Sentencia T-176 de 2016

T-176-16 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-176/16 ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Naturaleza jurídica/CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Funciones administrativas y disciplinarias ACCION POPULAR-Naturaleza jurídica y contenido JUEZ DE ACCION POPULAR-Puede proferir fallos ultra y extra petita para salvaguardar derechos colectivos, según jurisprudencia del Consejo de Estado ACTO ADMINISTRATIVO-Competencia para suspensión, modificación o anulación mediante la acción popular DEFECTO FACTICO-Configuración ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configurarse defecto fáctico por indebida valoración de la prueba, por cuanto la vulneración del derecho colectivo de administración de justicia nunca se probó en el proceso Las sentencias censuradas incurrieron en un defecto fáctico por indebida valoración de la prueba, por cuanto la premisa de la que parte la supuesta transgresión del derecho colectivo de administración de justicia (la existencia de un sistema que sacrifica la calidad y la eficiencia), nunca se probó en el proceso. En efecto, en el trámite no existió soporte técnico para determinar que al privilegiarse el rendimiento estadístico se sacrificaba la calidad de las decisiones, ni tampoco se contó con una prueba que evidenciara la violación de los derechos colectivos fueron protegidos. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configurarse defecto por falta de motivación para demostrar la procedencia de la acción popular Las autoridades judiciales accionadas omitieron justificar con razones objetivas el impacto real del sistema de calificación de jueces sobre la eficiencia del derecho colectivo protegido, lo cual era un deber ineludible, máxime si se tiene en cuenta que eran destinatarios específicos del acto administrativo que inaplicaron, y en la práctica resolvieron sobre su propia calificación. ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado sobre el sistema de calificación de los jueces administrativos Referencia: expediente T-5.240.358 Acción de tutela presentada por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Unidad de Administración de la Carrera Judicial, contra la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá. Procedencia: Sección Cuarta del Consejo de Estado. Asunto: Tutela contra providencia judicial. Facultades extra y ultra petita de los jueces de acción popular. Inaplicación de actos administrativos mediante acción popular. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C., once (11) de abril de dos mil dieciséis (2016). La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, adoptado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 16 de septiembre de 2015, que confirmó la decisión adoptada por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, el 22 de enero de 2014, en el proceso de tutela promovido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Unidad de Administración de la Carrera Judicial, contra la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá. Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Once de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia. De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente. I. ANTECEDENTES El 14 de noviembre de 2014, la Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial[1], en calidad de delegada de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura[2], interpuso acción de tutela contra las sentencias (i) del 30 de abril de 2012, proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, y (ii) del 21 de febrero de 2014, dictada por la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Las decisiones controvertidas fueron proferidas dentro de la acción popular promovida por Camilo Augusto Delgado Rodríguez contra la Nación – Rama Judicial, al estimar que el Acuerdo PSAA08-4874 del 11 de junio de 2008, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, desconocía los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, y de acceso a servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pretende que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia; que considera vulnerados por las providencias mencionadas, debido a que a través de éstas los jueces dictaron decisiones incongruentes, inaplicaron un acto administrativo de carácter general –el Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002- sin tener competencia para hacerlo, y profirieron órdenes que desconocen la autonomía del Consejo Superior de la Judicatura. A. Hechos y pretensiones 1. Afirma la funcionaria que el 20 de mayo de 2009 el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez[3] interpuso acción popular contra la Nación – Rama Judicial y los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Interior y de Justicia, por considerar que estos lesionaban los derechos colectivos a la moralidad pública, a la defensa del patrimonio público, y al acceso a los servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna; debido a que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PSAA08-4874 de 2008 “[p]or medio del cual se determina el rendimiento esperado o Capacidad Máxima de Respuesta para los Despachos Judiciales del Tercer Nivel”, y en éste determinó la capacidad máxima de respuesta de los juzgados administrativos, sin consultar las particularidades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, relató que (i) mediante la Circular No. PSAC07-17 del 8 de mayo de 2007, la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura informó a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales cuál debía ser el rendimiento esperado de los jueces administrativos para el año 2007 y (ii) mediante el Acuerdo PSAA08-4874 del 11 de junio de 2008, la Sala Administrativa fijó la cifra correspondiente al rendimiento esperado de los juzgados administrativos para los años 2007 –reiteró la que estaba contenida en la circular referida- y 2008, de las cuales dependía la calificación de tales funcionarios. A juicio del actor popular, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura estableció la capacidad máxima de respuesta de los jueces administrativos, retroactivamente y “a espaldas de los jueces a calificar”. En primer lugar, en relación con el proceso de calificación para el año 2007, el actor popular indicó que éste se llevó a cabo de forma clandestina, debido a que: a) la cifra correspondiente al rendimiento esperado se fijó por medio de una circular que no fue conocida por todos los jueces -al punto que mediante escrito del 23 de septiembre de 2008 el presidente del Consejo de Estado solicitó que se suspendiera la evaluación