Sentencia T-191 de 2002

T-191-02 Sentencia T-1160/01 Sentencia T-191/02 DERECHO DE PETICION-Alcance/DERECHO DE PETICION-Pronta resolución DERECHO DE PETICION ANTE SOCIEDADES QUE ADMINISTRAN FONDOS DE PENSIONES-Término para resolver solicitud de pensiones DERECHO DE PETICION ANTE CAJA NACIONAL-Aplicación analógica de término de cuatro meses para resolver reconocimiento de pensiones legales Referencia: expediente T-520385 Acción de tutela instaurada por Ana María Machuca de Madariaga contra Cajanal. Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil dos (2002). La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla Atlántico, el 28 de septiembre de 2001, al resolver sobre la acción de tutela instaurada por Ana María Machuca de Madariaga contra Cajanal. I. ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante quien tiene más de 60 años de edad manifiesta que a través de apoderado solicitó el 15 de julio de 1999 al Subdirector de Prestaciones Económicas de Cajanal Seccional Atlántico, el reconocimiento de la pensión de vejez para lo cual anexó la documentación correspondiente. Señala que han transcurrido más de 25 meses sin que la entidad demandada haya dado respuesta a su solicitud, a pesar de tener un término de (4) meses de conformidad con lo establecido en el Decreto 656 de 1994 por lo cual considera vulnerado el debido proceso. Así mismo considera que se ha transgredido su derecho fundamental a la igualdad por cuanto respecto de otros pensionados la entidad accionada si ha cumplido los términos de ley para el otorgamiento de la pensión de vejez. Solicita se ordene a Cajanal resolver su petición con el fin de que se garantice la protección de sus derechos fundamentales. 2. Respuesta de la entidad accionada El gerente de Cajanal seccional Atlántico, señaló durante el trámite de instancia que no era competente para resolver la solicitud de la accionante, por cuanto dicha función correspondía a la Directora de la Subdirección de Prestaciones Económicas de Cajanal Bogotá, por lo que de manera inmediata ofició a dicha dependencia para que se enterara de la iniciación de la acción de tutela y atendiera la solicitud de la actora. 3. Decisión judicial objeto de revisión Mediante sentencia del 28 de septiembre de 2001, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla decidió "abstenerse de tutelar" los derechos constitucionales invocados por la accionante con base en las consideraciones que se transcriben a continuación: "En el caso en estudio si el accionante considera que se le han violado sus derechos constitucionales por no habérsele reconocido y pagado su pensión de jubilación convencional, y considera que se encuentra ante una situación jurídica por el desconocimiento de sus derechos laborales, al no habérsele reconocido su pensión de jubilación debe acudir ante la justicia ordinaria laboral, ya que es el campo propio para debatir lo correspondiente a los conflictos provenientes de los contratos de trabajo como una manifestación del abuso del derecho, circunstancias estas que en forma individual o aunadas han pesado en las decisiones tomadas por la Corte Constitucional. Es que de no tenerse en cuenta esta circunstancia resultaría que se podría adelantar por la acción de tutela todos los conflictos que directa o indirectamente se originen del contrato de trabajo, debiéndose en consecuencia modificar la competencia que se atribuye a la justicia ordinaria. (...) Así las cosas y con fundamento a las pruebas aportadas el Juzgado se abstendrá de conceder el amparo Constitucional de tutela de los derechos solicitados por el accionante. PEDRO MIGUEL GARCIA TORRES. " (Subrayado fuera de texto). En conclusión, para el juez de instancia, la tutela no era procedente ante la existencia de otro medio de defensa judicial, como era la vía ordinaria laboral de la cual podía hacer uso el señor “Pedro Miguel García Torres” en un conflicto de carácter laboral ante la negativa del reconocimiento de una “pensión de jubilación de carácter convencional”, supuestos fácticos que en nada concuerdan con los plasmados en la solicitud de amparo presentada por Ana María Machuca de Madariaga quien es la única accionante en este trámite constitucional. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Problema jurídico planteado En el presente caso, la Sala no analizará lo referente a los derechos al debido proceso y a la igualdad a que expresamente se refiere la accionante, puesto que de lo relatado en el escrito de tutela no se advierte prima facie su vulneración, por lo que se procederá a determinar si Cajanal ante la falta de respuesta a la solicitud de la actora sobre reconocimiento de la pensión de vejez, ha vulnerado el derecho fundamental de petición, que es la garantía constitucional a que implícitamente orienta la interposición de la acción de tutela. 2. Derecho de petición y plazo para resolver las solicitudes de pensiones de vejez La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de fijar el sentido y alcance del derecho de petición trazando algunos criterios acerca de la procedencia y efectividad de esa garantía fundamental, entre otras en la sentencia T-1160A de 2001 esta Corporación resumió[1] dichos criterios así: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. “b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. “c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. “d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. “e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. “f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. “g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. “h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. “i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”[2] En la sentencia T-1006 de 2001,[3] la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más: j) “La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;[4] k) “Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”.