Sentencia T-151 de 2019

T-151-19 Sentencia T-151/19 ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Reglas de procedencia ACUERDO DE CONSULTA PREVIA-Naturaleza jurídica ACUERDO DE CONSULTA PREVIA-Parte integral del derecho fundamental a la consulta previa EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto y alcance EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos frente al caso concreto ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Improcedencia por cuanto no se evidencia un incumplimiento de los acuerdos suscritos, sino una dilación en la implementación de los mismos Referencia: expediente T-7.063.103 Acción de tutela instaurada por Jackeline Toro Luna, en representación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Tafetanes de Sopetrán, Antioquia, contra la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -Corantioquia-. Magistrado Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil diecinueve (2019). La Sala Octava de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente, SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán el 18 de julio de 2018 y Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia el 14 de septiembre de 2018, en primera y segunda instancia respectivamente. I. ANTECEDENTES El 31 de mayo de 2018 Jaqueline Toro Luna, actuando como representante legal del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Tafetanes, presentó acción de tutela contra la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (en adelante Corantioquia), al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la integridad territorial, a la autonomía, al medio ambiente sano, y a la diversidad étnica y cultural. Como sustento de su solicitud, relacionó los siguientes, Hechos[1] 1. La señora Jaqueline Toro Luna señaló que las comunidades negras residentes en el municipio de Sopetrán se encuentran en ese territorio desde hace más de un siglo. Por ello, indicó que sus tradiciones, usos y costumbres son anteriores a toda la normatividad que regula el ordenamiento territorial en esa localidad. 2. Aseguró que la Sociedad Desarrollo Vial al Mar SAS (en adelante Devimar) se encuentra adelantando las medidas administrativas pertinentes para iniciar la ejecución del proyecto vial denominado “Construcción de la Segunda Calzada y Obras de Mejoramiento en la Unidad Funcional 2.1 – Tramo San Jerónimo-Santa fe de Antioquia, Proyecto Autopista del Mar 1”, en el municipio de Sopetrán. Esta obra, a su vez, supone la necesidad de trasladar a los miembros del grupo étnico que residen en los predios requeridos por el proyecto. 3. Mencionó que los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras de Tafetanes, Guaymaral, Los Almendros, La Puerta, El Rodeo y San Nicolás, en desarrollo de su derecho fundamental a la consulta previa, acordaron con Devimar el reasentamiento de esos grupos poblacionales dentro de los territorios de las veredas que actualmente ocupan. Al respecto, en el Acta de Formulación de Acuerdo y Protocolización suscrita el 22 de febrero de 2018 por la comunidad que representa la accionante se establece que, para la reubicación, “Devimar adquirirá un área de terreno equivalente al área requerida para la ejecución del proyecto, entendida esta última como predios cuyos propietarios pertenezcan al CCCN Tafetanes, incluyendo las áreas que se consideran como remanentes no desarrollables”[2]. 4. Puntualizó, asimismo, que esa medida está encaminada a evitar “(…) la fragmentación de las comunidades, mitigar los efectos de la obra y garantizar de esta forma la permanencia en el tiempo de las comunidades afrodescendientes (…)”[3]. En concreto, en el proceso de consulta previa en el que actuó el Consejo Comunitario de Tafetanes se pactaron medidas para atender las consecuencias sociales, culturales y económicas de la obra. Particularmente, en relación con el primer punto se concertó la posibilidad de acudir a tres posibilidades para adelantar el reasentamiento de las familias afectadas por el proyecto vial. El plan A, vigente hasta el 22 de agosto de 2018, consiste en la modificación del Esquema de Ordenamiento Territorial (en adelante EOT) de Sopetrán, en cuanto a la densidad poblacional en la zona rural de ese municipio; el plan B, disponible después del 22 de agosto de 2018 y supeditado a la imposibilidad de ejecutar la primera opción, está encaminado a concretar la compra de un predio proindiviso para los miembros de la comunidad y; finalmente, el Plan C, válido hasta el 22 de abril de 2018, conformado por la negociación directa con Devimar[4]. 5. Explicó, no obstante, que las normas que reglamentan el ordenamiento territorial de Sopetrán impiden la ejecución del acuerdo celebrado. Al respecto, detalló que los miembros de la comunidad no se pueden trasladar de conformidad con lo pactado, pues el EOT de ese municipio, Acuerdo Municipal 012 del 19 de diciembre de 2007, prohíbe la existencia de predios segregados con un área inferior a 2700 metros cuadrados. Igualmente, que esa norma, en atención a lo dispuesto en la Resolución 9328 del 20 de marzo de 2007 de Corantioquia, contempla que en la zona rural de esa población solo puede existir una densidad de 3,7 viviendas por hectárea. Es decir, que esa disposición no permite que se materialice el traslado, en tanto limita el número de viviendas que se pueden ubicar en la zona. 6. Seguidamente, aseguró que el Alcalde de Sopetrán presentó ante el Concejo de esa población el proyecto de Acuerdo número 007 de 2018, como una medida para garantizar la implementación de lo pactado en la consulta previa y, con ello, para asegurar las condiciones de reubicación convenidas. Al respecto, la proposición buscó ampliar el perímetro urbano del municipio y, además, modificar el artículo 118 del EOT. En tal sentido, establecía que en los territorios de los grupos étnicos la densidad habitacional no podría ser superior a 25 unidades por hectárea. Por último, disponía que “[l]as comunidades Afrodescendientes que posean títulos colectivos sobre la tierra, podrán ejecutar y planificar autónomamente el desarrollo urbano de las mismas, con sujeción a las disposiciones sobre planeación urbana contenidas en el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio”[5]. 7. Informó que el 29 de mayo de 2018, en desarrollo de las sesiones ordinarias del Concejo Municipal, la Directora de la Oficina Territorial de Hevéxicos de Corantioquia afirmó que no era viable aprobar el proyecto de acuerdo presentado, en tanto contrariaba la regulación contenida en la Resolución 9328 del 20 de marzo de 2007 de esa entidad. Específicamente, en ese acto administrativo “(…) se establecen las normas ambientales generales y las densidades máximas en el suelo suburbano, rural, de protección y parcelaciones para vivienda campestre en la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia”[6]. 