Sentencia T-207 de 2013

T-207-13 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-207/13 SUBSIDIO ECONOMICO PARA ADULTO MAYOR-Procedencia excepcional de la acción de tutela para proteger derechos fundamentales de ancianos en extrema pobreza Bajo el entendido de la premura que exige la solución de una controversia en donde se encuentran en juego los derechos fundamentales de un adulto mayor que carece de recursos económicos como sujeto de especial protección constitucional, la Corte ha aceptado que la acción de tutela resulta ser el medio más idóneo y eficaz para su protección y por ello ha aceptado su procedencia excepcional. En el presente asunto, la Sala aprecia que el accionante es una persona de 82 años de edad, que vive solo, padece serias complicaciones en su estado de salud (parkinson, enfermedades de la piel y pérdida casi total de la visión y el oído, entre otras), no puede trabajar, carece de ingresos propios y depende de la caridad de su hermano cuando este le puede ayudar. Estos aspectos conllevan a que la relevancia constitucional que reviste el presente asunto hace que los medios ordinarios de defensa, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento de derecho, no ofrezcan la suficiente idoneidad y eficacia para la protección plena de los derechos fundamentales del accionante, haciendo necesario un pronunciamiento definitivo y de fondo en sede de tutela. ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Dignidad humana y solidaridad como principios fundamentales Los principios de solidaridad y de respeto a la dignidad humana se constituyen en elementos esenciales sobre los cuales se soporta el concepto de Estado social de derecho, e implican la necesidad de brindar una especial protección a quienes por su condición se encuentran en circunstancias de vulnerabilidad. Esto impone a las autoridades unos deberes de ineludible cumplimiento con el propósito de procurar la realización material de los derechos individuales y de alcanzar las finalidades sociales del Estado. ADULTO MAYOR-Especial protección constitucional y legal para ancianos en estado de indigencia o de pobreza extrema Dentro de los grupos poblacionales que la Corte ha reconocido como sujetos de especial protección constitucional en razón a su condición de debilidad manifiesta, se encuentran las personas inmersas en situación de pobreza extrema. Sobre este sector, ha reconocido que de la naturaleza del Estado colombiano emana el deber de atención a las personas carentes de recursos económicos necesarios para una congrua subsistencia, que no tienen capacidad para laborar por motivos de edad o salud. Partiendo de la aplicación del principio de solidaridad y de la protección a la dignidad humana (arts. 1 y 13 superiores), el ordenamiento jurídico le reconoce una protección especial a los ancianos en situación de pobreza extrema, a la hora de proteger sus derechos individuales, lo cual se ve reflejado en disposiciones de rango constitucional, de derecho internacional y en el orden legal. PROGRAMA DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR-Recuento normativo del subsidio económico dentro de este programa DERECHO AL MINIMO VITAL Y A LA VIDA DIGNA DE ADULTO MAYOR-Garantía para personas en estado de pobreza extrema PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y DE RESPETO AL ACTO PROPIO-Caso en que se desvinculó al accionante del Programa de Protección Social al adulto mayor sin verificar que se encontraba en situación de pobreza extrema y gravemente enfermo En el presente asunto las entidades accionadas adoptaron la decisión de retirar al accionante del programa de Protección Social al Adulto Mayor, al considerar que se encontraba inmerso en la causal de ser propietario de más de un inmueble (numeral 8 del artículo 37 del Decreto Reglamentario 3771 de 2007), sin haber verificado las condiciones reales en las que se encontraba. En consecuencia, adoptaron la medida desconociendo que: i) por el solo hecho de estar en el programa era presumible su condición de vulnerabilidad (pobreza y vejez); ii) los predios que sustentaron la medida (matrículas 240-104514 y 240-104525) se encontraban con folios cerrados, lo cual implicaba que estos habían sido fraccionados o englobados y por ende no permitían conocer la realidad acerca de los derechos de dominio del accionante; iii) era una persona de 82 años con serias dificultades de salud (parkinson, enfermedades de la piel y pérdida casi total de la visión y el oído); y iv) no percibe ingresos propios sino que depende de la ayuda que un hermano le presta cuando puede. DEBIDO PROCESO PARA RETIRO DE BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR-Se insta al Ministerio de la Protección Social y al Ministerio de Salud para ajustar el Manual Operativo para verificación de las condiciones reales de quien se excluye del programa DERECHO AL MINIMO VITAL Y A LA VIDA DIGNA DE ADULTO MAYOR-Orden para reinclusión en el Programa de Protección Social a anciano de 82 años en grave estado de salud que fue retirado sin verificar su real condición Referencia: expediente T-3.717.271 Acción de tutela interpuesta por Romelio Artemio Maigual Maigual en contra de la alcaldía municipal y la Secretaría de Bienestar Social de Pasto, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Consorcio Prosperar. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil trece (2013) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados NILSON PINILLA PINILLA, JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB y quien la preside JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución, y 33 y concordantes del Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado 2° Civil del Circuito de Pasto, que confirmó el del Juzgado 5° Civil Municipal de la misma ciudad, en el sentido de no conceder la protección de los derechos fundamentales invocados mediante acción de tutela por el ciudadano Romelio Artemio Maigual Maigual. I. Antecedentes El ciudadano Maigual Maigual interpuso acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna, para lo cual narró los siguientes: 1. Hechos 1.1. Es una persona nacida en el año de 1931, que no cuenta con recursos económicos para su subsistencia y que vive solo en su casa ubicada en el corregimiento de Gualmatán, zona rural del municipio de Pasto. Adicionalmente, padece de “hipertensión, bronquitis, epilepsia, artrosis, dermatitis, alteraciones del comportamiento, temblor de acción, alteraciones en el lenguaje, hipoacusia, alteración en la marcha, entre otras.” 1.2. Desde el mes de junio de 2007 venía recibiendo un subsidio económico como beneficiario del Programa de Protección Social al Adulto Mayor de la Secretaría de Bienestar Social de Pasto, el cual le permitía cubrir sus necesidades de alimentación, aseo, vestuario y medicamentos no POS, constituyendo su único ingreso. 