Sentencia T-199 de 2019

T-199-19 Sentencia T-199/19 ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional cuando se configura perjuicio irremediable DERECHO A LA VIDA, INTEGRIDAD Y SEGURIDAD PERSONAL-Procedencia de la acción de tutela para su protección DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL DE PERIODISTAS-Deber de protección del Estado DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL DE PERIODISTAS-Estándares internacionales de protección de derechos fundamentales DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL DE PERIODISTAS-Marco normativo ACTO ADMINISTRATIVO-Deber de motivación DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Medidas de protección deben corresponder a estudios técnicos individualizados y no pueden desconocerse sin justificación suficiente Elementos relevantes que deben evaluarse cuando se pretenda medir el nivel de riesgo de un periodista. Dichos aspectos son: (i) el perfil del comunicador; (ii) el contenido de la información u opinión que difunde; y (iii) el contexto del lugar en el cual desempeña sus funciones. Igualmente, concluyó que la accionada desconoció su deber de motivar clara, adecuada y específicamente los actos administrativos que definen acerca de la finalización de medidas de protección, toda vez que se presentan aparentes contradicciones y omiten explicar las razones por las que se descartaban las denuncias y afirmaciones presentadas por el actor acerca de hechos nuevos que, en su criterio, generaban riesgo para su vida DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL DE PERIODISTAS-Criterios de evaluación de riesgo deben tener en cuenta el contexto en el cual desempeña sus labores el periodista o comunicador Son relevantes por lo menos tres aspectos que deben evaluarse cuando se pretenda medir el nivel de riesgo de un periodista que se dedica a la difusión de información, expresión u opinión en asuntos políticos, sociales o a la denuncia de situaciones ilegales: Perfil del comunicador; contenido de la información u opinión que difunde y contexto del lugar en el cual se desempeña el periodista. DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por falta de motivación de acto administrativo que negó protección a periodista Referencia: Expediente T-7.147.012 Acción de tutela interpuesta por Herley Ramírez Alzate contra la Unidad Nacional de Protección (UNP). Procedencia: Tribunal Administrativo de Caquetá. Asunto: Derecho a la seguridad y a la vida de los periodistas y comunicadores. Criterios para evaluar los riesgos que los afectan a partir de su contexto. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá D. C., quince (15) de mayo de dos mil diecinueve (2019). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, dictado por el Tribunal Administrativo de Caquetá el 29 de octubre de 2018, que a su vez confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia el 24 de septiembre de 2018, en el proceso de tutela promovido por Herley Ramírez Alzate contra la Unidad Nacional de Protección (UNP). Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Uno de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia[1]. I. ANTECEDENTES Herley Ramírez Alzate presentó acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección, por considerar que vulneró sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la seguridad, a la integridad personal, al trabajo y a la libertad de prensa. El actor estima que tales garantías fueron desconocidas por la entidad demanda al valorar como “ordinario” el riesgo que afronta en su actividad como periodista, lo cual tuvo como consecuencia el retiro de las medidas de seguridad que tenía asignadas con anterioridad a dicha calificación. A. Hechos y pretensiones 1. El tutelante indica que hace 25 años se desempeña como periodista “en los departamentos de Caquetá, Huila, Putumayo y Cauca”[2]. Manifiesta que desde el año 2005 es “socio y presidente del Círculo de Periodistas del Caquetá”[3]. 2. Señala que reside en la ciudad de Florencia y que realiza su oficio periodístico en diversos medios de comunicación entre los que se encuentran: “Caracol Radio Armonías del Caquetá, en el programa RADIO NOTICIAS REGIONALES, RADIO NOTICIAS REGIONAL DEL SUR RNR; CORPORACIÓN INTERINSTITUCIONAL ECOS DEL CAGUÁN, EMISORA COMUNITARIA 104.1”[4]. 3. El 15 de septiembre de 2016, el accionante presentó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por el delito de amenazas[5] y solicitó medida de protección a la Policía Nacional[6]. En aquella oportunidad, explicó que el 29 de agosto de ese año un sujeto (a quien el tutelante identificó plenamente) había proferido expresiones intimidatorias de las cuales podía concluirse que su vida estaba en peligro[7]. Igualmente, narró que el 12 de septiembre de 2016 fue lesionado por dos sujetos desconocidos que se movilizaban en una motocicleta. Añadió que en ese momento consideró que esa agresión tenía relación con las amenazas que supuestamente recibió, por cuanto no le robaron ninguna de sus pertenencias durante el ataque. Posteriormente, el accionante denunció la presunta comisión del delito de lesiones personales el 15 de noviembre de dicha anualidad[8]. 4. En razón de lo anterior, el 16 de septiembre de 2016 el Jefe Seccional de Protección y Servicios Especiales de la Policía Departamental de Caquetá asignó un patrullero como “hombre de protección” del periodista Herley Ramírez Alzate[9]. Así mismo, el 11 de enero de 2017, la institución le suministró recomendaciones de seguridad y “autoprotección” y le informó sobre las condiciones previstas en el Decreto 1066 de 2015 para la suspensión de las medidas de protección[10]. 5. El 21 de noviembre de 2016, el accionante se inscribió al Programa de Protección liderado por la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP)[11]. El 23 de noviembre siguiente, la entidad le manifestó que se procedería a evaluar su nivel de riesgo y le otorgó medidas de protección preventivas por un término de cuatro meses, mientras se surtía el trámite anteriormente descrito[12]. 6. El 22 de enero de 2017 la Policía Nacional finalizó la medida de protección consistente en “un hombre de protección con armamento corto tipo pistola”[13]. Argumentó que, después de revisar la referida asignación del esquema de seguridad, se presentaba alguna de las siguientes situaciones: (i) se ponderó el nivel de riesgo del titular como ordinario; (ii) “la decisión adoptada a través de acto administrativo no compromete a la institución”[14]; y (iii) no se encuentra dentro de la población objeto de protección por la Policía Nacional. No obstante, la entidad no especificó cuál de las causales se configuraba en el caso del actor. 7. El 3 de mayo de 2017, mediante Resolución 2585 de 2017, la UNP adoptó las recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (en adelante CERREM). En dicha instancia, se determinó que el nivel de riesgo al cual estaba sometido el accionante en ese momento era extraordinario con una ponderación de 52.22. En consecuencia, dispuso la implementación de un esquema de protección consistente en un vehículo convencional, dos “hombres de protección”, un medio de comunicación y un chaleco blindado. Adicionalmente, se estableció que tales medidas tendrían una duración de un año[15]. 