8. De ese modo, argumentó que el acto administrativo relacionado, además de haber perdido su fundamento normativo[7] y contrariar la competencia de los municipios para organizar su territorio, resulta inconstitucional en este caso concreto. 9. Con sustento en lo expuesto, la accionante alegó que la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia vulneró los derechos fundamentales del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Tafetanes. Como respaldo de su afirmación, aseguró que la aplicación de la Resolución 9328 del 20 de marzo de 2007 constituye una barrera insuperable para la materialización de lo acordado en la consulta previa y, en esa medida, supone un peligro para la subsistencia de ese grupo étnico. 10. En consecuencia, solicitó que se ordene a Corantioquia la inaplicación por inconstitucional del acto administrativo mencionado. Asimismo, requirió que se conmine a la entidad accionada para que se abstenga de desarrollar cualquier prohibición que se soporte en esa norma. Trámite procesal 11. El Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Medellín, mediante auto del 5 de junio de 2018, admitió la acción de tutela. Como resultado, ordenó vincular a la entidad accionada, así como a la Sociedad Desarrollo Vial al Mar SAS, a la Agencia Nacional de Infraestructura, al Ministerio del Interior y a la Alcaldía de Sopetrán. 12. Seguidamente, mediante sentencia del 18 de junio del 2018, resolvió declarar improcedente la acción de tutela. 13. Impugnada la decisión por la parte accionante, la Sala Unitaria de Decisión de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, a través de providencia del 4 de julio de 2018, resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que admitió la solicitud de amparo constitucional, salvo las pruebas obtenidas en el trámite de tutela. Lo anterior por cuanto estimó que, en atención a la situación fáctica presentada y a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, las autoridades judiciales que habían adelantado el procedimiento carecían de competencia para ello. 14. Luego de haberse subsanado la nulidad decretada, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán, por medio de proveído del 9 de julio de 2018, admitió la acción de tutela. Asimismo, dispuso vincular a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, a la Sociedad Desarrollo Vial al Mar SAS, a la Agencia Nacional de Infraestructura, al Ministerio del Interior y a la Alcaldía de Sopetrán, para que se pronunciaran sobre los hechos que originaron la solicitud de amparo. Respuesta de la accionada y de los vinculados[8] La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia solicitó se declare la improcedencia de la acción de tutela. En tal sentido, alegó que el proyecto de acuerdo presentado por el Alcalde municipal no estaba orientado a garantizar la implementación de la consulta previa celebrada por las comunidades afrodescendientes, sino el desarrollo vial de la zona. Asimismo, precisó que la proposición presentada no cumplía con los parámetros contenidos en el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015 y, además, que ignoraba que los suelos que se pretende incorporar al perímetro urbano son de protección ambiental. En igual sentido, manifestó que, contrario a lo expresado por la accionante, su oposición al proyecto de acuerdo presentado por el mandatario municipal no estaba fundada en la Resolución 9328 del 2007, sino en el incumplimiento de las normas que reglamentan la modificación de los esquemas de ordenamiento territorial. Aun así, la entidad expuso que el acto administrativo cuestionado por la actora no contraría la Constitución Política. 15. La Agencia Nacional de Infraestructura pidió que se declare que no se encuentra legitimada por pasiva para actuar en este asunto. En tal sentido, luego de relacionar las actividades realizadas en desarrollo de la Construcción de la Segunda Calzada y Obras de Mejoramiento en la Unidad Funcional 2.1 – Tramo San Jerónimo – Santa fe de Antioquia Mar 1, destacó que ha cumplido con todas sus obligaciones y que, como resultado de ello, no ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales relacionados por la peticionaria. 16. El Ministerio del Interior requirió que se declare improcedente la solicitud de amparo constitucional. Por eso, advirtió que en este asunto la accionante cuenta con otras herramientas de defensa judicial para garantizar la obtención de su pretensión. Aunado a ello, aprovechó para afirmar que las autoridades involucradas en el desarrollo de la consulta previa referida en este asunto cumplieron con todas sus obligaciones. 17. La Sociedad Desarrollo Vial al Mar S.A.S. solicitó decretar la improcedencia de la acción de tutela, en tanto no se encontraba superado el requisito de subsidiariedad. Adicionalmente, estimó que, conforme con las pretensiones expuestas en el escrito de tutela, no estaba legitimada por pasiva, por cuanto no posee responsabilidad en la obtención de lo perseguido por la accionante. Paralelamente, frente a lo alegado por la actora, explicó que resulta falso “(…) que esa sea la única manera que se acordó dentro de los Acuerdos para lograr la reubicación (…)”[9]. 18. La Alcaldía Municipal de Sopetrán pidió que se concediera el amparo pretendido. En tal sentido, luego de relacionar el especial interés de esa administración respecto de las comunidades afrodescendientes, señaló que los obstáculos para asegurar la reubicación del grupo étnico afectado se originan en la Resolución número 9328 del 2007 de Corantioquia. Por ello, expresó que coadyuva las pretensiones de la tutela frente a la inaplicabilidad del acto administrativo mencionado. Sentencias objeto de revisión Decisión de primera instancia 19. El Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán, por medio de sentencia del 18 de julio de 2018, declaró improcedente la acción de tutela. Lo anterior por cuanto consideró que no se cumple el requisito de subsidiariedad, dado que la accionante puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para demandar el acto administrativo cuestionado. Aunado a ello, estimó que las entidades accionadas obraron en armonía con la Constitución y la ley y que, por ello, las actuaciones cuestionadas no van en contravía de los derechos fundamentales de la comunidad. Impugnación 20. El 25 de julio de 2018 la señora Jackeline Toro Luna impugnó la decisión constitucional de instancia. Expresó que resulta equivocada la determinación adoptada por el a quo, puesto que no valoró efectivamente la naturaleza de la pretensión, esto es, que se otorgue la protección como un mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, originado en el desalojo de las viviendas de los miembros de la comunidad. En esa medida, solicitó que se revoque la providencia adoptada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán y que, en su lugar, se conceda el amparo constitucional solicitado. Decisión de segunda instancia 21. La Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, a través de providencia del 14 de septiembre de 2018, confirmó la