Sentencia T-207 de 1994

T-207-94 Sentencia No Sentencia No. T-207/94 CONCEJO MUNICIPAL-Autonomía/PLAZAS DOCENTES-Creación A los concejos municipales les corresponde la expedición de acuerdos mediante los cuales cumplen, entre otras, la función de autorizar al Alcalde para celebrar contratos. Desde luego, el Concejo es autónomo en el ejercicio de sus competencias y, por tanto, es discrecional de la Corporación expedir o no un Acuerdo en tal sentido, es decir, bien puede el Concejo Municipal autorizar al Alcalde para celebrar contratos o convenios o abstenerse de hacerlo, sin que por adoptar una u otra decisión sea posible forzarlo mediante el ejercicio de una acción de tutela. En cuanto respecta al cargo que los accionantes formulan contra el Concejo Municipal por no haber aprobado éste las partidas indispensables para pagar maestros ya nombrados por decreto, encuentra la Corte que, según el expediente, el Alcalde había sido requerido por el Concejo para que presentara los correspondientes proyectos de Acuerdo creando los cargos, lo cual no se hizo. El Alcalde procedió a nombrar a los maestros sin esperar a la creación de los cargos, lo cual hacía del todo improcedente la tutela por el aspecto señalado, ya que ella no ha sido establecida para sanear los vicios o subsanar los errores en que se haya incurrido durante una determinada actuación administrativa. ACCION DE TUTELA-Carencia actual de objeto Las órdenes que se impartan con arreglo al artículo 86 de la Constitución están llamadas, por su misma naturaleza y por sus fines, a tener un efecto cierto en el campo de la protección de los derechos fundamentales. Es decir, el juez, al proferir sentencia, está obligado a evaluar la repercusión práctica de la orden que imparte y, en consecuencia, debe verificar que ella no carezca de objeto. -Sala Quinta de Revisión- Ref.: Expediente T-29185 Acción de tutela instaurada por MANUEL SALVADOR DE LA HOZ y OSWALDO DE JESUS GONZALEZ contra CONCEJO MUNICIPAL DE EL PIÑON (Magdalena) Magistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante acta del veintiséis (26) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994). Se revisa la sentencia proferida el catorce (14) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993) por el Juzgado Promiscuo Municipal de El Piñón (Magdalena). I. INFORMACION PRELIMINAR MANUEL SALVADOR DE LA HOZ y OSWALDO DE JESUS GONZALEZ DIAZ, respectivamente Alcalde y Asesor Jurídico del Municipio de El Piñón (Magdalena) ejercieron acción de tutela "contra la mayoría del Honorable Concejo Municipal" por los siguientes hechos: 1. El Ministerio de Educación Nacional, en desarrollo del Plan de Universalización de la Educación básica primaria y del programa de ampliación de la cobertura de la educación secundaria, ha continuado el programa de plazas docentes municipales en la educación básica primaria y secundaria, para atender el déficit de maestros del municipio. 2. Para el año de 1993 fueron asignadas al municipio siete (7) plazas docentes para educación primaria por valor de $8.938.327.65 y dos (2) plazas destinadas a educación secundaria por un valor de $3.766.208.60. Estas plazas deberían haber sido cofinanciadas durante tres (3) años en proporción del 70% por parte de la Nación-Ministerio de Educación Nacional y 30% a cargo del municipio. 3. El programa se ha debido ejecutar a través de un convenio por medio del cual el municipio se comprometía a crear las plazas mencionadas y a efectuar el nombramiento de maestros. El Ministerio exige al Ejecutivo municipal que antes de suscribir el Convenio obtenga facultades del Concejo Municipal para poder cofinanciar. A ello se ha negado rotundamente el Cabildo y, por tanto, no se ha expedido el Acuerdo correspondiente, "sin conceder ninguna explicación a la comunidad, a la administración municipal y mucho menos al sector educativo de este municipio". 4. Como consecuencia de lo anterior se ha retardado el perfeccionamiento del Convenio. El 21 de agosto de 1993, hallándose el Concejo en sesiones extraordinarias, el Alcalde presentó un proyecto de acuerdo mediante el cual se le concedían facultades para celebrar el aludido Convenio. El proyecto fue rechazado. 5. Dice la demanda que varios docentes fueron nombrados en propiedad y, a pesar de estar incluídas las correspondientes partidas en el Presupuesto de Rentas y Gastos, "fueron excluídos por parte de los honorables concejales, violando de esta forma los derechos de igualdad, libre desarrollo de la personalidad, libertad de aprendizaje, educación y cultura, formación integral, formación y habilitación profesional, educación obligatoria y gratuita por parte del Estado". Según los accionantes, el derecho a la educación no solamente fue violada por la abstención del Concejo en lo relativo al trámite del Acuerdo para autorizar la celebración de un Convenio con el Ministerio de Educación, sino por no haber aprobado las partidas necesarias para pagar a los maestros que ya habían