Sentencia T-1341 de 2001

T-1341-01 Sentencia T-1320/01 Sentencia T-1341/01 ACCION DE TUTELA-Improcedencia general sobre controversias contractuales DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance Dentro del campo de las actuaciones administrativas “el debido proceso es exigente en materia de legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor público cumpla las funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como determina el ordenamiento jurídico”. Efectivamente, las actuaciones de la Administración son esencialmente regladas y están sujetas a dicho principio de legalidad. El poder de actuación y decisión con que ella cuenta no puede utilizarse sin que exista una expresa atribución competencial; de no ser así, se atentaría contra el interés general, los fines esenciales del Estado y el respeto a los derechos y las libertades públicas de los ciudadanos vinculados con una decisión no ajustada a derecho. DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION-Areas en las que se pueden dar En el marco de las actuaciones de la Administración, la protección del derecho de defensa y de contradicción puede darse en dos áreas: i.) en la sede estrictamente administrativa o ii.) en la de los estrados judiciales administrativos. DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION-Area estrictamente administrativa La efectividad de ese derecho en las instancias administrativas supone la posibilidad de que el administrado interesado en la decisión final que se adopte con respecto de sus derechos e intereses, pueda cuestionarla y presentar pruebas, así como controvertir las que se alleguen en su contra, pues, a juicio de la Corte, de esta forma se permite racionalizar el proceso de toma de decisiones administrativas, en tanto que “ello evidentemente constituye un límite para evitar la arbitrariedad del poder público”. La protección del derecho aludido, en este primer ámbito referido, ha permitido a la Corte manifestar que la vía gubernativa hace viable la garantía de la protección del derecho de defensa (y contradicción) de los administrados ante la propia sede de la Administración. DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION-Area de los estrados judiciales administrativos En la perspectiva de la segunda área enunciada, se tiene que para la efectividad del derecho de defensa y de contradicción, el ordenamiento jurídico ha dispuesto una jurisdicción encargada de resolver los conflictos jurídicos que se susciten entre el administrado y la Administración por la actividad de ésta, con el establecimiento de unas reglas propias que fijen los trámites que permitan resolverlas a través de la utilización de las respectivas acciones y procesos fijados con tal fin, consignadas en el Código Contencioso Administrativo (v.gr. nulidad y restablecimiento del derecho y contractual, entre otras). MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Formas de amparo por juez de tutela ante falta de protección eficaz y completa POTESTAD EXCEPCIONAL DE LA ADMINISTRACION EN MATERIA CONTRACTUAL-Finalidad A través de las potestades excepcionales generales la Administración goza de prerrogativas que le permiten llevar a cabo el objeto del contrato celebrado, la dirección general del mismo, así como el control y la vigilancia de su ejecución, a fin de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y poder, así, asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación de los mismos. Se garantiza de esta manera, el cumplimiento de los fines estatales que se desarrollan a través de la contratación estatal mediante el reconocimiento a la Administración Pública, de un poder especial de orden administrativo. POTESTAD EXCEPCIONAL DE LA ADMINISTRACION EN MATERIA CONTRACTUAL-Regulación El señalamiento de las potestades excepcionales de la Administración en el campo de la contratación estatal constituye materia legislativa. La Ley 80 de 1993, las define como medios brindados a las entidades estatales para que garanticen el cumplimiento del objeto contractual, y se concretan en potestades de interpretación, modificación y terminación unilateral del contrato, declaración de la caducidad, etc. CONTRATO ADMINISTRATIVO-Terminación unilateral por la Administración La Ley 80 de 1993, autoriza a la Administración a dar por terminado unilateralmente el contrato estatal, mediante acto administrativo debidamente motivado, y por razones que sobrevengan durante la ejecución del mismo, en la medida en que el servicio público lo requiera o el orden público lo imponga o por causas atinentes al contratista, que dificulten su ejecución. CONTRATO ADMINISTRATIVO-Terminación unilateral por causa de nulidad absoluta La potestad de terminación unilateral del contrato estatal por causa de una nulidad absoluta constituye un “deber legal” a cargo de la Administración, que ha de ser ejercitada una vez comprobada la configuración de la causal, pero que no invade la competencia judicial sobre la declaratoria de la nulidad absoluta y la invalidez jurídica del contrato viciado, ya que la misma está reservada al juez contencioso administrativo DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION EN MATERIA CONTRACTUAL-Marco jurídico NULIDAD ABSOLUTA EN MATERIA CONTRACTUAL-Alcance Las nulidades absolutas constituyen vicios e imperfecciones en las que puede incurrir el proceso de formación de los contratos, de tal gravedad, que impiden que éstos se celebren o se continúen ejecutando. Su declaración pretende proteger el interés jurídico que rodea a la materia contractual, dando lugar a normas imperativas o de orden público que no pueden ser desconocidas ni discutidas por las partes. Por ello, las nulidades absolutas pueden ser demandadas por las partes, el ministerio público y cualquier persona. Además, atendiendo a la afectación que producen en el orden jurídico no son susceptibles de reparación, enmienda o saneamiento por las partes; por el contrario, imponen la terminación de forma inmediata del contrato que las contiene. DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION EN MATERIA CONTRACTUAL-Ineficacia El ejercicio del derecho de defensa del contratista a través del agotamiento de un procedimiento previo a la adopción por parte de la Administración de la decisión de terminación unilateral del contrato estatal que los une, es ineficaz jurídicamente. El respeto que se exige a un debido proceso administrativo para ejercer la defensa y contradicción ante la Administración en la oportunidad que se analiza, en este preciso caso no lleva envuelta la garantía de la protección y realización de otros derechos fundamentales por ella desconocidos. Por el contrario, la defensa que pudiere adelantarse está referida a derechos de orden legal claramente derivados de la relación contractual, respecto de lo cual existen las respectivas acciones y procedimientos que permitan satisfacer esa finalidad. CONTRATO DE CONSULTORIA-Terminación unilateral por objeto ilícito ACCION DE TUTELA-Improcedencia respecto a terminación unilateral del contrato de consultoría DEBIDO PROCESO-Inexistencia de vulneración Referencia: expediente T-463.211 Acción de tutela instaurada por Inversiones Los Angeles Ltda. contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá, D.C., once (11 ) de diciembre del año dos mil uno (2001). La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Araújo Rentería, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Segundo Penal Municipal y el Juzgado Tercero Penal del Circuito, ambos de Barranquilla, dentro de la acción de tutela instaurada por Inversiones Los Angeles Ltda. contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla. ANTECEDENTES 1. Hechos 1.1. Previa autorización del Concejo Distrital adoptada mediante el Acuerdo No. 002 del 31 de mayo de 2000, el 7 septiembre siguiente la alcaldía de Barranquilla ordenó la apertura del concurso GP-001-2000, cuyo objeto era contratar asesoría técnica para la Administración y coordinación integral de la gestión tributaria en ese distrito, en desarrollo de la cual el contratista debía realizar actividades dirigidas a la recuperación de la cartera y el aumento del recaudo de los impuestos distritales, el control a la evasión así como a la elusión y el beneficio de los contribuyentes a través de la permanente modernización tecnológica del respectivo sistema. 1.2. Como resultado de esa convocatoria se adjudicó el concurso público de méritos a Inversiones Los Angeles Ltda.,[1] mediante la Resolución No. 262 del 17 de octubre de 2000, y se suscribió el 29 de noviembre de 2000 el respectivo contrato identificado como GP-CM-CONS-001-2000, cuyo objeto se definió de la siguiente manera: “la asesoría técnica de administración y coordinación integral de la gestión tributaria a cargo del contratista consultor y en desarrollo de esa asesoría deberá realizar las que de ella implique: procesamiento, revisión, fiscalización, programación, aforo, citaciones, liquidaciones, facturación, gestión para la recuperación de la cartera y para el aumento de los recaudos de los impuestos Distritales, entre ellos, predial unificado, industria y comercio, avisos y tableros y demás impuestos Distritales e impuestos varios, que se relacionan en el anexo 1 del presente contrato, controlando la evasión y elusión con el fin de generar beneficios para los contribuyentes y el Distrito de Barranquilla a través de una permanente modernización tecnológica”. Además, se dejó en claro que los términos de referencia del concurso, como la propuesta del concursante, constituían parte integral del contrato, al igual que los documentos referidos en la cláusula vigésima tercera del mismo. 1.3. La Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio No. 5789 del 30 de noviembre de 2000, planteó objeciones al contrato frente a la estipulación de la “prima para acceder al contrato” y la falta de una autorización por parte de esa cartera para el sobreendeudamiento del Distrito por virtud de la celebración del contrato. Así mismo, expuso dudas sobre la legalidad y naturaleza de dicho acuerdo de voluntades. 1.4. El día 1o. de diciembre de 2000, las partes contratantes suscribieron un acta en la que acordaron suspender el alcance de las cláusulas relacionadas con el pago de la “prima técnica para acceder al contrato” y condicionaron su cancelación a exigencias adicionales. 1.5. El día 5 de diciembre de 2000, al tiempo que se suscribió el acta de inicio del contrato de consultoría, se dejó constancia sobre la falta de entrega de la base de datos de los impuestos, a partir de la cual el contratista prestaría la asesoría. También se aprobó la garantía única de cumplimiento mediante la Resolución 285 y se inició la gestión tendiente al cumplimiento del contrato y empalme con la empresa FENIX SOFT Ltda., con quien el distrito tenía una relación contractual con similar objeto contractual próxima a vencerse el siguiente 15 de diciembre de ese mismo año. 1.6. El 13 de diciembre de 2000, mediante oficio No. VPJ-1099, el presidente de La Previsora, compañía que administraba el fideicomiso “Impuestos de Barranquilla” y que debía pagarle al contratista sus honorarios, rehusó hacerlo argumentando que el contrato se encontraba “en entredicho jurídico hasta tanto se obtenga pronunciamiento favorable del Ministerio de Hacienda sobre el cumplimiento de las normas de endeudamiento”, y advirtió que “si se concuerda con el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, podría a su vez configurar el supuesto de hecho de la causal de nulidad contemplada en su numeral 2o....” 1.7. Estando en curso la ejecución del contrato, el 3 de enero de 2001 la sociedad contratista solicitó al secretario de hacienda del Distrito de Barranquilla que agilizara la entrega de “todo lo comunicado y ordenado en la Resolución 077 del 21 de diciembre de 2000”. El 5 de enero siguiente, mediante el ejercicio de un derecho de petición elevado ante el Distrito de Barranquilla, la sociedad accionante solicitó que se informara la razón que motivó “el cambio de recolección de las colillas, nota, auto declaraciones y demás documentos de todos los impuestos Distritales”, como quiera que se enteraron por información suministrada por los bancos locales que la secretaría de hacienda distrital había ordenado la entrega de dicha documentación a la Fiduciaria La Previsora y no a ella como contratista. 1.8. A la primera de las solicitudes reseñadas, el gerente de proyectos del Distrito de Barranquilla respondió que “no cuenta con la base de datos” e informa sobre la detección de “una serie de inconsistencias graves” tras la revisión de los documentos contractuales y, en consecuencia, cita a la sociedad contratista a una reunión el 11 de enero de 2001 a las 11 a.m., con el propósito de revisar tales. 1.9. En dicha reunión, según la sociedad contratista, los funcionarios del Distrito de Barranquilla manifestaron que las inconsistencias radicaban en lo siguiente: la supuesta insuficiencia de la garantía única de cumplimiento, como consecuencia de la indebida forma de calcular el valor fiscal del contrato; por la misma causa, el indebido pago del impuesto de timbre al realizarse de manera progresiva y sin tomar como referencia dicho valor, irregularidad manifestada igualmente respecto de los demás impuestos a cargo del contratista. Finalmente, la falta de autorización de la junta de socios al señor David Char Navas para suscribir el contrato. Según se manifiesta en la demanda, el vocero de la sociedad comercial contratista expuso argumentos y documentos que “permitieron evidenciar la equivocación en la que habían incurrido”. 1.10. Posteriormente, la sociedad contratista manifiesta que solicitó –entre otras ocasiones- el 15 y 16 de enero de 2001, documentación y actuaciones de parte de la entidad pública para la adecuada ejecución del contrato y a fin de dar cumplimiento a las obligaciones adquiridas con el Distrito de Barranquilla, tanto “en virtud del contrato de consultoría como de los actos administrativos por él emitidos”. Frente a tales requerimientos, el secretario de hacienda distrital, de esa ciudad, mediante oficio del 6 de febrero de 2001, comunicó que la información estaba siendo recopilada para absolver las peticiones en los diez (10) días siguientes, advirtiendo que la firma FENIX SOFT Ltda. “no ha entregado la base de datos pese a los requerimientos que se han hecho a la misma en tal sentido.” 