decisión adoptada por el a quo. La autoridad judicial expresó que conforme a la situación fáctica presentada en este asunto no resulta procedente la acción de tutela, por cuanto se advierte que el escenario jurídico adecuado para resolver la cuestión planteada es la jurisdicción administrativa. Al respecto, precisó que el procedimiento que se debe adelantar ante el juez de lo contencioso administrativo competente posee mayor idoneidad para resolver este caso. Del mismo modo, estimó que en esta ocasión no se acredita la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable que dé lugar a la intervención del juez constitucional. Finalmente, aseguró que a partir de las pretensiones presentadas en la solicitud de tutela se logra derivar que en asunto no se busca la protección de derechos fundamentales, sino de garantías colectivas. Pruebas que obran en el expediente 22. En el expediente de tutela se encuentran relacionados como pruebas las copias de los siguientes documentos: (i) Certificado que acredita el registro del Consejo Comunitario de la Comunidad Afrodescendiente de Tafetanes, suscrito por el Secretario de Gobierno y Servicios Administrativos del municipio de Sopetrán el 29 de mayo de 2018[10]. (ii) Acta de reunión de consulta previa en etapa de formulación de acuerdo y protocolización con el Consejo Comunitario de las Comunidades Afrodescendientes de Tafetanes y la empresa Concesionaria Desarrollo Vial al Mar, para el proyecto “Construcción de la Segunda Calzada y Obras de Mejoramiento en la Unidad Funcional 2.1 – Tramo San Jerónimo – Santa fe de Antioquia Mar 1”, elaborada el 16 de septiembre de 2014[11]. (iii) Comunicaciones Oficiales Externas 160HX-COE1805-1621 y 160HX-COEE11805-16478 del Concejo Municipal de Sopetrán, contentivas del proyecto de acuerdo número 007 de 2018[12]. (iv) Comunicaciones 160HX-COE1805-12914 y 160HX-COE1806-13527 de Corantioquia, en la que la Jefe de la Oficina Territorial de Hevéxicos presenta sus observaciones frente al proyecto de acuerdo número 007 de 2018[13]. (v) Certificación número 1134 del 10 de octubre de 2016 del Ministerio del Interior, en la que se constata la presencia de comunidades étnicas en el área del proyecto “Acciones para la Planificación y Gestión Integral de los Acuíferos en las Jurisdicciones de las Oficinas Territoriales de Hevéxicos y Senufaná”, en el municipio de Sopetrán[14]. (vi) Certificación número 1271 del 20 de octubre de 2016 del Ministerio del Interior, en la que se constata la presencia de comunidades étnicas en el área del proyecto “Proceso de Ordenación de la Cuencia del Río Aurrá […]”, en los municipios de Sopetrán, San Jerónimo, Ebéjico, San Pedro de los Milagros, Bello y Medellín[15]. (vii) Certificación número 1594 del 8 de octubre de 2014 del Ministerio del Interior, en la que se constata la presencia de comunidades étnicas en el área del proyecto “Proceso de ordenación de la Cuenca del Río Aurrá […]”, en los municipios de Sopetrán, San Jerónimo, Ebéjico, San Pedro de los Milagros, Bello y Medellín[16]. (viii) Certificación número 01182 del 30 de octubre de 2017 del Ministerio del Interior, en la que se constata la presencia de comunidades étnicas en el área del proyecto “Formulación del Plan de Ordenamiento del Recurso Hídrico –PORH- Río Aurrá”, en los municipios de Bello, San Jerónimo, San Pedro de los Milagros, Medellín y Sopetrán[17]. (ix) Certificación número 1699 del 27 de diciembre de 2016 del Ministerio del Interior, en la que se constata la presencia de comunidades étnicas en el área del proyecto “Declaratoria del Área de Protección Ambiental de Bosque Seco Tropical”, en los municipios de Anza, Armenia, Betulia, Ebéjico, Heliconia, Santa fe de Antioquia, Sopetrán, Buriticá, Liborina y Sabanalarga[18]. (x) Certificación número 0129 del 6 de marzo del 2018 del Ministerio del Interior, en la que se constata la presencia de comunidades étnica en el área del proyecto “Declaratoria del Área de Protección Ambiental de Reserva Ribereña del Río Cauca-Bosque Seco Tropical” en los municipios de Cáceres, Caucasia, Nechí, Angelopolis, Anzá, Caramanta, Concordia, Ebéjico, Armenia, Betulia, Briceño, Buriticá, Fredonia, Helicona, Ituango, Jericó, La Pintada, Liborina, Montebello, Olaya, Pueblorrico, Sabanalarga, Salgar, San Jerónimo, Santa Bárbara, Santa Fe de Antioquia, Sopetrán, Tamésis, Tarso, Titiribí, Toledo, Valdivia, Valparaiso y Venecia[19]. (xi) Acta de reunión de consulta previa en etapa de formulación de acuerdo y protocolización con el Consejo Comunitario de las Comunidades Afrodescendientes de La Puerta, Guaymaral, San Nicolás, Los Almendros, y la empresa Concesionaria Desarrollo Vial al Mar, para el proyecto “Construcción de la Segunda Calzada y Obras de Mejoramiento en la Unidad Funcional 2.1 – Tramo San Jerónimo – Santa fe de Antioquia Mar 1”, elaborada el 16 de septiembre de 2014[20]. (xii) Resolución número 00639 del 2 de junio del 2017 de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, a través de la cual se otorga licencia ambiental a la Sociedad Desarrollo Vial al Mar S.A.S. para el proyecto “Construcción de la segunda calzada San Jerónimo-Santa Fe UF 2.1”[21]. Actuaciones en sede de revisión 23. La Sala de Selección de Tutelas Número Once, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo y Cristina Pardo Schlesinger, mediante auto del 26 de noviembre de 2018, dispuso seleccionar para revisión el presente caso. En tal sentido, valoró como criterio subjetivo la necesidad de materializar un enfoque diferencial. A su vez, el asunto fue repartido por sorteo al Despacho del Magistrado José Fernando Reyes Cuartas. 24. Posteriormente, el Magistrado sustanciador estimó oportuno obtener más elementos de juicio para emitir una decisión correctamente fundada. Por ello, mediante auto del 23 de enero de 2019, le solicitó al Ministerio del Interior que allegara copia de la información contenida en el trámite administrativo que había culminado con el acuerdo de consulta previa entre el Consejo Comunitario de las Comunidades Negras de Tafetanes y la Empresa Concesionaria Desarrollo al Mar. 25. Asimismo, se requirió al Comité de Seguimiento del acuerdo; integrado por la Comunidad del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Tafetanes, el Ministerio del Interior, la Gerencia Técnica y el Área Social de Devimar, y la Interventoría Epsilon 4G; para que informara cuál era el estado del proceso de ejecución de los compromisos adquiridos en ese trámite. 26. Paralelamente, se vinculó al proceso de tutela a la Interventoría Epsilon 4G. Lo anterior, pues a pesar de que esa entidad es miembro del Comité de Seguimiento del proceso de consulta, no hacía parte del trámite constitucional. 