8. El 7 de marzo de 2018, los dos funcionarios que conformaban el esquema de protección del actor presentaron un “informe de novedad”, en el cual reportaron que un sujeto, presuntamente emisario de las llamadas disidencias de los grupos armados al margen de la ley, había visitado al tutelante. Adujeron que, de acuerdo con lo manifestado por el actor, esta persona refirió al programa radial noticioso que aquel conduce y le indicó que “[d]ichas noticias no son muy bien recibidas por parte de los grupos armados… y por ende está siendo odiado por estos personajes al informar públicamente por dicho medio sobre las acciones que estos grupos han ocasionado en el departamento”[16]. Aunado a lo anterior, reportaron una serie de seguimientos sospechosos de personas extrañas. Incluso, advirtieron que uno de ellos se movilizaba en una motocicleta y que en todo momento llevaba su casco cerrado, con lo cual no fue posible su identificación. 9. Debido a los acontecimientos expuestos, en el mes de marzo de 2018, el accionante remitió un escrito a varias entidades con el fin de poner en conocimiento las presuntas conductas intimidatorias que habría sufrido[17]. Además, en su escrito de tutela expresó que en tales comunicaciones también relató “las dificultades del trato con uno de los escoltas que luego de realizar el reporte de inconformidad por su desempeño me amenazó con familiares ex miembros y miembros de grupos armados”[18]. 10. En respuesta a dicha comunicación, el Departamento de Policía de Caquetá remitió la solicitud a la UNP y destacó que se había ordenado a la Estación de Policía de Florencia “implementar coordinaciones de seguridad y adoptar medidas preventivas (revistas policiales, medidas de autoprotección, intercambio de números telefónicos, etc.)”[19]. Igualmente, la Procuraduría General de la Nación (Regional Caquetá) respondió que “ha adelantado varias diligencias” en relación con lo denunciado por el actor, entre las cuales se encuentra un oficio remitido por el Director Seccional de dicha institución[20]. 11. El 3 de abril de 2018, la Fiscalía General de la Nación informó al accionante acerca del archivo de la investigación por el delito de amenazas. Al respecto, manifestó que se comunicó telefónicamente en dos oportunidades con el actor sin que asistiera a las citas que se acordaron con el investigador, “lo cual demuestra un desinterés total por parte del denunciante, incumpliendo su deber de informar y atender los llamados que le haga el ente acusador”[21]. 12. El 7 de junio de 2018, mediante Resolución 4420 de 2018, la UNP finalizó las medidas de protección que se habían dictado en favor del actor, en atención a la recomendación del CERREM, autoridad que consideró que el nivel de riesgo que presentaba el actor era ordinario. 13. El tutelante presentó recurso de reposición en contra del acto administrativo mencionado. En su escrito, expuso brevemente los hechos que ya se han relatado en la presente providencia y narró algunos hechos relacionados con atentados y amenazas que han sufrido los periodistas en Caquetá desde 1981. 14. A través de la Resolución 7232 de 2018, proferida el 28 de agosto de 2018, la UNP confirmó la decisión de finalizar las medidas de protección. Explicó que el actor había recibido una calificación de 40.55% dentro de la matriz de riesgo, sustentada en los siguientes elementos: (i) en la entrevista adelantada, el demandante negó ser víctima de amenazas directas y concretas en su contra, aunque sostuvo que ha sido víctima de seguimientos sospechosos; (ii) no se encontró información puntual acerca de la posible vulneración a la seguridad e integridad personal del evaluado; (iii) la Fiscalía General de la Nación informó que la denuncia por amenazas fue archivada por atipicidad; (iv) la Policía Nacional y la “Dirección Periodística donde labora el evaluado” afirmaron que no tienen conocimiento de amenazas directas en contra del accionante; y (v) no se tiene conocimiento de dificultades o situaciones que evidencien la exposición a un riesgo excepcional. 15. En razón de lo anteriormente expuesto, el accionante presentó acción de tutela en contra de la UNP, ya que considera vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la seguridad, a la integridad personal, al trabajo y a la libertad de prensa. Sostuvo que la decisión de finalizar las medidas de protección, de las cuales se benefició durante un año, le genera una situación de vulnerabilidad e indefensión, en razón del riesgo inminente que afronta. Añadió que los periodistas y comunicadores del departamento de Caquetá han sido víctimas de situaciones de violencia, atentados y amenazas desde 1981 y presentó una pieza audiovisual de un medio de comunicación nacional en la cual se refiere a la situación de los periodistas en dicha entidad territorial[22]. B. Actuación procesal Mediante auto de 13 de septiembre de 2018, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia (Caquetá) admitió la acción de tutela y solicitó a la parte demandada que se pronunciara respecto de los hechos y pretensiones formuladas por la accionante. También, se notificó de la acción de tutela a la Procuraduría General de la Nación[23]. Respuesta de la Unidad Nacional de Protección (UNP) El 18 de septiembre de 2018, la entidad demandada solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por considerar que el actor puede acudir al procedimiento de evaluación de nivel de riesgo reglado en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015. De igual modo, pidió denegar el amparo constitucional pretendido, por cuanto la UNP valoró el caso del accionante de conformidad con las normas reglamentarias aplicables y a partir del estudio técnico desarrollado por el CERREM[24]. En primer lugar, indicó que la decisión de finalizar las medidas de protección del tutelante no se basó “en una simple discreción” sino que se fundamentó en la recomendación emitida por el CERREM a partir del análisis minucioso y razonado de la información que fue recopilada en un proceso administrativo serio. Añadió que la valoración de riesgo incluyó la novedad reportada en el mes de marzo de 2018 en relación con los presuntos seguimientos al tutelante. En segundo lugar, afirmó que se tuvo en cuenta su condición de comunicador social, así como “la condición histórica de la población periodista, el contexto de orden social, público y político de la zona en la que reside, los informes emitidos por la Defensoría del Pueblo, la situación de riesgo para los líderes sociales a nivel nacional, la información aportada por las diferentes entidades y autoridades consultadas”[25]. Pese a ello, resaltó que la categoría de riesgo extraordinario implica que el beneficiario de las medidas afronta un peligro específico e individualizable. Por