1.11. Así mismo, FENIX SOFT Ltda. respondió a la sociedad contratista la solicitud que ésta le hiciera directamente el 15 de enero de 2001, para la entrega de los documentos y la base de datos, indicando que “no es posible entregar información mientras no medie autorización escrita del contratante”. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi respondió, también, a una solicitud del mismo día en relación con la entrega de la base de datos catastral de Barranquilla, informando que la misma se había suministrado al jefe de impuestos distrital de esa ciudad. 1.12. Por su parte, la Administración Distrital, el día 7 de marzo de 2001, remite comunicación a Inversiones Los Angeles Ltda., indicando que “se abstiene de dar respuesta a sus peticiones en consideración a que mediante resolución No. 0118 de febrero 28 del año en curso y la Resolución No. 0132 del 09 de marzo de 2001 expedida por el Despacho del Señor Alcalde Distrital de Barranquilla se dio por terminado de consultoría (sic) GP-CM-CONS-001-2000 celebrado en noviembre 29 del 2000 entre el Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla e Inversiones los Angeles Ltda.”(subraya no original). 1.13. El 9 de marzo de 2001 el secretario general de la alcaldía del Distrito de Barranquilla solicita al representante legal de la sociedad contratista comparecer para ser notificado de las Resoluciones No. 0118 y 0132 de 2001, la cuales finalmente se notificaron por edicto fijado el 22 de marzo de 2001 y desfijado el 5 de abril del mismo año. La Administración argumenta la existencia de objeto ilícito en el contrato y la ilicitud de algunas cláusulas específicas del mismo. 1.13.1. La decisión de declaración unilateral del contrato estatal se sustenta de la siguiente forma por la Administración: En relación con el objeto ilícito del contrato, después de hacer mención a normas de la Constitución y la ley, así como de jurisprudencia constitucional[2], la Administración Distrital concluye que las normas sobre tributos son de orden público, de suerte que son indisponibles entre las partes de un contrato. En esa medida, explica que la gestión tributaria es monopolio de los funcionarios fiscales y su delegación no es factible de ninguna manera, menos aún, tomando en cuenta que en Colombia las entidades territoriales no cuentan con soberanía fiscal y sus competencias en este tema se ejercen con estricta sujeción a la ley. Al respecto, expone que el amplio objeto convenido dista de configurar una asesoría técnica y promueve, en cambio, la privatización de la gestión tributaria, la cual queda a cargo del contratista consultor quien puede llevar a cabo actividades indelegables, como son el “procesamiento, revisión, fiscalización, programación, aforo, citaciones, liquidaciones, facturación, gestión para la recuperación de la cartera y para el aumento de los recaudos de los impuestos distritales.... controlando la evasión y la elusión”. En suma, concluye que el objeto contractual pactado desconoce las siguientes disposiciones: C.P. arts. 6, 189-20, 287-3; Estatuto Tributario arts. 560 y 561; Ley 383 de 1997 art. 66; Ley 80 de 1993 art. 32-1; acuerdo 004 de 1999 “Estatuto Tributario Distrital”. 1.13.2. En lo que atañe a algunas cláusulas específicas, en la resolución se motiva su ilicitud así: 1.13.2.1. Respecto del literal d) de la cláusula segunda “gestión de cobro en el procedimiento de cobro coactivo”, indica que se trata de una función asignada de manera expresa al alcalde por el artículo 91 de la Ley 136 de 1994. Sustenta la tesis sobre la indelegabilidad de la misma en particulares, con base en citas de jurisprudencia del Consejo de Estado[3], en las que se plantea que el legislador es el único que puede investir de jurisdicción coactiva a los funcionarios en los ramos de la administración nacional, departamental, municipal y del Distrito Capital. 1.13.2.2. Frente a la parte II del literal g) de la cláusula sexta según la cual “...las amnistías y cualquier decisión que afecte los ingresos de dinero y cambio en la base de datos, dichas decisiones serán de común acuerdo entre el Distrito y el Contratista”. Al respecto, argumenta que no se puede contratar con un particular el ejercicio de esta atribución y menos en la medida en que una amnistía tributaria es una decisión unilateral de la Administración que no se decide de “común acuerdo” con particulares en virtud de la ejecución de un contrato. Explica que se trata de una atribución exclusiva del Concejo Distrital y que en caso de delegarse se atenta contra el principio, según el cual, no hay impuesto sin representación, los artículos 313-4 y 338 superiores, así como el artículo 32-7 de la Ley 136 de 1994. 1.13.2.3. Frente al parágrafo de la cláusula quinta según el cual “la ejecución del objeto del contrato a cargo del Contratista no implica en absoluto operaciones de crédito público, como tampoco el recaudo, la administración y manejo de los recursos que se generan por la captación de los impuestos distritales, mientras se encuentren vigentes contratos de Encargo Fiduciario y de Fiducia Mercantil”, estima que el adverbio “mientras” sugiere que una vez terminados esos contratos el particular podrá realizar las actividades referidas, es decir, captar dineros de los contribuyentes, guardarlos en sus oficinas, administrarlos y manejarlos, lo cual sólo lo pueden hacer las instituciones financieras en ejercicio de una actividad altamente intervenida por el Estado. Sobre el tema invoca como desconocidos los artículos constitucionales 287-3, 295-9, 315-9, 335, 315-9. 1.13.2.4. En cuanto a la parte I del literal d) de la cláusula sexta, según la cual se autoriza al contratista “a deducir del valor a cancelar la suma de cinco mil millones de pesos”, contenida en la cláusula segunda literal g) del contrato, los cuales debían ser pagados por el contratista a título de “anticipo a recaudos futuros y prima para acceder al contrato”, explica que puede ser interpretada de dos maneras con igual susbsistencia del objeto ilícito: i.) Si se entiende que se reembolsan al contratista esos dineros que pagó como anticipo de recaudos futuros, advierte que como recaudos que son, es decir, como ingresos ordinarios de la entidad territorial integrantes de su presupuesto, se estaría donando al contratista esa cuantiosa suma con dineros cuya naturaleza no lo permite, conforme al artículo 355 de la Constitución. Por ello afirma que “si una persona paga anticipadamente lo que debe, está extinguiendo una obligación. El acreedor se hace dueño de esos recursos. El dinero ingresa al tesoro del distrito. Y si luego este lo devuelve, como dice el contrato, estaría disponiendo de recursos públicos sin autorización legal, incurriendo incluso en un delito” ii.) Y, de interpretarse como un crédito a favor de la Administración, se vulnera la ley de endeudamiento Ley 358 de 1997, como lo habría afirmado el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en tanto que no se solicitó la autorización requerida para el efecto y en contraposición del artículo 364 superior. De la misma manera aclara que la fijación de un crédito como condición para acceder a un contrato de consultoría, convierte en crédito el objeto del contrato, sin autorización para ello, contrariando, los artículos 13, 209 y 355 de la Constitución, entre otras normas de orden legal. 