Sentencia T-181 de 2024

T-181-24 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-181/24 COMITE DE LIBERTAD SINDICAL DE LA OIT-Recomendaciones, debidamente aprobadas por el Consejo de Administración, tienen carácter vinculante/DERECHO DE HUELGA-Facultad legislativa de reglamentación de ejercicio (...) el Ministerio del Trabajo, como accionado en esta causa, está haciendo gestiones para seguir las recomendaciones dadas por el CLS. Y a su turno, el Congreso de la República se encuentra estudiando dicha propuesta. Por ello, no se advierte una inacción evidente por parte de las autoridades del Estado, que implique una vulneración del derecho a la libertad sindical de los accionantes. ACCIÓN DE TUTELA-Improcedencia por cuanto no se cumple con el requisito de la inmediatez DERECHO A LA HUELGA-Contenido y alcance DERECHO A LA HUELGA-Protección constitucional y legal DERECHO A LA HUELGA-Límites en los servicios públicos esenciales SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE AEREO DE PASAJEROS-Naturaleza constitucional y reglamentación TRATADOS Y CONVENIOS INTERNACIONALES RATIFICADOS POR COLOMBIA-Importancia y vinculatoriedad COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Funciones OBLIGATORIEDAD DE RECOMENDACIONES DEL COMITE DE LIBERTAD SINDICAL APROBADAS POR EL CONSEJO DE ADMINISTRACION DE LA OIT-Jurisprudencia constitucional CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Criterio hermenéutico relevante para establecer sentido de derechos fundamentales ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Factores que lo determinan REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Quinta de Revisión SENTENCIA T-181 DE 2024 Expediente: T-9.590.333 Acciones de tutela instauradas por Simón David Cadavid Grisales y Jorge Mario Medina Cadena, en contra de la Presidencia de la República de Colombia, la Nación-Ministerio del Trabajo, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio del Interior y Ministerio de Transporte, el Congreso de la República de Colombia, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Unidad Nacional de Protección y la vinculada Avianca S.A. Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, Paola Andrea Meneses Mosquera y Jorge Enrique Ibáñez Najar, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha pronunciado la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo emitido, en primera instancia, por el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., Sección Segunda y, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, respecto de las acciones de tutela presentadas por Simón David Cadavid Grisales y Jorge Mario Medina Cadena en contra del Ministerio del Trabajo y otros. I. ANTECEDENTES Hechos relevantes 1. El 8 de agosto de 2017, la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles -en adelante, ACDAC-, en su calidad de sindicato de industria, presentó un pliego de peticiones a la sociedad Aerovías del Continente Americano S.A. -en adelante, Avianca S.A-.[1] En dicho pliego de peticiones, el sindicato solicitó el mejoramiento de las condiciones de trabajo de sus afiliados, así como la renovación y cumplimiento efectivo de la convención colectiva de trabajo que, en el pasado, había suscrito con la empresa. 2. La presentación del pliego de peticiones dio inicio a la negociación colectiva. Dentro de la etapa de arreglo directo, no se llegó a ningún acuerdo entre las partes. Por esta razón, los miembros de la ACDAC decidieron, el 15 de septiembre de 2017, acudir al mecanismo de la huelga desde las 4 de la mañana del 20 de septiembre siguiente. Según las actas del sindicato, esta decisión se tomó en una asamblea donde 699 miembros de la organización votaron a favor. De estos votos, 215 fueron presenciales y los demás por representación.[2] 3. Contra la decisión antedicha, Avianca S.A. inició un proceso especial para que se declarara la ilegalidad del cese de actividades ejecutado en sus instalaciones y centros de servicio desde el 20 de septiembre de 2017, con fundamento en las causales a) y d) del artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, por no haber sido votada por las mayorías establecidas legalmente, y por recaer sobre un servicio público esencial. [3] 4. Mediante Sentencia del 6 de octubre de 2017, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, declaró que la huelga había sido ilegal porque (i) había recaído sobre un servicio público esencial,[4] y (ii) hubo irregularidades en la decisión tomada por el sindicato en su asamblea, dado que no se habían respetado las mayorías exigidas por la ley.[5] Igualmente, el Tribunal decidió prevenir a la empresa con el ánimo de que, a pesar de esta declaratoria, no desvinculara a quienes participaron activamente en el cese, a menos que se diera plena aplicación a lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 2164 de 1959.[6] 5. La anterior decisión fue apelada y mediante la sentencia SL20094-2017, la Corte Suprema de Justicia confirmó la ilegalidad de la huelga y revocó la previsión que había hecho el Tribunal en lo relativo a la aplicación del artículo 1 del Decreto 2164 de 1959, en el marco de los procesos disciplinarios que se iniciaran contra quienes participaron en el cese de actividades. Esto último tras considerar que este trámite judicial especial estaba dirigido únicamente a calificar el cese de actividades y, por tanto, el Tribunal no tenía permitido pronunciarse sobre otras cuestiones distintas. 6. Sobre la ilegalidad de la huelga, la Corte Suprema de Justicia sostuvo que: a) la ACDAC era un sindicato de industria minoritario dado que contaba (para el año 2017) con 702 afiliados, cuando el número total de trabajadores de Avianca S.A. era de 8.540. Al ser un sindicato minoritario para acudir a la huelga debía “contar con [la aprobación de] la mayoría de los trabajadores de la empresa, [a partir de] mecanismos democráticos de participación y control”.[7] Esto en virtud de lo dispuesto en el artículo 444 del Código Sustantivo del Trabajo.[8] En contraste, la decisión tomada por el sindicato solo fue apoyada por sus afiliados. 7. De otra parte, la Corte Suprema de Justicia señaló que el servicio de transporte aéreo era esencial. Primero, porque así lo había establecido la Ley (artículos 5 y 68 de la Ley 336 de 1996, y 430 del Código Sustantivo del Trabajo). Segundo, porque la Corte Constitucional avaló esta calificación en las Sentencias C-450 de 1995, C-033 de 2014 y T-987 de 2012. Y, tercero, porque “[e]l transporte de pasajeros que cumple la sociedad demandante (…) está ligado de manera inescindible a la realización efectiva de otros derechos de fundamental importancia en un estado social de derecho, como la movilidad y la locomoción, que autorizan a cualquier persona para transitar libremente por el territorio nacional, lo que, a su vez, sirve de canal principal para la garantía de otros derechos fundamentales como la salud, la seguridad y la vida.”[9] 8. De cualquier manera, al mismo tiempo que trascurría la huelga, y se definía su legalidad por parte de los jueces, el Ministerio del Trabajo ordenó la conformación de un Tribunal de Arbitramento Obligatorio. Ese Tribunal modificó la convención colectiva de trabajo por medio de un laudo que se profirió el 11 de diciembre de 2017.