tal motivo, aseguró que, aunque no desestima la situación de riesgo de algunos periodistas, en el caso concreto no concurrían las circunstancias para calificar su riesgo como extraordinario. En tercer lugar, explicó que las medidas de protección no son perpetuas ni fijas, pues las situaciones de riesgo varían con el tiempo, así como las medidas de protección idóneas para afrontar dichas contingencias. Al respecto, reiteró que el tutelante puede solicitar nuevamente la valoración de riesgo a través del procedimiento establecido en el Decreto 1066 de 2015. Finalmente, la UNP adujo que tiene el deber de propender por el uso eficiente y transparente de los recursos públicos, razón por la cual todos los aspirantes al Programa de Protección deben cumplir los requisitos previstos por las normas reglamentarias. C. Decisiones objeto de revisión Sentencia de primera instancia El 24 de septiembre de 2018, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia (Caquetá) resolvió “no conceder” el amparo de los derechos fundamentales reclamados, por considerar que no figura en el expediente evidencia alguna de que el accionante esté sometido a un riesgo extraordinario ni pruebas que demuestren la existencia de amenazas directas en su contra[26]. En relación con la subsidiariedad de la tutela precisó que, en principio, el actor podía acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual constituye un medio judicial idóneo para controvertir los actos administrativos dictados por la UNP. No obstante, al estimar que el accionante podría sufrir un menoscabo en su integridad personal y en su vida, el amparo constitucional se torna en el mecanismo adecuado y efectivo procedente para debatir el asunto. No obstante, el fallador acogió los argumentos presentados por la entidad demandada y estimó que el procedimiento adelantado por la UNP para determinar el riesgo del tutelante fue ajustado a derecho y respetó su derecho de contradicción y de defensa. Además, consideró que no existe “ningún indicio siquiera sumario”[27] que permita concluir que el accionante recibió amenazas directas de grupos armados ilegales como aquel afirma. Por último, resaltó que la “aparente” persecución denunciada por el peticionario “no pudo ser confirmada por las autoridades competentes”[28], de modo que la calificación del comité interdisciplinario de la UNP “refleja la situación real del actor”[29]. Impugnación En desacuerdo con la decisión de primera instancia, el accionante impugnó la providencia,[30] por estimar que se basó únicamente en la respuesta de la UNP en el trámite de tutela. Dicha contestación, en su criterio, no se ajusta a la realidad, pues se trató de una actuación “amañada” y “acomodada” que desconoció su derecho al debido proceso. En efecto, el actor denunció que el funcionario de la UNP que lo entrevistó para determinar el nivel de riesgo lo “hizo firmar un formato en blanco”[31] e incluyó información que no era real, pues durante la entrevista manifestó que había sido víctima de amenazas directas. En este sentido, alegó que, en su momento, informó al referido servidor público que fue intimidado mediante un mensaje de texto enviado al teléfono celular de su madre, en el cual se afirmaba que el accionante “correría la misma suerte del hermano asesinado”[32] y agregó que 20 años atrás tuvo que exiliarse en razón de su pertenencia a la Unión Patriótica. No obstante, reprochó que ninguna de estas afirmaciones fue anotada en el informe presentado ante el CERREM. Añadió que el funcionario designado para la entrevista “venía de la ciudad de Bogotá desconociendo completamente la problemática del departamento que, como es de conocimiento público, es una zona de orden público alterado y constantes vulneraciones a los DDHH”[33]. Dicha circunstancia, a su juicio, constituye una “arbitrariedad” de la UNP. Por último, adjuntó al escrito de impugnación un oficio expedido por la Procuraduría Regional de Caquetá, en el cual esta entidad solicitó a la UNP “que se estudie la posibilidad de realizar una reevaluación del nivel del riesgo”[34] del actor. Lo anterior, en razón de la solicitud de intervención que el tutelante formuló ante el Ministerio Público, la cual se basa en los siguientes argumentos: (i) la evaluación de la UNP debe tener en cuenta el contexto histórico general de riesgo en contra de los periodistas en Caquetá, pues este riesgo “se ha materializado en homicidios de varios periodistas, incluso sin contar con amenazas específicas previas”[35]; (ii) en la entrevista llevada a cabo por el analista de la UNP se tergiversaron o descontextualizaron sus afirmaciones; y (iii) se deben tener en cuenta varios hechos como su calidad de denunciante en dos investigaciones penales y la existencia de amenazas indiscriminadas contra líderes sociales en el departamento. Sentencia de segunda instancia Mediante sentencia 29 de octubre de 2018, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caquetá confirmó el fallo objeto de impugnación, por considerar que la decisión de primera instancia se ajusta a las condiciones actuales y reales del actor, las cuales fueron puestas en conocimiento de la UNP y reflejadas por el acto administrativo que finalizó las medidas de protección[36]. Sostuvo que la entidad accionada aplicó la jurisprudencia constitucional en el asunto de la referencia, toda vez que la decisión del desmonte paulatino de las medidas de seguridad se basó en estudios técnicos e individualizados. Así mismo, argumentó que “[n]o se puede entrar a controvertir en el presente proceso si las condiciones de riesgo analizadas y consignadas por la UNP no corresponden a la realidad, pues se presume su legalidad por tratarse de actos administrativos”[37]. Ahora bien, en relación con lo expuesto en el escrito de impugnación, el Tribunal consideró que no se aportó prueba siquiera sumaria de los hechos que afirma el actor. En este sentido, el accionante “simplemente pretende que se tengan como hechos nuevos escritos realizados por el mismo actor sobre lo que ha sido la violencia en el Caquetá y la muerte de otros periodistas desde el año 1981”. Resaltó que el demandante no precisa el hecho concreto que ha agravado su riesgo o que ha ocasionado que su situación de peligro se mantenga, pues se demostró que no existen nuevas intimidaciones específicas en su contra. Igualmente, la Corporación explicó que la UNP no ha negado la existencia de amenazas en contra del tutelante, sino que ha considerado que el grado de estas no supera los índices necesarios para estimar que el riesgo es extraordinario y, de esta forma, ser titular de medidas de protección especiales. Añadió que el actor puede acudir nuevamente a la institución para solicitar medidas de protección, en virtud del procedimiento previsto en las normas reglamentarias. En consecuencia, concluyó que la decisión de la entidad accionada acató las normas que rigen su actuación y se basó en estudios técnicos sobre las condiciones del accionante. II. ACTUACIONES LLEVADAS A