27. Finalmente, el Despacho determinó que las pruebas recibidas se pusieran a disposición de las partes por el término de tres días para que, si lo estimaban pertinente, se pronunciaran sobre ellas. Respuestas y pruebas allegadas en sede de revisión 28. La representante legal del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Tafetanes, por medio de escrito del 30 de enero de 2019, recalcó que se han incumplido los compromisos suscritos en el proceso de consulta previa. En tal sentido, explicó que la ejecución del acuerdo relacionado con el reasentamiento de las familias ubicadas en los predios requeridos por el proyecto se ha visto entorpecida por las actuaciones de Devimar. Puntualmente, aseguró que las medidas adelantadas por la entidad accionada no han observado al carácter ancestral y culturalmente diferenciado de esa colectividad. Adicionalmente, expuso que la inaplicación de Resolución 9328 del 2007 de Corantioquia les permitiría adelantar el proceso de traslado pactado en la consulta previa y conservar sus tradiciones en el territorio que históricamente han ocupado. Asimismo, expuso que ante la imposibilidad de modificar el Esquema de Ordenamiento Territorial su única opción consiste en la constitución de un reasentamiento común y proindiviso. Por otra parte, aseveró que el 11 de octubre de 2018 el Ministerio del Interior adelantó la primera visita de seguimiento al cumplimiento de lo pactado. Al respecto, expuso que con ocasión de los compromisos allí adquiriros se han presentado graves inconformidades por parte de los miembros de su comunidad. Mencionó, por ejemplo, que Devimar les informó que no trasladará a los miembros de la colectividad que no sean propietarios de los inmuebles, sino que solamente les pagará las mejoras. Finalmente, recalcó que el cumplimiento de los acuerdos suscritos en el proceso de consulta previa es insuficiente, en tanto no se han alcanzado los objetivos fijados y, además, no se cuenta con la voluntad de la entidad accionada para lograrlos. 29. Luego, el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior, por medio de oficio del 31 de enero de 2019, se refirió a la ejecución de las obligaciones convenidas en el proceso de consulta previa[22]. Así, luego de relacionar las actuaciones efectuadas, precisó que la comunidad se comprometió a entregar los formatos prediales necesarios para el reasentamiento. Asimismo, indicó que Devimar se ofreció a prestar su asesoría para perfeccionar el proceso de determinación de los predios. Por otra parte, anotó que Devimar se responsabilizó de realizar desembolsos bimensuales de cincuenta millones para cumplir con su obligación respecto del fortalecimiento cultural. Adicionalmente, esa entidad informó que el acompañamiento psicosocial se realizará cuando se cuente con el inmueble para el reasentamiento y que los proyectos productivos se iniciarán en el mes de enero de 2019. En el mismo sentido, manifestó que esa sociedad se comprometió a mejorar el manejo ambiental para disminuir el polvo y el ruido causados por la obra. Sostuvo que en tanto en el proceso de consulta se acordó la entrega de un terreno de dos hectáreas como compensación a la comunidad, el grupo étnico ya resolvió que en ese terreno se construyan sendas viviendas para dos de sus miembros[23]. Paralelamente, mencionó que se reiteró la obligación de construir las 35 casas para la colectividad. Por último, el Director de Consulta Previa indicó que la próxima de reunión de seguimiento al cumplimiento de los acuerdos se realizaría el 22 de febrero de 2019. 30. Por su parte, el Consorcio Epsilon 4G también se pronunció el 31 de enero de 2019 sobre el requerimiento realizado en el auto de pruebas y, en tal sentido, remitió un análisis estructurado del cumplimiento de los acuerdos del proceso de consulta previa[24]. Así, frente a la problemática planteada en torno a la reubicación de algunos miembros de la comunidad expuso que, en tanto no se había logrado modificar el Esquema de Ordenamiento Territorial de Sopetrán, se estaban adelantando las actuaciones contenidas en los planes B y C de la concertación[25]. En la misma medida, sostuvo que las complicaciones ocurridas en el trámite de adquisición predial no han permitido materializar el reasentamiento de dicho grupo. Más adelante, subrayó que los compromisos relacionados con la construcción de las viviendas, los parqueaderos, el Espacio Comunitario del Recuerdo y la Memoria, los senderos peatonales y la conexión de los servicios públicos domiciliarios se encuentran inconclusos, en tanto dependen de la compra del predio para reubicar a las familias. Igualmente, señaló que el pago de las compensaciones y las mejoras de los nuevos hogares también se encuentran sujetos a esa condición. Por otro lado, anotó la existencia de avances respecto de las medidas vinculadas con el fortalecimiento cultural, la ubicación de reductores de velocidad cerca de la zona escolar, la edificación de un box coulvert, la materialización de los proyectos productivos, la contratación de los miembros de la comunidad en el desarrollo del proyecto vial, la implementación del Plan de Manejo Ambiental y la selección del terreno para la ubicación temporal de cinco locales para la comunidad. 31. Por último, Devimar, mediante comunicación del 1° de febrero de 2019, atendió la solicitud elevada por la Corte Constitucional[26]. Luego de relacionar las actuaciones surtidas con ocasión de la construcción del proyecto vial y el proceso constitucional que se adelanta, argumentó que carece de legitimación por pasiva. Al respecto, recalcó que la acción de tutela no se dirigió en su contra y, además, que su objeto contractual no guarda relación con lo pretendido en la solicitud de amparo. Adicionalmente, expresó que en este asunto no se cumple el requisito de subsidiariedad, en tanto la accionante puede acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para demandar el acto administrativo que acusa de inconstitucional. No obstante lo anterior, Devimar insistió en que se encuentra cumpliendo de forma continua los compromisos adquiridos con el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Tafetanes. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. La Sala es competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico 2. La señora Jackeline Toro Luna, en representación del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Tafetanes de Sopetrán, reclamó el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la integridad territorial, a la autonomía, al medio ambiente sano, y a la diversidad étnica y cultural de ese grupo, vulnerados, en su criterio, por Corantioquia. En concreto, la actora estimó que esa entidad pública ha imposibilitado la ejecución del acuerdo convenido en el proceso de consulta previa. 3. Por su parte, la corporación autónoma explicó que el proyecto de acuerdo presentado por el Alcalde del municipio de Sopetrán no perseguía materializar el pacto suscrito por la Comunidad Negra de Tafetanes, sino el desarrollo vial de la zona. Asimismo, expuso que su oposición a la proposición se originó en la flagrante contradicción de esa disposición con la Ley 1753 de 2015 y la naturaleza protegida de los predios que perseguía afectar. 4. Bajo esa óptica, en primer lugar, le corresponde a la Sala analizar si en este asunto se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela. Si así fuese, se examinará luego si se vulneraron los derechos fundamentales a la consulta previa, a la dignidad humana, a la integridad territorial, a la autonomía, al medio ambiente sano y, a la diversidad étnica y cultural del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Tafetanes de Sopetrán. Para ello, se estudiará si se incumplió el acuerdo celebrado en el proceso de consulta previa entre el grupo étnico y Devimar; y, además, si los motivos que, al parecer, originan la imposibilidad de ejecutar esos acuerdos son constitucionalmente viables. 5. En relación con las cuestiones trazadas es necesario precisar que, aunque la solicitud de amparo solamente censura el acto administrativo de Corantioquia, la Sala realizará un estudio integral de la discusión presentada respecto del cumplimiento de los acuerdos suscritos entre el grupo étnico y Devimar. Lo anterior por cuanto la Corte cuenta con la facultad de delimitar el problema jurídico que se abordará y, además, porque tiene la obligación de proteger de forma adecuada e integral las garantías transgredidas[27]. 6. Así las cosas, para resolver la discusión planteada este Tribunal abordará su jurisprudencia sobre (i) la procedibilidad de la acción de tutela para obtener el amparo del derecho fundamental a la consulta previa, (ii) la garantía constitucional a la consulta previa, (iii) la vulneración del derecho fundamental a la consulta previa como resultado del incumplimiento de los acuerdos concertados en ese proceso y, finalmente, (iv) la excepción de inconstitucionalidad en el ordenamiento jurídico colombiano. A partir de las anteriores consideraciones, se estudiará (v) el caso concreto. La procedibilidad de la acción de tutela para obtener el amparo del derecho fundamental a la consulta previa 7. La Constitución Política de 1991 incorporó la acción de tutela al ordenamiento jurídico. Ese mecanismo se instituyó como una herramienta que le otorga a todas las personas la facultad de reclamar en cualquier tiempo, a través de un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, “(…) cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”[28] y, en ciertos eventos[29], por los particulares. 8. De ese modo, la acción de tutela se erigió como “(…) el principal y más efectivo mecanismo de protección de los derechos constitucionales fundamentales y de los directamente conexos con éstos, no solo por el hecho de haber sido concebida con el propósito específico de garantizar la vigencia efectiva de tales derechos, sino además, por las condiciones especiales que el ordenamiento jurídico le ha reconocido para asegurar su eficaz ejercicio y desarrollo”[30]. 9. Con todo, la misma Carta Política contempló una serie de parámetros que regulan esa acción constitucional y, con ello, los escenarios en los que resulta admisible acudir a ella. En tal sentido, el artículo 86 Superior estableció que “(…) solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. 10. A partir de ahí, la Corte Constitucional precisó cuáles son los efectos del principio de subsidiariedad. Así pues, destacó que solamente resulta viable recurrir al trámite de amparo, para obtener la resolución definitiva del problema planteado, cuando no existen mecanismos judiciales de defensa o, en su defecto, cuando los procedimientos ordinarios no posean la idoneidad y eficacia necesaria para proteger los derechos fundamentales vulnerados. 11. Al respecto, puntualizó que al juez de tutela le corresponde valorar la aptitud que, en concreto, tienen esas herramientas ordinarias para asegurar el remedio judicial perseguido, por cuanto todos los medios regulares de defensa poseen en abstracto la capacidad de garantizar la protección de los derechos constitucionales[31]. 12. Por otra parte, esta Corporación también señaló que la acción de tutela procede de forma transitoria cuando se persigue evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En cuanto a las características que debe poseer esa amenaza de lesión, la jurisprudencia ha mencionado que “(i) debe ser inminente; (ii) debe requerir de medidas urgentes para ser conjurado; (iii) debe tratarse de un perjuicio grave; y (iv) solo puede ser evitado a partir de la implementación de acciones impostergables”[32]. 13. En suma, la admisibilidad formal del mecanismo de amparo no está condicionada por una evaluación conceptual de los recursos judiciales disponibles, sino por una valoración particular del contexto y los sujetos que intervienen en el proceso constitucional. En relación con ello, esta Corte estableció un parámetro especial respecto de la procedencia de la acción de tutela cuando se persigue la protección de los derechos fundamentales de las comunidades indígenas, afrodescendientes y raizales. 14. Así pues, esta Corporación reiteradamente ha indicado que, dada la discriminación histórica de la que han sido víctimas esos grupos étnicos y la íntima relación que guarda la protección de sus derechos con los fines del Estado colombiano[33], la acción de tutela es el recurso judicial adecuado para la protección de sus derechos constitucionales[34]. En el mismo sentido, señaló que esa medida persigue atender la particular fragilidad cultural sobre la cual subsisten esas colectividades y garantizar, por ejemplo, su participación en las decisiones que le puedan afectar[35]. 15. Verbigracia, en la sentencia SU-383 de 2003 el Tribunal Constitucional aseguró que: “(…) no existe en el ordenamiento un mecanismos distinto a la acción de tutela para que los pueblos indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata de su derecho a ser consultados, a fin de asegurar su derecho a subsistir en la diferencia, por consiguiente compete al Juez de Tutela emitir las ordenes tendientes a asegurar su supervivencia, en los términos del artículo 86 de la Carta”[36]. 16. Igualmente, en la sentencia T-576 de 2014 precisó que: “(…) ante controversias relativas al amparo del derecho a la consulta previa en las que se plantee la necesidad de que los accionantes agoten otros mecanismos ordinarios de defensa, el juez constitucional deba considerar i) el carácter de derecho fundamental que se le reconoce a la consulta previa, ii) que es él el funcionario responsable de asegurar el ejercicio eficaz de esa categoría de derechos y que iii) las condiciones especiales de vulnerabilidad que suelen enfrentar las comunidades indígenas y tribales justifica que sea esta vía excepcional el escenario idóneo para evitar la lesión de sus derechos”. 