1.3. Mediante Resolución 800 del 21 de diciembre de 2011, la Secretaría de Bienestar Social de Pasto ordenó su exclusión del Programa, argumentando que se encuentra inmerso en la causal de retiro contemplada en el numeral 8° del artículo 37[1] del Decreto Reglamentario 3771 de 2007, alusiva a ser propietario de más de un inmueble. 1.4. El 10 de enero de 2012 el actor interpuso recurso de reposición contra dicha Resolución, aduciendo que si bien es dueño de dos propiedades, una de ellas es la que usa como vivienda y la otra corresponde a un predio rural de pequeña extensión que no está en condiciones de explotar ni de sacarle ningún provecho, dada su avanzada edad y deteriorado estado de salud. 1.5. El recurso fue denegado por la alcaldía municipal de Pasto mediante Resolución 093 del 16 marzo de 2012, argumentando que la decisión se encuentra basada en las disposiciones normativas vigentes. 1.6. Ante esta situación, el 8 de agosto de 2012 el señor Maigual Maigual instauró acción de tutela en contra de la alcaldía municipal de Pasto y la Secretaría de Bienestar Social de dicho municipio, con la pretensión de que se ordene su reinclusión al programa del que era beneficiario. 2. Pruebas aportadas con la acción de tutela Fueron aportados como pruebas las siguientes: 2.1. Fotocopia de la cédula de ciudadanía del señor Romelio Artemio Maigual Maigual, en donde consta que nació el 28 de junio de 1931.[2] 2.2. Fotocopia de su historia clínica en donde se relacionan las enfermedades que padece.[3] 2.3. Certificación expedida a solicitud del interesado por el señor Servio Tulio Nichoy, corregidor municipal[4] de Gualmatán – Pasto. En el documento se afirma que el accionante “es un adulto de 80 años, de escasos recursos económicos y atraviesa por circunstancias de salud que le impiden trabajar para su sustento y relacionarse en condiciones normales con la comunidad. Que vive solo, no tiene núcleo familiar que lo apoye o que esté pendiente de su salud y dificultades personales, lo que implica situación de vulnerabilidad y atención inmediata de las entidades gubernamentales competentes en el caso.”[5] 2.4. Declaraciones extra proceso ante notario por parte de las señoras Nidia Zenaida Túquerres López y María Gilma Maigual Botina, en las que estas declaran bajo juramento que conocen al accionante desde hace más de diez años y que dan fe de que las condiciones en las que se encuentra son lamentables. Señalan que sufre de parkinson, que vive solo, que no tiene ingresos y que no puede valerse por sí solo. Por último, afirman que cuando recibía el subsidio económico tenía un ingreso mínimo que le permitía satisfacer sus gastos personales.[6] 3. Actuaciones en primera instancia 3.1. Mediante auto del 9 de agosto de 2012, el Juzgado 5° Civil Municipal de Pasto admitió la solicitud de amparo y procedió a notificar a las entidades accionadas. Específicamente, le solicitó a la Secretaría de Bienestar Social que allegara copia del estudio socioeconómico y familiar que le hubiere realizado al señor Romelio Artemio Maigual Maigual. De igual forma, decidió vincular al Ministerio de Salud y Protección Social y al Consorcio Prosperar, por ser esta última la entidad encargada de administrar los recursos del Programa de Protección Social al Adulto Mayor. Por último, ofició a la Oficina de Instrumentos Públicos de Pasto para que certificara los bienes inmuebles de los que es propietario el accionante. Las respuestas se presentaron en el siguiente orden: 3.2. La Oficina de Instrumentos Públicos informó que el accionante aparecía como propietario de una cuota parte del inmueble de mayor extensión “La Montava[7]”, identificado con matrícula inmobiliaria 240-59980 del Círculo Registral de Pasto, ubicado en el municipio de Tangua. En el certificado de tradición del inmueble aportado por la entidad[8], figura en la anotación 003 que el accionante adquirió una cuota parte del inmueble por vía de sucesión del señor Jorge Rafael Maigual junto con otras seis personas que llevan sus mismos apellidos, según sentencia del 4 de diciembre de 1993 del Juzgado 1° de Familia de Pasto. No obstante, la anotación 004 registra una transferencia de derechos por parte del señor Francisco Onesino Maigual Maigual (uno de los seis herederos) a la señora Clemencia Maigual de Popayán y luego en la 005, de ésta a José Florencio Popayán Maigual. 3.3. La alcaldía municipal de Pasto y la Secretaría de Bienestar Social de la misma ciudad respondieron de manera conjunta. En primer lugar, señalaron que no está probado que la propiedad rural del accionante sea de “pequeña extensión” y que la posibilidad de explotarla no se refiere únicamente al hecho de practicar personalmente actividades agrícolas, toda vez que puede ser arrendada o enajenada. En cuanto al costo que puedan tener los medicamentos no POS, afirmaron que le deben ser suministrados por al Instituto Departamental de Salud, por lo que no deberían generarle ningún gasto. De otro lado, hizo alusión a que el objetivo del Programa “es proteger a la población en situación de extrema pobreza, abandono e indigencia, contra la imposibilidad de generar ingresos que le permitan solventar sus necesidades básicas.” En ese sentido, explicó que dada la limitación de los recursos, es necesario llevar a cabo un proceso técnico de priorización para elegir a las personas más necesitadas. De esta forma, consideran que el hecho de ser propietario de más de un inmueble desvirtúa la necesidad del subsidio, existiendo otros ancianos en condiciones más precarias. Por esta razón, si desea volver a ingresar, debe someterse nuevamente al proceso de priorización según el procedimiento técnico elaborado por la empresa SETECSA, contratada por el ente territorial, la cual a su vez le transmite la información a un administrador fiduciario denominado Prosperar Hoy. De esta forma, considera que de cualquier manera el municipio no tiene competencia para tomar decisiones acerca del nuevo ingreso. También descarta la posibilidad de crear un nuevo cupo para el actor, en la medida en que dicha actuación le corresponde solo al Ministerio de Salud y Protección Social. Culminó diciendo que la acción de tutela es improcedente debido a que no se cumple el requisito de inmediatez y a que la decisión debió ser controvertida mediante la acción de nulidad y restablecimiento. En cuanto al estudio socioeconómico y familiar del señor Maigual Maigual solicitado en el auto admisorio, la entidad guardó silencio. Como anexos aportó: - Copia de la Resolución número 800 del 21 de diciembre de 2011, mediante la cual la Secretaría de Bienestar Social de la alcaldía de Pasto resolvió excluir al señor Romelio Artemio Maigual Maigual del programa de Protección Social al Adulto Mayor en su modalidad de subsidio económico, por encontrarse dentro de la causal 8° del artículo 37 del Decreto Reglamentario 3771 de 2007, alusiva a ser propietario de más de un inmueble. Los predios que fueron relacionados en el acto administrativo corresponden a las matrículas inmobiliarias 240-104514 y 240-104525. - Copia de los certificados de tradición de los inmuebles con matrículas 240-104514 y 240-104525, ambos del círculo registral de Pasto. Como modo de adquisición aparece “adjudicación en sucesión” del causante Jorge Rafael Maigual, según sentencia del 4 de diciembre de 1992, del Juzgado 1° de Familia de Pasto. También se lee que el estado de los folios es “cerrado”[9], con la anotación de fecha 17 de junio de 1993 en ambos casos de que “se cierra este folio en la anotación 1 por no ser procedente su apertura (ver sentencia)”. - Copia de la Resolución 093 del 16 de marzo de 2012, mediante la cual la alcaldía municipal de Pasto negó el recurso de reposición interpuesto por el accionante contra la Resolución 800 del 21 de diciembre de 2011. 