[5] Estas pautas jurisprudenciales "indican a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas deben atenerse"[6], es decir, los jueces de tutela deben tenerlas en cuenta al aplicar la Constitución en casos similares. A partir de estas consideraciones de carácter general sobre el derecho fundamental de petición, esta Corporación ha precisado también el plazo que tienen las entidades encargadas de resolver las solicitudes sobre reconocimiento pensional de vejez e invalidez[7]. En efecto, la Corte a partir de la sentencia T-170 de 2000 ha aplicado por analogía el plazo de los 4 meses establecido en el artículo 19 del Decreto 656 de 1994 “por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones”, bajo el entendido que mientras el legislador no establezca un plazo determinado para las entidades que no son propiamente sociedades administradoras de fondos de pensiones, debe aplicarse el decreto citado en aras de preservar el principio de igualdad entre los solicitantes de pensiones, ya que no pueden tener un tratamiento distinto en un asunto de fundamental importancia sólo porque la entidad responsable de dicha prestación no comparte determinada naturaleza jurídica. Esta aplicación analógica la Corte la armonizó con lo dispuesto en el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, al precisar que “al interesado se le debe resolver su petición de pensión en un plazo máximo de 4 meses, y de tal hecho se le informará dentro de los 15 días siguientes a la presentación de su solicitud."[8] Estas consideraciones son aplicables en el presente caso puesto que se trata de una solicitud pensional elevada ante Cajanal, entidad que debe dar cumplimiento al término de los cuatro (4) meses contenido en el artículo 19 del Decreto 656 de 1994.[9] 3. El caso concreto La accionante a través de apoderado, según las pruebas recaudadas, radicó ante Cajanal Seccional Atlántico el 15 de julio de 1999 su solicitud de pensión de vejez. Sin embargo, dicha entidad a pesar que para la fecha de presentación de la acción de tutela (11 de septiembre de 2001) habían transcurrido ya casi 26 meses, no dio respuesta a dicha solicitud. Esa omisión de Cajanal constituye violación al derecho de petición, en cuanto no cumplió con su deber constitucional de dar respuesta pronta y material a lo solicitado por la actora, infringiendo así los artículos 6 del Código Contencioso Administrativo y 19 del Decreto 656 de 1994, que como se explicó deben interpretarse armónicamente en el sentido que "al interesado se le debe resolver su petición de pensión en un plazo máximo de 4 meses, y de tal hecho se le informará dentro de los 15 días siguientes a la presentación de su solicitud." La conducta de Cajanal en este caso, repugna a los principios del Estado Social de Derecho y afecta los intereses fundamentales de una persona de tercera edad que es sujeto de especial protección constitucional (art. 46 C.P.), lo cual hace necesaria la intervención del juez constitucional para la protección inmediata de los derechos fundamentales. Los servidores públicos deben ser conscientes de los fines sociales que inspiran el Estado y que una de las obligaciones constitucionales que tal condición les impone es la de servir a la comunidad, lo cual les exige especial cuidado en el desempeño de sus funciones que deben desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, eficacia, economía y publicidad. (arts. 123 y 209 C.P.). Esos mandatos constitucionales, resultan transgredidos en casos como el que analiza esta Sala de Revisión, donde existe despreocupación y ausencia de pertenencia con el servicio público por parte de los empleados de la entidad demandada encargados de dar respuesta a la solicitud de la accionante. Por ello, la Sala no comparte las consideraciones del juez de instancia que estimó que la accionante contaba con otro medio de defensa judicial para reclamar lo pretendido y en consecuencia revocará esa decisión, al haberse demostrado la vulneración del derecho fundamental de petición. Resulta contrario a la Carta Política que una persona de 60 años de edad presente una solicitud para que la entidad demandada le reconozca la pensión de vejez, con la cual, en principio, se procuraría una digna subsistencia y ésta la deje a la expectativa por más de 25 meses a la espera de una respuesta violando así su derecho de petición. III. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero. Revocar la sentencia dictada por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla el 28 de septiembre de 2001 y en su lugar tutelar el derecho fundamental de petición de Ana María Machuca de Madariaga. Segundo. Ordenar al Gerente General de Cajanal que proceda dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia a resolver la solicitud de pensión elevada por la accionante el 15 de julio de 1999, si aún no lo ha hecho. Tercero. Prevenir a Cajanal, para que en lo sucesivo, no repita la omisión que produjo la violación del derecho de petición que originó la presente acción de conformidad con lo establecido en el inciso segundo del artículo 24 del Decreto 2591 de 1991. Quinto.- Dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JAIME CORDOBA TRIVIÑO Magistrado Ponente RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1] Cfr. Sentencia T-1089/01, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. [2] Cfr. Sentencia T-377/00, MP: Alejandro Martínez Caballero. [3] Cfr. Sentencia T-1006/01, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. [4] Cfr. Sentencia 219/01, M.P. Fabio Morón Díaz. En la sentencia T-476/01, MP: Rodrigo Escobar Gil, la Corte afirmó “Desde una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte: “…[ las respuestas simplemente formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución…” [5] Cfr. Sentencia 249/01, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [6] Cfr. Sentencia T-260/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [7] Debe tenerse en cuenta que a partir de la promulgación de la Ley 717 de 2001(DIARIO OFICIAL 44.661) "por la cual se establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes y se dictan otras disposiciones", el reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes por parte de la entidad de Previsión Social correspondiente, deberá efectuarse a más tardar dos (2) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho (Art. 1º ídem.). [8] Cfr. Sentencia T-1166/01. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. [9]Cfr. Sentencia T-487/01 M.P. Jaime Araujo Rentería.