[10] El Ministerio conformó dicho Tribunal amparado en lo dispuesto por el artículo 452 -literal a- del Código Sustantivo del Trabajo.[11] 9. Declarada la ilegalidad de la huelga, los actores señalaron que el sindicato y sus miembros fueron víctimas de distintas prácticas antisindicales. Algunas de ellas fueron las siguientes: (i) Avianca S.A. inició procesos disciplinarios en contra de quienes habían participado en la huelga. Los accionantes indicaron que, en esos procesos, “se negaba a los pilotos la práctica de pruebas en su favor, se otorgaban permisos sindicales unilaterales para no permitir a directivos de la ACDAC efectuar labores de vuelo, no se permitía a los disciplinados contar con presencia de los representantes de la ACDAC en su defensa, entre otras”.[12] Concluidos dichos procesos, Avianca S.A. despidió a un centenar de pilotos, y entre ellos se encontraban los actores.[13] (ii) El Ministerio del Trabajo no vigiló esos procedimientos, y no verificó que los despidos se hicieran conforme a la ley. En ese sentido, los actores indicaron que ese Ministerio no había dado cumplimiento al artículo 1 del Decreto 2164 de 1959. También sostuvieron que ese Ministerio no dio trámite a las querellas que, con sus compañeros, presentaron para que se investigara el presunto desconocimiento de su derecho al debido proceso en los trámites disciplinarios. (iii) Asimismo, señalaron que el presidente del sindicato fue objeto de una investigación penal por sus actividades sindicales, que a algunos copilotos no se les permitió ascender, que los participantes de la huelga fueron objeto de interceptaciones ilegales e, incluso, que muchos de los miembros del sindicato fueron amenazados en su integridad personal. (iv) También indicaron que la empresa se ha dedicado a promover la celebración de pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados, como aquellos que hacen parte de la denominada Organización de Aviadores de Avianca -ODEAA-. Uno de esos pactos que reprochan los actores, se suscribió en abril de 2017.[14] 10. En cuanto a los despidos dados con posterioridad al cese de actividades, en Sentencia SU-598 de 2019, la Corte amparó los derechos a un debido proceso de varios pilotos de Avianca por cuanto se constató que “[e]l empleador al ejercer la facultad prevista en el artículo 450 del C.S.T. debe garantizar al trabajador sindicalizado el respeto de su debido proceso, toda vez que dicha libertad al fundamentarse en una justa causa de terminación del contrato de trabajo comporta la obligación de demostrar el supuesto de hecho en que se funda. Demostración que requiere la realización de un procedimiento disciplinario que cumpla con las garantías mínimas de debido proceso.” 11. Luego de todo lo anterior, el sindicato de la ACDAC formuló una queja ante el Comité de Libertad Sindical -en adelante, CLS- en contra del Estado. Esto por el presunto desconocimiento del principio de libertad sindical. El Comité recibió la queja y le asignó el número 3316. Luego de escuchar las versiones de las partes presentó, en marzo del año 2021,[15] las siguientes recomendaciones: a) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que, en el futuro, eventuales conflictos acerca de la renovación de la convención colectiva de la empresa sean resueltos por medio de la negociación y de mecanismos voluntarios de resolución de los conflictos, de acuerdo con los principios de la libertad sindical; b) a la luz de sus conclusiones sobre el movimiento de huelga objeto del presente caso y teniendo en cuenta, en particular, la necesidad de adecuar, tal como resaltado por la Corte Suprema, las disposiciones de la legislación que prohíben cualquier huelga en el sector del transporte aéreo a los principios de la libertad sindical, el Comité pide al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales representativos del país, tome a la brevedad las medidas necesarias para revisar la legislación en el sentido indicado, garantizando la existencia de un mecanismo que permita establecer la negociación de los servicios mínimos en caso de huelga en dicho sector. El Comité invita al Gobierno a que solicite la asistencia técnica de la Oficina a este respecto; c) en relación con el proceso penal del cual es objeto el presidente de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC), el Comité subraya la importancia de sus decisiones mencionadas en las conclusiones del presente caso y pide al Gobierno que le mantenga informado respecto del desarrollo del proceso penal en curso; d) el Comité espera firmemente que las instituciones pertinentes seguirán tomando todas las medidas pertinentes con miras a que, a la brevedad, se deslinden las responsabilidades y se sancionen tanto a los autores materiales como intelectuales de las interceptaciones ilegales de las cuales la ACDAC fue objeto. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto, y e) el Comité confía en que el Gobierno seguirá dando la mayor atención a la situación de seguridad de los directivos de la ACDAC de manera que se pueda brindar de manera inmediata la protección que los mismos puedan necesitar.[16] 12. Igualmente, los actores se refirieron a la opinión consultiva OC-27/21 del 5 de mayo de 2021, proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos -en adelante, Corte IDH-, donde ese alto tribunal recordó la trascendental importancia del derecho a la libertad sindical, y resaltó que una prohibición absoluta de la huelga podría ponerlo en vilo.[17] Para los actores, tanto la opinión consultiva señalada, como las recomendaciones dadas por el CLS en el caso 3316, son instrumentos vinculantes y deben ser acatados por el Estado colombiano.[18] Esto último, entre otras cosas, porque contienen directrices derivadas, directamente, de lo dispuesto en los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo -en adelante, OIT- que hacen parte del bloque de constitucionalidad. 13. Con ocasión de las recomendaciones dadas por el CLS, la ACDAC inició conversaciones con Avianca S.A., para lograr el restablecimiento de los derechos de quienes fueron desvinculados por haber participado en la huelga del año 2017. Dentro de esas conversaciones, el 25 de noviembre de 2021, se acordó la reincorporación a la empresa de 108 pilotos -incluidos los actores-. Sin embargo, indicaron los accionantes que los derechos económicos de todos estos pilotos -también incluidos ellos- no han sido plenamente reestablecidos por la empresa. Así, desde su perspectiva, la vulneración de sus prerrogativas persiste a la fecha. 14. Con base en este contexto, los actores solicitaron al juez constitucional tutelar los siguientes derechos fundamentales: “asociación sindical, libertad sindical, negociación colectiva, a no ser discriminado, al trabajo, a la dignidad humana y a la igualdad”.