CABO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SEDE DE REVISIÓN A través de Auto de 6 de marzo de 2018, la Magistrada Sustanciadora solicitó varias pruebas, con el propósito de contar con elementos de juicio adicionales para resolver el asunto[38]. En primer lugar, se solicitó al accionante Herley Ramírez Alzate que informara a la Corte acerca de los siguientes aspectos: (i) su situación de seguridad actual y desde el momento de la presentación de la acción de tutela[39]; (ii) la posible afectación que el desmonte de las medidas de protección ha ocasionado respecto de su labor periodística; y (iii) los hechos nuevos que, en relación con el ejercicio de la libertad de prensa, han ocurrido en el contexto municipal, departamental y regional. En segundo lugar, ofició a la Unidad Nacional de Protección para que señalara los criterios con los cuales adoptó la decisión cuestionada y, en general, sus actuaciones respecto periodistas y la situación de contexto[40]. En tercer lugar, se requirió a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría Regional del Caquetá y a la Defensoría del Pueblo para que brindaran información de contexto sobre la zona y el caso particular[41]. En cuarto lugar, se ofició al Ministerio del Interior y a la Presidencia de la República para que informaran sobre amenazas a periodistas en el país, al igual que sobre el Plan de Acción Oportuna (PAO) dirigido a la protección de líderes sociales, defensores de derechos humanos y periodistas, entre otros[42]. Finalmente, la Magistrada sustanciadora invitó a la Fundación para la Libertad de Prensa –FLIP– y a la Federación Colombiana de Periodistas –FECOLPER– para que aportaran elementos contextuales sobre la situación de seguridad de los periodistas en el país[43]. Respuesta del accionante Herley Ramírez Alzate El actor manifestó que su situación de seguridad se ha tornado más difícil, por cuanto “las amenazas aumentaron por llamadas a mi celular, además de seguimientos y presencia de desconocidos preguntando por mí”[44] y aseguró que ha tenido que cambiar de “lugar de descanso o someterme a una casa prisión con candados y llaves”[45]. De igual modo, puso de presente que teme que se atente contra la integridad de su hijo menor de edad, quien es una persona en situación de discapacidad auditiva. Agregó que esta circunstancia lo ha afectado psicológicamente y que ha llegado a niveles de depresión “sin antecedentes”[46] ocasionados por la sensación de inseguridad que percibe. Respecto de esta afirmación, el actor aportó una certificación expedida por un médico particular que indica que aquel presenta estrés elevado “asociado a altos niveles de ansiedad y depresión en estadio moderado”[47]. Igualmente, allegó copia de su historia clínica, en la cual se señala que el tutelante tiene “signos y síntomas de depresión ansiosa” y que “hace aproximadamente 2 años presentó experiencia emocionalmente perturbadora, ocasionándole estrés postraumático crónico (…) el paciente tiene la historia fidedigna con hechos vividos que han desorganizado su andamiaje psíquico, reflejado en múltiples emociones parcialmente discapacitantes”[48]. En cuanto a la afectación que ha sufrido en su oficio como periodista, el tutelante señaló que su “vida laboral, pública y social disminuyó en un 80%”[49] a raíz del temor permanente que le ocasionó el retiro de las medidas de protección otorgadas por la UNP. Sobre este asunto, destacó que sus desplazamientos “dentro y fuera del departamento se redujeron en un 90%”[50], debido a la afectación psicológica que le ocasionó el retiro del esquema de seguridad que se le había asignado. A su turno, en relación con el ejercicio de la libertad de prensa en el ámbito local y regional afirmó, de manera general, que los periodistas que se desempeñan en la zona se han convertido en “toderos”, por lo cual son “presa fácil para la pesca en río revuelto”[51] por los distintos actores armados y los responsables de los hechos de corrupción en el departamento. Por último, el accionante reiteró que ha recibido nuevas amenazas y que las ha puesto en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación. Al respecto, aportó un escrito remitido a esa entidad en febrero de 2019, en el cual afirma que ha recibido llamadas de números desconocidos y que, al comunicarse con ellos, escuchó “insultos y el llorar de un niño al fondo”[52]. Añadió que una persona desconocida, en el mes de septiembre de 2018, preguntó por su ubicación y su número de teléfono. Respuesta de la Unidad Nacional de Protección (UNP) La entidad describió la ruta de protección que sustenta el Programa de Protección y Prevención que se encuentra a cargo de esta entidad. Así mismo, presentó, de forma detallada, los parámetros normativos y jurisprudenciales que rigen la actividad de la UNP en el marco de dicho programa. Agregó que, en materia de protección a periodistas, el Decreto 1592 de 2000 contiene una reglamentación especial[53]. Con todo, dicho programa se encuentra en concordancia con lo establecido en el Decreto 1066 de 2015 y en la Ley 418 de 1997, de modo que, para la vinculación de un periodista al Programa de Protección y Prevención a cargo de la UNP, se deben cumplir los requisitos previstos en tales normas. En relación con la situación actual del accionante, precisó que al momento de la respuesta a los requerimientos formulados en sede de revisión el actor no era beneficiario de medidas de protección, toda vez que en la última valoración (correspondiente al año 2018) el nivel de riesgo del accionante fue ponderado como ordinario. No obstante, resaltó que en la actualidad se encuentra en curso un nuevo estudio de nivel de riesgo, dada su calidad de periodista y comunicador social. “Por tal motivo, es importante advertir que el CTRAI designó un profesional analista de riesgo, quien en la actualidad se encuentra gestionando sus labores de campo, entre las cuales cabe destacar la entrevista que tuvo con el evaluado con miras a obtener su consentimiento escrito”. Adicionalmente, reportó que han sido realizadas 14 evaluaciones de riesgo a periodistas en el período comprendido entre 2016 y 2018, distribuidas de la siguiente manera: Riesgo 2016 2017 2018 Extraordinario 2 4 5 Ordinario 0 1 2 Por último, la UNP presentó las transcripciones de los soportes técnicos del CTRAI en los cuáles se estableció el nivel de riesgo del actor y advirtió su carácter de información reservada[54]. Respuesta de la Procuraduría General de la Nación (Regional Caquetá) La institución informó que, en relación con las preguntas formuladas por la Magistrada sustanciadora respecto de: (i) el nivel de riesgo del ejercicio de la labor periodística en Caquetá; y (ii) el número de periodistas asesinados o amenazados en los últimos tres años, se remitió la solicitud al Comandante del Departamento de Policía de Caquetá y al Comandante de la Décimo Segunda Brigada del Ejército Nacional, “por considerarse que dichas instituciones son las competentes para dar efectiva contestación a los interrogantes planteados, pues tienen una