1.13.2.5. La resolución expone que con la suspensión indefinida de las cláusulas 2 y 6 del contrato en cuanto al pago de la suma de siete mil millones, se modificó el pliego de condiciones como quiera que las reglas de juego fijadas en aquel resultaron estructuralmente transformadas, al reducir y alterar la prima establecida. En su criterio, de esta manera se contraría los principios a la igualdad y la transparencia con que debe adelantarse del proceso de selección del contratista “pues si de antemano los eventuales concursantes hubiesen sabido de tan insospechado beneficio, tal vez muchos habrían presentado sus propuestas en el concurso.” Es decir, colige que con lo relatado se anunció un contrato y se suscribió otro, con lo que se desconocieron los artículos 24, 25 y 29 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 13 de la Constitución Política. 1.13.2.6. Por último, sustenta la “lesividad del contrato” a partir del cuestionamiento a las múltiples formas de remuneración pactadas a favor del contratista, la cuales considera excesivamente onerosas. Señala las previsiones que en este sentido se hicieron, según las cuales, el contratista ganaría un porcentaje del 9.2% de los ingresos ordinarios, un 15% del plus que obtenga para el Distrito y una garantía mínima anual de seis mil millones de pesos. i.) Respecto de la primera previsión, señala que es un porcentaje excesivo sobre una suma que la Administración viene percibiendo históricamente y que aumenta conforme al crecimiento de la ciudad y, muy poco, por el impacto de una asesoría. En cuanto al 15% sobre el plus recaudado, asevera que la proporción si bien está sólo un poco por encima de lo que los bancos pagan a “los bufetes” por el cobro de la cartera morosa, reitera que la función, en materia tributaria, no puede ser delegada en particulares. ii.) Sobre la garantía de ingreso mínimo anual, la califica de insólita pues ya no se trata de que el contratista tome una garantía única de cumplimiento sino al revés. Además considera que con esa garantía se atenta contra el interés público y la finalidad del contrato, ya que el particular tiene un ingreso asegurado sin importar el rendimiento de su gestión. iii.) En cuanto al plazo de 20 años, afirma que desarmoniza con la naturaleza del contrato de asesoría y atenta contra “la democracia,” así como advierte que este elemento, sumado al aludido valor del contrato, configura un perjuicio patrimonial para el Distrito que asciende a varios centenares de millones de dólares, lo cual resulta intolerable. Con base en lo anterior, en la parte resolutiva se decretó la terminación unilateral y la liquidación del contrato, así como se ordenó al secretario general del Distrito iniciar y llevar hasta su culminación una acción contenciosa contractual de nulidad absoluta del contrato de consultoría y la compulsación de copias a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, para lo de sus respectivas competencias. 2. La demanda de tutela El representante legal de la entidad accionante, David Char Navas, instauró acción de tutela en contra del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, trámite del cual conoció el Juzgado Segundo Penal Municipal de esa ciudad. En criterio del señor Char Navas, con la expedición por parte del Alcalde Distrital de Barranquilla de la Resolución No. 0118 del 28 de febrero de 2001, por medio de la cual se declaró la terminación unilateral del contrato en comento y la No. 0132 del 9 de marzo de 2001, que la adicionó en su parte resolutiva, se vulneró el derecho al debido proceso administrativo de su representada (CP, art. 29). Explica que la Administración Distrital “incurrió en acciones y omisiones tendientes a evitar la ejecución del contrato”, a pesar de los múltiples requerimientos de la sociedad contratista en los que se reiteraba la voluntad de cumplir debida y oportunamente el objeto del mismo, y respecto de los cuales “el Distrito de Barranquilla le hizo creer a Inversiones Los Angeles Ltda. que estaba recopilando toda la información solicitada por ésta para el adecuado cumplimiento del contrato; incluso le hizo creer que si la base de datos no le había sido entregada era porque, a pesar de `los requerimientos´ del Distrito en tal sentido, FENIX SOFT no había hecho lo propio.” Pone de presente que mientras su representada estaba a la espera de la resolución de las peticiones elevadas, el Distrito preparaba a espaldas de ella la terminación del contrato “con argumentos que no fueron puestos a consideración de Inversiones Los Angeles Ltda.”, y sin brindarle la oportunidad de ser escuchado en relación con ellos. Así mismo, la sociedad accionante reconoce que si bien dentro del trámite de la tutela no puede efectuarse un estudio de la legalidad del acto de terminación unilateral, estima necesario exponer algunas consideraciones al respecto. Efectivamente, plantea que los fundamentos que sirven al acto de terminación unilateral del contrato no constituyen de modo alguno violación de normas constitucionales o legales, sino criterios de conveniencia, es decir, que a la nueva Administración “le parece muy costoso el contrato y demasiado extendido en el tiempo, con otros criterios encaminados a desvirtuar la juridicidad del objeto contractual, los cuales anota que no pueden enmarcarse dentro de las previsiones de los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993. Advierte, igualmente, que es necesario tomar en cuenta que el ejercicio de la prerrogativa consistente en dar por terminado el contrato, por manifiesta violación de la Constitución o la ley (Ley 80 de 1993 art. 44 nums. 2 y 45), no puede ejercitarse aludiendo a “puntos altamente discutibles, o por lo menos susceptibles de interpretaciones encontradas”. Añade que la revocación de un acto administrativo particular sin el consentimiento expreso del titular y sin la concurrencia de las causales previstas para el efecto, vulnera el debido proceso.[4] A continuación, controvierte extensamente otro de los argumentos plasmados en la resolución, según el cual el término de duración del contrato –20 años- atenta contra la democracia. Al respecto, manifiesta que se trata de una “[e]xtraña visión de la función pública , que no permite proyectar las decisiones del Distrito a largo plazo por cuanto lo que dure más de tres años es definitivamente a su juicio contrario a la democracia.” Igualmente, refuta la consideración de que el objeto contratado corresponde a una función relativa a los tributos que no es susceptible de tal proceder conforme al artículo 338 de la Constitución y el 66 de la Ley 383 de 1997, pues insiste en que el contrato no es para crear y administrar los tributos sino para asesorar al Distrito técnicamente en la administración y coordinación de la gestión tributaria. También, se refiere a la vulneración del debido proceso a través de la transcripción de abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado relacionada con el tema, lo que, según señala, le permite concluir que la Administración para expedir sus actos, aún los contractuales, debe informar con anterioridad a los afectados las razones de los mismos, sin perjuicio de los recursos ante la vía gubernativa, pues “cualquier actuación en sentido