[19] En consecuencia, presentaron 14 pretensiones. Estas pueden recopilarse en tres grandes grupos: (i) aquellas tendientes a que se evalúe nuevamente la legalidad de la huelga llevada a cabo en el año 2017, (ii) aquellas que buscan que se declare la ilegalidad de los despidos ocurridos en el año 2018, y el restablecimiento de los derechos económicos y patrimoniales de los accionantes; y (iii) aquellas que persiguen el cumplimiento de las recomendaciones del CLS, adoptadas en el marco del caso 3316. A continuación, se resumen estas pretensiones, y se presenta una justificación sobre las mismas: Pretensiones Justificación Primer grupo Los accionantes pretenden que el juez de tutela declare que la ACDAC llevó a cabo, en el año 2017, una huelga legítima y lícita. Esto siguiendo los parámetros establecidos por el CLS, y por la Corte IDH.[20] Aunque los actores no dirigieron la tutela, específicamente, contra la Sentencia SL20094-2017, proferida por la Corte Suprema de Justicia, sí indicaron que el juez constitucional debía evaluar nuevamente la legalidad de la huelga del año 2017. Los accionantes expresaron que dicha huelga fue legal, si se siguen las conclusiones del CLS. En ese sentido, sugirieron que el juez constitucional debía declarar dicha legalidad y acudir a la figura de la excepción de inconstitucionalidad para, por medio de ella, inaplicar la sentencia aludida.[21] Segundo grupo Los accionantes pidieron declarar que el despido del que fueron víctimas en el año 2018, fue discriminatorio y atentó contra el derecho a la libertad sindical.[22] Además, pidieron que sus derechos económicos se restablezcan por completo.[23] Igualmente, solicitaron que se ordene a la Defensoría del Pueblo acompañar este proceso.[24] Como consecuencia de la presunta legalidad de la huelga llevada a cabo en el año 2017, los actores piden al juez constitucional ordenar a Avianca que reconozca y pague los derechos económicos que se les adeuda, por concepto de lo dejado de percibir entre la fecha del despido (abril de 2018) y la fecha de su reincorporación a la empresa (julio de 2021). Tercer grupo Ordenar que se dé cumplimiento a las recomendaciones establecidas en el caso 3316, por parte del CLS. Esto en concordancia con lo dispuesto por la Corte IDH, en la opinión consultiva OC-27/21 de mayo de 2021. En tal sentido, piden al juez constitucional ordenar (i) al Congreso de la República, al presidente de la República y al Ministerio del Transporte, regular el derecho a la huelga en el servicio de transporte aéreo; (ii) a la Fiscalía General de la Nación, el cumplimiento de las recomendaciones c y d del caso 3316; (iii) a la Procuraduría General de la Nación, establecer un plan de seguimiento a las recomendaciones indicadas, para garantizar su cumplimiento. A su turno, investigar a los funcionarios del Ministerio del Trabajo que no acompañaron el proceso de despido de los pilotos.[25] Para los actores, estas recomendaciones deben acatarse. Así presentan el argumento: “[d]esarrollados los contenidos y alcances tanto de la recomendación del caso 3316 del Comité de Libertad Sindical de la OIT y la opinión consultiva OC-27/21 de mayo de 2021 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH), es menester expresar la fuerza vinculante de tales decisiones y el deber irrestricto del estado colombiano y del juez de tutela de darles aplicación frente a los hechos del caso presente”.[26] Igualmente, este deber se desprendería -según sostienen- de lo “dispuesto en los Convenios 87 y 98 de la OIT, la Convención Americana de Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador”.[27] 15. Los actores concluyeron, finalmente, que en este proceso debía declararse la existencia de un estado de cosas inconstitucional, dado que la vulneración de derechos es masiva y afecta a un número importante de aviadores. Al mismo tiempo, señalaron que los efectos de esta sentencia deberían recaer sobre dicho grupo poblacional, y no sobre cada tutelante.[28] Trámite procesal y respuesta de la accionada 16. La acción de tutela formulada por Simón David Cadavid Grisales fue inicialmente repartida al Juzgado Cuarenta y Nueve Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá. Ese Juzgado, en auto del 13 de febrero de 2023, declaró su falta de competencia para conocer el asunto. La razón obedeció a que la tutela iba dirigida, entre otras, contra la Presidencia de la República. El caso se repartió, entonces, al Consejo de Estado. Esa autoridad judicial admitió la tutela el 7 de marzo de 2023. Sin embargo, el 17 de marzo de 2023, declaró su incompetencia luego de sostener que no se habían planteado inconformidades contra el actuar de la Presidencia de la República, sino que se habían planteado, en concreto, contra la Nación- Ministerio del Trabajo. Por ello, ordenó la remisión del caso a los juzgados administrativos de Bogotá.[29] 17. El 27 de marzo de 2023, la tutela fue asignada al Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., Sección Segunda. En auto del 28 de marzo de 2023, el Juzgado admitió la acción de tutela y solicitó información adicional a las partes involucradas en este proceso. Específicamente pidió al Ministerio del Trabajo, a la Fiscalía General de la Nación, al Congreso de la República, al Ministerio del Transporte, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, información sobre las afirmaciones presentadas por el actor Simón Cadavid Grisales.[30] 18. Por su parte, la acción de tutela formulada por Jorge Mario Medina Cadena fue conocida inicialmente por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogotá. Dada la identidad que se presentaba entre el sujeto pasivo, la causa y el objeto de ambas acciones de tutela, el 31 de marzo de 2023, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo remitió la tutela al Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C.-Sección Segunda-, con el objeto de que se acumulara al proceso que promovió el señor Simón Cadavid. Esa acumulación fue aceptada el 10 de abril de 2023 por la última autoridad judicial mencionada.[31] Igualmente, por medio de auto del 11 de abril de 2023, el Juzgado ordenó vincular a Avianca S.A. al presente trámite judicial.[32] Contestación de las accionadas, de las vinculadas y recepción de pruebas Respuesta de las accionadas 19. La Presidencia de la República dijo no tener competencia para pronunciarse sobre ninguna de las pretensiones de los actores, y no haber afectado derecho fundamental alguno.[33] 20. El Ministerio del Trabajo señaló que la legislación colombiana no desconoce el derecho a la libertad sindical, indicó que estaba avanzando en una propuesta para revisar la viabilidad de la huelga en los servicios públicos esenciales. En cuanto a los procesos penales que se siguen por las presuntas interceptaciones ilegales contra los miembros de la ACDAC, señaló que a la fecha ya se cuenta con una condena en contra de una de las personas involucradas en esos hechos. Sobre la seguridad de los pilotos, informó que ello sería competencia de la UNP. Y sobre el clima actual de las confrontaciones, recordó que los pilotos despedidos ya han sido reincorporados, con ocasión del acuerdo del 25 de noviembre de 2021. También señaló que definir la ilegalidad de un cese de actividades corresponde a las autoridades judiciales laborales, lo mismo que definir si los despidos fueron o no discriminatorios.