función misional relacionada con la seguridad de la ciudadanía”[55]. En tal sentido, remitió copia del oficio enviado por el Ejército Nacional (Décimo Segunda Brigada) en el cual se indica que en el Departamento del Caquetá la labor periodística se lleva a cabo con plenas garantías y que durante los últimos años no se han presentado ataques o amenazas en contra de periodistas o comunicadores[56]. Ahora bien, en cuanto al estado en el que se encuentran las investigaciones iniciadas con ocasión de las denuncias formuladas por el accionante, la Procuraduría Regional de Caquetá destacó que se adelantó un procedimiento preventivo abreviado contra la UNP por presuntas irregularidades en el marco del retiro de las medidas de protección. Sin embargo, manifestó que tal actuación se archivó el 4 de marzo de 2019, en la media en que la UNP explicó que “ha indicado al señor Herley Ramírez el trámite correspondiente en caso de que esté interesado en que se adelante una nueva evaluación sobre su nivel de riesgo”[57]. Además, la Procuraduría solicitó a la Policía Departamental de Caquetá implementar medidas preventivas en favor del actor. Respuesta de la Defensoría del Pueblo La institución explicó que no tiene dentro de sus obligaciones y competencias investigar la comisión de delitos. No obstante, consultado el sistema de información misional de la entidad, se encontraron dos procedimientos relacionados con quejas presentadas a la Defensoría del Pueblo por amenazas de muerte en contra de periodistas en el departamento de Caquetá. Una de las solicitudes corresponde al accionante mientras que la otra se relaciona con un comunicador que reside en el municipio de El Paujil (Caquetá)[58]. Adicionalmente, la entidad destacó que emitió la Alerta Temprana de Inminencia No. 001-19 para San Vicente del Caguán (Caquetá) y otros, la cual se refiere al riesgo de la población civil en varios municipios del departamento. Pese a ello, aclaró que no se aborda específicamente la situación de los periodistas. Respuesta de la Policía Nacional El Comandante del Departamento de Policía del Caquetá aseguró que “no existen elementos de información puntuales de ningún actor armado o delincuencial que pueda estar generando amenazas o riesgos para la labor periodística en el departamento del Caquetá”[59]. Así mismo, precisó que el Sistema Integrado de Información de Inteligencia no registra datos o antecedentes sobre hechos violentos contra los periodistas de la referida entidad territorial en los últimos tres años. Añadió que no se han presentado homicidios contra quienes desempeñan dicha profesión y tampoco se adelantan investigaciones penales por el delito de amenazas en dicho departamento. De igual manera, aclaró que los periodistas y comunicadores sociales no hacen parte de la población cuya protección se encuentra a cargo de la Policía Nacional, lo cual “se traduce, entre otras cosas, en falta de competencia para efectuar estudios de nivel de riesgo de esta población (…) a partir de los cuales, esta Seccional, podría tener una apreciación frente a su situación de seguridad en este departamento”[60]. Puntualizó que dicha atribución corresponde a la UNP. Respuesta de la Fiscalía General de la Nación El ente acusador informó que, con la firma del Acuerdo Final de Paz con las FARC-EP, “la criminalidad sufrió una variación en sus formas de expresión, lo que ha conllevado a direccionar de manera diferente el abordaje de los hechos con la connotación de delito. Por esto mismo, en el Departamento del Caquetá se percibe objetivamente abstención en la ejecución de actos de violencia en contra de los comunicadores sociales ocasionados por su ejercicio”[61]. Así mismo, aunque indicó que no se han presentado casos de homicidios en contra de periodistas, reportó que existen seis denuncias interpuestas por periodistas por el delito de amenazas, las cuales se encuentran “en estado activo y en etapa indagación”[62]. Finalmente, precisó que la denuncia interpuesta por el accionante por el tipo penal de lesiones personales “se encuentra inactiva”[63] toda vez que fue asociada a la investigación iniciada con motivo de la otra denuncia formulada por el tutelante por el delito de amenazas. Adujo que esta última “se encuentra activa, en indagación y con órdenes a Policía Judicial en curso”[64]. Respuesta del Ministerio del Interior El Ministerio del Interior indicó que el Plan de Acción Oportuna (PAO), se encamina a la prevención y protección individual y colectiva de los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad de los defensores de derechos humanos, líderes sociales, comunales y periodistas. En relación con el diagnóstico que originó la formulación de este plan, como variables de contexto respecto de la salvaguarda de la población anteriormente mencionada, se identificaron, entre otras, las siguientes[65]: · Deficiente articulación de las entidades responsables del fenómeno. · Ausencia de caracterización unificada que determine los sujetos vulnerables que requieren atención especial del Estado. · Ausencia de cifras unificadas y oficiales que determinen la magnitud del fenómeno de las agresiones. · Carencia de unificación de rutas y procedimientos para la acción institucional. · Disputas por el control de zonas críticas con fenómenos de economía ilícita y reacomodación de estructuras armadas ilegales, lo cual se suma a la llegada de grupos armados emergentes. Igualmente, el Ministerio del Interior aseveró que se ha avanzado en varias acciones para la implementación del PAO. En particular, señaló que se inició un “proceso de reingeniería del programa de protección de la Unidad Nacional de Protección”[66] y se ha analizado el desarrollo de un sistema de información a través de mesas técnicas. También, destacó que se realizó una sesión de la Comisión Intersectorial de Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) en San Vicente del Caguán, en la cual se socializó el PAO y se acordaron una serie de recomendaciones generales para mejorar las condiciones de la población civil en el departamento, en relación con la situación de riesgo que pueden afrontar. Respuesta de la Fundación para la Libertad de Prensa –FLIP– La organización expresó que el Programa de Protección a Periodistas, aunque ha salvado vidas, ha evolucionado poco y ha fallado en desactivar las fuentes de riesgo de los comunicadores. Precisó que “[e]l sistema es reactivo, de corte policivo y no previene riesgos”[67], en la medida en que no se han tomado otras medidas alternativas tales como “campañas que prevengan la estigmatización por parte de funcionarios públicos, pronunciamientos públicos que respalden el trabajo de periodistas y medios en riesgo, campañas a favor del autocuidado y atención psicosocial”[68], entre otros. De igual manera, denunció que la respuesta a las solicitudes de protección es lenta y que han aumentado considerablemente los trámites que los comunicadores deben soportar para obtener una solución. Al respecto, indicó que “[m]ientras en el año 2000 cuatro