contrario será violatoria del debido proceso administrativo.” En apoyo de este argumento, hace mención, además, al artículo 77 de la Ley 80 de 1993, según el cual, “[l]as normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa, serán aplicables en las actuaciones contractuales”. Y, en consecuencia, se refiere al artículo 3o. del C.C.A. y destaca el principio de contradicción allí contenido, conforme al cual debe darse la oportunidad de conocer y de controvertir las decisiones administrativas, citando igualmente los artículo 28 y 35 ibidem. De lo anterior colige que, aún cuando a juicio de la Administración sus decisiones sean ciertas y encuentren respaldo jurídico, ese hecho no la libera de la obligación de dar la oportunidad de conocer las motivaciones del acto respectivo a los afectados, de manera previa, para que éstos puedan ejercer su derecho de defensa, obligación que considera más exigente cuando se trata del uso de facultades o prerrogativas excepcionales como las que se ejercen en virtud de los contratos estatales, situación que no se puede entender cumplida tan sólo permitiendo el ejercicio de los recursos que procedan contra tales decisiones. Sobre el punto, asegura que de la abundante correspondencia cruzada entre las partes se puede observar que la Administración Distrital nunca aludió a los argumentos que posteriormente expuso en la Resoluciones cuestionadas, como tampoco los puso de presente en la reunión citada y realizada con los representantes de esa Administración, el 11 de enero de 2001. Por último, señala que el principio de legalidad de los actos administrativos fue eludido por las Resoluciones cuestionadas, como quiera que terminaron por revocar la Resolución de adjudicación el contrato No. 262 del 17 de octubre de 2000, la cual por mandato expreso del numeral 11 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 tiene carácter irrevocable. Con base en los argumentos expuestos, solicita se ordene la suspensión de la Resolución No. 118 del 28 de febrero de 2001 y de la Resolución No. 132 del 9 de marzo de 2001, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable al contratista “representado por las ganancias que gradualmente se reportarían a su favor como resultado de la ejecución del contrato hasta el momento de la sentencia definitiva.” 3. Argumentos de defensa de la entidad demandada El gerente de la oficina jurídica de la alcaldía Distrital de Barranquilla presentó, ante el juzgado de tutela, los siguientes argumentos para que se denegara el amparo: En primer término, sustenta la inexistencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la tutela como mecanismo transitorio, por no reunir los elementos que lo estructuran, según lo establecido por la jurisprudencia constitucional[5] y, porque considera que los perjuicios con connotación económica son, por definición, remediables. En relación con este tema advierte, además, que las personas jurídicas no pueden padecer un perjuicio irremediable “por asuntos que por su naturaleza son susceptibles de volver al estado anterior” y en la medida en que el supuesto perjuicio, según la sociedad accionante, ya se habría consumado. Alude, por otra parte, a la existencia de otro mecanismo de defensa ante el juez administrativo para debatir el asunto planteado y llama la atención sobre el hecho “de que el contratista interpuso la tutela antes que el recurso de reposición del que dispone para agotar la vía administrativa.” Lo cual, desde su punto de vista, denota que “el contratista evade los cauces normales y legales para controvertir actos jurídicos y se refugia una y otra vez en la tutela.” En relación con la figura de la terminación del contrato por nulidad absoluta derivada de objeto ilícito -artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993-, precisa que se trata de un deber imperioso que se ejerce de manera inmediata, y resulta incompatible efectuar cualquier consulta previa al contratista, así como innecesaria, en tanto esa actuación no está llamada a subsanar la nulidad. Agrega que no se trata de una sanción sino del restablecimiento del orden jurídico y que la referencia de la sociedad accionante, al artículo 77 de la Ley 80 de 1993, según el cual “[l]as normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa, serán aplicables en las actuaciones contractuales”, no es pertinente en el presente caso, ya que el procedimiento a seguir se encuentra regulado de manera completa en dicha ley. Considera necesario que se haga una diferenciación entre la figura de la revocatoria directa y la nulidad por objeto ilícito, y enfatiza que ésta última es un procedimiento especial para la terminación de un contrato que prima sobre el general de la revocatoria. Finalmente, como consideración adicional reitera los argumentos expuestos en la resolución cuestionada para sustentar el objeto ilícito del contrato y adiciona una petición para que se condene en costas al accionante por incurrir, en su concepto, en manifiesta temeridad. 4. Decisiones judiciales objeto de revisión 4.1. Fallo de primera instancia El Juzgado Segundo Penal Municipal de Barranquilla, mediante fallo del 17 de abril de 2001, decidió negar el amparo solicitado por considerar que la controversia planteada es de orden legal e involucra derechos puramente económicos. También llama la atención sobre el hecho de que la sociedad accionante no hiciera uso del recurso de reposición en la vía gubernativa, e insiste en relación con el carácter subsidiario de la acción de tutela. Por otra parte, hace referencia a los mecanismos ordinarios ante la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de destacar su idoneidad para resolver y garantizar los derechos de la sociedad accionante, así como argumenta la inexistencia de un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo de manera transitoria. a. . Impugnación La sociedad accionante, por medio de apoderado, impugnó el fallo de primera instancia con base en las consideraciones que a continuación se resumen: Explica que el fallo recurrido ignoró las argumentaciones planteadas por su representada, además de encontrarse insuficientemente motivado y contradictorio, en razón de su defectuosa redacción. En efecto, insiste en que la pretensión planteada dentro del trámite de tutela no atañe de manera alguna a la interpretación, aplicación o ejecución del contrato, como lo afirma el a-quo, sino a la vulneración del derecho fundamental al debido proceso por la ausencia de una actuación previa de notificación a Inversiones Los Angeles Ltda. de los argumentos que, posteriormente, sirvieron a la Administración para declarar la terminación unilateral del contrato. De esta manera, afirma que en el asunto planteado existe un “elemento adicional que tiene relevancia constitucional”[6] y que determina la procedencia de la acción de tutela. En cuanto al aludido mecanismo ordinario que, en criterio del juez de instancia, excluye la posibilidad de que la tutela proceda, el apoderado, con apoyo en la sentencia SU-039 de 1997, pone de presente argumentos de compatibilidad entre los dos mecanismos judiciales y transcribe un extenso aparte de dicha providencia. De otra parte, señala que la no interposición del recurso de reposición en la vía