[34] 21. El Ministerio de Relaciones Exteriores indicó que no había desconocido derecho fundamental alguno y por ello solicitó su desvinculación de la causa.[35] 22. El Ministerio del Interior señaló que ninguno de los hechos lo involucra, de manera que no tiene legitimación en la causa por pasiva respecto de esta discusión.[36] 23. El Ministerio de Transporte indicó que los demandantes tenían otros mecanismos para buscar la modificación de la Ley 336 de 1996 -norma que declaró al transporte aéreo como un servicio público esencial-. Además, este Ministerio señaló que el ambiente entre el sindicato y la empresa ha mejorado con los años, dado que incluso se acordó la reincorporación de los pilotos desvinculados con ocasión de la huelga llevada a cabo en el año 2017.[37] 24. Por su parte, tanto el Senado de la República como la Cámara de Representantes señalaron que los actores tenían iniciativa legislativa y que, sin embargo, no habían acudido a ese mecanismo. También indicaron no haber vulnerado derecho alguno.[38] 25. El representante legal de la Fiscalía General de la Nación, informó que, en este caso, no se había acreditado la existencia de un perjuicio irremediable. Así mismo, indicó que los actores contaban con otros mecanismos para solicitar la información relativa a los procesos judiciales que se surtían contra las personas que interceptaron ilegalmente las comunicaciones de la ACDAC.[39] 26. La Procuraduría General de la Nación informó que corresponde al Ministerio del Trabajo realizar el seguimiento de las recomendaciones dadas por el CLS.[40] 27. Los demás guardaron silencio. Respuesta de la vinculada 28. Avianca S.A., señaló que el juez constitucional no puede declarar la legalidad o la ilegalidad de una huelga, pues para ello ya existe un procedimiento especial que se agotó y que culminó con la sentencia SL20094 de 2017. A esto sumó el hecho de que, en las recomendaciones, el comité no señaló que la huelga llevada a cabo, entre otros, por los actores, hubiese sido legal. Además, destacó que la acción de tutela carecería de inmediatez porque se formuló luego de 4 años contados desde la fecha en que se profirió la sentencia aludida, y también mucho tiempo después de que se adoptaran las recomendaciones en el caso 3316. Igualmente, resaltó que las recomendaciones del CLS no son vinculantes. Por último, expresó que no existe perjuicio irremediable en este caso, porque los accionantes fueron reincorporados a la empresa y respecto de las prestaciones económicas que presuntamente se les adeuda, ya están en trámite dos procesos judiciales en la jurisdicción ordinaria donde eso se discute.[41] 29. Por su parte, la ACDAC envió un escrito en el que señaló que acompañaba las acciones de tutela formuladas por los actores. Para tal efecto, indicó que el Congreso de la República ha omitido el deber de regular la huelga en los servicios públicos esenciales, en los términos exigidos por el CLS. También añadió que Avianca S.A. no ha restablecido los derechos económicos de los pilotos que fueron desvinculados en el año 2018.[42] Sobre las pruebas recaudadas por el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C.-Sección Segunda- 30. El Juzgado solicitó, el 28 de marzo de 2023, un conjunto de pruebas con el objeto de reunir mayores elementos de juicio. En respuesta, se allegaron las siguientes: 31. El Fiscal 197 Local de Bogotá, informó que existía, para la época en que presentó el informe, un proceso abierto que estaba en etapa de indagación en el que se investigaba sobre las presuntas interceptaciones ilegales. Igualmente, señaló que no había recibido comunicaciones por parte del CLS, y que no le había remitido información alguna.[43] 32. La Procuraduría General de la Nación resaltó que, aunque el presidente de la ACDAC -no los accionantes- solicitó hacer seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones de la OIT, en respuesta se le indicó que ello correspondía al Ministerio del Trabajo. De otro lado, advirtió que el presidente de esa organización pidió investigar a los funcionarios del Ministerio del Trabajo que dilataron las quejas presentadas contra Avianca S.A. por sus actuaciones antisindicales, y dijo que, por ello, se había iniciado un proceso que cursaba en la Procuraduría Primera Distrital de Instrucción de Bogotá.[44] 33. El Ministerio del Trabajo informó que las recomendaciones del CLS no eran vinculantes. También reiteró que Avianca S.A. reincorporó a los pilotos despedidos con ocasión de la huelga de 2017.[45] 34. El Senado de la República sostuvo que algunos proyectos se habían presentado con el propósito de regular la huelga en servicios públicos esenciales, pero, dijo que estos habían sido archivados.[46] La Cámara de Representantes se pronunció en el mismo sentido.[47] 35. La Defensoría del Pueblo sostuvo que ha acompañado todo el proceso de diálogo entre Avianca S.A. y la ACDAC. Indicó que en el año 2017 sirvió de mediadora para que la huelga se levantara, y que en el año 2018 hizo lo propio para que los pilotos despedidos se reincorporaran a sus empleos.[48] 36. El Ministerio de Transporte señaló que, el 15 de octubre de 2021, la ACDAC le requirió para que presentara un proyecto de ley en virtud del cual se regulara la huelga en el transporte aéreo. Con todo, señaló que remitió esa solicitud, por competencia, a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.[49] Sentencia de primera instancia 37. El Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C.-Sección Segunda-, en sentencia del 17 de abril de 2023,[50] adoptó varias decisiones, en síntesis: (1) Amparó “los derechos fundamentales de asociación sindical, libertad sindical, negociación colectiva, a no ser discriminado, al trabajo, a la dignidad humana y a la igualdad de los señores Simón David Cadavid Grisales y Jorge Mario Medina Cadena, vulnerados por el Ministerio de Trabajo, el Senado de la República, la Cámara de Representantes y el Ministerio de Transporte, por no cumplir las recomendaciones a) y b) dadas por el comité de libertad sindical de la OIT en el caso 3316.”; (2) Ordenó al Ministerio del Trabajo adoptar varias medidas tendientes a acatar las recomendaciones a) y b) dadas por el Comité de Libertad Sindical de la OIT en el caso 3316; (3) Exhortó al Senado de la República, a la Cámara de Representantes y al Ministerio de Transporte para que, en virtud de la iniciativa legislativa, ajustaran la legislación que prohíbe la huelga en el sector de transporte aéreo (artículo 430 del CST) de modo que se armonice con los principios de libertad sindical de la OIT, es decir que se permita la huelga en dicho sector. (4) Exhortó a la Fiscalía General de la Nación para que informara al Comité de Libertad Sindical de la OIT sobre el desarrollo de los procesos penales surtidos contra el presidente de la ACDAC y contra los responsables de las interceptaciones ilegales realizadas a algunos miembros de la ACDAC, ello con el fin de cumplir con las recomendaciones c) y d) dadas en el caso 3316. (5) Exhortó a la Procuraduría General de la Nación para que realizara el seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones dadas por el comité de libertad sindical de la OIT en el caso 3316, e informara al Comité de Libertad Sindical de la OIT sobre las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional dirigidas a dar cumplimiento de dichas recomendaciones. (6) “NEG[Ó] POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por los señores Simón David Cadavid Grisales y Jorge Mario Medina Cadena, frente a las pretensiones 3, 4, 5, 12 y 13, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.” (7) Negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por los accionantes frente a la Defensoría del Pueblo. (8) Y, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio del Interior y el Ministerio de Relaciones Exteriores. 38. En su motivación, el a quo señaló que el debate sobre la legalidad del despido acaecido en el año 2018, y sobre las acreencias presuntamente adeudadas a los actores, debía ser dirimido por los jueces ordinarios laborales en los procesos que ya se encontraban en curso.[51] Máxime cuando los pilotos habían sido reintegrados a sus cargos, y no se evidencia un potencial perjuicio irremediable. Indicó que, por la misma razón, tampoco podía ordenarse al Ministerio del Trabajo que adopte “medidas para la cesación de los actos discriminatorios ejercidos [en contra de los accionantes]”.[52] Además, en lo relativo a la solicitud de acompañamiento de la Defensoría del Pueblo en el proceso de restablecimiento de derechos, señaló que no estaba demostrado en el expediente que esa petición se hubiere elevado ante esa autoridad. También sostuvo que, si los actores pretendían que la Procuraduría General de la Nación investigara a los funcionarios del Ministerio del Trabajo por la mala gestión en sus funciones, podían instaurar una queja en ese sentido. Por todas estas razones, declaró la improcedencia de estas pretensiones. 39. En segundo lugar, sobre la calificación de la huelga, sostuvo que no podía pronunciarse dado que ya existe una decisión adoptada por la Corte Suprema de Justicia en esa materia. Decisión que está amparada por el principio de la cosa juzgada. Además, resaltó que la presente acción de tutela no se dirigió directamente contra esa sentencia, ni señaló en qué tipo de defectos aquella pudo incurrir. De allí que no podía referirse al particular. 40. En tercer lugar, señaló que las Sentencias T-568 de 1999, T-1211 de 2000 y T-603 de 2003 establecieron que el recurso de amparo era el único mecanismo donde podía reclamarse el cumplimiento de las recomendaciones del CLS e indicó que las recomendaciones de dicho comité son vinculantes en el derecho interno, de acuerdo con lo dispuesto en la Sentencia T-568 de 1999 y en el artículo 19 de la Constitución de la OIT. Y, por ello, ordenó: (i) al Ministerio del Trabajo, dar cumplimiento a la recomendación a; (ii) al Congreso de la República, al Ministerio del Trabajo y al Ministerio de Transporte, dar cumplimiento a la recomendación b; (iii) a la Fiscalía General de la Nación, dar cumplimiento a las recomendaciones c y d; y (iv) a la Procuraduría General de la Nación, realizar el seguimiento respectivo al cumplimiento de estas recomendaciones por parte de las autoridades mencionadas. Impugnaciones presentadas por los accionados 41. La Cámara de Representantes impugnó la decisión. Indicó que no estaba legitimada en la causa por pasiva para dar cumplimiento a la orden proferida en su contra. A su vez, Avianca S.A. también presentó sus inconformidades resaltando que en estos casos concretos no se había acreditado el desconocimiento de derecho fundamental alguno. En primer lugar, porque actualmente no existe un conflicto entre esa empresa y la ACDAC y, por tanto, no es posible dar cumplimiento a la recomendación a. También señaló que los actores no han visto sus derechos vulnerados por la falta de definición legal en materia de huelga, y que, además, habían sido reintegrados a la empresa. Luego, por estas razones, sus garantías fundamentales no estaban siendo desconocidas.[53] 42. De otro lado, el Ministerio del Trabajo atacó la decisión del a quo diciendo que las recomendaciones dadas por el CLS simplemente eran orientativas. Y el Ministerio de Transporte impugnó sosteniendo que, aunque tiene competencias para formular proyectos de ley en materia de transporte, no las tiene para formularlos en materia de derecho laboral colectivo.[54] Sentencia de segunda instancia 43. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, revocó la decisión adoptada por el a quo y en su lugar, negó el amparo de los derechos fundamentales de los accionantes. Al respecto, esa autoridad judicial señaló que “en el sub lite no se entrevé el nexo causal existente entre la alegada omisión de las accionadas en acatar las pluricitadas recomendaciones y el perjuicio o amenaza individual que los accionantes endilgan a sus derechos fundamentales habida cuenta que, como se ha examinado, no se acreditó ni se demostró los supuestos en los que se configura la vulneración al derecho de libertad de asociación sindical, ni mucho menos se vislumbra el quebranto de los demás derechos deprecados”.[55] Actuaciones en sede de revisión Auto de pruebas del 18 de enero de 2024 44. Revisado el expediente, con el ánimo de contar con mayores elementos de juicio, el Magistrado Ponente estimó necesario recaudar algunas pruebas.[56] En concreto, solicitó: (i) a Avianca S.A., información sobre la relación laboral que tiene con los accionantes en la actualidad; (ii) a los Juzgados Diecisiete y Segundo Laborales del Circuito de Bogotá, información sobre el estado de los procesos ordinarios iniciados por los actores; (iii) a los accionantes, información sobre su estado laboral actual, y sobre los pagos que han recibido por parte de Avianca S.A.; y (iv) al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Transporte, al Congreso de la República, a la Fiscalía General de la Nación y a la Unidad Nacional de Protección, información respecto de, entre otras cosas, las gestiones que han realizado para dar cumplimiento a las recomendaciones del CLS en el caso 3316. Igualmente, por medio de Auto del 6 de febrero de 2024, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional dispuso la suspensión, por treinta días, de los términos en este proceso. 45. En respuesta a los requerimientos hechos por el Magistrado, los Juzgados Diecisiete y Segundo Laborales del Circuito de Bogotá remitieron la documentación solicitada, e indicaron que los procesos iniciados por los accionantes se encontraban activos.[57] Lo propio hizo Jorge Mario Medina Cadena,[58] quien informó que para el momento en que fue despedido, se desempeñaba como piloto de la aeronave Boeing 787. Señaló que, con motivo de su participación en la huelga de 2017, se le inició un proceso disciplinario que culminó con su despido el 5 de abril de 2018. No obstante, aceptó haber sido reintegrado a sus funciones en cumplimiento de un acta suscrita, el 25 de noviembre de 2021, entre Avianca S.A. y la ACDAC. Su reintegro tuvo efectos desde el 1 de julio de 2021. Resaltó que luego de dicho reintegro no se iniciaron más procesos disciplinarios en su contra. 46. Informó que después de haberse reincorporado a sus funciones, presentó una renuncia motivada el 28 de julio de 2023, siguiendo para ello lo dispuesto en el artículo 62 del Código Sustantivo del Trabajo -numerales 6 y 8 del literal b-.[59] Señaló que desde la fecha en que fue reintegrado, recibió los siguientes emolumentos: “un salario mensual promedio de $ 20.653.043 para el año 2022 y de $ 22.733. 862 para el año 2023.”[60] Empero, resaltó que en tanto su reintegro se dio sin solución de continuidad, Avianca S.A. debió pagarle -y no lo hizo- todos los salarios y prestaciones dejados de percibir entre el 5 de abril de 2018 y el 1 de julio de 2021. Según dijo, la empresa le adeuda: “un monto total de $ 1.337.829.665 (monto equivalente a $4.716.368.716 indexado a 2023)”.[61] 47. De otro lado, advirtió que el mecanismo judicial ordinario no es idóneo para restablecer sus derechos laborales, pues -señaló- las autoridades judiciales siguen sosteniendo que la declaratoria de la ilegalidad de la huelga llevada a cabo en el año 2017 fue acertada, aún a pesar de que -según comentó- en el caso 3316 se dice lo contrario por parte del CLS. Recordó que actualmente adelanta un proceso judicial ordinario con el ánimo de que allí se ordene el reconocimiento y pago de lo que se le adeuda. Esto por el hecho de haber sido indebidamente desvinculado. 48. Simón David Cadavid Grisales remitió a esta Corte un documento idéntico al aportado por su compañero.[62] Señaló que, siendo piloto de la aeronave A-320, y habiendo participado activamente en la huelga del año 2017, (i) fue despedido el 10 de abril de 2018; (ii) fue reintegrado el 1 de julio de 2021, por disposición del acta del 25 de noviembre de ese año; (iii) luego de su reintegro, ha recibido “un salario mensual promedio de $23.049.093 para el año 2021, de $22.791.618 para el año 2022 y de $29.276.271 para el año 2023”;[63] y (iv) entre la fecha de su despido y de su reintegro se causaron salarios y prestaciones que no han sido pagados a la fecha. Esos emolumentos ascienden a “un monto total de $1.121.705.790 sin indexar (monto equivalente a $3527.753.491 indexado a 2023)”.[64] 49. También señaló, como lo hizo su compañero, que el mecanismo ordinario laboral no es idóneo ni eficaz para resolver sus demandas y que “actualmente [hace] parte de la Junta Directiva de la organización sindical ACDAC desempeñando el cargo de DIRECTOR DE HELICOPTEROS Y TRABAJOS ESPECIALES.”[65] 50. Por su parte, Avianca S.A. remitió un oficio informando que “el señor Simón David Cadavid Grisales se encuentra actualmente laborando para la Empresa y el señor Jorge Mario Medina Cadena finalizó su relación laboral por acuerdo con Avianca S.A. el 30 de julio de 2023”.[66] Añadió que el señor Simón Cadavid recibe en la actualidad un salario de $21.175.865. Por su parte, informó que el último salario recibido por Jorge Medina ascendió a $22.733.862. Informó que luego de la reincorporación de los pilotos, aquellos nunca fueron objeto de proceso disciplinario alguno. 51. Del mismo modo, la empresa explicó que, con ocasión del acta del 25 de noviembre de 2021, llamó a reintegro a un total de 109 pilotos que habían sido despedidos por participar activamente en la huelga del año 2017. De todos ellos, se reintegraron un total de 95. Y de estos 95, aún siguen trabajando 67 para la empresa. Los 28 restantes han terminado su contrato por motivo de renuncia o por mutuo acuerdo. 52. Por su parte, la Fiscalía General de la Nación informó que contra los accionantes no obra proceso penal en curso por su participación en la huelga del año 2017. [67] 53. El Secretario General del Senado de la República informó a esta Corte que, con el objeto de regular la huelga en servicios públicos esenciales, se han presentado los proyectos de ley 331 de 2022 (archivado), 149 de 2020 (archivado), 158 de 2017 (archivado) y 053 de 2023 (pendiente para discutir).[68] 54. La Unidad Nacional de Protección informó que los accionantes no han solicitado en los últimos años medidas de seguridad. Con todo, indicó que Jorge Medina sí pidió, el 15 de febrero de 2018, estas medidas para la junta directiva de la ACDAC. La Unidad contestó esa petición, el 5 de marzo de 2018, indicando que los solicitantes no estaban en un nivel de riesgo tal que necesitaran protección, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-750 de 2011.[69] 55. La Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo informó que, luego de presentadas varias acciones de tutela (entre las cuales se encuentran las dos que se estudian en esta causa) se han llevado a cabo diversas mesas de trabajo con las que se ha buscado la concertación y la resolución de las discrepancias que aún subsisten entre las partes.[70] En esas mesas se ha discutido sobre las posibilidades de resolver los conflictos a partir de la negociación colectiva, y sobre el restablecimiento de los derechos económicos de los pilotos.[71] 56. De otra parte, el Ministerio señaló que, en lo que se refiere a las recomendaciones del CLS, ha hecho importantes intentos por incluir, en el proyecto de reforma laboral que actualmente se discute en el Congreso de la República, modificaciones al Código Sustantivo del Trabajo sobre el derecho fundamental a la huelga. Al respecto, manifestó que: “(…) el nuevo proyecto de reforma en su artículo 80, modifica el artículo 430, relacionado a la huelga en los servicios esenciales, estableciendo que se consideran esenciales los servicios cuya interrupción pudiera poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población. También indica que: “La fijación de los servicios mínimos se hará de común acuerdo entre el o los empleadores o asociaciones de empleadores concernidos, por una parte, y las organizaciones de trabajadores o grupos de trabajadores, por otra. En las empresas que presten servicios públicos esenciales, en tiempos de normalidad laboral, deberán promoverse escenarios de diálogo social para acordar los servicios mínimos en casos de huelga. El Ministerio del Trabajo identificará estos servicios de oficio a solicitud de parte y acompañará esos escenarios procurando un acuerdo sobre la prestación de servicios mínimos. De no lograrse el acuerdo, la fijación de los servicios mínimos será decidida por un comité independiente. El Ministerio del Trabajo, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de esta ley, reglamentará lo concerniente a la integración y funcionamiento de este comité. La reglamentación que al efecto se expida deberá estar acorde con los criterios de los organismos de control de la Organización Internacional del Trabajo y en ningún caso deberá privar de efectividad el ejercicio del derecho fundamental de huelga”.[72] 57. Del mismo modo, indicó que en el proyecto de reforma se contempla la posibilidad de que los trabajadores que hayan participado en una huelga declarada ilegal no sean despedidos.[73] Asimismo, se incluye también la prohibición de que se suscriban pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados cuando, en la empresa, existan organizaciones sindicales.