personas estaban a cargo de tramitar las solicitudes de protección, hoy un solo caso puede pasar por 23 personas y tres comités para ser resuelto”[69]. Por otra parte, resaltó que “el sistema discrimina”[70] en la medida en que la UNP asigna “medidas de protección sustancialmente diversas a periodistas que están en similares niveles de riesgo de acuerdo con sus propias matrices de evaluación, beneficiando a los periodistas de Bogotá sobre los de región”[71]. A manera de ejemplo advirtió que, mientras que un reportero en Guaviare o Norte de Santander con una matriz de riesgo de 55 cuenta con un hombre de protección y un chaleco blindado, en Bogotá hay periodistas con una matriz de 52 y un esquema compuesto por dos hombres de protección y un vehículo convencional. Así mismo, aseveró que el programa de protección se limita a la implementación de esquemas de seguridad como respuesta a situaciones de amenaza, pero desconoce aspectos indispensables como la prevención de la violencia y la sanción judicial a sus responsables[72]. Agregó que “no hay un solo retiro de medidas de protección que esté respaldado por decisiones judiciales en contra de los responsables de agresiones, quienes suelen mantener su control en los territorios y su capacidad de daño. La continuidad de las medidas depende, sobre todo, de la ocurrencia de nuevas amenazas”[73]. En relación con el caso concreto manifestó que, si bien la violencia es generalizada, sus efectos son más notorios en el periodismo regional, pues los medios locales “se enfrentan al olvido del Estado, siendo más vulnerables a los riesgos”[74] y son económicamente más débiles. A modo de ejemplo, indicó que en el departamento de Caquetá se registraron seis violaciones a la libertad de prensa en 2017 y ocho durante el 2018[75]. Finalmente, la FLIP destacó que “la evaluación del riesgo implica un análisis complejo que, de ninguna manera, debería limitarse a considerar si un periodista ha recibido o no amenazas o si ha pasado un determinado tiempo desde la última amenaza”[76]. Por tanto, sugirió que se tuvieran en cuenta ciertos elementos para analizar el riesgo al cual están sometidos los periodistas: temas de cubrimiento, lugares a los que se accede para ejercer el oficio, potenciales agresores, ataques a los que se ven expuestos, vulnerabilidades y riesgos diferenciales por razones de género, origen y etnia. Concluyó que la UNP debe “hacer análisis de contexto más certeros, que no dependan únicamente de las amenazas recibidas por el periodista”[77]. III. CONSIDERACIONES Competencia 1. La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Asunto objeto de análisis y problema jurídico 2. Herley Ramírez Alzate presentó acción de tutela en contra de la Unidad Nacional de Protección (UNP), por considerar que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la seguridad, a la integridad personal, al trabajo y a la libertad de prensa. Lo anterior, debido a que la entidad accionada valoró como “ordinario” el riesgo que afronta en razón de su labor como periodista, lo cual tuvo como consecuencia el retiro de las medidas de protección que tenía asignadas con anterioridad a dicha calificación. 3. La UNP solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, en la medida en que el actor puede acudir nuevamente al procedimiento administrativo respectivo para solicitar una nueva evaluación respecto del nivel de riesgo que afronta. Subsidiariamente, pidió que se negara el amparo solicitado, dado que la valoración de la situación del actor con observancia de las normas legales y reglamentarias y con sujeción al estudio técnico desarrollado por el CERREM, el cual arrojó un porcentaje de 40.55% dentro de la matriz de riesgo correspondiente. 4. El juzgado de primera instancia negó la protección de los derechos fundamentales invocados, por estimar que los actos administrativos expedidos por la UNP respetaron el derecho de defensa y el debido proceso del accionante. Además, sostuvo que en el proceso de tutela no se demostró que el tutelante estuviera sometido a un riesgo extraordinario. La anterior decisión fue impugnada por el actor, pues en su criterio, la actuación de la UNP fue arbitraria en la medida en que se fundamentó en la información suministrada por el analista que lo entrevistó, la cual consideró como tergiversada y contraria a la realidad. 5. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Caquetá confirmó el fallo del a quo. Consideró que la decisión de la entidad accionada acató las normas que rigen su actuación y se basó en estudios técnicos sobre las condiciones del accionante. Agregó que el actor no aportó prueba alguna en relación con la existencia de nuevas amenazas o circunstancias que implicaran un riesgo superior al ordinario. 6. A partir de lo anterior, para la Sala resulta claro que la presente controversia se refiere a los actos administrativos que dispusieron la finalización de las medidas de seguridad que beneficiaban al accionante en su calidad de periodista. En tal sentido, el presente caso se circunscribe a la posible vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, la vida, la seguridad, la libertad de expresión y la integridad personal del tutelante. En contraste, no se percibe una afectación del derecho al trabajo y a la libertad de prensa, en la medida en que el actor ha podido continuar desempeñando sus funciones como periodista. 7. De conformidad con lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional deberá determinar si la acción de tutela es procedente para analizar las vulneraciones de derechos fundamentales alegadas por el peticionario y, en caso de superarse el examen de procedibilidad del amparo, lo que le corresponde resolver es: ¿La decisión de la Unidad Nacional de Protección (UNP), consistente en finalizar las medidas de protección asignadas al periodista Herley Ramírez Alzate con base en un concepto del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), vulneró los derechos fundamentales del accionante al debido proceso, a la vida, a la seguridad, a la libertad de expresión y a la integridad personal? 8. Para resolver la cuestión, la Sala abordará los siguientes asuntos: (i) el derecho a la seguridad de las personas cuando se encuentra en riesgo la vida y los criterios para evaluar su amenaza o vulneración; (ii) el debido proceso administrativo y el procedimiento de calificación de riesgo a cargo de la UNP; y (iii) el deber de protección del Estado en relación con la vida y la seguridad personal de los periodistas. A partir de tales fundamentos normativos, pasará a solucionar el problema jurídico planteado en el caso concreto. Procedencia de la acción de tutela[78]. Legitimación en la causa por activa y por pasiva. 