17. Del mismo modo, cabe resaltar que incluso luego de la modificación a las causales de nulidad de los actos administrativos, la Corte reiteró su posición respecto del acceso a la acción de tutela por parte de los grupos culturalmente diferenciados[37]. En efecto, a pesar de que la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incluyó el desconocimiento del derecho a la consulta previa como una causal de nulidad, este Tribunal argumentó que: “La inclusión de estas normas en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa sin duda comporta un avance sustancial en la regulación administrativa, en la medida en que la decisión legislativa mencionada brinda claridad a todos operadores jurídicos acerca de la obligatoriedad de la consulta previa a las actuaciones administrativas que afecten directamente a los pueblos indígenas y las demás comunidades étnicamente diferenciadas. Sin embargo, no desvirtúa ninguna de las razones a las que ha acudido la Corte Constitucional para concluir que la tutela es el mecanismo preferente para la protección de los derechos de los pueblos indígenas, tales como la discriminación histórica, la consideración de los pueblos como sujetos de especial protección constitucional y la dimensión constitucional particularmente intensa de estos conflictos, en tanto no sólo se refieren a derechos fundamentales, sino a las bases del orden político establecido por el Constituyente de 1991. Esta decisión legislativa, por demás, no genera una modificación de hecho de la jurisprudencia constitucional, ni puede llevar a la restricción del derecho al acceso a la administración de justicia de estos colectivos”[38]. 18. Finalmente, frente a la procedibilidad de la acción de tutela en relación con el cumplimiento de los acuerdos suscritos en un proceso de consulta previa, esta Corporación, a través de la sentencia T-002 de 2017, aclaró que[39]: “(…) si no existe en el ordenamiento jurídico colombiano un mecanismo distinto a la acción de tutela para que los pueblos indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata derivada de su derecho a ser consultadas, este mismo procedimiento constitucional es pertinente para asegurar el cumplimiento a lo pactado por ese derecho, al menos por cuatro argumentos: (i) no se ha regulado el procedimiento legal que permita garantizar el cumplimiento judicial de lo acordado en el marco de un proceso de consulta previa en un juicio ordinario; (ii) las comunidades étnicas son minorías, históricamente discriminadas, la parte débil del ACP y, por tanto, deben recibir un trato preferente en la jurisdicción constitucional al ser catalogadas como sujetos de especial protección constitucional; (iii) el único procedimiento previsto en el ordenamiento jurídico interno para garantizarles a los pueblos indígenas y tribales su derecho a la consulta previa y su efectivo cumplimiento es la acción de tutela y; (iv) el derecho fundamental a la consulta previa comprende fases o etapas, incluido el seguimiento a lo acordado y el cierre al proceso, que deben verificarse en su totalidad para que se entienda satisfecho el efectivo goce efectivo de la protección iusfundamental”[40]. 19. En este orden de ideas, la Sala concluye que (i) la acción de tutela es un mecanismo idóneo y eficaz para garantizar la protección del derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades culturalmente diferenciadas, y que (ii) las distintas facetas de la consulta previa son aptas de amparo por vía de tutela. La garantía constitucional a la consulta previa 20. La Constitución Política reconoció la especial relevancia que comporta la identificación de la diversidad étnica[41] y el carácter democrático, participativo y pluralista del Estado como pilares de su fundación[42]. Como resultado de ello, prescribió, por ejemplo, que “[l]a cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país”[43]. 21. Es decir, la Constitución de 1991 creó un marco normativo que entiende que a Colombia la integran múltiples grupos humanos con características disimiles y, además, que defiende y protege esas diversas expresiones étnicas que tienen lugar en el país[44]. En consecuencia, ese mandato le impone al Estado la obligación de adoptar medidas eficaces para garantizar la pervivencia y preservación de esas comunidades culturalmente diferencias “(…) a través de la implementación de herramientas jurídicas que garanticen su identidad como minoría étnica y cultural, organizadas y reguladas mediante sus prácticas tradicionales”[45]. 22. Así, por ejemplo, en la sentencia T-800 de 2014 la Corte Constitucional se refirió a la protección que para las colectividades afrodescendientes existe en el país. De ese modo, mencionó que: “(…) las personas afrocolombianas y las comunidades a las que pertenecen son titulares de derechos fundamentales y que gozan de un status especial de protección que aspira tanto a compensarlas por las difíciles circunstancias sociales, políticas y económicas que han enfrentado tras décadas de abandono institucional, como a salvaguardar su diversidad étnica y cultural, en armonía con el marco constitucional y los compromisos internacionales que el Estado colombiano ha adquirido en esa materia. En consecuencia, ha amparado los derechos fundamentales de los afrocolombianos que han sido víctimas de actos de discriminación asociados a su raza o que han sido excluidos arbitrariamente de los beneficios instituidos por vía legal o administrativa para garantizar que disfruten de los mismos derechos y libertades a los que tiene acceso el resto de la población. Así mismo, ha protegido a las comunidades negras que han visto amenazados o vulnerados los derechos que el Convenio 169 de la OIT y la Ley 70 de 1993 les han reconocido en su condición de sujeto colectivo portador de una identidad cultural y étnica diferenciada[46]”[47]. 23. En relación con ello, este Tribunal ha derivado que las colectividades étnicas tienen derecho a: “(i) tener su propia vida cultural, (ii) profesar y practicar su propia religión como manifestación cultural, (iii) preservar, practicar, difundir y reforzar otros valores y tradiciones sociales, culturales, religiosas y espirituales, así como sus instituciones políticas, jurídicas, sociales, culturales, etc. (iv) emplear y preservar su propio idioma, (v) no ser objeto de asimilaciones forzadas; (vi) conservar, acceder privadamente y exigir la protección de los lugares de importancia cultural, religiosa, política, etc. para la comunidad; (vii) conservar y exigir protección a su patrimonio cultural material e inmaterial; (viii) utilizar y controlar sus objetos de culto; (ix) revitalizar, fomentar y transmitir a las generaciones presentes y futuras sus historias, tradiciones orales. Filosofía, literatura, sistema de escritura y otras manifestaciones culturales; (x) emplear y producir sus medicinas tradicionales y conservar sus plantas, animales y minerales medicinales; (xi) participar en la vida cultural de la Nación; (xii) seguir un modo de vida según su cosmovisión y relación con los recursos naturales; (xiii) preservar y desarrollar su modos de producción y formas económicas tradicionales; y (xiv) exigir protección de su propiedad intelectual relacionada con obras, creaciones culturales y de otra índole”[48]. 