para el periodo 2007-2008-, b) posteriormente, mediante Circular PSAC08-76 del 2 de octubre de 2008, la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura informó a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales que se decidió valorar la metodología de calificación y suspender el proceso de evaluación integral de servicios de los jueces administrativos del país para el período 2007-2008, y c) mediante Circular PSAC08-98 del 14 de noviembre de 2008, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura determinó “(…) dar aplicación al artículo 6º del Acuerdo 1392 de 2002, específicamente a lo dispuesto en el numeral 2º”[4]. En segundo lugar, los criterios para la calificación del período 2008-2009 se fijaron de forma extemporánea, pues el Acuerdo PSAA08-4874 fue expedido el 11 de junio de 2008, y según el artículo 34 del Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002, el rendimiento esperado debía ser comunicado a los jueces a más tardar en el mes de enero del año correspondiente a la iniciación del periodo a evaluar. En consecuencia, el criterio de evaluación para el año 2008 fue comunicado 5 meses después de la fecha fijada por el acto administrativo que reglamenta la materia. Con fundamento en los hechos antes descritos, el actor popular consideró que la aplicación de reglas retroactivamente y de forma oculta (por haberse dado mediante circulares internas), “(…) se traduce en una justicia apresurada para los usuarios de la justicia, porque los jueces realmente tienen que trabajar para producir el mayor número de sentencias, así sea en forma poco razonada, porque tampoco cuentan con el personal suficiente que requiere el juzgado.”[5] Por consiguiente, el actor popular solicitó: (i) que se declarara la nulidad de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 4874 del 11 de junio de 2008, en relación con la determinación de la capacidad máxima de respuesta para los jueces administrativos, correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2008; (ii) que se suspendiera de inmediato el proceso de calificación de los jueces administrativos que se encuentren inscritos en carrera; y (iii) que se ordenara al Consejo Superior de la Judicatura realizar un proceso de calificación con fundamento en unas pautas ponderadas de calificación que correspondan a las particularidades propias de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y a la realidad fáctica de los juzgados administrativos, en lo referente a la carga laboral y planta de personal. 2. En escrito radicado el 8 de julio de 2009, la apoderada judicial de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda. Específicamente, indicó: (i) Que no era cierto que los criterios de evaluación de los jueces administrativos para el año 2007 se hubieran fijado de forma clandestina, pues la Circular PSAC07-17 del 8 de mayo de 2007 por medio de la cual se estableció la cifra correspondiente al rendimiento esperado, fue conocida por todos sus destinatarios, quienes en el mes de mayo del mismo año recibieron una visita de seguimiento, acompañamiento y control, en la que se dio a conocer el método de calificación. (ii) Que las circulares son actos administrativos, de manera que el rendimiento esperado podía determinarse mediante una circular o un acuerdo, sin que existiera alguna diferencia entre ambos. (iii) Que los actos administrativos eran legales pues la autoridad tenía competencia para expedirlos y respetó las normas en que debían fundarse (entre éstas el Acuerdo No. 1392 de 2002). (iv) Que la acción popular es improcedente porque no se probó que a) existiera alguna acción u omisión por parte de la demandada; b) se hubiera ocasionado un daño, amenaza, o vulneración a los derechos colectivos cuyo amparo se solicitaba; y c) no existía una relación de causalidad entre una acción u omisión y los derechos supuestamente transgredidos. (v) Que la acción popular era improcedente, pues la vía idónea para controvertir la legalidad de los actos administrativos debatidos era la acción de nulidad. Específicamente, indicó que en ese momento se tramitaban dos acciones de nulidad simple contra el Acuerdo PSAA08-4874 de 2008 ante la Sección Segunda del Consejo de Estado, una de las cuales fue presentada por el actor popular. 3. El conocimiento de la acción popular correspondió al Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, quien mediante auto del 13 de agosto de 2009 se declaró impedido para conocer del proceso por tener interés directo en el asunto. En consecuencia, el Juez 18 Administrativo de Bogotá estudió el impedimento y mediante auto del 19 de agosto de 2009 lo declaró infundado, por lo que el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá conservó el conocimiento de la acción popular.[6] 4. Mediante sentencia del 30 de abril de 2012[7], el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, concedió el amparo del derecho colectivo de acceso al servicio público de administración de justicia. A pesar de que el juez determinó que en este caso la acción popular no era procedente para controvertir el acto administrativo contra el cual se presentó la demanda, advirtió que de las pretensiones del accionante se derivaba la necesidad de analizar las normas que regulan la calificación de servicios de los jueces administrativos “(…) pues según el parecer del accionante, este diseño normativo desconoce la realidad fáctica y las particularidades de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, lo que ha patrocinado una especie de justicia apresurada”. Con fundamento en esa consideración, la autoridad judicial accionada se refirió al origen de los juzgados administrativos, la congestión de la jurisdicción contencioso administrativa, analizó la proporción existente entre el volumen de trabajo y el número de juzgados creados[8], e hizo referencia a las medidas de descongestión. Con base en tales datos, concluyó que la cantidad de juzgados creados fue insuficiente, pues de un lado, no se tomó en consideración el volumen promedio de ingresos y de otro, se sobredimensionaron los datos correspondientes a los egresos. Además, el juez determinó que “(…) es posible colegir que al juez administrativo se le presenta un dilema ético: la calificación satisfactoria de su desempeño (asunto de interés personal) o el desarrollo de una labor eficiente y de calidad (asunto de interés público). El hecho mismo de existir la posibilidad de un dilema ético implica que el servicio público de la administración de justicia se encuentra en riesgo. En efecto, (…) el sistema crea un incentivo negativo a favor del rendimiento estadístico, al preferirse la tramitación de los asuntos