[74] Auto de traslado de pruebas del 20 de febrero de 2024 58. En cumplimiento de lo establecido en el inciso primero del artículo 64 del Acuerdo 2 de 2015, el Magistrado sustanciador ordenó el traslado de las pruebas recaudadas. En tal sentido, dispuso que, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, se pusiera a disposición de las partes que figuran en el proceso de tutela, el material probatorio reunido a efectos de que, si estas lo consideraban pertinente, se pronunciaran al respecto. 59. Avianca S.A.[75] sostuvo que la acción de tutela no era procedente para discutir sobre el reconocimiento de acreencias laborales adeudadas. Igualmente, añadió que en el acta del 25 de noviembre de 2021 no se dijo, expresamente, que esas acreencias se pagarían a los pilotos. Al contrario, lo que se estipuló era que cualquier discrepancia sobre esas materias sería objeto de debate en la jurisdicción ordinaria laboral. De otra parte, en un correo electrónico distinto,[76] la empresa expresó (i) que las recomendaciones dadas por el CLS, en el marco del caso 3316, no serían vinculantes dado que se mantienen en seguimiento y no han sido aprobadas por el Consejo de Administración de la OIT; (ii) que “[e]n el presente caso hay cosa juzgada respecto del cese de actividades promovido por ACDAC contra AVIANCA SA en los términos de la sentencia SL 20094 de 2017”;[77] y (iii) que “la OIT ha reconocido la diversidad en relación con lo que, dentro de la soberanía de cada estado se entiende como servicio público esencial”.[78] 60. El Ministerio del Trabajo[79] volvió a remitir a esta Corte el mismo documento que ya había enviado al contestar el auto de pruebas. Por su parte, la UNP[80] solicitó su desvinculación del proceso tras considerar que no había desconocido derecho fundamental alguno. 61. Finalmente, el ciudadano José Gregorio Hernández Galindo[81] presentó una intervención aún a pesar de no ser parte, ni apoderado dentro del expediente. Centró sus apreciaciones en que esta Corte no era competente para revivir la discusión que ya zanjó la Corte Suprema de Justicia sobre la ilegalidad de la huelga llevada a cabo en el año 2017. Así mismo, dijo que tampoco le correspondería a esta Corporación ordenarle al Congreso de la República modificar la regulación de la huelga en servicios públicos esenciales, pues ello solo podría hacerlo por medio de una acción pública de inconstitucionalidad. Resaltó que las recomendaciones cuya implementación pretenden los accionantes no son vinculantes. Ello por dos razones: (i) porque no son recomendaciones definitivas, pues la queja sigue en trámite; y (ii) porque no han sido aprobadas por el Consejo de Administración de la OIT, tal y como lo ordenan las sentencias T-171 de 2011, T-261 de 2012, C-796 de 2014 y SU-555 de 2014. Además, sostuvo que aun si las recomendaciones fueran definitivas, el Estado tendría un importante margen de maniobra para acogerlas. II. CONSIDERACIONES A. Competencia 62. Con fundamento en lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar la acción de tutela de la referencia. También lo es por lo dispuesto en el Auto del 30 de octubre de 2023, por medio del cual la Sala de Selección número Diez escogió para su revisión el aludido expediente. B. Análisis de procedencia de la acción de tutela 63. La Corte Constitucional, en amplia jurisprudencia, ha sostenido que una acción de tutela será procedente si cumple con la legitimación en la causa por activa y por pasiva, con la inmediatez y con la subsidiariedad. 64. Legitimación en la causa por activa. De acuerdo con este presupuesto, quien interpone la acción de tutela debe ser la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos, salvo que actúe por conducto de un tercero debidamente facultado para ello (representante legal, apoderado judicial o agente oficioso).[82] En este caso, se advierte que los señores Simón David Cadavid Grisales y Jorge Mario Medina Cadena instauraron las acciones de tutela en nombre propio. En efecto, la declaratoria de la ilegalidad de la huelga, las prestaciones económicas adeudadas y la falta de cumplimiento de las recomendaciones dadas por el CLS, al tiempo que pueden afectar al sindicato en su conjunto, también pueden impedirles a los actores gozar de su derecho a la libertad sindical. Por esta razón, este requisito se cumple. 65. En lo que tiene que ver con el cumplimiento de las recomendaciones adoptadas por el CLS, en el caso 3316, podría pensarse inicialmente que esta es una pretensión que interesa, más que a los accionantes en esta causa, al sindicato. En otras ocasiones, cuando ha sido el sindicato el que ha instaurado una acción de tutela buscando el cumplimiento de determinadas recomendaciones, esta Corte ha sostenido que se cumple el requisito de la legitimación en la causa por activa. La razón que ha sido expuesta para concluir lo anterior, puede resumirse en las siguientes líneas: “(…) como el sindicato representa los intereses de la comunidad de los trabajadores, con arreglo a las funciones generales que le son propias, según el art. 372 del C.S.T su legitimación para instaurar la tutela no sólo proviene de su propia naturaleza que lo erige personero de dichos intereses, sino de las normas de los artículos 86 de la Constitución y 10 del Decreto 2591 de 1991, según los cuales la tutela puede ser instaurada por el afectado o por quien actúe en su nombre o lo represente”.[83] 66. En este caso, como se ha visto, los demandantes actúan en nombre propio y no en el de sus compañeros. Ellos consideran que, entre otras cosas, el no reconocimiento de las recomendaciones dadas por el CLS los afecta directamente. Y estiman que esto contribuye al desconocimiento de su derecho a la libertad sindical. Así, si los actores están persiguiendo, en términos concretos, el restablecimiento de sus propias y particulares prerrogativas, entonces el requisito de la legitimación en la causa por activa se cumple en este caso. Sobre este último aspecto, recuérdese que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, el derecho a la libertad sindical es bivalente, en tanto que “(…) de una parte es un derecho individual que comporta la facultad de trabajadores y empleadores para constituir los organismos que estimen convenientes, afiliarse, desafiliarse o no afiliarse a ellos y solicitar su disolución cuando lo estimen pertinente; y de otra, constituye un derecho de carácter colectivo, pues una vez constituida la organización, ésta tiene derecho a regir su destino soberanamente”.[84] Si los actores consideran que el no cumplimiento de recomendaciones del CLS afecta su propio derecho a la libertad sindical, esto deberá ser analizado por la Corte en una providencia de fondo. 67. Legitimación en la causa por pasiva. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto”.[85] 68. Precisamente, el citado mandato constitucional contempla las siguientes hipótesis en las que es posible ejercer la acción de tutela en contra de particulares: (i) cuando el particular está encargado de la prestación de un servicio público; (ii) cuando con su conducta afecta de manera grave y directa el interés colectivo; o (iii) cuando existe un estado de subordinación o indefensión entre el solicitante del amparo y quien supuestamente incurrió en la violación de un derecho fundamental.