24. Ahora bien, la materialización de esas facultades implica la creación de una serie de instrumentos encaminados a formalizar las obligaciones que poseen las autoridades públicas frente a los grupos étnicos residentes en el país. Así pues, surge la consulta previa como una expresión específica de los mandatos contenidos en la Carta Política. En tal sentido, ese mecanismo encuentra en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo[49] (en adelante OIT) y en los artículos 40 y 330 de la Constitución Política su fundamento normativo. 25. En ese orden de ideas, el instrumento internacional se tiene como la disposición más importante en abordar la participación de las comunidades culturalmente diferenciadas como un presupuesto esencial para asegurar su protección[50]. Para ilustrar esa afirmación cabe mencionar el artículo 2 de esa norma, en tanto establece que: “1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. || 2. Esta acción deberá incluir medidas: || (a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; || (b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; || (c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida”[51]. 26. La disposición internacional, asimismo, consagra que: “[l]os pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos”[52]. Igualmente, en cuanto al proceso de consulta en sí mismo, el Convenio contempla que: “Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: || (a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; || (b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; || (c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. || 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”[53]. 27. Por otra parte, en relación con la regulación interna de esta garantía, la Corte Constitucional ha explicado de forma abundante las obligaciones que se derivan del establecimiento de esa herramienta. Así, por ejemplo, precisó que la consulta previa es un derecho fundamental, en tanto garantiza la participación de un colectivo que ha sido históricamente discriminado y, además, asegura la protección de la cultura nacional[54]. Adicionalmente, puntualizó que la consulta debe ser flexible, en tanto resulta preciso que se adecúe a las necesidades y particularidades de cada caso[55]. 28. Igualmente, este Tribunal, por medio de la sentencia SU-123 de 2018, señaló que el principio de buena fe debe orientar las actuaciones y medidas que se adopten en el proceso de consulta. Además, que se debe garantizar la participación efectiva y libre del grupo étnico a través de la realización de un diálogo culturalmente adecuado entre los participantes del proceso, que, a su vez, se tienen como iguales en la conversación[56]. 29. En el mismo sentido, esta Corporación aseveró que “(…) sin la consulta previa no resulta posible i) maximizar el grado de autonomía que requieren los pueblos indígenas de la región para conservar su integridad étnica y cultural, ii) determinar para cuáles pueblos indígenas y tribales la coca es una planta sagrada, y deberá seguir siéndolo dadas las implicaciones que en su cultura tiene ésta conceptuación, iii ) en qué casos del cultivo de la coca depende la supervivencia del pueblo, dada la modalidad de sombrío que la plantación brinda a las otras plantaciones en algunas regiones y épocas, y iv) lo trascendente de la utilización de la planta de coca en sus prácticas curativas y rituales[57]”[58]. 30. Ahora bien, abordado el contenido del derecho fundamental a la consulta previa, es preciso examinar los escenarios en los que resulta obligatorio adelantar ese proceso participativo. En tal sentido, la Corte enfatizó que ese compromiso se encuentra condicionado por la concurrencia de una afectación directa en el desarrollo de la comunidad[59]. De ahí, que la consulta previa no se encuentre ligada únicamente a la explotación de los recursos naturales en el territorio tribal, sino a la realización de cualquier tipo de medida que pueda perturbar el curso normal de vida de esas comunidades. 31. Por ello, siempre que con una medida administrativa, o incluso legislativa[60], se pueda desestabilizar el desarrollo cultural diferenciado de esos grupos étnicos se debe adelantar el proceso de consulta. Es decir, la afectación directa se define como “(…) el impacto positivo[61] o negativo[62] que puede tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica[63]”[64]. Asimismo, resulta preciso indicar que esta Corporación, a través de la sentencia C-389 de 2016, relacionó una serie de factores que contribuyen a verificar si una medida, ley o proyecto afecta directamente a los pueblos indígenas, afrodescendientes y raizales. Veamos: “(i) la afectación directa hace alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente diferenciados[65]”[66]. 32. Adicionalmente, la Corte también ha explicado que el nivel de afectación determina la obligatoriedad de adelantar el proceso de consulta. De ese modo, se ha precisado que la afectación puede ser general, cuando supone la ejecución de una serie de planes o proyectos que impactan a todas las comunidades étnicas y a la sociedad de forma común; y particular, en cuyo caso es necesario la implementación del mecanismo de consulta por cuanto perturba de forma especial y diferenciada a un grupo cultural. En cuanto a las implicaciones que se derivan de esta última categoría, la Corte ha recalcado que conlleva una alteración directa y efectiva de las tradiciones, usos y costumbres del pueblo directamente afectado por la medida[67]. 33. Por lo tanto, los distintos niveles de afectación son los que determinan la procedencia de la consulta previa. De ese modo, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la participación de las comunidades indígenas se concreta en los siguientes tres escenarios: “(i) la simple participación asociada a la intervención de las comunidades en los organismos decisorios de carácter nacional, así como la incidencia que a través de sus organizaciones pueden ejercer en todos los escenarios que por cualquier motivo les interesen; (ii) la consulta previa frente a cualquier medida que los afecte directamente; y (iii) el consentimiento previo, libre e informado cuando esta medida (norma, programa, proyecto, plan o política) produzca una afectación intensa de sus derechos, principalmente aquellos de carácter territorial”[68]. 34. Con todo, esos parámetros no constituyen cláusulas pétreas para establecer la obligatoriedad de la realización de una consulta previa, sino un conjunto de pautas que instruyen sobre el asunto[69]. De tal manera que le corresponde a la autoridad judicial identificar, bajo las particularidades de propias de cada comunidad y proyecto, la necesidad de que concurran las voces de los miembros del grupo étnico aquejado. 35. Ahora bien, respecto del último criterio, la necesidad de requerir el consentimiento de la comunidad, la Corte aclaró que aunque, al parecer, constituye un quiebre en la naturaleza propia de la consulta, encaminada al diálogo entre iguales y la concertación, no es así. Este Tribunal explicó que ese escenario constituye una expresión de los principios de razonabilidad y proporcionalidad que condicionan las actuaciones al interior de un Estado Social de Derecho[70]. 36. Lo anterior por cuanto la aprobación de la comunidad solamente es necesaria cuando se pretende adoptar una decisión que amenace de forma grave la supervivencia, derechos e intereses del grupo indígena, afrodescendiente o raizal. Por esa razón, este Tribunal aseveró que: “(…) en los eventos en que se aplica la regla del consentimiento, adoptar cualquiera de las medidas que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos han identificado como potenciales causantes de una afectación demasiado intensa de los derechos de los pueblos indígenas sólo es razonable y, por lo tanto, constitucionalmente válido, si se cuenta con el consentimiento previo, libre e informado del pueblo interesado. El consentimiento, libre, expreso e informado, como garantía reforzada del derecho general de participación de las comunidades indígenas, debe producirse al terminar un procedimiento consultivo. Por ello, las reglas de la consulta son también aplicables en estos eventos, pero es importante destacar que algunas adquieren mayor trascendencia, pues son condición de que este sea libre e informado. Entre esas medidas, deben mencionarse: (i) la realización del procedimiento consultivo con representantes legítimos de la comunidad; (ii) la realización de estudios de impacto ambiental y social y su apropiada divulgación y discusión con las comunidades concernidas; (iii) la concertación con las comunidades sobre la participación (utilidad) en los beneficios derivados del proyecto”[71]. 37. Así pues, cuando la decisión administrativa o legislativa no implique este tipo de medidas, se puede recurrir a los criterios generales de participación y consulta previa a las comunidades. 38. Por otra parte, luego de determinar las reglas que determinan la procedencia de la consulta previa, esta Sala abordará los elementos que componen el desarrollo e implementación de este mecanismo de participación. En relación con este punto la Corte Constitucional ha mantenido una posición constante, verbigracia en la sentencia SU-039 de 1997 señaló que el trámite de consulta lo integran los siguientes compromisos: “a) Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos destinados a explorar o explotar los recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen, los mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecución. b) Que la comunidad sea enterada e ilustrada sobre la manera como la ejecución de los referidos proyectos puede conllevar una afectación o menoscabo a los elementos que constituyen la base de su cohesión social, cultural, económica y política y, por ende, el sustrato para su subsistencia como grupo humano con características singulares. c) Que se le dé la oportunidad para que libremente y sin interferencias extrañas pueda, mediante la convocación de sus integrantes o representantes, valorar conscientemente las ventajas y desventajas del proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oída en relación con las inquietudes y pretensiones que presente, en lo que concierna a la defensa de sus intereses y, pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se busca con lo anterior, que la comunidad tenga una participación activa y efectiva en la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de lo posible debe ser acordada o concertada”[72]. 39. A su vez, el Tribunal Constitucional mencionó que las autoridades que adelanten el proceso de consulta deben constatar que los compromisos celebrados sean convenidos por las autoridades que de forma efectiva representen a la comunidad. Ello, en tanto las decisiones que se adopten pueden comprometer de forma significativa la forma de vida del grupo[73]. Por otra parte, en cuanto a los requisitos que debe contener este procedimiento, en la sentencia T-052 de 2017 se relacionó: “(…) i) que dentro del trámite de la consulta no se admiten posturas adversariales o de confrontación, pues el objetivo de este procedimiento es promover el diálogo en condiciones de igualdad entre las partes interesadas; ii) que la consulta debe adelantarse teniendo como premisa un enfoque diferencial, vista la diversidad de concepciones normalmente existentes entre los grupos étnicos y aquellos otros usualmente considerados predominantes; iii) que debe fijarse un cronograma del procedimiento consultivo dentro del cual ha de contemplarse tanto una fase de preconsulta como también las de post-consulta o seguimiento; iv) que es necesario realizar un ejercicio mancomunado de ponderación de los intereses en juego a partir del cual los derechos e intereses de las comunidades étnicas no resulten sometidos a más limitaciones que aquellas que sean constitucionalmente imperiosas; v) que las autoridades en materia ambiental y arqueológica no pueden expedir licencias ambientales ni autorizar la iniciación de obras sin la previa comprobación de que se ha adelantado el procedimiento de consulta que resulte aplicable y se ha adoptado, si así se requiere, un Plan de Manejo Arqueológico conforme a la ley; vi) que dentro del marco del proceso consultivo se garantice que los beneficios sociales que se deriven de la ejecución de la obra o proyecto propuesto sean compartidos con las comunidades afectadas; vii) que los grupos étnicos en cuyo interés se realiza la consulta cuenten durante ésta con el acompañamiento de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, y si esta posibilidad existe, con el de instituciones u organismos internacionales cuyo mandato consista en buscar la defensa de los derechos de tales comunidades”[74]. 40. Del mismo modo, este Tribunal reconoció que la valoración del cumplimiento de los parámetros señalados no puede estar condicionada por una visión rígida de los mismos. Por ende, la autoridad constitucional debe valorar las características propias del asunto, el trámite de consulta adelantado, la naturaleza de los compromisos contraídos y, además, la posibilidad de cumplimiento de los acuerdos, incluso si ello implica acudir a situaciones similares[75]. 41. En la misma línea, concluyó que, en tanto resulta materialmente posible que no se logre llegar a un acuerdo entre las partes, cuando se requiera adoptar una serie de decisiones que diriman la colisión entre la posición de los participantes de la consulta, se deberá zanjar el asunto con base en una resolución que “(…) debe estar desprovista de arbitrariedad y de autoritarismo; en consecuencia debe ser objetiva, razonable y proporcionada a la finalidad constitucional que le exige al Estado la protección de la identidad social, cultural y económica de la comunidad indígena”[76]. No obstante lo anterior, la Corte también recalcó que la finalidad de la consulta no está en llegar a ese tipo de conclusión, sino que, a través de un proceso respetuoso y amigable, consi...