gubernativa tampoco configura una causal de improcedibilidad del amparo conforme al artículo 86 de la Constitución y el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, pues las causales hacen referencia a medios judiciales. Además, añade que el recurso se tornaba inocuo pues, en relación con este asunto, el alcalde había manifestado a la opinión pública, por diferentes medios de comunicación, que “no vamos a dar marcha atrás”. A continuación, reitera los argumentos de la demanda y los expuestos en el escrito del día 3 de abril de 2001, en especial, los tendientes a rechazar que los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993 dispogan un procedimiento para la terminación del contrato y que tal implique la terminación “fulminante” e “inmediata” del mismo. Al respecto indica que de interpretarse así la norma se estaría frente a una decisión de plano de las que se encuentran proscritas en el ordenamiento jurídico, por atentar contra el derecho de defensa y audiencia, salvo excepciones expresas como la del artículo 155 del CCA. Tampoco comparte la consideración según al cual el objeto de la garantía previa al acto consista en obtener el consentimiento del contratista para tomar la decisión de dar por terminado el contrato o para sanear una nulidad absoluta, como quiera que la finalidad del derecho de audiencia es informar sobre la iniciación de la actuación administrativa para así proteger del derecho fundamental al debido proceso y brindar garantía a los intereses particulares. Sobre el particular, agrega que el artículo 87 del C.C.A., modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, advierte al juez administrativo que declara la nulidad para que “[e]n todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes”. A partir de lo cual, plantea que no parece razonado que un juez de la República no pueda declarar la nulidad de oficio a menos que intervengan las partes contratantes, mientras un servidor público de la Administración si pueda declarar la existencia de una causal de nulidad y proceder a la terminación del contrato sin que el contratista haya podido intervenir antes de que se tome tal decisión. Indica que no se puede deducir el respeto del derecho fundamental invocado por la notificación de los actos administrativos de terminación del contrato “no obstante haberse adelantado toda la actuación a espaldas suyas, y lo que es mas grave aún, como se expuso en la demanda, de manera oculta y violentando los principio (sic) de buena fe, transparencia y publicidad que rigen la función administrativa (art. 209 de la C.P.)” Finalmente, arguye que las consideraciones del juez de primera instancia para desestimar la posibilidad de suspender los actos administrativos cuestionados obedecen a simples razones de forma encaminadas a desatender la protección de un derecho fundamental. 4.3. Fallo de segunda instancia El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Barranquilla, mediante fallo del 4 de mayo de 2001, decidió otorgar el amparo y “REVOCAR como en efecto REVOCA EN TODAS SUS PARTES el fallo proferido por el JUZGADO SEGUNDO PENAL MUNICIPAL DE BARRANQUILLA de fecha Abril 17 de 2001 dentro de la acción de tutela presentada como mecanismo transitorio por DAVID CHAR NAVAS en nombre y representación de la SOCIEDAD COMERCIAL INVERSIONES LOS AGELES LTDA contra EL DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA.” Adicionalmente, ordenó al alcalde Distrital de Barranquilla “que a partir de la notificación de esta decisión no se le de aplicación a las resoluciones No. 118 del 28 de febrero y 132 del 9 de marzo de 2.001 expedidas en su calidad de alcalde Distrital de Barranquilla, hasta tanto la jurisdicción CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA resuelva definitivamente sobre la constitucionalidad o legalidad de los citados actos administrativos.” (destacados originales) La anterior decisión se sustenta en la exposición inicial de algunas breves consideraciones en relación con la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, los elementos configurativos de un perjuicio irremediable y el debido proceso administrativo, para luego manifestar la adhesión a las consideraciones expuestas por la sociedad accionante, en el sentido de que la facultad de la Administración, contenida en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, consistente en dar por terminado el contrato tras la verificación de una causal de nulidad absoluta, debe ejercerse en el marco de los principios que rigen la función pública, conforme al artículo 209 constitucional. Entiende el ad quem que, independientemente de si se trata de una sanción o no, las actuaciones administrativas que concluyen con actos de tal naturaleza y que afecten intereses particulares, deben sujetarse a las normas del Código Contencioso Administrativo que cita el actor (artículos 28 y 35) y, al respecto, señala el alcance del derecho fundamental al debido proceso en el ámbito administrativo con apoyo en doctrina nacional[7]. Seguidamente, al igual que se hace en la impugnación, pone de presente la compatibilidad entre las acciones ordinarias y las extraordinarias, en concreto, entre la suspensión provisional de los actos administrativos y la inaplicación en sede de tutela, con base en lo expuesto por la sentencia SU-039 de 1997. Termina su argumentación expresando que se configura un perjuicio irremediable con ocasión de los “graves daños a los bienes morales y materiales que se encuentran en el haber de la persona jurídica titular” del derecho fundamental al debido proceso vulnerado. 5. Pruebas recaudadas El Magistrado Ponente mediante auto del 9 de octubre del presente año, para efectos de obtener una mayor información sobre algunos aspectos relatados en la demanda de tutela, solicitó a la entidad accionada copia de los contratos 0025-99, 0026-99, 0027-99 y 0028-99 suscritos entre el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y la sociedad FENIX SOFT LTDA. Así mismo, requirió al representante legal de ese Distrito para que informara acerca de los temas tratados en la reunión celebrada con la sociedad accionante – Inversiones Los Angeles Ltda.-, el 11 de enero de 2001, atinentes al respectivo contrato de consultoría celebrado con esta sociedad el 29 de noviembre de 2000 (CM-CONS-001-2000), todo lo cual fue aportado oportunamente (fls. 112 - 133). II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Esta Sala es competente para revisar las providencias de tutela antes reseñadas, con base en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto 2591 de 1991 (arts. 33 al 36), así como en el auto de fecha 17 de julio de 2001, proferido por la Sala de Selección Número Siete de esta Corporación. 2. La materia sujeta a examen De los hechos relatados en los antecedentes de esta providencia, se observa que la sociedad Inversiones Los Angeles Ltda.. actora en el presente proceso, considera que se le ha desconocido el derecho fundamental al debido proceso, con la decisión adoptada por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, de terminar unilateralmente el contrato de consultoría con ella suscrito (GP-CM-CONS-001-2000), para la asesoría técnica de administración y coordinación integral de la gestión tributaria. En efecto, a su juicio, la falta de conocimiento sobre el inicio de dicha actuación administrativa violó su derecho de defensa y audiencia, en tanto que se le impidió discutir y controvertir la situación argüida en su contra, aún cuando la decisión afectaba sus intereses particulares. En consecuencia, la cuestión jurídica debatida ante la jurisdicción constitucional de tutela y que deberá dilucidar esta Sala para efectos de adelantar la revisión de los fallos proferidos en esa sede, consiste en determinar el alcance de la protección del derecho de defensa de los administrados, frente al ejercicio de una potestad excepcional de la Administración, dentro del ámbito de la contratación administrativa, como sucede con la terminación unilateral del contrato estatal, por razón de la configuración de una causal de nulidad absoluta. A través del análisis de cada uno de los aspectos relacionados con la potestad mencionada, la Sala establecerá los criterios que guiarán la revisión del ejercicio de la misma en el caso sub examine. Dichos aspectos se refieren a las siguientes materias: la exclusión del ámbito de la sede de tutela del análisis de las controversias contractuales de orden puramente legal, la efectividad del derecho al debido proceso y de sus principios medulares, el derecho de defensa y el de contradicción, en las instancias administrativas y ante los jueces administrativos, los alcances de la potestad excepcional de la Administración en materia contractual, y la vigencia de ese derecho de defensa y contradicción en el marco de la potestad de la terminación unilateral del contrato estatal, en forma previa a su ejercicio. 3. Consideraciones previas 3.1. Las controversias contractuales administrativas son ajenas a la competencia de los jueces de tutela Previamente al estudio del caso sub examine, la Sala estima necesario resaltar que, como la cuestión jurídica analizada tiene origen dentro del marco de la ejecución de un contrato estatal, el respectivo estudio no podrá versar sobre el contenido de los actos expedidos durante la vigencia del mismo. Por las situaciones fácticas ya relatadas y por las razones que se expondrán en seguida, el análisis tendrá que circunscribirse al procedimiento previamente adelantado por la Administración Distrital, para producir el acto de terminación unilateral del contrato de consultoría suscrito entre las partes actora y demandada, de manera que se pueda establecer si la actuación que se censura, de dicha entidad accionada, configuró una vulneración del ordenamiento superior. La precisión efectuada deriva del hecho de que la competencia establecida para los jueces de tutela se encuentra específicamente delimitada dentro del orden constitucional. Así, la Carta Política, en su artículo 86, garantiza mediante la acción de tutela la protección de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, en forma inmediata y directa, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados con la acción u omisión de una autoridad pública o de los particulares en los casos legalmente señalados, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, dentro del ordenamiento jurídico. Entonces, la acción de tutela es regida por el principio de residualidad de cuya vigencia se exceptúan dos situaciones, a saber: la existencia de un medio defensa judicial que carezca de idoneidad o eficacia para cumplir con ese propósito de protección y la configuración de un perjuicio irremediable, que dé lugar al amparo constitucional en su modalidad transitoria. Este presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela se aplica a los conflictos derivados de la celebración, ejecución o terminación de los contratos en general, pues los mismos forman parte de la órbita competencial ordinariamente establecida al juez del respectivo contrato[8], resultando ajena a la de los jueces de tutela, en razón a la naturaleza del conflicto, en tanto que el mismo es de orden legal. La procedencia de la acción de tutela se daría, entonces, solamente en el preciso evento de que la controversia contractual comprendiera la vulneración o amenaza de un derecho fundamental y en los casos exceptuados antes establecidos. De lo contrario, dicha acción se convertiría en una imposición abusiva de una jurisdicción excepcional, subsidiaria y residual sobre las demás jurisdicciones ordinarias, contraviniendo claramente la voluntad de los Constituyentes de 1991 al diseñar este amparo. Escapa, así, al conocimiento en sede de tutela, el examen del contenido de la mayoría de los actos administrativos que se produzcan con motivo de la ejecución de un contrato estatal[9], puesto que para ello cuentan, primero, con la vía gubernativa, a través del recurso de reposición y, luego, con la vía contenciosa, mediante la interposición de la acción contractual, por disposición del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, ante la jurisdicción contencioso administrativa, según el artículo 75 de la misma ley. Por lo tanto, es necesario determinar, como en efecto se hará en el siguiente apartado, si la discusión que se genera en torno de la actuación cuestionada de la Administración Distrital de Barranquilla trasciende el ámbito de las controversias puramente legales, como son las relativas a la interpretación y aplicación de la ley contractual estatal, para efectos de comprender un aspecto de naturaleza constitucional que demande la protección especial del juez de tutela, como sería el relacionado con la vigencia del debido proceso ante la Administración. 3.2. Breve descripción del alcance del derecho al debido proceso administrativo dentro del marco constitucional vigente Como se ha afirmado en anteriores pronunciamientos de esta Corporación, el derecho fundamental al debido proceso, en los términos que establece el artículo 29 de la Carta Política, “comprende una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas sustantivas y procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas vinculadas, pues es claro que el debido proceso constituye un límite material al posible ejercicio abusivo de las autoridades estatales[10]”.[11] La aplicación del derecho fundamental al debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituye un desarrollo del fundamento filosófico del Estado de derecho[12]. Por virtud de ello, toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes. La Corte, por tal razón, ha dicho que dentro del campo de las actuaciones administrativas “el debido proceso es exigente en materia de legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor público cumpla las funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como determina el ordenamiento jurídico”.[13] Efectivamente, las actuaciones de la Administración son esencialmente regladas y están sujetas a dicho principio de legalidad. El poder de actuación y decisión con que ella cuenta no puede utilizarse sin que exista una expresa atribución competencial; de no ser así, se atentaría contra el interés general, los fines esenciales del Estado y el respeto a los derechos y las libertades públicas de los ciudadanos vinculados con una decisión no ajustada a derecho. Debe entonces anotarse, para concluir esta consideración, que el objeto del derecho al debido proceso en el ámbito de la Administración Pública, es el de garantizar que sus actuaciones se sujeten al orden jurídico vigente “con el fin de tutelar la regularidad jurídica y afianzar la credibilidad de las instituciones del Estado, ante la propia organización y los asociados y asegurar los derechos de los gobernados”[14]. Este criterio fue ampliamente desarrollado por la Corte de la siguiente manera: “ Se observa que el debido proceso se mueve dentro del contexto de garantizar la correcta producción de los actos administrativos, y por ello extiende su cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales, es decir, cobija a todas sus manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses. El debido proceso tiene reglas de legitimación, representación, notificaciones, términos para pruebas, competencias, recursos e instancias garantías establecidas en beneficio del administrado, etapas que deben cumplirse dentro del procedimiento administrativo señalado. Se concluye que estos actos deben formarse mediante procedimientos previstos en la ley, que la observancia de la forma es la regla general, no sólo como garantía para evitar la arbitrariedad, sino para el logro de una organización administrativa racional y ordenada en todo su ejercicio, el cumplimiento estricto para asegurar la vigencia de los fines estatales, y para constituir pruebas de los actos respectivos, que permitan examinarlos respecto de su formación, esencia, eficacia y validez de los mismos”.[15] Por último, es importante resaltar que al ser el derecho al debido proceso un presupuesto esencial de la legalidad de las actuaciones y procedimientos administrativos, en los cuales se vea envuelta la garantía de la protección y realización de los derechos de las personas, su efectividad no puede apreciarse como algo estrictamente formal. En efecto, el derecho al debido proceso satisface las exigencias que sean indispensables para asegurar la efectividad material de los derechos y de esta manera la prevalencia del derecho sustancial (CP, art. 288), fin esencial del Estado social de derecho (CP, art. 2o.). De esta manera, la garantía de la realización de una actuación o proceso adelantados en debida forma debe constituir una oportunidad material para que se otorgue adecuada protección de los derechos de las personas, mediante el ofrecimiento de todos los medios posibles y adecuados para lograr dicho fin. Por consiguiente, se desconoce la realización objetiva del derecho material y la prevalencia del derecho sustancial cuando, por ejemplo, se obstruye la utilización de una regla procesal conducente a la efectividad del respectivo derecho alegado o, también, cuando la forma procesal que se pretende adoptar resulta ineficaz para alcanzar el propósito esperado con la misma[16], situaciones éstas que son determinables según el caso analizado. 3.3. Efectividad del derecho al debido proceso, en su principio medular del derecho de defensa y contradicción, en las instancias administrativas y ante los jueces administrativos También cabe destacar que las actuaciones administrativas y judiciales se subordinan a la efectividad del derecho al debido proceso y, consecuentemente, a los principios que lo integran. En efecto, el debido proceso muestra un contenido conformado por una pluralidad de principios, entre los cuales se encuentran el del juez natural, el de la presunción de inocencia, el de la defensa y contradicción, etc. Este último, como los demás que se establecen en el artículo 29 de la Constitución, presenta la estructura jurídica de un derecho fundamental[17]. Por consiguiente, su vigencia no está restringida a un ámbito específico, sino que constituye fundamento esencial tanto de los juicios administrativos como de las actuaciones realizadas en la sede administrativa. En el marco de las actuaciones de la Administración, la protección del derecho de defensa y de contradicción puede darse en dos áreas: i.) en la sede estrictamente administrativa o ii.) en la de los estrados judiciales administrativos. i.) La efectividad de ese derecho en las instancias administrativas supone la posibilidad de que el administrado interesado en la decisión final que se adopte con respecto de sus derechos e intereses, pueda cuestionarla y presentar pruebas, así como controvertir las que se alleguen en su contra (CP, art. 29), pues, a juicio de la Corte, de esta forma se permite racionalizar el proceso de toma de decisiones administrativas, en tanto que “ello evidentemente constituye un límite para evitar la arbitrariedad del poder público” [18]. La protección del derecho aludido, en este primer ámbito referido, ha permitido a la Corte manifestar que la vía gubernativa hace viable la garantía de la protección del derecho de defensa (y contradicción) de los administrados ante la propia sede de la Administración. Esta consideración ha sido desarrollada jurisprudencialmente, en los siguientes términos: “El derecho de defensa de los posibles afectados por una decisión de la administración, es garantizado mediante la consagración de la posibilidad de recurrir las decisiones que expida ésta en sede administrativa, antes de acudir a la vía jurisdiccional. Para los administrados, esta garantía se concreta de dos formas: 1. les permite acudir ante el mismo funcionario que expidió el acto (recurso de reposición) o ante su superior jerárquico (recurso de apelación), con el fin de que lo revise, modifique o revoque, de ser el caso (Art. 50 C.C.A.); y 2. se suspende el carácter ejecutorio del acto mientras se resuelven los recursos interpuestos (Art. 64 C.C.A.). Ahora bien, la vía gubernativa no es sólo ni principalmente una garantía para los administrados; es también una garantía para la administración, quien a través de la exigencia de la interposición de recursos asegura la posibilidad de revisar sus decisiones antes de que éstas sean sometidas al escrutinio judicial, lo que le permite ahorrar los altos costos que se derivan de una decisión ilegal. La exigencia para los administrados de agotar la vía gubernativa, constituye un obstáculo que puede diferir el acceso a la vía jurisdiccional, más promisoria y cierta en la protección de sus derechos. Por esta razón, el requisito del agotamiento de la vía gubernativa se excluye en algunos casos en los que la naturaleza de la decisión administrativa o el rango del funcionario que la ha tomado, hacen demasiado gravosa la exigencia de ese requisito para el administrado. Aunque, en realidad, la exclusión de agotar la vía gubernativa responde más al deseo de salvaguardar los intereses de la administración, que no son otros que los que se derivan del interés general”.[19] ii.) En la perspectiva de la segunda área enunciada, se tiene que para la efectividad del derecho de defensa y de contradicción, el ordenamiento jurídico ha dispuesto una jurisdicción encargada de resolver los conflictos jurídicos que se susciten entre el administrado y la Administración por la actividad de ésta (CP, arts. 236, 237 y 238), con el establecimiento de unas reglas propias que fijen los trámites que permitan resolverlas a través de la utilización de las respectivas acciones y procesos fijados con tal fin, consignadas en el Código Contencioso Administrativo (v.gr. nulidad y re...