sencillos, fáciles y repetitivos, dejando de lado las controversias complejas y las disputas de intereses legítimos o de derechos. Rendimiento estadístico que como quedó anunciado tampoco permite el cumplimiento satisfactorio del factor de rendimiento para efectos de evaluación.” [9] En ese sentido, concluyó que las normas que regulan el proceso de calificación y el fenómeno de anormalidad y congestión judicial recurrente en los juzgados administrativos, ponen en riesgo la prestación del servicio de administración de justicia bajo parámetros de eficiencia y calidad. En consecuencia, el Juez 17 Administrativo de Bogotá decidió: (i) declarar probada la excepción de "improcedencia de la acción popular, por no corresponder a la vía idónea para pretender la anulación de los actos administrativos y por existir otros procesos en torno a la nulidad del Acuerdo 4874 de 2008"; (ii) amparar el derecho de acceso y prestación eficiente y oportuna del servicio público de administración de justicia; (iii) inaplicar "el actual Sistema de Evaluación y Calificación para los jueces administrativos, contenido en el Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002"; (iv) ordenar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que en el término de 6 meses a partir de la notificación de la sentencia, elabore y expida un sistema de evaluación y calificación para los jueces administrativos, tras un proceso en el que se garantice la participación de los destinatarios del nuevo acuerdo; y (v) exhortar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que adelante las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para replantear el número de juzgados administrativos permanentes y su planta de personal, de manera que se materialicen los Principios Básicos 7 y 11, relativos a la independencia de la judicatura, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, a través de la asignación de recursos adecuados para el funcionamiento del sistema judicial, nombrado por un número de jueces que resulte suficiente para atender los casos pendientes y proporcionar a los juzgados el equipo profesional y el personal auxiliar necesario. 5. Mediante escrito radicado el 14 de mayo de 2012, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial apeló la decisión de primera instancia, en la que reiteró los argumentos expuestos en la demanda, y agregó otras razones para controvertir la decisión del a quo.[10] 6. Mediante escrito radicado el 28 de noviembre de 2013, el Ministerio Público[11] intervino en el trámite de la acción popular y manifestó que la demanda se encaminaba a obtener la nulidad de un acto administrativo, por lo que era improcedente. Además, sostuvo que al adecuar las pretensiones del actor popular, el juez de primera instancia desconoció el derecho fundamental al debido proceso de la demandada, la cual no tuvo la oportunidad de oponerse al cuestionamiento de la totalidad del sistema de calificación de jueces.[12] 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” –Sala de Conjueces[13], en sentencia del 21 de febrero de 2014, confirmó el fallo de primera instancia por compartir los mismos argumentos del Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, consistentes en que el dilema ético que afecta su función, pone en riesgo la adecuada prestación de ese servicio y no garantiza la eficiencia y la calidad del servicio. 8. Posteriormente, el 21 de marzo de 2014, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó que se declarara la nulidad de las sentencias proferidas en el proceso de acción popular, por considerar que había un error originado en ambas decisiones, por ser incongruentes. Así pues, sostuvo que la acción no debió prosperar porque el actor popular pretendía que se declarara la nulidad de un acto administrativo de 2008 y, en esa medida, el proceso que se adelantó no era la vía idónea para dejar sin efectos los actos administrativos correspondientes al sistema de calificación de jueces. No obstante, las autoridades judiciales dieron un giro a las pretensiones y dejaron sin efectos un acto administrativo de 2002, lo cual no fue solicitado por el accionante. 9. Por auto del 5 de junio de 2014, la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de nulidad presentada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Lo anterior, por considerar que los fallos dictados en el trámite de la acción popular eran congruentes, debido a que el demandante afirmaba que se violaba el derecho colectivo a tener un servicio público de justicia eficiente por distintas razones, entre ellas el Acuerdo 4874 de 2008 y el diseño del sistema de calificación de jueces. Así pues, en relación con el acuerdo, los jueces afirmaron que no tenían competencia para estudiar su legalidad, y en cuanto al sistema de calificación, encontraron que éste presentaba fallas que ponían en peligro el derecho colectivo invocado, por lo que en providencias congruentes, el juez y los conjueces explicaron por qué motivo era posible inaplicar el Acuerdo 1392 de 2002. 10. La Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial considera que las decisiones adoptadas por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá y la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulneran los derechos fundamentales de la entidad al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia. Específicamente, la funcionaria afirmó que las sentencias controvertidas incurren en los siguientes requisitos específicos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales: (i) Violación de la Constitución: porque la orden de elaborar y expedir un nuevo sistema de evaluación y calificación para los jueces administrativos, desconoció las competencias que el artículo 256 asignó al Consejo Superior de la Judicatura, en particular, la de administrar la carrera judicial. Además, estima que las decisiones desconocieron el artículo 257 Superior, al exhortar a la Sala Administrativa para que adelante las gestiones administrativas y presupuestales necesarias con el fin de replantear el número de juzgados administrativos permanentes y su planta de personal, a través de la asignación de recursos adecuados para el funcionamiento del sistema judicial. En efecto, según la Constitución, en ejercicio de la función de crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia, el Consejo Superior de la Judicatura no puede establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. (ii) Defecto orgánico: debido a que las autoridades judiciales no son competentes para a) ordenar las condiciones, forma y procedimiento, para administrar la carrera judicial, en particular, la evaluación de servicios de los