9. Conforme al artículo 86 de la Carta Política, toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que la solicitud de amparo puede ser presentada: (i) a nombre propio; (ii) a través de representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; (iv) mediante agente oficioso; o (v) por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. En el caso objeto de estudio, se encuentra acreditado que el ciudadano Herley Ramírez Alzate tiene legitimación por activa para formular la acción de tutela de la referencia, toda vez que es una persona natural que reclama la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, presuntamente vulnerados por la entidad pública accionada[79]. 10. Por su parte, la legitimación por pasiva dentro del trámite de amparo se refiere a la capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental en el evento en que se acredite la misma en el proceso[80]. Concretamente, el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1º y 5° del Decreto 2591 de 1991 disponen que este mecanismo judicial procede contra cualquier autoridad pública. En el asunto de la referencia, la acción de tutela se dirige contra la Unidad Nacional de Protección (UNP). Se trata de una entidad pública de origen legal[81] que tiene capacidad para ser parte, por lo que se acredita el requisito de legitimación por pasiva. Inmediatez 11. El principio de inmediatez previsto en el referido artículo 86 Superior, es un límite temporal para la procedencia de la acción de tutela. De acuerdo con este mandato, la interposición del amparo debe hacerse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo[82], toda vez que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales[83]. En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha establecido que, para verificar el cumplimiento del requisito de inmediatez, el juez debe constatar si el tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la presentación de la acción de tutela es razonable[84]. En el caso concreto, el acto administrativo[85] que decidió el recurso de reposición formulado por el accionante fue proferido el 28 de agosto de 2018 y la solicitud de amparo fue presentada el 12 de septiembre del mismo año, de modo que transcurrió menos de un mes entre ambos eventos. Quiere decir lo anterior que se ha cumplido un plazo razonable para la interposición de la acción de tutela razón por la cual la Sala considera que se satisface plenamente el requisito de inmediatez. Subsidiariedad 12. El principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución, implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. No obstante, como ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela debe analizarse en cada caso concreto. Por ende, en aquellos eventos en que existan otros medios de defensa judicial, esta Corporación ha determinado que existen dos excepciones que justifican su procedibilidad[86]: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo ni eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio. Adicionalmente, cuando el amparo es promovido por personas que requieren especial protección constitucional, como niños, niñas y adolescentes, mujeres en estado de gestación o de lactancia, personas cabeza de familia, en situación de discapacidad, de la tercera edad o población desplazada, entre otros, el examen de procedencia de la tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos[87]. 13. Las anteriores reglas implican que, de verificarse la existencia de otros medios judiciales, siempre se debe realizar una evaluación de la idoneidad de estos en el caso concreto, para determinar si aquellos tienen la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados. Este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal, y reconocer que el juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario. Por tanto, en caso de evidenciar la falta de idoneidad del otro mecanismo, la acción puede proceder de forma definitiva. 14. En relación con las acciones judiciales para controvertir actos administrativos, esta Corporación ha determinado que, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo idóneo de protección de los derechos fundamentales vulnerados por dichas actuaciones. No obstante, en ciertas circunstancias es necesaria la intervención urgente del juez constitucional. En esa medida, si en el caso concreto el mecanismo judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo permite el restablecimiento pleno y oportuno de los derechos fundamentales vulnerados, la tutela es improcedente. En contraste, si se advierte que el mecanismo de defensa judicial ordinario no permite la protección reclamada, será procedente el amparo constitucional. Además, la tutela puede desplazar a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por la incidencia del tiempo sobre los derechos fundamentales, pues mientras que el juez administrativo se pronuncia sobre la validez de los actos supuestamente transgresores de las garantías fundamentales del accionante, la falta de protección efectiva y oportuna podría conllevar la afectación de tales derechos. De este modo, la incidencia del tiempo en la idoneidad del mecanismo se manifiesta por alguna de las siguientes circunstancias: “a) Porque la prolongación del procedimiento contencioso afectaría desproporcionadamente el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o, b) Porque para el momento en que el juez contencioso adopte una decisión, el ejercicio pleno del derecho fundamental vulnerado no puede restablecerse, y esta situación sólo puede ser resarcida económicamente”[88]. 15. Particularmente, en relación con los actos administrativos expedidos por la Unidad Nacional de Protección (UNP), en los cuales se modifican, suspenden o retiran las medidas de protección asignadas, la Corte Constitucional ha considerado que la acción de tutela es procedente para discutir si dichas actuaciones vulneran los derechos fundamentales de los afectados con tales decisiones[89]. 16. En el caso concreto se estableció que el accionante: (i) es periodista y desempeña su oficio en varios medios regionales del departamento de Caquetá; (ii) en el año 2016 sufrió un ataque en contra de su integridad física por sujetos desconocidos que se movilizaban en una motocicleta, razón por la cual la UNP le otorgó medidas de protección al considerar que afrontaba un riesgo extraordinario; (iii) se han presentado amenazas e intimidaciones a la prensa y a los comunicadores sociales en el departamento del Caquetá, lo cual constituye un indicio de la posible urgencia con la que el accionante requiere la protección alegada. En efecto, a partir de lo manifestado por la propia entidad demandada, por la Fiscalía General de la Nación y por la Defensoría del Pueblo en el presente proceso, existen varias denuncias por posibles conductas que atentan contra la libertad de prensa en esta entidad territorial[90]. 17. De este modo, para la Sala el análisis de procedibilidad debe tener en cuenta que el peticionario podría estar en una situación inminente y grave que, eventualmente, tendría la capacidad de afectar derechos de máxima relevancia como la integridad y seguridad personales y la vida, de manera que requiere de atención urgente. Además, la Sala advierte que, en razón de su labor, algunos periodistas se encuentran expuestos a un riesgo superior al de la mayoría de la población, por cuanto sus profesiones u oficios implican la difusión de información, expresión u opinión en asuntos políticos, sociales o la denuncia de situaciones irregulares o delictivas. Para la Corte, este aspecto incide en el análisis del cumplimiento del requisito de subsidiariedad. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-1037 de 2008[91], esta Corporación consideró que el amparo constitucional era el mecanismo procedente para analizar si la decisión del Ministerio del Interior de suspender el esquema de seguridad que le había sido asignado y reemplazarlo por una ayuda económica para transporte vulneraba sus derechos fundamentales. Igualmente, se debe tener en cuenta que las amenazas en contra de los periodistas repercuten directamente en el ejercicio de la libertad de expresión y del derecho a desempeñar libremente la profesión u oficio de los comunicadores[92]. De este modo, el presente proceso involucra la posible vulneración de derechos fundamentales distintos del debido proceso, lo cual refuerza la procedencia de la acción de tutela en razón de la falta de idoneidad y eficacia de los mecanismos judiciales ordinarios en relación con la protección de estos derechos. Finalmente, la alegada situación de seguridad del actor ha ocasionado efectos negativos para su salud, como se evidencia a partir de la copia de la historia clínica allegada al proceso. Al respecto, se debe recordar que el accionante fue diagnosticado con “estrés postraumático crónico”, ocasionado a partir del episodio violento que sufrió en 2016 y que derivó en las medidas de protección otorgadas por la UNP al año siguiente. Por consiguiente, se requiere de un medio judicial que, sin mayores dilaciones, resuelva de fondo el asunto objeto de análisis. 18. Por consiguiente, se advierte que exigirle al peticionario que acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir la actuación de la UNP resulta desproporcionado, en tanto la ausencia de protección de sus derechos fundamentales eventualmente lo podría llevar a una situación más gravosa. Además, las presuntas amenazas contra su vida implican una intervención urgente del juez constitucional como garante de sus derechos, por lo que, en este caso particular, la acción de tutela resulta procedente como mecanismo definitivo. El derecho a la seguridad personal y los criterios para evaluar su amenaza o vulneración. Reiteración de jurisprudencia[93]. 19. El artículo 2° de la Constitución Política establece como principios fundamentales del Estado “asegurar la convivencia pacífica” y “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida”. De este modo, todos los poderes y órganos del Estado tienen el deber de proteger la vida de todas las personas y de preservar las condiciones para que estas lleven una existencia tranquila, libre de amenazas y de zozobras exorbitantes. Por lo tanto, cuando un individuo se encuentra en una situación de riesgo predecible que pone en entredicho su vida o integridad personal, el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas tendientes para evitar que el peligro que recae sobre ella se materialice. De esta manera, el derecho a la seguridad personal está íntimamente ligado con el derecho a la vida establecido en el artículo 11 de la Carta, ya que este es de carácter fundamental e “inviolable”. Así, salvaguardar la vida de las personas que se encuentran bajo amenaza es una responsabilidad inalienable del Estado. 20. Colombia ha ratificado diferentes tratados internacionales de derechos humanos que buscan proteger la seguridad personal y la vida. Por ejemplo, el artículo 9° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) establece que “[t]odo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.”. Así mismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone en su artículo 7° que “[t]oda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”. Por lo tanto, las obligaciones del Estado en relación con la garantía del derecho a la seguridad personal se desprenden de la Constitución y de las normas internacionales sobre derechos humanos. Además, estos deberes cobran especial importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada su condición o contexto, son titulares de especial protección en virtud de mandatos constitucionales y del derecho internacional vigente. 21. Esta Corporación ha establecido en múltiples ocasiones que la seguridad es un principio rector de la Carta Política, de manera que ha desarrollado una línea jurisprudencial relacionada con sus conceptos. De esta forma, en Sentencia T-981 de 2001[94] esta Corporación se refirió a la situación de una auxiliar de enfermería a la que se le negó un traslado laboral, a pesar de que el motivo de este consistía en que era víctima de amenazas. En esa ocasión este Tribunal sostuvo que el Estado debe responder “a las demandas de atención de manera cierta y efectiva” cuando tenga conocimiento de amenazas “sobre la [vida] y tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos del conflicto”. Señaló además que es inexcusable que el Estado pretenda cumplir con sus deberes limitándose a señalar su imposibilidad para prestar la ayuda requerida. 22. Así mismo, la Sentencia T-719 de 2003[95] decidió el caso de una mujer desplazada por la violencia cuyo compañero permanente fue asesinado debido a que no se le prestaron oportunamente las medidas de protección que había solicitado. Esta Corporación observó que la seguridad tiene tres dimensiones en la Constitución. La primera como valor, pues es un fin del Estado que permea la totalidad del texto constitucional, la segunda como un derecho colectivo, y la tercera como un derecho individual derivado de las garantías previstas en la Carta contra los riesgos extraordinarios a los que se ven enfrentadas las personas. Respecto a la seguridad como derecho individual, esta providencia determinó que esta dimensión permite que las personas reciban una protección adecuada por las autoridades cuando están expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de soportar. Así mismo, señaló que para determinar cuáles son los riesgos que pueden calificarse dentro de dichos niveles, debe confluir un análisis de las características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la protección, puesto que hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su seguridad personal, tales como los defensores de derechos humanos, los desplazados y los sindicalistas, entre otros. Esta sentencia también estableció que el Estado debe cumplir las siguientes obligaciones para garantizar el derecho a la seguridad personal: “La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. Por eso, no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado. La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características (especificidad, carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado. La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice. La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada...