequívocamente el conocimiento de la decisión y que se produce al interior del proceso policivo. Finalmente, cuando hay terceros afectados por la decisión, es necesario publicar la parte resolutiva en el Diario Oficial o en un periódico de amplia circulación en la zona, para así dar cumplimiento al principio de publicidad. 20. Una vez establecidas las reglas en torno al debido proceso administrativo, principio que incluye la adecuada notificación de las providencias que se dicten en el marco de los procesos policivos de restitución de bienes de uso público, pasa la Sala a reiterar el contenido y alcance del principio de confianza legítima que, al igual que el debido proceso, debe ser respetado por las autoridades al adelantar acciones tendientes a la recuperación del espacio público. 3.2.5.2. Principio de confianza legítima. 21. En abundante jurisprudencia, la Corte Constitucional ha aplicado el principio de confianza legítima que ha sido definido por esta Corporación como: “un corolario de la buena fe [que] consiste en que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un periodo de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o pasivos de la Administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas. De i...