jueces administrativos, y b) exhortar la gestión para obtener los recursos presupuestales para una destinación específica, como es la creación de jueces administrativos de carácter permanente, y el ajuste de su planta de personal. (iii) Defecto sustantivo: por cuanto se trata de decisiones incongruentes, debido a que el accionante solicitó la declaración de nulidad de un acuerdo proferido en 2008 y, a pesar de declarar la improcedencia de la acción popular para conocer sobre la legalidad de actos administrativos, los jueces se pronunciaron sobre la legalidad de los actos que establecieron el sistema de evaluación y calificación de los empleados de la Rama Judicial. De este modo, además de presentar argumentos contradictorios, los jueces se pronunciaron sobre cuestiones no contempladas en la demanda ni conocidas por la entidad demandada, que no tuvo la oportunidad de controvertirlos. (iv) Defecto fáctico: dado que el juez popular no contó con el sustento probatorio suficiente para afirmar que se genera un incentivo negativo al privilegiar el rendimiento estadístico sobre la calidad, pues aquella apreciación tuvo como fundamento que la planta de personal de los juzgados administrativos no se adecúa a la cantidad de trabajo y que es reducido el número de despachos judiciales (lo cual potencializa la congestión judicial). En este orden de ideas, indica que los jueces concluyeron, artificiosamente, que el sistema de calificación vulnera el derecho colectivo relacionado con el acceso y prestación eficiente y oportuna del servicio público de administración de justicia, a pesar de que no se demostró que los Acuerdos 4874 de 2008 y 1392 de 2002 transgredieran tal derecho. De otra parte, las sentencias objeto de reproche afirman que no se ha aplicado el sistema de forma equitativa, sin embargo los jueces nunca han sido calificados, debido a que, primero, mediante distintas decisiones de la Sala Administrativa se dispuso suspender el trámite y, luego, en el proceso de la acción popular objeto de análisis, el juez de conocimiento suspendió el proceso de calificación (por auto del 5 de abril de 2010). (v) Decisión sin motivación: los jueces concluyeron, sin soporte probatorio alguno, que al juez administrativo se le presenta un problema ético entre la calificación satisfactoria de su desempeño y el desarrollo de una labor eficiente y de calidad. En esa medida, el análisis de la supuesta transgresión del derecho colectivo se basó en apreciaciones subjetivas. En consecuencia, la Directora de la Unidad Administrativa de Carrera Judicial solicita al juez de tutela: a) dejar sin efecto la decisión proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, confirmada por la Sección Primera, Subsección B –Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia del 21 de febrero de 2014, en la que se concede el amparo en el proceso de acción popular presentado por el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez contra la Nación – Rama Judicial, y b) ordenar a “la autoridad accionada” que profiera una nueva decisión en la que niegue las pretensiones del actor popular, por ser improcedente para controvertir la legalidad de los actos administrativos, existir cosa juzgada en relación con la nulidad del Acuerdo 4874 de 2008[14], y no haberse presentado la violación de los derechos colectivos. B. Actuación procesal de primera instancia Mediante auto del 21 de noviembre de 2014[15], la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la tutela, vinculó en calidad de autoridades accionadas a la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, y vinculó como terceros interesados a Camilo Augusto Delgado Rodríguez y a la Nación - Rama Judicial - Dirección Administrativa de Administración Judicial, quienes fungieron como partes demandante y demandada en el proceso de acción popular[16]. Además, solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que remitiera una certificación en la que conste la disponibilidad de recursos para la vigencia 2014 e informara si "(...) en la actualidad se han destinado todos los recursos para la vigencia del 2014 del plan de descongestión, y se cuenta con los recursos para aumentar los juzgados administrativos y la planta de personal de los mismos."[17] Respuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Mediante escritos radicados en la Secretaría General del Consejo de Estado el 19 de diciembre de 2014 y el 19 de enero de 2015[18], el abogado que fungió como apoderado de la Nación - Rama Judicial en el proceso de acción popular indicó (i) que a 19 de diciembre de 2014 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no había aprobado la solicitud presupuestal para crear nuevos juzgados administrativos y el presupuesto de los existentes se agotó. A este escrito se anexó una certificación en la que se dejó constancia de los costos de las medidas de descongestión en la jurisdicción contenciosa administrativa para la vigencia del año 2014; y (ii) allegó copia de las principales actuaciones en el proceso de acción popular. Las autoridades accionadas y la persona vinculada al proceso, no dieron respuesta a la tutela de la referencia. C. Decisiones objeto de revisión Sentencia de primera instancia En sentencia del 22 de enero de 2014[19], la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado "rechazó por improcedente" la tutela, por considerar que los defectos alegados por la Directora de la Unidad de Carrera Judicial, fueron puestos de presente ante los jueces de acción popular en distintas oportunidades y estos los resolvieron con fundamento en argumentos jurídicos válidos. En consecuencia, manifestó que la accionante pretendía usar la tutela como una instancia adicional en el trámite de acción popular. Impugnación Mediante oficios radicados: (i) el 11 de marzo de 2015[20], la Directora impugnó la decisión de primera instancia; y (ii) el 14 de abril de 2015[21], la funcionaria sustentó la impugnación, y reiteró los mismos argumentos contenidos en el escrito de tutela. Sentencia de segunda instancia En sentencia del 16 de diciembre de 2015[22], la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo, por considerar que no concurrían los requisitos generales de procedencia de la tutela contra las providencias judiciales recurridas. En particular, determinó que no se verificaba el requisito de subsidiariedad, por cuanto la parte accionante omitió solicitar la revisión eventual de la acción popular, la cual era el mecanismo judicial idóneo y adecuado para proteger los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la autoridad accionante. En este sentido, determinó que la Corte Constitucional ha establecido que la revisión eventual es el mecanismo de defensa judicial idóneo para obtener la protección de derechos fundamentales ante un defecto en una providencia proferida en el trámite de acciones populares y de grupo (Auto 132 del 16 de abril de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). Además, indicó que la presunta vulneración de derechos fundamentales que se causó a la entidad tutelante, se originó en la orden de diseñar un nuevo sistema de evaluación y calificación para los jueces administrativos, en el que se garantice la participación de sus destinatarios “(…) lo que, a juicio de la Sala, no comporta una situación que requiera ser subsanada por el juez de tutela, y menos aún, cuando con dicha orden se garantizó la protección de derechos colectivos, que es el fin principal de las acciones populares”. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. Con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241 -numeral 9°- de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido en el proceso de la referencia. Asunto objeto de análisis y problemas jurídicos 2. La Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial, en calidad de delegada de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, interpuso acción de tutela contra las sentencias (i) del 30 de abril de 2012, proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, y (ii) del 21 de febrero de 2014, dictada por la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; proferidas dentro de la acción popular promovida por un ciudadano contra la Nación – Rama Judicial. La funcionaria pretende que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por las providencias mencionadas, ya que a su juicio incurren en 5 causales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, a saber: violación directa de la Constitución, decisión sin motivación, y los defectos orgánico, sustantivo y fáctico. En consecuencia, la Directora de la Unidad Administrativa de Carrera Judicial solicita al juez de tutela: a) dejar sin efecto la decisión proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, confirmada por la Sección Primera, Subsección B –Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 21 de febrero de 2014, mediante las cuales se concedió el amparo del derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio público de administración de justicia en el proceso de acción popular presentado por el señor Camilo Augusto Delgado Rodríguez contra la Nación – Rama Judicial, y b) ordenar a “la autoridad accionada” que profiera una nueva decisión en la que niegue las pretensiones del actor popular, por ser improcedente para controvertir la legalidad de los actos administrativos, existir cosa juzgada en relación con la nulidad del Acuerdo 4874 de 2008, y no haberse presentado la violación de los derechos colectivos. 3. La situación fáctica exige a la Sala determinar si concurren los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para controvertir las sentencias mediante las cuales el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá y la Sección Primera, Subsección B –Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ampararon el derecho colectivo a la prestación eficiente del servicio público de administración de justicia. En caso de ser procedente, será preciso analizar el fondo del asunto, el cual plantea los interrogantes que se explican a continuación. 4. En primer lugar, a pesar de que el actor popular solicitó que se declarara la nulidad de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 4874 del 11 de junio de 2008, por considerar que éste violaba el derecho al servicio público de administración de justicia, en las sentencias censuradas las autoridades judiciales accionadas establecieron que la pretensión del actor era improcedente, pero indicaron que de la demanda se derivaba la necesidad de estudiar todas las normas que regulan la calificación de servicios de los jueces administrativos y analizar la carga laboral de los despachos. Con fundamento en esa consideración, los jueces accionados determinaron que la cantidad de despachos administrativos era insuficiente y por tanto el sistema de calificación no era adecuado. Además, las autoridades judiciales señalaron que el sistema de calificación, la falta de personal y la carga laboral excesiva de los jueces administrativos, los enfrenta a un dilema ético entre la calificación satisfactoria de su desempeño (que los lleva a dar prelación a los casos más fáciles, para proferir un mayor número de sentencias) y el desarrollo de una labor eficiente y de calidad, dilema que, en sí mismo, implica que el servicio público de administración de justicia está en riesgo. Por los anteriores motivos, ampararon el derecho de acceso y prestación eficiente y oportuna del servicio público de administración de justicia, e inaplicaron el Sistema de Evaluación y Calificación para los jueces administrativos -Acuerdo No. 1392 del 21 de marzo de 2002-. Los hechos antes descritos permiten formular este problema jurídico: ¿incurre en alguna causal específica de procedencia de la tutela contra providencias judiciales una sentencia mediante la cual un juez ampara los derechos alegados en una acción popular, con fundamento en hechos y pretensiones distintos de los que fueron planteados en la demanda por el actor? 5. En segundo lugar, las providencias judiciales accionadas, además, contienen una orden dirigida a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que elabore y expida un sistema de evaluación y calificación para los jueces administrativos, tras un proceso en el que se garantice la participación de los destinatarios del nuevo acuerdo, y un exhorto dirigido a la misma Sala para que adelante las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para replantear el número de juzgados administrativos permanentes y su planta de personal. La situación descrita plantea el siguiente problema jurídico: ¿puede un juez, en el marco de un proceso de acción popular, ordenar y exhortar al ente autónomo que administra la carrera judicial, lleva el control del rendimiento de los despachos judiciales y determina el número de juzgados, que adopte medidas específicas relacionadas con el ejercicio de tales funciones y suspender la aplicación de un acto administrativo proferido en ejercicio de dichas potestades? 6. Para resolver las cuestiones planteadas, es necesario abordar el análisis de los siguientes temas: primero, la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales; segundo, el examen de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales en el caso concreto, incluida la legitimación activa de la accionante; tercero, las funciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; cuarto, la naturaleza y el marco normativo de la acción popular; y quinto, con base en lo anterior se resolverán los problemas jurídicos planteados en este asunto. Procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales. 7. El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, consagra el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. El artículo 86 Superior establece que la tutela procede contra toda “acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Las autoridades judiciales son autoridades públicas que en el ejercicio de sus funciones tienen la obligación de ajustarse a la Constitución y a la ley, y garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos reconocidos en la Constitución. Bajo el presupuesto mencionado, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales que quebranten los derechos fundamentales de las partes y se aparten de los mandatos constitucionales. No obstante, se ha precisado que la procedencia de la acción de tutela en estos casos debe ser excepcional, con el fin de que no se desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial, seguridad jurídica, y a la naturaleza subsidiaria que caracteriza a la tutela.[23] Así pues, la acción de tutela contra decisiones judiciales tiene como finalidad efectuar un juicio de validez constitucional de una providencia judicial que incurre en graves falencias, las cuales tornan la decisión incompatible con la Carta Política.[24] 8. La Sala Plena de la Corte, en sentencia C-590 de 2005[25], señaló que el desarrollo jurisprudencial ha conducido a diferenciar dos tipos de presupuestos para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales, a saber: los requisitos generales de procedencia y los requisitos específicos de procedibilidad. Requisitos generales de procedencia. 9. Según lo expuso la sentencia C-590 de 2005[26], los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que la cuestión que se discuta tenga relevancia constitucional, esto es, que el caso involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes; (ii) que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, o sea, que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo en la sentencia que se impugna; (v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Requisitos específicos de procedibilidad. 10. Los requisitos específicos aluden a la concurrencia de defectos en el fallo atacado que, en razón de su gravedad, hacen que éste sea incompatible con los preceptos constitucionales. En resumen, estos defectos son los siguientes: Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece en forma absoluta de competencia. Defecto procedimental absoluto: se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.[27] Defecto fáctico: se presenta cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada. Defecto material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.[28] Error inducido: sucede cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.[29] Decisión sin motivación: implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial, desconoce la regla jurisprudencial establecida.[30] Violación directa de la Constitución: se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta Política. Examen de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales en el caso que se analiza. 11. La Sala observa que en el presente caso se reúnen todos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que han sido fijados por la jurisprudencia de esta Corporación, veamos: 12. En primer lugar, se verifica que se cumple con el presupuesto de legitimación por activa. Primero, porque la Nación tiene personería jurídica, y por consiguiente es titular de derechos fundamentales, tales como el debido proceso, la igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de asociación, la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a la administración de justicia, el derecho a la información, el hábeas data y el buen nombre, entre otros. En ese orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[31] ha señalado que las personas jurídicas están legitimadas para acudir a la acción de tutela con el fin de obtener su efectividad cuando sean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular. Segundo, porque de conformidad con el artículo 256 de la Constitución[32], la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura tenía a su cargo la responsabilidad de administrar la carrera judicial. Además, de acuerdo con el artículo 2º del Acuerdo 956 de 2000[33], “[p]or el cual se delegan unas funciones en las Unidades de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y se dictan otras disposiciones”, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura delegó la función de representar los intereses de la Nación en el ejercicio de acciones de tutela, a las unidades de la entidad. Por consiguiente, la Directora de la Unidad Administrativa de la Carrera Judicial está facultada para actuar en este proceso. 13. En segundo lugar, la cuestión objeto de debate es de evidente relevancia constitucional. En el presente caso se encuentran involucrados los derechos fundamentales de la Nación – Rama Judicial – Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia. Esto ocurre porque las sentencias que se censuran tienen como efecto la inaplicación de un acto administrativo que regula su función constitucional de administrar la carrera judicial y, según la entidad, en razón a que tal decisión tuvo origen en un fallo inconstitucional, no contó con la posibilidad de controvertir los argumentos que dieron origen a la suspensión del sistema de calificación de jueces administrativos. Además, según la accionante, en las providencias controvertidas se profieren órdenes que transgreden su autonomía funcional, de manera que se discute el posible desconocimiento del diseño constitucional del poder judicial. 14. En tercer lugar, la tutela cumple con el requisito consistente en haber agotado todos los mecanismos judiciales de defensa a su disposición. A pesar de que el ad quem determinó que en este caso la tutela era improcedente porque la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura omitió solicitar la revisión eventual de la sentencia de segunda instancia ante el Consejo de Estado, a juicio de la Sala tal razonamiento no puede ser admitido, pues deja de lado que en este caso particular el mecanismo mencionado no es idóneo para obtener el amparo de los derechos invocados. En efecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado citó el Auto 132 de 2015[34], y con fundamento en dicha providencia determinó que “(…) la revisión de sentencias en materia penal, civil y contencioso administrativa, incluida la revisión eventual cuando se trate de acciones de grupo o populares, constituye un medio de defensa idóneo siempre y cuando: i) los derechos fundamentales presuntamente afectados no requieran una intervención inmediata por vía de tutela, y ii) no tengan conexidad, únicamente con derechos económicos.” En consecuencia, el ad quem concluyó que el mecanismo de revisión eventual era idóneo, por cuanto no se requería de la intervención inmediata del juez para obtener el amparo de los derechos de los cuales la Nación – Rama Judicial es titular, pues las providencias judiciales dictadas en el trámite de la acción popular concedieron el amparo de derechos colectivos, es decir, realizaron la finalidad principal de la acción. 15. La Sala considera que la interpretación realizada por el Consejo de Estado no obedece al criterio establecido en el Auto 132 de 2015, mediante el cual la Sala Plena de la Corte Constitucional determinó que la regla de evaluación de la idoneidad respecto del mecanismo de revisión de las acciones populares y de grupo, es la misma que la de todos los demás medios de defensa judicial, esto es, depende del caso concreto[35]. En aquella ocasión la Sala Plena de la Corte se pronunció sobre la solicitud de nulidad presentada contra la sentencia T-274 de 2012, en la cual la Sala Tercera de Revisión de esta Corporación estudió la tutela interpuesta por la Empresa de Energía del Pacífico S.A. E.S.P. contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el trámite de una acción de grupo, y concedió el amparo. La Sala Plena de la Corte Constitucional anuló la sentencia T-274 de 2012, por considerar que la Sala Tercera de Revisión desconoció la jurisprudencia en vigor de esta Corporación, según la cual la idoneidad del mecanismo de revisión depende del caso concreto. Así pues, a pesar de que en esa oportunidad el Consejo de Estado había escogido el asunto tras haber admitido la solicitud de revisión eventual, la Sala de Revisión determinó que la tutela era el medio idóneo para controvertir la decisión de segunda instancia en el proceso de acción de grupo, simplemente porque la selección para su revisión eventual había ocurrido 2 años después de que se hubiera proferido la providencia censurada. En particular, la Sala Plena determinó que de los hechos no era posible establecer que existiera alguna circunstancia particular que justificara la procedencia de la tutela, y la empresa accionante no identificó alguna situación que comportara la vulneración o amenaza de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia como consecuencia de la tardanza en la selección. En consecuencia, esta Corporación encontró que estaba demostrada la idoneidad de la revisión eventual, porque (i) el proceso había sido seleccionado por el Consejo de Estado, quien estudiaría nuevamente la acción de grupo y se pronunciaría de fondo sobre el asunto, y (ii) no se acreditó la amenaza o vulneración de los derechos de la empresa accionante que autorizara la intervención del juez constitucional para evitar un perjuicio irremediable. Por los anteriores motivos, mediante el Auto 132 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró la nulidad de la sentencia T-274 de 2012 y, en reemplazo, profirió la sentencia SU-686 de 2015, en la cual confirmó la decisión del juez de segunda instancia en el proceso de tutela -que había confirmado la decisión del a quo consistente en negar el amparo-, por encontrar que no se cumplía con el presupuesto de subsidiariedad, debido a que el mecanismo de revisión eventual era idóneo para proteger los derechos del accionante en ese caso particular. 16. Del recuento del contenido del Auto 132 de 2015 –citado como precedente por el ad quem en el trámite de esta tutela-, se evidencia que la situación fáctica analizada en esa providencia es totalmente diferente de la que se estudia en la presente sentencia. Específicamente, en el caso estudiado en el auto en mención, el Consejo de Estado seleccionó la acción de grupo para su revisión y dicho trámite estaba pendiente, motivo por el cual la Corte concluyó que la tutela era improcedente. Por el contrario, en el asunto objeto de examen no se solicitó la revisión y el caso no fue seleccionado por el Consejo de Estado. Así pues, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte –incluido el Auto 132 de 2015-, en esta ocasión correspondía al juez de tutela analizar la idoneidad del mecanismo de revisión eventual para el caso particular. El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009[36], prevé el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares en los siguientes términos: “(…) Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…)” Del texto de la norma mencionada se evidencia que el mecanismo de revisión eventual de sentencias proferidas en el trámite de acciones populares o de grupo, comporta particularidades que lo distinguen de los recursos ordinarios, y extraordinarios de casación y revisión. En particular, la revisión eventual ostenta las siguientes características (i) no constituye una tercera instancia de decisión (por esa razón no opera la garantía de la no reformatio in pejus); (ii) se rige por el principio dispositivo, pues está condicionada a la solicitud de parte o del Ministerio Público y no procede de oficio[37]; (iii) no se trata de un recurso extraordinario[38], (iv) es eventual, lo que significa que la decisión sobre su selección es discrecional (pero debe ser motivada); (v) tiene como propósito la unificación de la jurisprudencia en materia de acciones populares o de grupo; (vi) una vez seleccionado un asunto, el solicitante no puede desistir del trámite; y (v) el thema decidendum de la revisión lo determina el Consejo de Estado, quien delimita el asunto sobre el cual es necesario unificar la jurisprudencia[39]. 17. En el asunto objeto de estudio se advierte que las órdenes contenidas en las providencias judiciales censuradas conllevan la suspensión del sistema de calificación de jueces administrativos a nivel Nacional y, en esa medida, constituyen una injerencia de las autoridades judiciales en las funciones que la Constitución asignó al órgano que gestiona la carrera judicial (el cual además califica a las accionadas). Precisamente, al desmontar el sistema de calificación de jueces, las providencias que se censuran amenazan el derecho y servicio público de los ciudadanos a la administración de justicia pues, en la práctica, ponen el riesgo la autonomía de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y condicionan el ejercicio de sus funciones constitucionales a la potestad de los jueces administrados. Así pues, la falta de congruencia y el desconocimiento de la Constitución alegados por la accionante, comprometen los derechos fundamentales de la Nación (en particular de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y de los ciudadanos, los cuales podrían ser gravemente afectados en caso de que se exija el agotamiento de un mecanismo que se caracteriza por ser eventual. En efecto, si en este asunto se requiere el agotamiento del mecanismo de revisión eventual, la existencia de un sistema de calificación de jueces y su aplicación dependerían de la respuesta a la solicitud de revisión eventual, que: (i) se sujeta exclusivamente a la potestad del Consejo de Estado de seleccionar el asunto, y (ii) tiene por objeto unificar su jurisprudencia. En ese sentido, la Sala estima que en este caso particular resulta desproporcionado instar a la entidad a que solicite que se lleve a cabo la revisión eventual, cuya finalidad exclusiva es la de unificar la jurisprudencia en materia de acciones populares y de grupo. Así pues, ante la necesidad de hacer cesar la amenaza de derechos y normas constitucionales, y de definir la vigencia del sistema que fue inaplicado mediante las sentencias controvertidas, cuando no se ha seleccionado el asunto para revisión del Consejo de Estado, el medio de defensa judicial al alcance de la entidad accionante no es idóneo para obtener el amparo de los derechos invocados, pues éste se caracteriza por ser eventual y tener una finalidad distinta a la protección de derechos fundamentales. En síntesis, la eventualidad de la revisión y las características del medio ordinario no garantizan que éste sea el adecuado para corregir la afectación de derechos fundamentales y normas constitucionales, lo que hace que la tutela sea el mecanismo idóneo para proteger los derechos involucrados y la supremacía de la Constitución. Por consiguiente, se cumple con el presupuesto de subsidiariedad. 18. En cuarto lugar, la acción de tutela fue interpuesta en un término razonable, debido a que el auto mediante el cual la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de nulidad presentada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, fue proferido el 5 de junio de 2014, y la tutela se presentó el 14 de noviembre de 2014, esto es, 5 meses después de la última actuación en el proceso en el que se profirieron las sentencias debatidas. 19. En quinto lugar, la demandante identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de sus derechos, así como las irregularidades que –estima- hacen procedente la acción de tutela. Los hechos están claramente detallados en la demanda y debidamente soportados en las pruebas documentales aportadas. Adicionalmente, explicó con claridad los defectos que atribuyó a las sentencias que se cuestionan. Así pues, la entidad accionante indicó que las decisiones judiciales proferidas en el proceso constitucional reprochado, vulneraron sus derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa, y tales objeciones fueron alegadas en el proceso judicial cuando fue posible, esto es, al presentar el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, y al solicitar la nulidad de las sentencias de primera y segunda instancia. 20. En sexto lugar, la acción de tutela no se dirige contra un fallo de tutela. Los demandantes acusan: a) la decisión del Juez 17 Administrativo de Bogotá, mediante la cual se concedió el amparo al derecho colectivo de acceso al servicio público de administración de justicia; y b) la sentencia mediante la cual la Sección Primera, Subsección B -Sala de Conjueces- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmó la decisión del a quo. Naturaleza y funciones del Consejo Superior de la Judicatura. 21. La Constitución 1991 creó el Consejo Superior de la Judicatura como un órgano administrativo y jurisdiccional-disciplinario de la Rama Judicial, que tenía por finalidad promover reglas de administración de los servicios judiciales, que respondan a los criterios de justicia material, racionalidad, celeridad, eficacia y efectividad. Los artículos 254[40], 256[41] y 257[42] de la Constitución, asignaron al Consejo Superior de la Judicatura el ejercicio de distintas funciones, correspondientes a la administración de los recursos económicos y de personal de la justicia, y el fortalecimiento de la actividad disciplinaria, con el objetivo de garantizar la autonomía de la Rama Judicial. Además, el Constituyente previó la existencia de las salas Administrativa y Disciplinaria, para efectos de distribuir las funciones de rango constitucional entre ellas. Así, “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria fue creada orgánica y funcionalmente en forma autónoma. La Sala administrativa por su parte, también fue creada orgánicamente con funciones propias, para cumplir funciones administrativas, con representación de las corporaciones nominadoras y como garantía de la autonomía administrativa de la Rama Judicial perseguida por el Constituyente.”[43] 22. En particular, la Sala Administrativa tenía a su cargo el ejercicio de funciones relacionadas con el manejo de los recursos económicos, fiscales y humanos de la Rama Judicial, por cuanto le correspondía administrar la carrera judicial, elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla, llevar el control del rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales, elaborar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso, fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales y crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En relación con la función de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura relativa a la administración de la carrera judicial, el artículo 157 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia”, estableció que su labor consistía en “(…) atraer y retener los servidores más idóneos, a procurarles una justa remuneración, programas adecuados de bienestar y salud ocupacional, capacitación continua que incluya la preparación de funcionarios y empleados en técnicas de gestión y control necesarias para asegurar la calidad del servicio, exigiéndoles, al mismo tiempo, en forma permanente conducta intachable y un nivel satisfactorio de rendimiento.” 23. De otra parte, de conformidad con el numeral 3º del artículo 257 de la Constitución, el Consejo Superior de la Judicatura es un órgano constitucional, titular de una potestad reglamentaria para expedir normas de carácter general que fijen las condiciones para ejercer sus funciones, las cuales se relacionan, entre otros, con la evaluación de servicios de los jueces[44]. En ese sentido, el artículo 174 de la Ley Est...