sido nombrados por decreto. Agrega la demanda que, según el artículo 123 de la Constitución, los concejales son servidores públicos y por lo tanto deben estar prestos al servicio del Estado y de la comunidad y ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. Se solicitó al juez ordenar a la Nueva Directiva del Concejo citar a los concejales "en el término de la distancia" para que trataran y aprobaran los proyectos presentados por el Alcalde Municipal. II. La decisión judicial que se revisa El Juzgado Promiscuo Municipal de El Piñón decidió sobre la acción de tutela instaurada mediante sentencia del 14 de diciembre de 1993. El fallador resolvió conceder la protección pedida y, en consecuencia, ordenó al Concejo Municipal reunirse y dar el trámite legal correspondiente al Proyecto de Acuerdo, presentado por la administración municipal, "Por medio del cual se otorgan facultades al Alcalde Municipal". Para ello -agregó- el Alcalde Municipal deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Según la providencia, el Concejo debía reunirse en el término de tres (3) días contados a partir de la notificación de aquélla. Expresó la sentencia: "Al respecto la Honorable Corte Constitucional en su Sentencia T-079/93, de febrero 24 sostuvo: A los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones les está vedado actuar por fuera de las funciones atribuídas por la Constitución o la ley. El Estado Social de Derecho (CP art. 1), los fines sociales del Estado (CP art. 2) y el principio de igualdad ante la ley (CP art. 13) constituyen el marco constitucional de la doctrina de las vías de hecho, la cual tiene por objeto prescribir las actuaciones arbitrarias de la autoridad que vulneren los derechos fundamentales de las personas. Por eso el ordenamiento jurídico sí cuenta con la suficiente fuerza constitucional y legal, y la acción de tutela es una de ellas, para impedir la violación de los derechos constitucionales fundamentales, que generalmente se sucede cuando la autoridad erróneamente cree que dispone de facultades discrecionales. Las funciones de los Concejos Municipales están señalados en el artículo 313 de la Constitución Política. Entre ellos está la de reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio, adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. Siendo la educación un servicio cuya prestación también está a cargo del municipio, no cabe ninguna clase de duda, entonces, que es función pública del Concejo Municipal la de reglamentar la eficiente prestación de ese servicio educativo en toda la comprensión municipal, dándole cumplimiento a la obligación constitucional de tramitar los proyectos que en ese sentido se le presenten y no sustraerse a ello, por cuanto con esta conducta podrían vulnerarse derechos fundamentales de los niños que con tanto celo defiende la Carta y con más énfasis si se trata de los que tocan con su Educación. De ahí que el artículo 132 del Código de Régimen Político y Municipal (Decreto Ley 1333 de 1986), le atribuye al Alcalde la función de cuidar que el Concejo se reuna oportunamente, desempeñe los deberes que le correspondan y convocarlo a reuniones extraordinarias. Dentro de este marco funcional, el Alcalde le pidió al Concejo autorización para suscribir el convenio de coofinanciación de personal docente para ampliar la cobertura del servicio educativo y hacerlo más eficiente e idóneo. La obligación y deber del Concejo, era darle, pues, el trámite correspondiente al proyecto, es decir, debatirlo en las oportunidades que la ley señala y conceder o no dichas autorizaciones. Pero el Concejo Municipal omitió el cumplimiento de ese deber y en razón de la calidad de servidores públicos que tienen de acuerdo con el artículo 124 de la Carta, están al servicio del Estado y de la comunidad y deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento". III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia La Corte Constitucional es el tribunal competente para revisar la sentencia mencionada, según lo disponen los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política, y el Decreto 2591 de 1991. Autonomía de los concejos municipales en el ejercicio de sus competencias. Improcedencia de la acción de tutela para dirimir conflictos entre ramas u órganos. Siendo Colombia un Estado de Derecho, los órganos y servidores del poder público ejercen su actividad dentro de los límites y para los fines previstos en la Constitución, la ley o el reglamento (artículos 122 y 123 de la Constitución). La ley habrá de determinar su responsabilidad y la manera de hacerla efectiva (artículos 6º y 124 de la Carta). En el nivel municipal -que interesa para los fines del presente proceso- el Concejo y el Alcalde tienen órbitas de competencia expresamente definidas por la Constitución y por las leyes (artículos 313 y 315 Ibídem). En el cumplimiento de su función cada uno de estos órganos actúa de manera autónoma, aunque debe colaborar con el otro para el logro de los fines del Estado (artículo 113 de la Constitución). A los concejos municipales les corresponde la expedición de acuerdos mediante los cuales cumplen, entre otras, la función de autorizar al Alcalde para celebrar contratos (artículos 313, numeral 3, de la Carta Política). Desde luego, el Concejo es autónomo en el ejercicio de sus competencias y, por tanto, es discrecional de la Corporación expedir o no un Acuerdo en tal sentido, es decir, bien puede el Concejo Municipal autorizar al Alcalde para celebrar contratos o convenios o abstenerse de hacerlo, sin que por adoptar una u otra decisión sea posible forzarlo mediante el ejercicio de una acción de tutela, como ha acontecido en el caso que ocupa la atención de la Corte. En consecuencia, no podrá prosperar la acción instaurada por el Alcalde y el Asesor Jurídico del Municipio de El Piñón si se encaminaba a obtener del Concejo una aprobación que éste, pudiendo válidamente optar entre una y otra alternativa, no quería impartir. No son esas las funciones que cumple en nuestro sistema el mecanismo consagrado en el artículo 86 de la Constitución, ya que él ha sido instituído con el exclusivo fin de procurar la defensa actual y efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. Por tanto, no es procedente utilizarlo como medio para dirimir conflictos entre ramas u órganos del poder público. Ahora bien, si de lo que se trataba era de contrarrestar una conducta del Concejo Municipal, o de algunos de sus miembros o funcionarios, en cuya virtud la Corporación se hubiera abstenido de dar el trámite requerido a una iniciativa del Alcalde Municipal debidamente presentada, tampoco era la tutela el procedimiento adecuado para obtener que el Cabildo cumpliera con sus funciones constitucionales. Al efecto, lo indicado era remitir los documentos pertinentes al Ministerio Público, para que éste verificara los hechos y estableciera sobre quiénes recaía la responsabilidad correspondiente, o a la justicia penal en el caso de que pudiera alegarse la comisión de delitos en relación con dicho trámite. En cuanto respecta al cargo que los accionantes formulan contra el Concejo Municipal por no haber aprobado éste las partidas indispensables para pagar maestros ya nombrados por decreto, encuentra la Corte que, según el expediente, el Alcalde había sido requerido por el Concejo para que presentara los correspondientes proyectos de Acuerdo creando los cargos, lo cual no se hizo. El Alcalde procedió a nombrar a los maestros sin esperar a la creación de los cargos, lo cual hacía del todo improcedente la tutela por el aspecto señalado, ya que ella no ha sido establecida para sanear los vicios o subsanar los errores en que se haya incurrido durante una determinada actuación administrativa. Carencia de objeto Según se aprecia por la lectura del expediente, la Alcaldía de El Piñón tenía en un plazo perentorio para firmar con el Ministerio de Educación el Convenio respecto del cual se hacía indispensable la autorización, no otorgada, del Concejo Municipal. El término vencía el 15 de diciembre de 1993. Pese a conocer tal situación, el juez de instancia resolvió conceder la tutela mediante fallo del 14 de diciembre,ordenando al Concejo que se reuniera dentro de los tres días siguientes para estudiar lo relativo a la mencionada autorización. Se impartió, entonces, una orden judicial que -aún en el supuesto de ser aplicable al caso controvertido- resultaba a todas luces inócua: por una parte no podía ser vinculante para el Concejo en el sentido de conceder la autorización impetrada por los accionantes y, por otra, en el evento de que el Cabildo hubiese accedido a autorizar al Alcalde para celebrar el mencionado convenio, ella hubiera resultado extemporánea. Independientemente de lo que haya podido acontecer en el caso concreto como efecto de la decisión judicial que concedió la tutela, la Corte estima necesario insistir de nuevo en que las órdenes que se impartan con arreglo al artículo 86 de la Constitución están llamadas, por su misma naturaleza y por sus fines, a tener un efecto cierto en el campo de la protección de los derechos fundamentales. Es decir, el juez, al proferir sentencia, está obligado a evaluar la repercusión práctica de la orden que imparte y, en consecuencia, debe verificar que ella no carezca de objeto. Será revocada la providencia que, al otorgar el amparo, impartió unas órdenes al Concejo Municipal y, en su lugar, se negará la tutela. DECISION Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corta Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- REVOCAR la sentencia de fecha catorce (14) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993), proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de El Piñón (Magdalena). Segundo.- NEGAR la tutela impetrada. Tercero.- LIBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado Ponente Presidente de la Sala HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General