3.4. Consorcio Prosperar. Mediante escrito del 17 agosto de 2012 la entidad se pronunció sobre los hechos que dieron origen a la solicitud de amparo. En primer lugar, hizo un recuento normativo de las disposiciones que regulan el subsidio en cuestión. Seguidamente se refirió a la población objetivo del beneficio, la cual, según el Manual Operativo del Programa de Protección Social al Adulto Mayor, corresponde a “los colombianos adultos mayores que durante su vida laboral no cotizaron para acceder a un seguro económico de vejez, viven en la calle y de la caridad pública, o viven con la familia y el ingreso familiar total es inferior a un salario mínimo mensual vigente.” Señaló que la ayuda consiste en el giro bimensual de una suma de dinero que oscila entre los $40.000 y $75.000. En cuanto al caso concreto del accionante expresó: “Consultada la base de datos se verificó que, el señor Romelio Artemio Maigual Maigual, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.791.440, ingresó al programa de Protección Social al Adulto Mayor figurando en la calidad de beneficiario activo bajo la modalidad de subsidio económico directo dentro de los cupos correspondientes al municipio de San Juan de Pasto (Nariño), a parir del treinta (30) de junio de dos mil siete (2007) hasta el primero (1) de junio de dos mil doce (2012), fecha en la cual fue retirado en virtud a solicitud remitida por la Alcaldía Municipal de San Juan de Pasto (Nariño) mediante resolución 800 de fecha primero (1) de agosto de dos mil doce (2012) [sic, 21 de diciembre de 2011] por incurrir en la causal señalada en el numeral 8 del artículo 37 del Decreto 3771 de 2007 (…). En ese sentido, está demostrado que la causa de retiro del señor Romelio Artemio Maigual Maigual identificado con cédula de ciudadanía No. 1.791.440, es imputable exclusivamente a la Alcaldía Municipal de San Juan de Pasto (Nariño), pues mediante acto administrativo solicitó el retiro de tal persona del Programa de Protección Social al Adulto Mayor (…). Se resalta que es responsabilidad exclusiva de las entidades territoriales la inscripción y selección de beneficiario, así como realizar lo trámites para el ingreso, desbloqueo, retiro o reingreso de los mismos (…).” 3.5. El Ministerio de Salud y Protección Social guardó silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante providencia del 23 de agosto de 2012 el Juzgado 5° Civil Municipal de Pasto resolvió no conceder la protección a los derechos invocados. En primer lugar consideró que no es competencia del juez constitucional ordenar el pago de este tipo de subsidios, toda vez que ello está sujeto a un proceso técnico de priorización. En ese sentido, el accionante debió controvertir la decisión ante los jueces administrativos. En cuanto a la condición particular del actor, afirmó que el material probatorio obrante en el expediente no lleva a concluir que se encuentra en situación de extrema pobreza. Para ello se refirió a que: (i) cuenta con dos inmuebles; (ii) según las declaraciones extra juicio aportadas, la comunidad en donde vive le ayuda; y (iii) no hay evidencia de que los medicamentos no POS que dice requerir le hayan sido negados. Sin embargo, afirmó que nada obsta para que vuelva a aplicar al subsidio. 5. Impugnación del fallo de primera instancia El 31 de julio de 2012 el señor Maigual Maigual impugnó la decisión. Para ello se refirió a que el subsidio le continuó siendo entregado hasta el mes de marzo de 2012, por lo que consideró que a pesar de que se le hubiera informado su desvinculación del programa, continuaría recibiendo el dinero. En cuanto a sus condiciones particulares, señaló que es clara la condición de vulnerabilidad en la que se encuentra, dada su avanzada edad, la soledad en la que vive y a que no cuenta con recursos económicos para sufragar sus gastos básicos. Por último, refirió que el predio rural que es objeto de discordia cuenta con 60 metros de largo por 7 de frente y que hace parte de otro de mayor extensión, lo cual hace que no sea fácil ponerlo en arriendo ni ejercer ninguna actividad productiva. En esa oportunidad fue aportada una nueva certificación del corregidor de Gualmatán en donde señala que en una visita domiciliaria realizada el 27 de agosto de 2012 constató la avanzada edad del accionante, que su vivienda es humilde, que vive solo, que esta decaído y con problemas de movilidad, por lo que no le es posible realizar ninguna actividad laboral. 6. Actuaciones del juez de segunda instancia 6.1. Admitida la impugnación, el Juez 2° Civil del Circuito de Pasto le solicitó a la Oficina de Instrumentos Públicos que informara el motivo de cierre de los folios 240-104514 y 240-104525 (señalados por la alcaldía municipal y la Secretaría de Bienestar Social en la Resolución número 800 del 21 de diciembre de 2011 y en el informe de contestación de la acción de tutela, y que sirvieron de sustento para adoptar la medida de excluir al accionante del programa), así como si éstos tienen alguna relación con el predio “La Montaña” con matrícula 240-59980 (señalado por la Oficina de Instrumentos Públicos en la respuesta a la solicitud de información hecha por el juez de primera instancia en el proceso de tutela). De la misma forma, le solicitó que informara si existían otros bienes a su nombre. En respuesta la entidad afirmó que “las personas jurídicas y/o naturales citadas en el oficio de la referencia sí figura (n) como propietarios (s) del bien inmueble. Esta revisión no se efectúa en libro del antiguo sistema”. Con el escrito fueron adjuntadas impresiones en donde los nombres y apellidos del accionante arrojan como resultado los siguientes números de matrícula: i) 240-59980 “La Montaña”; ii) 240-59981 “El Capulí” (hoy “Aliso Dos”); y iii) 240-61375 “Cascajal”. 6.2. Mediante fallo del 2 de octubre de 2012, el Juzgado 2° Civil del Circuito de Pasto resolvió confirmar la sentencia de primera instancia. Para el efecto, reconoció que la información proporcionada por la Oficina de Instrumentos Públicos no había sido clara, ya que durante el proceso relacionó inmuebles distintos en cada etapa. No obstante, concluyó que es dable entender que existen al menos dos predios a nombre del actor, por lo que nada obsta para que pueda enajenarlos o arrendarlos. Sumado a lo anterior, señaló que es posible considerar que el actor cuenta con parientes cercanos, por cuanto de la lectura del certificado de tradición del predio “La Montaña” se extrae que los demás propietarios tienen sus mismos apellidos y que adquirieron por vía de sucesión. 7. Actuaciones en sede de revisión ante la Corte Constitucional 7.1. Seleccionado el caso por este alto tribunal, mediante auto del 26 de febrero de 2013 se decidió practicar algunas pruebas que resultaran pertinentes y conducentes para disponer de mejores elementos de juicio para decidir. 7.2. En primer lugar, se ofició a la Oficina de Instrumentos Públicos de Pasto para que indicara de manera definitiva los bienes inmuebles de propiedad del accionante. En respuesta, la entidad señaló que verificado el sistema aparecen dos predios a nombre del accionante: uno denominado “El Capuli” hoy “Aliso Dos” identificado con matrícula 240-59981; y otro denominado “La Montaña” con matrícula 240-59980. En esa oportunidad fueron aportados los respectivos certificados de tradición, en los cuales se aprecia que el primero está ubicado en el municipio de Pasto en el corregimiento de Gualmatán, que fue adquirido por sucesión del señor Jorge Rafael Maigual en 1992 y que en 2002 se llevó a cabo una venta parcial a un tercero. El certificado de tradición del segundo ya obraba en el expediente (ver numeral 3.2 del capítulo de antecedentes de esta providencia). 7.3. Se ofició también al Juez 1° de Familia del Circuito de Pasto, quien en su momento conoció de los procesos de sucesión a través de los cuales el actor adquirió los bienes “La Montaña” y “Aliso Dos”, para que allegara copia de las respectivas sentencias. No obstante, la entidad respondió que a causa de un incendio que se presentó en el archivo judicial en el año 2001, las sentencias solicitadas fueron destruidas. Por esta razón no fue posible obtener más información al respecto. 7.4. Como tercer aspecto, se comisionó al Juzgado 2° Civil del Circuito de Pasto (juez de tutela de segunda instancia en el proceso de tutela), para que practicara dos inspecciones judiciales, una la vivienda del actor (predio “Aliso Dos” en el corregimiento de Gualmatán) y otra al predio “La Montaña”, y para que le realizara un interrogatorio de parte al accionante. Sumado a ello, el juzgado comisionado decidió practicar una declaración juramentada al señor Jesús Isaac Maigual Maigual, hermano del actor. El resultado de las pruebas se relaciona a continuación: 7.4.1. Declaración juramentada del hermano del actor en diligencia practicada el día 14 de marzo de 2013. En el acta se lee, en lo pertinente, lo siguiente: “Mi hermano Romelio Artemio, él vive enfermo, solo, por sus años no puede trabajar, ya tiene 83 años, el sufre de la cintura, del estomago, tiene, un golpe en el hombro que no lo deja mover, ese golpe lo sufrió hace como un año y medio, no tiene esposa ni hijos, vive solo en la casa que está ubicada ahí al lado de la carretera del sector de Fátima del corregimiento de Gualmatán, me toca obligatoriamente yo [sic] me toca primeramente darle pagando los servicios de agua, catastro, luz, porque lo he encontrado con los recibos alcanzado, cuando mi hermano era joven trabajó en la agricultura bajo la responsabilidad de mis papaces, esa fue nuestra costumbre, de mi familia somos tres hermanos pero yo no más le ayudo, desde muy jóvenes éramos los dos. Otra cosa que con mis niñas, con mis hijas tengo que mandarlo a visitar con la alimentación porque en el día de hoy no tiene las cosas para el poder hacer algún almuerzo y comidita a pesar de eso yo siempre le llevo las cosas para la cocina, para cuando yo o mi familia no puede irlo a visitar, nosotros vivimos a una o dos cuadras de donde él, eso me hace tenerle compasión porque lo veo mayor, escaso de oídos, de vista y como él ha manifestado en sus declaraciones y escritos sus condiciones de vida son difíciles para sustentarse él sus días de vida, yo también cuento con recursos escasos, el campo es trabajoso para adquirir dinero y a mas de eso tengo a mi familia y tengo que sostenerla y me alcanza para ayudarlos con los servicios y algo de alimentación, también tiene que tomar medicamentos va al puesto de salud del corregimiento que directamente no le hace bien porque la enfermedad de él es superior para las formulas que le da la doctora, los remedios y tengo que comprarle otras drogas que son caras, porque él sufre de unas ampollas en su cuerpo, eso sí estoy muy de acuerdo con la visita de usted doctora para que le conste que estoy manifestando la verdad y que mi hermano también manifiesta la verdad, quisiera manifestarme de esta forma y quiero solicitar ante este y ante cualquier entidad que pueda intervenir que le den una solución a mi hermano porque las condiciones de él son graves, por eso espero de cualquier entidad una pronta solución de este subsidio que él tenía y le servía para el sustento de las cosas de la cocina y para comprar algo de droga, esa droga es cara, el subsidio se lo quietaron hace un año, a él se lo dieron porque le reconocieron los años y su enfermedad que tenía más que eso [sic] que el señor Corregidor lo visitó a su casa y vio que era necesario colaborarle (…) desde que le quietaron el subsidio le dio nervios y se enfermó más, él tiene una enfermedad en el cuerpo y se agravó una enfermedad de la piel y tuve que colaborarle dejando de cumplir en mi hogar como padre de familia, tengo cinco hijos, dos nietos y mi esposa, todos ellos estudiando, mi familia me colabora con las laborales del campo, a eso nos dedicamos, pero también tienen que estudiar y también me ayuda mi esposa.” Posteriormente el funcionario judicial procedió a preguntarle acerca de las condiciones de vida del señor Romelio Artemio. Al respecto refirió: “Mi hermano por herencia de nuestros padres se encuentra viviendo en su casa, que no está en buenas condiciones, es propietario de esa casa, es de un piso, de pared de tierra, pisos en tierra en unas partes, es de regular tamaño, puede tener de frente como diez metros por siete de fondo, tiene una huerta que la siembra una hija mía Sandra Patricia Maigual, la siembra de acelga, cebolla, repollo, lo que produce me entrega a mí para comprarle unas cremas, se reparte de mitad a mitad, sin hacerle cuenta el costo que tiene la siembra, la huerta tiene unos quince metros de fondo y de ancho tiene como diez y ocho por ahí. Es pequeña. Mi hija le entrega la plata cada cuatro meses, eso me toca a mí recibirle para comprarle las cremas porque no le cubre el carné. Le entrega entre diez y ocho y veinte mil pesos cada cuatro meses, hubiera visto ahora en los días de paro, un repollo por ejemplo lo están pagando a $300 o $400, el campo hay ocasiones que es bueno pero no siempre.” En cuanto a si poseía más de una propiedad, específicamente al predio “La Montaña”, señaló: “No, los tuvo más antes, pero no en grandeza, él vendió lo que tuvo, eran de poca extensión también para sostenerse porque como él ha vivido enfermo y no le ha gustado trabajar de otra forma que sea la agricultura y ha vendido no sé por qué no desaparece en el registro. (…) Eso está a nombre de una señora Clemencia Maigual y de su esposo Segundo Popayán, ellos le compraron el derecho a mi hermano en “La Montaña”, en caso de que se ofrezca podría presentar una copia de la escritura, mi hermano vendió el derecho hace como trece años, no sé porque sigue apareciendo él, es un error que lo perjudica. Ese predio era de mis padres y por cuestión de muerte de mi padre tocó de a partes a mis hermanos y a mí me dieron en otro lado, allá les toco como a seis hermanos y les tocó muy poco, no podían dividirlo y lo vendieron todos a Segundo Popayán por ser vecino colindante. No recuerdo que extensión tenía, eso pertenece al municipio de Tangua y queda en cercanías del galeras, allá eso es potrero no vive nadie, es páramo, una parte de montaña y potrero, es una franja larga que mi padre tuvo allá sirve para pastos de los animales y la montaña no porque es como decir paramo no más. Mi hermano no tiene más que la casa que vive. Quisiera también dejar en claro que pues el registro no está dando datos exactos como me manifestó el jefe de instrumentos públicos porque yo le manifesté que porque aparecían tantas matriculas a nombre de él que mi hermano ya no tenía. Lo que ante usted si me comprometo, vuelvo a recalcar, a entregar copia del propietario de este predio La Montaña tan pronto yo la solicite la haré llegar a este despacho.” En relación a esto último, el 18 de marzo el hermano del accionante presentó ante el juzgado comisionado una copia de un contrato de compraventa suscrito en el año 1994 ante dos testigos entre el señor Romelio Artemio Maigual como vendedor y Francisco Onecimo Maigual como “comprador mayorista” (uno de los seis herederos del señor Jorge Rafael Maigual que adquirió por sucesión y quien a su vez figura como vendedor en 1995 a la señora Clemencia Maigual de Popayán según la anotación 004 del certificado de tradición del inmueble. Ver numeral 3.2 del capítulo de antecedentes de esta providencia), en donde el primero le vende al segundo la cuota que tiene sobre un inmueble ubicado en el municipio de Tangua, correspondiente al predio “La Montaña”. En el documento se aprecia también que el adquiriente ha recibido a conformidad el predio y que el precio ha sido pagado. Ello con el propósito de señalar que el accionante no es propietario de dicho predio actualmente. 7.4.2. Inspección judicial a la vivienda del accionante e interrogatorio de parte practicados el 15 de marzo de 2013. En la descripción general del inmueble se indica que está destinado a proveer habitación al accionante, que tiene una “pequeña huerta cacera sin suficiente significado económico”, situado junto a la carretera principal de acceso, la cual en su mayoría se encuentra sin pavimentar. La vía cuenta con tránsito de vehículos particulares y de servicio público. En cuanto a sus características se lee: “c. se trata de una casa de habitación de tierra pisada, compuesta de dos habitaciones, piso en madera y tierra, techo de teja de barro, una cocina, servicio sanitario en el huerto y un lavadero, en mal estado de conservación y de difícil posibilidad de recuperación, en parte amenaza ruina. d) Cuenta con servicios públicos de energía eléctrica, alcantarillado y tiene medidor de energía eléctrica. e) El señor Romelio Artemio Maigual Maigual posee para su subsistencia una cama, unas mesas, unas sillas, un armario, ningún electrodoméstico, mientras que en la cocina se preparan los alimentos con leña. CONSTANCIAS. En el momento de la diligencia se encuentra acompañado de su hermano, señor Jesús Isaac Maigual Maigual, su cuñada María Inés Maigual, su sobrina Sonia Patricia Maigual. Se verifica que el estado de salud del actor es grave, no escucha y tiene muy poca visión. No obstante se lo observa bien cuidado, dentro de las condiciones económicas de la familia Maigual, esto es no está en estado de abandono, nos permitió el ingreso a su vivienda, se trata de una persona educada y cordial, al ver ingresar al personal del juzgado relata hechos de su enfermedad, indica los medicamentos que toma y que le dan en el puesto de salud, menciona a sus padres ya fallecidos, su condición de sordera impide que se practique el interrogatorio. En cuanto a la huerta se trata de una zona de terreno de diez por diez, sembrada en acelga, cebolla y maíz, en muy poca cantidad, se trata de una huerta de pan coger. La extensión de la casa es similar de aproximadamente diez metros de largo por ocho de frente, no tiene servicios sanitarios adecuados, cuenta con una letrina y un lavadero”. En la misma diligencia el funcionario judicial le solicitó al señor Jesús Isaac Maigual Maigual que acompañara al personal del juzgado comisionado al predio la “La Montaña” para la segunda inspección. A ello respondió: “Quiero manifestar que eso es en cercanías del volcán galeras, que por lo tanto en este momento no es posible llegar hasta allá, tocaría ir de mañana, me tocaría hasta cierta parte llegar en carro, campero, de ahí me tocaría trasladarnos alquilando bestias, se demora mas de dos horas en caballo, es páramo, por eso me impide hacer estas vueltas porque la verdad no tengo el dinero para ese transporte, mas de eso, para esta inspección, toca pedir permiso al propietario para llegar hasta dicho punto, el propietario es Segundo Popayán y la esposa y ellos cuando les pedí una copia de la escritura me manifestaron que para que era, me sospechan que yo me voy a apoderar de este predio, además ese predio permanece solo.” En la misma diligencia, la señora María Inés Maigual, cuñada del accionante, señaló: “Mi cuñado se encuentra enfermo, no oye, lo hemos traído al puesto de salud, le damos alimentación, lo que nos alcanza, lo vimos porque no hay quien lo ayude por su estado de enfermedad, el sufre de la piel, tiene parkinson, tiene parte del cuerpo enfermo, como manchas y toca de comprarle droga. Es una persona mayor tiene como 83 años, no ve, vive solo en la casa, nadie lo acompaña más que nosotros, desde que le quitaron el subsidio se enfermó mas, es golpiado [sic] la espalda y no puede trabajar. Antes trabajaba en la agricultura, nunca se casó, es soltero, no tiene hijos. Solo es dueño de lo que está ahí. Yo pido que le colaboren con el subsidio, eso servía para alimentarse y una parte para comprar la droga, la verdad que las cremas que se le compran son muy caras, su situación es regular y nosotros los ayudamos con lo que podemos porque tengo mis hijas que tengo que darles estudio y la alimentación” 7.5. Por último se le ordenó a la alcaldía municipal de Pasto que allegara copia del Manual Operativo del Programa de Protección Social al Adulto Mayor y del estudio socioeconómico y familiar que se le hubiere realizado al accionante al momento de su ingreso. En respuesta la entidad señaló que no era posible enviar el referido estudio debido a que este no había sido encontrado en el archivo. No obstante afirmó que lo había solicitado al archivo general del municipio para que, en caso de que exista, fuera remitido. De igual forma envió copia del Manual Operativo, en el cual se encuentran los lineamientos pormenorizados del programa. Específicamente, en el anexo 2 se detalla el proceso de inscripción de los potenciales beneficiarios; el 4 describe las competencias de los diferentes actores involucrados dentro del Programa; y en el 7 el proceso de presentación de novedades de pérdida del subsidio. En este último se aprecia que el procedimiento consiste en el reporte de la novedad por parte del ente territorial a la regional del ICBF correspondiente y luego de ésta al Consorcio Prosperar Hoy, para que haga el retiro. No obstante, no se relaciona ningún procedimiento que deba llevarse frente a los beneficiarios al momento de iniciar el trámite. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. 2. Planteamientos de la acción y problema jurídico De los antecedentes expuestos se tiene que en el presente caso el accionante es una persona de 82 años de edad, que en el mes de junio de 2007 ingresó al programa de Protección Social al Adulto Mayor de la Secretaría de Bienestar Social de Pasto, sin que haya evidencia del estudio socioeconómico y familiar que se le hubiere realizado en su momento. A través de dicho programa recibía una suma de entre $40.000 y $75.000 bimensuales, los cuales utilizaba para costear los aspectos mínimos de su subsistencia. Por su parte, mediante Resolución 800 del 21 de diciembre de 2011 de la mencionada Secretaría, confirmada mediante Resolución 093 del 16 marzo de 2012 de la alcaldía del mismo municipio, se tomó la decisión de retirar al actor del programa, aduciendo que se encontraba inmerso en la causal contenida en el numeral 8° del artículo 37 del Decreto Reglamentario 3771 de 2007 alusiva a ser propietario de más de un inmueble, a pesar de que no era posible tener certeza sobre los derechos de dominio del accionante debido al estado cerrado de los folios de matrícula. No obstante, el subsidio le fue efectivamente pagado hasta el mes de junio de 2012, según lo narrado por la entidad encargada de ordenar el pago (Consorcio Prosperar). Ante esta situación, el actor señaló que si bien es dueño de dos inmuebles, su avanzada edad y su delicado estado de salud no le permiten explotar de ninguna manera el segundo, a lo que la entidad respondió que éste puede ser arrendado o enajenado y de esta forma generar algún ingreso. Sumado a lo anterior, del material probatorio recopilado en las diferentes etapas procesales se pudo determinar que: i) el actor vive solo en una vivienda ubicada en el corregimiento de Gualmatán en la zona rural de Pasto (predio “Aliso dos” con matrícula 240-59981), que si bien cuenta con algunos servicios públicos, se encuentra deteriorada al punto de amenazar ruina; ii) no cuenta con recursos económicos más que de $18.000 a $20.000 que le son entregados por su sobrina cada cuatro meses, como resultado de la explotación de una pequeña huerta ubicada en la casa; iii) recibe ayuda de su hermano cuando éste, en medio de sus posibilidades, puede dársela; iv) sufre complicaciones de salud, entre las cuales se encuentra parkinson, enfermedades en la piel y la pérdida casi total de la visón y el oído; v) los números de matrícula de los inmuebles relacionados en el acto administrativo de desvinculación, no corresponden con los que luego fueron reportados por la Oficina de Instrumentos Públicos en las distintas etapas procesales; y vi) en los múltiples pronunciamientos de dicha entidad fueron mencionados inmuebles diferentes como de propiedad del señor Romelio Artemio, habiendo sido señalados en el último caso ante esta corporación, solo los identificados con matrículas 240-59980 “La Montaña” y 240-59981 “Aliso Dos”. En cuanto al primero de ellos (“La Montaña”), en declaración juramentada el hermano del accionante manifestó que este se encuentra ubicado en una zona de difícil acceso cerca al Volcán Galeras, al que solo es posible llegar en “campero” y luego dos horas a caballo. Sin embargo, señaló reiteradamente que este fue vendido desde el año 1994, según consta en un contrato de compraventa suscrito ante dos testigos, señalando además que no comprende por qué sigue apareciendo su hermano como dueño. Conforme a los anteriores antecedentes, de resultar procedente la acción de tutela, le corresponderá a la Corte entrar a resolver el siguiente problema jurídico, teniendo en cuenta que “la acción de tutela no está sujeta a complejas exigencias técnicas sino que rige el principio de informalidad”[10] y que el juez constitucional está llamado a desentrañar los hechos que le dan origen a la solicitud de amparo, en aras de garantizar la efectividad de todos los derechos involucrados[11]: ¿Configura una violación de los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, al debido proceso administrativo, así como un desconocimiento a los principios de confianza legítima y de respeto por el acto propio, el que una persona de 82 años de edad, que vive sola, padece serias complicaciones de salud, no tiene capacidad laboral y recibe ayuda de su hermano cuando éste puede, sea retirado del Programa de Protección Social al Adulto Mayor al cual pertenecía desde hacía cinco años, bajo el argumento de que se encontraba inmerso en la causal de retiro consistente ser propietario de más de un inmueble? Antes de abordar de fondo el anterior interrogante, la Sala deberá (i) establecer la procedibilidad de la solicitud de amparo en el presente asunto. De superarse lo anterior, desarrollará los siguientes tópicos: la solidaridad y dignidad humanas como principios esenciales del concepto de Estado social de derecho (ii); la especial protección de las personas de la tercera edad en estado de pobreza extrema y el Programa de Protección Social al Adulto Mayor (iii); y los principios de confianza legítima y de respeto por el acto propio (iv). Por último abordará el caso concreto (v). 3. La procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos económicos como los subsidios para adultos mayores en estado de pobreza extrema El artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela por regla general no procede cuando existan otros medios o mecanismos de defensa judiciales. Dice la norma: “Toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (…)” En el mismo sentido, el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone: “Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)” En virtud ello, la Corte ha manifestado que la tutela contra actos de la administración “se caracteriza por ser subsidiaria y residual, lo cual implica que ella será procedente para la protección de derechos fundamentales siempre que (i) no exista un mecanismo de defensa judicial o que existiendo no resulte eficaz para su amparo; o (ii) que se promueva como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable”[12]. En el primer escenario la solicitud estará encaminada a obtener un pronunciamiento judicial que dé una solución definitiva, mientras que en el segundo la decisión que se profiera buscará otorgar una medida transitoria que impida la causación de un perjuicio irremediable en tanto se decide acerca de la legalidad de la actuación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En cuanto a la ineficacia de los medios ordinarios que hace procedente el estudio de fondo de manera directa, en sentencia SU-086 de 1999 este Tribunal sostuvo que “frente al objetivo prevalente de asegurar el respeto a los derechos fundamentales por la vía judicial, no es lo mismo cotejar una determinada situación con preceptos de orden legal que compararla con los postulados de la Constitución, pues la materia objeto de examen puede no estar comprendida dentro del ámbito de aquél, ni ofrecer la ley una solución adecuada o una efectiva protección a la persona en la circunstancia que la mueve a solicitar el amparo, encajando la hipótesis, en cambio, en una directa y clara vulneración de disposiciones constitucionales. La Corte recalcó esa diferencia, respecto de la magnitud del objeto de los procesos, haciendo ver que una es la dimensión de los ordinarios y otra la específica del juicio de protección constitucional en situaciones no cobijadas por aquéllos”. En consecuencia, “aunque en principio la existencia de otros medios de defensa judiciales hace improcedente la acción de tutela, la sola existencia formal de uno de estos mecanismos no implica per se que ella deba ser denegada[13]. En realidad, para poder determinar cuál es el medio adecuado de protección, se hace imprescindible que el juez constitucional entre a verificar si, cumplidos ciertos condicionamientos, las acciones disponibles protegen eficazmente los derechos de quien interpone la acción o si, por el contrario, los mecanismos ordinarios carecen de tales características, evento en el cual el juez puede otorgar el amparo[14]”.[15] En atención a lo anterior, a pesar de que por regla general la acción de tutela no procede cuando existen otros medios de defensa judiciales, a través de sus pronunciamientos la Corte ha venido desarrollando subreglas que permiten estudiar la idoneidad y eficacia que ofrecen los mecanismos disponibles desde el punto de vista constitucional, dependiendo de la materia de que se trate y de las particularidades de cada asunto. En materia de personas en situación de pobreza extrema, la Corte ha señalado que “en caso de que se evidencie un grave perjuicio de las condiciones mínimas o el mínimo vital de quien solicita atención y esta persona no tenga un núcleo familiar cercano que cubra estos requerimientos, procede de manera excepcional la atención del Estado ordenada de manera directa por tutela”[16] Así mismo, ha considerado la eficacia e idoneidad de este mecanismo cuando además de la carencia absoluta de recursos, el accionante es también una persona de la tercera edad. En ese sentido, “esta corporación ha manifestado que, ‘por la disminución de sus capacidades físicas, la reducción de las expectativas de vida y la mayor afectación en sus condiciones de salud, estas personas constituyen uno de los grupos de especial protección constitucional’[17] y, por este motivo, resulta para ellos desproporcionado ser sometidos a esperar que en un proceso ordinario se resuelvan sus pretensiones.”[18] Teniendo en cuenta estas consideraciones, en sentencia T-495 de 1997 al pronunciarse sobre un caso en donde los accionantes eran una pareja de adultos mayores que se encontraban en situación de pobreza, la Corte reconoció la falta de garantía efectiva desde el punto de vista constitucional que ofrecen los medios de defensa ordinarios y señaló: “Los demandantes son personas de avanzada edad, en situación de extrema pobreza: ella reducida a su lecho de muerte y él precisado a cuidarla constantemente; negarles el amparo de sus derechos y obligarlos a acudir a otra vía judicial, implicaría para ellos una carga injustificada. La iniciación de cualquier proceso demanda una serie de gastos que la familia (…) no puede sufragar; además, las exigencias formales de cualquier proceso, unido a la mora que puede presentarse por la congestión judicial, llevaría a que la posible decisión judicial favorable a las pretensiones de los actores se produjera demasiado tarde.” De esta forma, bajo el entendido de la premura que exige la solución de una controversia en donde se encuentran en juego los derechos fundamentales de un adulto mayor que carece de recursos económicos como sujeto de especial protección constitucional, la Corte ha aceptado que la acción de tutela resulta ser el medio más idóneo y eficaz para su protección y por ello ha aceptado su procedencia excepcional. Traídas estas consideraciones al presente asunto, la Sala aprecia que el accionante es una persona de 82 años de edad, que vive solo, padece serias complicaciones en su estado de salud (parkinson, enfermedades de la piel y pérdida casi total de la visión y el oído, entre otras), no puede trabajar, carece de ingresos propios y depende de la caridad de su hermano cuando este le puede ayudar. Estos aspectos conllevan a que la relevancia constitucional que reviste el presente asunto hace que los medios ordinarios de defensa, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento de derecho, no ofrezcan la suficiente idoneidad y eficacia para la protección plena de los derechos fundamentales del accionante, haciendo necesario un pronunciamiento definitivo y de fondo en sede de tutela. En cuanto a la falta de cumplimiento del requisito de inmediatez alegada por la alcaldía municipal de Pasto y la Secretaría de Bienestar Social de la misma ciudad, debe acudirse a lo sostenido por esta corporación en el sentido de que “la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y oportuno con el fin de evitar que se emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de los actores o, peor aún, se convierta en un factor de inseguridad jurídica”[19]. Sobre este aspecto, en sentencia SU-961 de 1999 se sostuvo que “la razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado”. Dadas estas consideraciones, la Sala encuentra que en el presente asunto el tiempo transcurrido entre la Resolución 093 del 16 marzo de 2012 que confirmó la expulsión del accionante del programa y el momento en el que fue instaurada la acción de tutela (8 de agosto de 2012), ha transcurrido un término razonable (cinco meses), teniendo en cuenta las condiciones personales del accionante y que el subsidio fue efectivamente pagado hasta el mes de junio del mismo año. Por estas razones, no es dable considerar que en el presente asunto no se cumple el requisito de inmediatez. Verificada la procedencia de la acción de tutela, debe la Sala emprender el desarrollo de los tópicos relacionados, para así determinar si en el caso concreto se presentó una violación de los derechos fundamentales del señor Maigual Maigual. 4. La solidaridad y la dignidad humanas como principios esenciales del concepto del Estado social de derecho Desde su temprana jurisprudencia esta corporación ha hecho referencia a los principios de solidaridad y de respeto por la dignidad humana como pilares fundacionales del Estado social de derecho. En sentencia T-426 de 1992 al definir el modelo señaló: “5. El Estado social de derecho hace relación a la forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos combatir las penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y protección. Del principio de Estado social de derecho se deducen diversos mandatos y obligaciones constitucionales: primariamente, el Congreso tiene la tarea de adoptar las medidas legislativas necesarias para construir un orden político, económico y social justo. Por otra parte, el Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad, deben contribuir a garantizar a toda persona el mínimo vital para una existencia digna. El Estado social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad. Toda persona tiene derecho a un mínimo de condiciones para su seguridad material. El derecho a un mínimo vital - derecho a la subsistencia como lo denomina el peticionario-, es consecuencia directa de los principios de dignidad humana y de Estado Social de Derecho que definen la organización política, social y económica justa acogida como meta por el pueblo de Colombia en su Constitución.” La aplicabilidad de estas consideraciones tiene su fundamento directamente en la Constitución. En primer lugar, el artículo 1° de la Carta consagra expresamente los mencionados postulados superiores: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” (Negrilla fuera de texto) En el mismo sentido, los incisos 2° y 3° del artículo 13 superior señalan: “El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” (Negrilla fuera de texto) Así, a partir de estas disposiciones constitucionales se ha reseñado que “el deber de solidaridad del Estado ha de ser entendido como derivación de su carácter social y de la adopción de la dignidad humana como principio fundante del mismo. En virtud de tal deber, al Estado le corresponde garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de inferioridad, bien de manera indirecta, a través de la inversión en el gasto social, o bien de manera directa, adoptando medidas en favor de aquellas personas que por razones económicas, físicas o mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.”[20] A partir de estas consideraciones, los artículos 365 a 367 de la Carta consagran la forma en la que debe ser entendida “la finalidad social del Estado y de los servicios públicos”. Específicamente, el artículo 366 señala que “el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado” y que “en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.” En síntesis, los principios de solidaridad y de respeto a la dignidad humana se constituyen en elementos esenciales sobre los cuales se soporta el concepto de Estado social de derecho, e implican la necesidad de brindar una especial protección a quienes por su condición se encuentran en circunstancias de vulnerabilidad. Esto impone a las autoridades unos deberes de ineludible cumplimiento con el propósito de procurar la realización material de los derechos individuales y de alcanzar las finalidades sociales del Estado. 5. La especial protección de las personas de la tercera edad en estado de pobreza extrema. El Programa de Protección Social al Adulto Mayor como garantía del mínimo vital Dentro de los grupos poblacionales que la Corte ha reconocido como sujetos de especial protección constitucional en razón a su condición de debilidad manifiesta, se encuentran las personas inmersas en situación de pobreza extrema. Sobre este sector, ha reconocido que de la naturaleza del Estado colombiano emana el deber de atención a las personas carentes de recursos económicos necesarios para una congrua subsistencia, que no tienen capacidad para laborar por motivos de edad o salud. Especial énfasis se ha hecho en la protección especial de quienes además de no contar con ingresos suficientes se encuentran en una edad avanzada. En ese sentido, se ha señalado que “cuando además de las condiciones de pobreza las capacidades físicas o psíquicas que permiten la autodeterminación de la persona en estado de [pobreza] se han visto disminuidas, surge un deber de atención a ésta por parte del Estado de dirigir su conducta al apoyo de este miembro de la sociedad.”[21] Así, partiendo de la aplicación del principio de solidaridad y de la protección a la dignidad humana (arts. 1 y 13 superiores), el ordenamiento jurídico le reconoce una protección especial a los ancianos en situación de pobreza extrema, a la hora de proteger sus derechos individuales, lo cual se ve reflejado en disposiciones de rango constitucional, de derecho internacional y en el orden legal. En cuanto a lo primero, el artículo 46 de la Carta consagra expresamente la protección al adulto mayor en condición de pobreza: “El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.” Entre los tratados internacionales de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad (art. 93[22] superior), puede resaltarse el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -Protocolo de San Salvador-[23], el cual en su artículo 17 establece: “Protección de los ancianos. Toda persona tiene derecho a protección especial durante su ancianidad. En tal cometido, los Estados Partes se comprometen a adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica y en particular a: a) Proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas; b) Ejecutar programas laborales específicos destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades respetando su vocación o deseos; c) Estimular la formación de organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de los ancianos.” A nivel legislativo el mandato de protección al adulto mayor pobre fue desarrollado originalmente por los artículos 257 a 262 de la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. Allí fue contemplado dentro de los denominados “servicios sociales complementarios”, un programa de auxilios encaminado garantizar el mínimo vital de ancianos pobres que cumplieran una serie de requisitos. Este programa en sus inicios debía ser ejecutado y administrado por la Red de Solidaridad Social[24]. Más adelante, con la expedición de la Ley 797 de 2003 “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de...