[86] 69. Esta Corte ha precisado que el estado de subordinación se presenta en aquellas situaciones en las que el sujeto se encuentra sometido a “órdenes proferidas por quienes, en razón de sus calidades, tienen la competencia para impartirlas”[87] y alude a la existencia de una relación jurídica de dependencia que tiene su origen en “la obligatoriedad de un orden jurídico o social determinado”[88], la cual, según la jurisprudencia, se manifiesta principalmente entre trabajadores y patronos, o estudiantes y profesores.[89] Ahora, en relación con la indefensión, la Corte ha señalado que esta alude a aquellas situaciones en las que la persona no cuenta con la posibilidad material de hacer frente a las amenazas o a las transgresiones de otra, en algunas ocasiones por la ausencia de medios ordinarios de defensa y en otras porque éstos resultan exiguos para resistir el agravio particular del que se trata.[90] 70. Conforme con lo expuesto, para que se entienda cumplido el requisito de legitimación por pasiva, es necesario acreditar, por una parte, que se trata de un sujeto respecto del cual procede el amparo y por otra, que la conducta que genera vulneración o amenaza del derecho se pueda vincular directa o indirectamente, con su acción u omisión. 71. En el caso concreto, se advierte que la tutela fue formulada contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio del Transporte, el Senado de la República, la Cámara de Representantes, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Adicionalmente, mediante auto del 11 de abril de 2023, el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda vinculó al proceso a la Sociedad Avianca S.A., por tener interés en la orden de tutela que se podría proferir. 72. Más adelante se advertirá que las pretensiones relacionadas con que se califique nuevamente la legalidad de la huelga llevada a cabo en el año 2017, o con que se declare que los accionantes fueron desvinculados de sus trabajos de manera discriminatoria y que, por tanto, merecen percibir los salarios y prestaciones que se dejaron de pagar por esa causa, son improcedentes dado que incumplen el requisito de la inmediatez y, en algún grado, el de la subsidiariedad. Por ello, el análisis de fondo en este asunto solo se llevará a cabo a partir de las pretensiones relacionadas con el presunto incumplimiento de las recomendaciones dadas por el CLS. Si esto es así, corresponde a esta Corte estudiar la legitimación en la causa por pasiva de las entidades accionadas, y establecer si estas tienen la aptitud legal para responder por el presunto desconocimiento de las recomendaciones aludidas. 73. En cuanto a la legitimación por pasiva del Ministerio del Trabajo, la Sala advierte que se cumple dado que la accionada es una entidad pública, que hace parte del Gobierno Nacional, y que está encargada de “atender las quejas iniciadas ante la OIT, en contra del Gobierno Nacional por presunta violación al derecho de libertad sindical”.[91] 74. Asimismo, sobre las competencias del Ministerio del Trabajo en estas materias, recuérdese que el Decreto 4108 de 2011, “[p]or el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo”, dispuso que el Despacho del ministro tiene el deber de “[r]epresentar en los asuntos de su competencia al Gobierno Nacional en la ejecución de tratados y convenios internacionales, de acuerdo con las normas legales sobre la materia”.[92] Al mismo tiempo, la Oficina de Cooperación y Relaciones Internacionales del mismo ministerio tiene la competencia de “[c]oordinar y evaluar la gestión de los asuntos relacionados con el cumplimiento de compromisos internacionales, en coordinación con las dependencias del Ministerio, y formular las recomendaciones para el mejoramiento de los resultados en esta materia”.[93] De otra parte, el Despacho del Viceministerio de Relaciones Laborales e Inspección sería el encargado de, entre otras cosas, “[a]sesorar al Ministro en las iniciativas para cumplir los Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos de los trabajadores y los requerimientos de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, u otros organismos internacionales”.[94] De lo anterior se advierte que, en lo relativo a las quejas presentadas ante el Comité de Libertad Sindical por el presunto incumplimiento de los principios de la libertad sindical, es el Ministerio del Trabajo el encargado de hacerles seguimiento. Por esta razón, ese ministerio está legitimado en la causa por pasiva para responder por la presunta falta de cumplimiento de las recomendaciones dadas, por el CLS, en el caso 3316. 75. De otro lado, respecto del Senado de la República y de la Cámara de Representantes o, en términos generales, del Congreso de la República, esta Sala advierte que también se acredita el requisito de legitimación por pasiva, pues de trata de una entidad pública que, en concreto, tiene la competencia de revisar y adecuar la legislación sobre la huelga en el servicio público de transporte. 76. Por lo demás, la Sala advierte que no cumplen con el requisito de la legitimación en la causa por pasiva la Presidencia de la República y el Ministerio del Transporte, porque, aunque ambas entidades hacen parte del Gobierno Nacional, entre sus funciones no se encuentra, específicamente, la de hacer seguimiento a las recomendaciones de los órganos de control de la OIT.[95] Lo mismo advierte esta Sala respecto de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación. En efecto, esos órganos que hacen parte del Ministerio Público no tienen, tampoco, la función de cumplir las recomendaciones del CLS.[96] Igual consideración cabría respecto de la Sociedad Avianca S.A., entidad del orden privado a la que tampoco compete la función aludida. 77. Ahora bien, por último, esta Sala considera que el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior, la Fiscalía General de la Nación y la Unidad Nacional de Protección - UNP- tampoco están legitimadas por pasiva por al menos tres razones. Primero, porque los accionantes no identificaron ninguna acción u omisión atribuible a estas entidades, de la cual se derive la amenaza o vulneración del derecho fundamental a la libertad sindical. Segundo, porque acorde con las pretensiones expuestas en el escrito de tutela, no se desprende ninguna solicitud dirigida a tales autoridades demandadas, a fin de salvaguardar los derechos de los tutelantes. 78. Y tercero, porque si bien dentro de las recomendaciones aludidas el CLS sugiere al Gobierno Nacional adelantar acciones penales o prestar el servicio de seguridad a algunas personas, y mantenerlo informado sobre la manera en que lo hace, será dicho Gobierno -y no específicamente la Fiscalía o la UNP- el que deba cumplir esa función. Luego, no pareciera existir razón alguna para entender que, en este caso, el no cumplimiento de recomendaciones es una omisión atribuible a la Fiscalía o a la UNP. 79. Sobre esto último vale la pena advertir que la Fiscalía General de la Nación tiene la función de “adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo”.[97] 80. Por su parte, corresponde a la Unidad Nacional de Protección “(…) articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima...