Sentencia T-1318 de 2005

T-1318-05 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-1318/05 ACCION DE TUTELA FRENTE A CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Improcedencia cuando carecen de relevancia iusfundamental/ACCION DE TUTELA FRENTE A CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Procedencia excepcional cuando están en juego derechos fundamentales Existe una reiterada jurisprudencia de esta Corporación en torno a la improcedencia de la acción de tutela para debatir asuntos de naturaleza contractual. No obstante, tal precedente se refiere precisamente a las controversias contractuales que carecen de inmediata relevancia iusfundamental, es decir, de aquellas en las cuales no están implicados derechos fundamentales, por el contrario, cuando en el marco de un disputa de carácter contractual están en juego garantías y derechos reconocidos por la Constitución, no se puede excluir prima facie la procedencia de la acción de tutela, pues en este caso corresponderá al juez constitucional apreciar la naturaleza de la amenaza o vulneración de los derechos y decidir si existen o no medio ordinarios de defensa judicial que tengan la eficacia del mecanismo constitucional. MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Idoneidad y eficacia para que la tutela se torne improcedente Para que la acción de tutela se torne improcedente no basta la mera existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario igualmente precisar su eficacia para la protección de los derechos fundamentales, apreciación que en definitiva implica realizar un estudio analítico del mecanismo judicial “ordinario” previsto por ordenamiento jurídico en cuanto a su idoneidad para conseguir el propósito perseguido, esto es, hacer cesar la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales y, adicionalmente, realizar un estudio de las circunstancias del caso concreto en que se encuentra el solicitante. MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Requisitos de eficacia DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica Respecto a la naturaleza jurídica de este derecho la Corte Constitucional no ha sido unívoca, pues en algunas ocasiones ha destacado una naturaleza fundamental y, por lo mismo, susceptible de protección directa mediante la tutela. En otras, le ha asignado una calidad prestacional, de manera que está sujeta a desarrollos progresivos, razón por la cual de él no se derivan derechos subjetivos, aunque puede ser protegido mediante tutela cuando opera el factor de conexidad o se afecte el mínimo vital. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Contenido y alcance SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Regulación normativa/SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Naturaleza jurídica DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Carácter progresivo/ DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Cláusula de no retroceso La denominada cláusula de no retroceso en materia de derechos económicos, sociales y culturales, supone que una vez logrados ciertos avances en la concreción de los derechos económicos, sociales y culturales en medidas de carácter legislativo o reglamentario, las condiciones preestablecidas no pueden ser desmejoradas sin el cumplimiento de una rigurosa carga justificativa por las autoridades competentes. AUTORIDAD MUNICIPAL-Prohibición de adoptar medidas regresivas para satisfacer derechos económicos, sociales y culturales A las autoridades municipales les está vedado, en principio, adoptar medias regresivas en materia de satisfacción de derechos económicos sociales y culturales, por ser contrarias al mandato de progresividad, en consecuencia medidas de esta naturaleza serían consideradas prima facie inconstitucionales salvo que la autoridad respectiva justifique la necesidad de adoptarlas. PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Conexión con la progresividad y la prohibición de medidas regresivas En ciertos casos el mandato de progresividad y la prohibición de medidas regresivas puede estar en estrecha conexión con el principio de confianza legítima, pues en última instancia ambos presentan un elemento común cual es el respeto por parte de las autoridades estatales del marco jurídico o fáctico previamente creado para la satisfacción de derechos prestacionales. También desde la perspectiva del principio de confianza legítima es reprochable el cambio intempestivo de las condiciones previamente definidas por la Administración para la satisfacción de derechos prestacionales, y a ésta en todo caso le corresponde la carga argumentativa de justificar el cambio intempestivo de las reglas de juego inicialmente acordadas. AUTORIDAD MUNICIPAL-Modificación de las condiciones inicialmente pactadas en el contrato de compraventa de vivienda/AUTORIDAD MUNICIPAL-Incremento del valor de las viviendas y disminución de los subsidios afecta la vivienda digna Referencia: expediente T-1064382 Acción de tutela instaurada por Janneth del Carmen Segovia Benavides, contra la Unión Temporal Constructora Ruiz Arévalo S.A.-Municipio de Palmira y el Municipio de Palmira (Valle del Cauca). Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO. Bogotá D. C., catorce (14) de diciembre de dos mil cinco (2005). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA. Dentro del proceso de revisión, en el asunto de la referencia, de los fallos de noviembre veintitrés (23) de 2004, del Juzgado Octavo (8°) Civil Municipal de Palmira (Valle del Cauca) y de enero veinticinco (25) del Juzgado Quinto (5°) Civil del Circuito, del mismo circulo judicial, que deniegan en las dos instancias la tutela solicitada. I. ANTECEDENTES La peticionaria, Janneth del Carmen Segovia Benavides, interpuso acción de tutela contra la Unión Temporal Ruiz Arévalo Constructora S. A.- Municipio de Palmira y el Municipio de Palmira (Valle del Cauca), por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad y a la vivienda digna. Sustenta la acción impetrada en los siguientes: 1. Hechos 1.1. El municipio de Palmira (Valle del Cauca), por medio de su representante legal, suscribió el cuatro (4) de diciembre de 2002 el Convenio Asociativo de Vivienda No. 02-02 con Ruiz Arévalo Constructora S. A., con el objeto de realizar la construcción, promoción, financiación y venta de 600 viviendas que hacían parte de la Urbanización “El Sembrador”. Este Convenio era el desarrollo del programa de gobierno presentado por el Alcalde elegido durante el período 2001-2003, en el cual se había incluido como una de las prioridades de la administración municipal, la política de vivienda de interés social. 1.2. En virtud de dicho Convenio, la Constructora se obligaba a llevar a cabo la construcción, la promoción, la obtención de la financiación, el trámite de los subsidios nacionales de vivienda y la venta de las seiscientas unidades de vivienda de interés social. El Municipio por su parte se obligaba a entregar a la Constructora el globo de terreno en el cual se adelantarían las obras, a otorgar el subsidio municipal de vivienda (representado en el lote con las respectivas obras de urbanismo) a aquellos beneficiarios que cumplieran con los requisitos exigidos por el Municipio y a entregar a la Constructora el valor de las redes de acueducto y alcantarillado. 1.3. El valor de las viviendas pactado era de cuarenta y siete (47) salarios mínimos legales mensuales vigentes, de los cuales un total de doce punto noventa y cuatro (12.94) salarios mínimos mensuales correspondía al subsidio de vivienda municipal “a título de aporte que el Municipio hace para el comprador que cumpla con los requisitos del mismo, correspondiente al lote con servicios” (Cláusula Cuarta del Convenio 02-02, fl. 18). 1.4. Para desarrollar las actividades pactadas la Constructora y el Municipio de Palmira constituyeron una Unión Temporal. 1.5. De conformidad con la cláusula séptima del Convenio 02-02, éste empezaría a regir desde su firma y perfeccionamiento y su duración sería hasta el treinta (30) de abril del 2003, no obstante dentro de los quince (15) días anteriores al vencimiento del término pactado las partes celebrarían una reunión “en la que se efectuará un balance de las actividades desarrolladas en cumplimiento del mismo (…) pudiéndose determinar por el Municipio una ampliación del término del Convenio. En todo caso el Asociado Partícipe-Constructor y el Municipio podrá (sic) ampliar el plazo inicialmente pactado, si contaren con las seiscientas postulaciones, cuando se presentaren circunstancias ajenas a las partes que causen demora en el desarrollo de los trámites objeto del Convenio, previo concepto del Interventor”. 1.6. Debido a que el total de viviendas de interés social que hacían parte de la Urbanización El Sembrador no pudieron ser construidas dentro del término inicialmente pactado, se dio aplicación a la cláusula séptima del Convenio 02-02 y el acuerdo de voluntades fue prorrogado en diversas oportunidades, mediante convenios suscritos entre el Municipio y la Unión Temporal. 1.7. El veintiuno (21) de mayo de 2004, la Sra. Janneth del Carmen Segovia Benavides suscribió con la Unión Temporal Municipio de Palmira – Ruiz Arévalo Constructora S.A., contrato de promesa de compraventa de una unidad de vivienda mínima de interés social, la cual correspondía a la Etapa II de la Urbanización El Sembrador. En la cláusula sexta se estipulaba el precio y forma de pago en los siguientes términos: El precio del inmueble prometido en venta es la suma de dieciséis millones ochocientos veintiséis mil pesos moneda corriente ($16.826.000), esto es cuarenta y siete salarios mínimos mensuales vigente. De este valor la suma de cuatro millones seiscientos treinta y dos mil quinientos veinte pesos ($4.632.520) –el equivalente a 12.94 salarios mínimos mensuales vigentes- correspondía al subsidio de vivienda otorgado por el municipio de Palmira. 1.8. El treinta (30) de agosto de 2004 el Municipio de Palmira y la Constructora suscribieron el Otrosí No. 3, por medio del cual se prorrogaba nuevamente la vigencia del Convenio 02-02 hasta el 30 de junio de 2005. La Constructora se obligaba a la construcción, promoción, obtención de la financiación, el trámite de los subsidios nacionales de vivienda y la venta de las trescientas veinte cuatro (324) viviendas faltantes en la II Etapa de la Urbanización el Sembrador. Por medio de la cláusula tercera se modificaba el valor de las viviendas el cual se eleva a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales vigentes. Igualmente, el monto del subsidio de vivienda municipal para cada uno de los beneficiarios se reducía a tres punto tres (3.3) salarios mínimos, representados exclusivamente en el valor del lote donde se edificaría cada vivienda. 1.9. La reducción del subsidio municipal de vivienda correspondía a la nueva política de vivienda del ente territorial, de conformidad con la cual las autoridades competentes decidieron “(…) entregar el subsidio para “El sembrador” con un solo componente que es el valor del lote y que corresponde a 3.3 S.M.M.LV. ($1.181.400) debido a que no existe capacidad financiera del municipio para seguir subsidiando obras de urbanismo” (Informe presentado por el alcalde Municipal al Juez 8º Civil Municipal de Palmira durante el trámite en primera instancia de la acción de tutela). 1.10. En octubre siete (7) de 2004, la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora S. A., le propuso a la actora que firmara a su vez un otrosí al contrato de promesa de compraventa, con el objeto de modificar el precio y la forma de pago del inmueble inicialmente pactados, para incorporar los nuevos términos acordados por el Municipio y la Constructora en el Otrosí No. 3 del Convenio 02-02. De conformidad con la adenda propuesta a la Sra. Segovia, el valor del inmueble se elevaba a la suma de diecisiete millones novecientos mil pesos ($17.900.000) y el valor del subsidio municipal se reducía a un millón ciento ochenta y un mil cuatrocientos pesos ($1.181.400). La promitente compradora debía de esta manera asumir el mayor valor resultante de la reducción del subsidio municipal, que representaba aproximadamente la suma de tres millones quinientos mil pesos (exactamente ascendía a $3.451.120). 1.11. La peticionaria se negó a suscribir la modificación propuesta al contrato de promesa de compraventa e interpuso acción de tutela para que se respetaran los derechos adquiridos en virtud del acuerdo de voluntades inicialmente celebrado con la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora S. A. 2. Solicitud de tutela. La peticionaria solicita se ordene a la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora S. A., respetar las condiciones pactadas en el contrato de compraventa inicialmente suscrito. Afirma que el aumento del precio de la vivienda y la disminución del subsidio municipal vulnera su derecho a la vivienda digna por tratarse de una persona de escasos recursos que carece de medios financieros para procurarse de un techo. 3. Pruebas relevantes que obran en el expediente. 3.1. Fotocopia del convenio asociativo de vivienda No.02-02, suscribió el cuatro (4) de diciembre de 2002, entre los representantes legales del Municipio de Palmira (Valle) y de la constructora Ruiz Arévalo Ltda, para desarrollar el plan urbanístico “El Sembrador”. (Cd. 1, fls, 103 a 110 ). 3.2. Fotocopia de la promesa de compraventa suscrita entre el representante legal de la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora S.A. y Janneth del Carmen Segovia Benavides, el 21 de mayo de 2004. (Cd. 1, fls 122 a 124). 3.3. Fotocopia del Otrosí No.3, de agosto 30 de 2004, modificatorio del Convenio No.02-02, suscrito por el alcalde del Municipio de Palmira y el representante legal de la Unión Temporal Municipio de Palmira–Ruiz Arévalo Constructora S.A. (Cd. 1, fl, 111 a 114). 3.4. Fotocopia del contrato de afiliación al plan de vivienda Urbanización “El Sembrador” y del pacto sobre precio, subsidios, cuotas, pagos e intereses, entre el urbanizador y la actora del 2 de marzo de 2004, anexos a la promesa de compraventa. (Cd. 1, fl 54, 55 y anverso). 3.5. Fotocopia de la respuesta a la actora dirigida por la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Doctora Sandra Suárez Pérez, oficio en el cual se indican las condiciones y características del Subsidio de Vivienda individual para el departamento del Valle, que otorga el Gobierno Nacional. (Cd. 1, fl 60). 3.6. Fotocopia de la Resolución No.144 de 2004 del Alcalde de Palmira Valle, por medio de la cual se establece el aumento del valor de los inmuebles que hacen parte de la segunda etapa de la Urbanización El Sembrador y la reducción del subsidio municipal de vivienda para el citado proyecto. (Cd. 1, fls 120 y 121). 3.7. Fotocopia de la propuesta de Otrosí, hecha por la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora S.A., a la demandante, el 7 de octubre de 2004. (Cd. 1, fl 38 anverso y 39). 3.8. Copia del Derecho de Petición, de la demandante a Ruiz Arévalo Constructora S.A. y radicado en octubre 13 de 2004.(Cd. 1, fls. 21 a 26). 4. Intervención de los demandados. La Unión Temporal respondió la tutela y manifestó que el Municipio de Palmira solicitó la modificación del Convenio, debido a que atravesaba por dificultades económicas que le impedían sufragar la totalidad del subsidio de vivienda municipal inicialmente fijado. Por esta razón se acordó la reducción del subsidio de vivienda a cargo del ente territorial del monto inicial de 12.94 a 3.3 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Afirma que la Unión Temporal está dispuesta a construir y entregar a la accionante la vivienda prometida pero bajo las nuevas condiciones impuestas por el Municipio de Palmira, y que en todo caso la Sra. Segovia Benavides tiene la opción de desistir del contrato por su imposibilidad de cumplir con las nuevas condiciones económicas, caso en el cual le sería restituido lo que hasta la fecha ha pagado, o acordar con la Constructora nuevas formulas de pago para continuar con el contrato, evento en el cual la Constructora le prestaría su auxilio para conseguir la financiación requerida. Finalmente sostiene que a la Unión Temporal le es imposible mantener las condiciones económicas inicialmente pactadas en la promesa de compraventa porque el Municipio de Palmira redujo en forma considerable el subsidio que otorgaba a los beneficiarios del Proyecto (Cd. 1, fls. 100 a 102). El Municipio de Palmira, extemporáneamente, presento escrito de contestación a la tutela. (Cd. 1, fls. 145 a 148). En la respuesta sostuvo que el ente territorial otorgó un subsidio municipal de vivienda a los beneficiarios del subsidio nacional, adjudicatarios de la primera etapa del programa de vivienda El Sembrador, por un valor de $4.296.080, de conformidad con lo estipulado en los convenios firmados con las constructoras que participan en el plan de vivienda. Dicho subsidio municipal, equivalente a 12.94 salarios mínimos mensuales legales vigentes al año 2003, tenía dos componentes (i) el valor del lote, (ii) el costo de las obras de urbanismo. No obstante, la actual administración municipal modificó la política de vivienda, y decidió entregar para la segunda etapa de la Urbanización El Sembrador un subsidio de vivienda con un solo componente, que es el valor del lote y que corresponde a la suma de 3.3 salarios mínimos mensuales legales vigentes ($1.181.400), debido a que no existe capacidad financiera del municipio para seguir financiando las obras de urbanismo. 5. Las sentencias que se revisan El Juzgado Octavo Civil Municipal de Palmira mediante sentencia de noviembre veintitrés (23) de 2004, negó el amparo solicitado. A juicio del a quo la peticionaria contaba con otros medios de defensa judicial, tales como el procedimiento ordinario, para hacer revisar y eventualmente hacer cumplir las cláusulas pactadas en la promesa de compraventa inicialmente suscrita. La actora, dentro del término, impugnó la anterior decisión. De la segunda instancia conoció el Juzgado Quinto Civil del Circuito el cual confirmó la decisión apelada, reiterando los argumentos expuestos por el juez de primera instancia. A juicio del ad quem a pesar de que la peticionaria hacía alusión a la violación de derechos fundamentales, la supuesta vulneración de éstos había tenido lugar en el marco de una relación contractual cuyo estudio y valoración escapa a la justicia constitucional, pues “… es precisamente en otro campo, como la justicia ordinaria, donde deberán atenderse los planteamientos lógicos esgrimidos por quien se considera lesionada a raíz de un expuesto incumplimiento contractual a definirse de una vez por todas por el juez competente”. 6. Pruebas solicitadas por la Corte Constitucional Para mejor proveer en el asunto de la referencia, el Magistrado Sustanciador ofició por medio de la Secretaría General de esta Corporación al Municipio de Palmira, a la Unión Temporal Municipio de Palmira- Ruiz Arévalo Constructora y a la peticionaria, para que allegaran documentos y escritos con información relevante para decidir. En virtud de los requerimientos formulados fueron allegados las siguientes pruebas: - Escrito presentado por el representante legal de la Unión Temporal Municipio de Palmira-Ruiz Arévalo Constructora con una relación de las acciones de tutela presentadas y de los fallos proferidos en segunda instancia, en el mismo documento se consigna información sobre el estado actual de la construcción de las viviendas de interés social y las soluciones ofrecidas a los promitentes compradores ante la reducción del monto del subsidio municipal. Se allegan copias de las decisiones de tutela de segunda instancia y de las actas de avance de obra del Proyecto El Sembrador segunda etapa. - Escrito presentado por la Sra. Janneth del Carmen Segovia Benavides mediante el cual allega copia de tres sentencias de tutela proferidas en segunda instancia por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Palmira, en las cuales concede el amparo solicitado por promitentes compradores de la segunda etapa de la Urbanización “El Sembrador”. Posteriormente la peticionaria allegó copia de un fallo adicional proferido por el mismo despacho judicial. El Municipio de Palmira inicialmente no suministró la información pedida, razón por la cual fue requerido para prestar la colaboración solicitada por esta Corporación. Finalmente el representante legal de la entidad territorial envió un informe al cual anexa copia del Otrosí No. 1 y del Otrosí No.2, suscritos con la Constructora Ruiz Arévalo, de la Resolución No.144 de 2004, del Acuerdo Municipal No. 072 de 1999 y del Acta del Comité Técnico del Municipio de Palmira. 7. Revisión por la Corte Constitucional. Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de Selección Número Once, dispuso su revisión por la Corte Constitucional. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. Esta Sala es competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes. 2. Presentación del caso objeto de estudio La actora alega que sus derechos constitucionales a la igualdad de trato, a la dignidad humana, a la vivienda digna, a la buena fe contractual y sus derechos adquiridos, fueron vulnerados por la Unión Temporal Municipio de Palmira – Ruiz Arévalo Constructora S.A., tal vulneración se concreta en la exigencia de firmar un otrosí al contrato de promesa de compraventa inicialmente suscrito para adquirir una vivienda de interés social en la segunda etapa de la Urbanización El Sembrador, adenda mediante la cual se pretende, de manera simultánea, incrementar el valor del inmueble y aumentar el monto que sobre dicho valor debe pagar la promitente compradora. A su vez, la Unión Temporal justifica la necesidad de modificar las estipulaciones contractuales iniciales en las nuevas condiciones impuestas por el Municipio de Palmira para el desarrollo del proyecto, pues el contrato inicialmente suscrito entre la Constructora y la entidad territorial fue objeto de una modificación –el Otrosí No 3- en virtud de la cual el municipio de Palmira redujo el monto del subsidio municipal otorgado al programa de vivienda de interés social, el cual pasó de 12.94 a 3.3 salarios mínimos mensuales legales vigentes por cada solución de vivienda. Tal reducción en el monto del aporte de la entidad territorial tiene como consecuencia el aumento del saldo a cargo de los compradores del bien inmueble. Finalmente el alcalde del Municipio de Palmira alega que la entidad territorial atraviesa una difícil situación financiera y que por lo tanto carece de recursos para sufragar las obras de urbanismo de la segunda etapa de la Urbanización El Sembrador, de manera tal que el subsidio municipal comprende exclusivamente el valor del lote de terreno donde serán edificadas las viviendas. Varios asuntos deben ser abordados, entonces, en la presente decisión. En primer lugar es preciso determinar si en este caso se está en presencia de una cuestión iusfundamental que debe ser resuelta por medio de la acción de tutela o se trata de una mera cuestión contractual, como sostienen los jueces de instancia, la cual debe ser solucionada por las vías judiciales ordinarias. De concluirse que se trata de una cuestión susceptible de ser debatida mediante el amparo constitucional, habrá que determinar el alcance y contenido de los derechos que la actora considera vulnerados a la luz de la doctrina, la jurisprudencia constitucional y los conceptos emitidos por los órganos encargados de la interpretación de los tratados internacionales de derechos humanos. Finalmente se determinará el alcance del mandato de progresividad y la prohibición de medidas regresivas en materia de derechos económicos sociales y culturales, para finalmente abordar el caso concreto. 3. La acción de tutela frente a controversias contractuales. Los jueces de instancia denegaron el amparo solicitado por razones distintas, el a quo consideró que la demandante contaba con otros medios de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales, mientras que el a quem sostuvo que en el presente caso de trataba de una controversia estrictamente contractual que debía ser resuelta por la jurisdicción ordinaria al carecer de relevancia iusfundamental. Se trata de dos argumentos distintos y por tal razón serán abordados separadamente. En primer lugar cabe señalar que existe una reiterada jurisprudencia de esta Corporación en torno a la improcedencia de la acción de tutela para debatir asuntos de naturaleza contractual, tal postura puede remontarse a la sentencia T-594 de 1992[1], y posteriormente ha sido reiterada en numerosas ocasiones[2]. Así, en fecha más reciente sostuvo esta Corporación: El hecho de que la Constitución permee las normas inferiores del ordenamiento jurídico, entre ellas los contratos, a través de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, no implica que dentro de todo contrato esté inmersa una discusión de rango iusfundamental que deba ser conocida por el juez de tutela. Para el conocimiento de controversias de tipo contractual se debe acudir al juez ordinario quien, por supuesto, debe iluminar su labor en la materia en la cual es especializado con la norma constitucional. (…) Considera la Corte que acudir a la tutela para solucionar controversias ajenas a los derechos fundamentales configura una tergiversación de la naturaleza de la acción que puede llegar a deslegitimarla para perjuicio de aquellas personas que verdaderamente necesitan de protección a través de este mecanismo[3]. No obstante, tal precedente se refiere precisamente a las controversias contractuales que carecen de inmediata relevancia iusfundamental, es decir, de aquellas en las cuales no están implicados derechos fundamentales, por el contrario, cuando en el marco de un disputa de carácter contractual están en juego garantías y derechos reconocidos por la Constitución, no se puede excluir prima facie la procedencia de la acción de tutela, pues en este caso corresponderá al juez constitucional apreciar la naturaleza de la amenaza o vulneración de los derechos y decidir si existen o no medio ordinarios de defensa judicial que tengan la eficacia del mecanismo constitucional. Esta tesis también tiene antecedentes tempranos en la jurisprudencia constitucional así, por ejemplo, en la sentencia T-189/93 sostuvo esta Corporación: En principio, el reconocimiento de derechos cuya fuente primaria no provenga de su reconocimiento constitucional sino de la ley o del contrato, es materia de la justicia ordinaria y no de la jurisdicción constitucional. Excepcionalmente, el no reconocimiento oportuno de un derecho de rango legal puede vulnerar o amenazar un derecho fundamental, lo cual habilita al afectado para solicitar su protección inmediata, así sea transitoriamente. El criterio diferenciador para saber cuándo un derecho legal es tutelable remite a la estructura misma del derecho y a la existencia de conexidad directa e inmediata entre su no reconocimiento y la vulneración o amenaza de un derecho fundamental. En cuanto a su estructura, existen derechos consagrados en la ley que son desarrollo de derechos constitucionales y cuyo no reconocimiento oportuno puede implicar la vulneración de estos últimos. Es, por ejemplo, el caso de la no prestación del servicio de salud en circunstancias de necesidad manifiesta que deviene vulneración o amenaza del derecho a la vida. Otros derechos legales dependen para su reconocimiento de la resolución de cuestiones litigiosas, como sucede en materia contractual, en donde se debate la existencia de obligaciones derivadas de una relación jurídica de carácter privado, situación en principio ajena a la materia constitucional al disponer el afectado de los medios ordinarios de defensa judicial. Además, no basta aseverar el desconocimiento de un derecho legal para concluir la procedencia de la acción de tutela. En suma, es necesario que se demuestre una conexidad directa e inmediata entre el no reconocimiento del derecho legal y la consiguiente vulneración de derechos fundamentales. No puede, por lo tanto, el juez de tutela desechar el estudio de una controversia contractual con el mero pretexto que en este tipo de disputas no están envueltos derechos de rango fundamental, por el contrario, debe analizar si en ellas existe una discusión de naturaleza iusfundamental, para lo cual es relevante no sólo elementos de carácter objetivo[4], tales como la naturaleza de los derechos en juego, sino también circunstancias subjetivas de las partes que solicitan el amparo constitucional, pues existen precedentes en los cuales se ha concedido la tutela respecto de asuntos en apariencia de índole estrictamente contractual, controvertibles ante la jurisdicción ordinaria, debido a las circunstancias de debilidad manifiesta en que se encontraban los accionantes[5]. Esta postura interpretativa se apoya en el denominado “efecto de irradiación” y en la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, de conformidad con la cual el ordenamiento jurídico no está conformado por compartimentos estancos, algunos de los cuales escapan del influjo de las garantías y libertades constitucionales, pues éstas se difunden en todos los ámbitos del derecho, inclusive en espacios inicialmente considerados como coto reservado del derecho privado, como las relaciones contractuales. No se trata, entonces, que todo el derecho existente se disuelva en el derecho constitucional, que de esta suerte se convertiría en una especie de todo omnicomprensivo, sino que permite a los distintos ámbitos del derecho conservar su independencia y sus características propias; pero los derechos fundamentales actúan como un principio de interpretación de sus preceptos y por tanto se impone en ellos acuñándolos e influyéndolos, de esta manera estos ámbitos del derecho quedan iusfundamentalmente conformados. Así, en la sentencia T-202 de 2000 sostuvo la Corte Constitucional: “Esta Corporación reitera nuevamente en esta oportunidad, que conforme a su jurisprudencia[6], la Carta Política tiene una capacidad de irradiación sobre la interpretación de las leyes y de los contratos celebrados por los particulares, pues la educación y los derechos fundamentales de los ciudadanos constituye un marco valorativo que impregna y condiciona todos los actos jurídicos celebrados por los coasociados. En consecuencia, la celebración, interpretación, ejecución y terminación de los contratos no puede conducir a una arbitrariedad por parte de uno de los signatarios del negocio jurídico, máxime cuando con el incumplimiento del mismo se afecta un derecho fundamental como ocurre en este evento con la educación de uno de los contratantes.” Del mismo modo en jurisprudencia posterior ha definido el alcance de la intervención del juez constitucional en los negocios jurídicos privados para examinar la eventual vulneración de los derechos fundamentales[7]. Y en definitiva ha concluido que la existencia de una relación contractual no puede ser premisa suficiente para denegar el amparo, pues en la suscripción o la ejecución de un contrato se pueden consignar u originar cláusulas o tratos inconstitucionales vulneradores de derechos fundamentales que requieran de un mecanismo de protección reforzado como la tutela[8]. 4. La idoneidad de los otros medios de defensa judicial Ahora bien, aún si están envueltos asuntos de índole iusfundamental en una controversia de carácter contractual ello no supone necesariamente la procedencia de la acción de tutela, pues tal como reza el artículo 86 constitucional, la acción de tutela tiene un carácter residual dado que su procedencia está supeditada a que el afectado carezca de otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El alcance de esta disposición constitucional fue precisado por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, precepto que al regular la procedencia de la acción de tutela consagra en su numeral primero que ésta no procederá “[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. De conformidad con la precisión introducida por esta última disposición, para que la acción de tutela se torne improcedente no basta la mera existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario igualmente precisar su eficacia para la protección de los derechos fundamentales, apreciación que en definitiva implica realizar un estudio analítico del mecanismo judicial “ordinario” previsto por ordenamiento jurídico en cuanto a su idoneidad para conseguir el propósito perseguido, esto es, hacer cesar la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales y, adicionalmente, realizar un estudio de las circunstancias del caso concreto en que se encuentra el solicitante. Desde muy temprana jurisprudencia la Corte Constitucional ha intentado precisar cuales son los requisitos que ha de reunir el otro medio de defensa judicial para que se le considere eficaz para la protección de los derechos fundamentales. Así, en la sentencia T-003 de 1992 sostuvo esta Corporación que el enunciado normativo del inciso tercero del artículo 86 constitucional debía interpretarse en el sentido que el otro medio de defensa judicial “(…) tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho”. Por otra parte, en la sentencia T-006 de 1992, se aseveró que correspondía al juez de tutela indagar si la “acción legal alternativa, de existir, es capaz de garantizar la protección inmediata de los derechos vulnerados o amenazados”. En esa oportunidad la Corte acudió al artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos[9] para precisar las características que debía reunir el otro medio de defensa judicial para desplazar a la acción de tutela, y concluyó que éste debía ser sencillo, rápido y efectivo[10], de conformidad a lo previsto en dicho instrumento internacional. Criterios que han sido reiterados en numerosos fallos posteriores. En definitiva, de la interpretación sistemática del artículo 86 de las Carta y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ha entendido esta Corporación[11], que han de existir instrumentos realmente idóneos para la protección de los derechos; cuando ello ocurre la persona debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la tutela, pues el carácter subsidiario de esta acción así lo exige[12]. Contrario sensu, es posible que en virtud de circunstancias especiales el otro medio de defensa no se proyecte con la suficiente aptitud para salvaguardar los derechos de su titular, caso en el cual la tutela se erige como el instrumento válido de acción judicial[13]. No obstante, en otras hipótesis el análisis del fallador no debe dirigirse a verificar la existencia e idoneidad de los otros medios de defensa judicial con que cuentan las víctimas de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. Se trata de aquellos eventos en los cuales la acción de tutela es interpuesta como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, casos en los cuales el estudio de procedencia debe concentrase en el análisis de las circunstancias fácticas con el propósito de verificar si están presentes los elementos que configuran un perjuicio irremediable. Ahora bien, hechas las anteriores precisiones se debe determinar si los derechos constitucionales que se aluden como vulnerados en la relación contractual que dio lugar a la presente acción de tutela tienen el carácter de fundamentales y si además existen otros medios de defensa judicial idóneos para la defensa de la peticionaria. 5. Naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna. Alcance y contenido. En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha señalado que los derechos económicos, sociales y culturales no son susceptibles de protección mediante la tutela, dicha postura tiene fundamento en la idea que in abstracto, tales derechos no confieren derechos subjetivos a los asociados[14]. No obstante, se ha distinguido algunas situaciones en las cuales el derecho económico y social en juego adquiere la estructura de un derecho subjetivo, bien sea por la transmutación[15], por la conexidad con un derecho fundamental[16] o por la afectación del mínimo vital[17], casos en los cuales es posible que se brinde la protección mediante el mecanismo de protección consagrado en el artículo 86 constitucional. Con todo, también ha de admitirse que, conforme la interpretación oficial internacional de los derechos económicos, sociales y culturales, obligatoria en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución, tales derechos contienen elementos que son de inmediata exigibilidad, como ocurre respecto de las obligaciones estatales que emanan del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –PIDESC-, tal como han sido interpretadas por el órgano internacional encargado de interpretar el alcance de dicho instrumento de derecho internacional público, a saber, el Comité del PIDESC. Bajo esta línea argumentativa, en la sentencia T-958 de 2001, sostuvo la Corte Constitucional En este orden de ideas, no puede asumirse que por el mero hecho de que está en juego un derecho económico, social o cultural, la tutela no sea procedente. Será necesario siempre que se establezca si el caso cae bajo alguna de las categorías fijadas por la Corte (transmutación, conexidad o mínimo vital) o responde a las obligaciones estatales de protección o respeto. El artículo 51 de la Carta consagra el derecho a la vivienda digna. Respecto a la naturaleza jurídica de este derecho la Corte Constitucional no ha sido unívoca, pues en algunas ocasiones ha destacado una naturaleza fundamental[18] y, por lo mismo, susceptible de protección directa mediante la tutela. En otras, le ha asignado una calidad prestacional, de manera que está sujeta a desarrollos progresivos[19], razón por la cual de él no se derivan derechos subjetivos[20], aunque puede ser protegido mediante tutela cuando opera el factor de conexidad[21] o se afecte el mínimo vital[22]. Como se señala en la sentencia T-958 de 2001 la dificultad para definir la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna estriba en el hecho que su configuración positiva es compleja, pues de la disposición constitucional que lo consagra se desprenden distintas normas con diversos contenidos. En efecto, el primer inciso del artículo 51 reconoce el derecho a la vivienda digna a todos los colombianos, enunciado normativo de textura abierta similar al empleado para consagrar otros derechos de carácter fundamental, como el derecho al libre desarrollo de la personalidad. A pesar de su estructura abierta e indeterminada, de este enunciado normativo, bajo determinadas circunstancias se puede derivar derechos subjetivos tutelables, como por ejemplo, casos concretos en los cuales las autoridades estatales han incumplido sus obligaciones de respeto y garantía y han afectado el derecho a la vivienda digna, el cual en estos casos adquiere la configuración de un derecho de defensa frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de particulares[23]. Los restantes contenidos normativos que se desprenden del artículo 51 constitucional tiene en principio un carácter prestacional y progresivo, por lo tanto estarían en principio sujetos a la definición de políticas públicas estatales, sin embargo, una vez definidas tales políticas públicas por los órganos con competencia en esta esfera, trátese del poder legislativo o de la administración en sus distintos niveles territoriales, se pueden constituir derechos subjetivos de carácter iusfundamental susceptibles de protección por intermedio de la acción de tutela. Se trata de las obligaciones que el citado precepto constitucional radica en cabeza del Estado colombiano in genere, que para hacerse efectiva requieren el concurso de los distintos poderes públicos, tales como fijar condiciones para hacer realidad el derecho; la promoción de planes para atender a la población más pobre; el diseño de sistemas de financiación adecuados; la promoción de ciertas formas de ejecución de los planes de vivienda. Esta pluralidad de contenidos normativos del derecho a la vivienda digna, y en general de los derechos económicos, sociales y culturales ha sido puesta de relieve por la doctrina, la cual, no obstante, coincide en señalar que tal multiplicidad no puede ser simplificada atribuyéndole al derecho en su conjunto un carácter meramente programático y negando que algunos de sus contenidos tienen el carácter de derechos subjetivos de carácter fundamental[24]. Así, por ejemplo, algunos autores destacan que el contenido normativo del derecho a la vivienda adecuada comprende no sólo los denominados derechos habitacionales, los cuales a su vez varían de conformidad del sujeto titular de los derechos y abarcarían por lo tanto los derechos de los inquilinos, el derecho a la seguridad en la tenencia, el derecho a la regularización de la propiedad de la tierra, el derecho a la protección contra casos de discriminación arbitraria en el acceso a programas públicos, el derecho a ser consultado e informado en materia de programas de vivienda o planes de renovación urbanística; sino también derechos colectivos como el denominado derecho a la ciudad, mediante el cual el derecho a la vivienda se vincularía con el entorno y con el desarrollo urbanístico en general. En todo caso, como antes se dijo, los contenidos normativos de carácter prestacional y programático encierran un conjunto de obligaciones estatales, las cuales han sido precisadas no sólo por la doctrina y por la jurisprudencia comparada[25] sino también por la jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana. Precisamente para definir el alcance de estas obligaciones estatales, esta Corporación ha acudido en gran medida a los criterios fijados por los organismos internacionales encargados de interpretar los tratados internacionales de derechos humanos, entre ellos las observaciones generales formuladas por el Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. En este sentido en la sentencia C-936 de 2003 sostuvo la Corte Constitucional que la Observación general 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas establece criterios para determinar el contenido del artículo 51 constitucional, especialmente en su parágrafo octavo, el cual fija algunos aspectos centrales del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta a la interpretación de la disposición constitucional. Tales elementos se refieren a dos grandes grupos de asuntos: condiciones de vivienda y seguridad del goce de vivienda. Sobre su contenido específico esta Corporación preciso en la sentencia C-936 de 2003: “26.1. El primer elemento -condiciones de la vivienda- se refiere a que la vivienda no puede, desde el punto de vista material, equipararse a un simple techo que impida la lluvia y el frío o calor excesivos. La vivienda debe entenderse como un lugar que ofrezca seguridad a la persona frente a las inclemencias ambientales y un punto a partir del cual pueda proyectar su vida privada y en sociedad. Lo anterior implica que la vivienda, para entenderse adecuada, debe reunir elementos que aseguren su habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio, requeridos para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud (…) En directa relación con lo anterior, la vivienda debe garantizar el acceso a una serie de bienes que aseguren su bienestar, como los servicios públicos, su seguridad, como acceso a servicios de emergencia, y su nutrición, lo que implica que los planes de vivienda correspondan a debidos planos de desarrollo urbano. Tales planes de desarrollo deben asegurar que la vivienda se encuentre en un lugar donde exista acceso a elementos centrales para la vida digna de la persona y su vida en sociedad como accesos a trabajo, salud, educación y un ambiente sano. Finalmente deben tomarse en cuenta factores culturales, de manera que la vivienda responda sin sacrificar el acceso a servicios tecnológicos, a los patrones culturales de diseño, construcción, etc., de viviendas (…) 26.2. El segundo grupo de elementos se integran bajo el concepto de seguridad en el goce de la vivienda. Este punto es el que interesa directamente en el presente proceso. Según se desprende de la Observación general 4 en comento, tres factores deben considerarse bajo el concepto de seguridad en el goce de la vivienda: asequibilidad, seguridad jurídica de la tenencia y “gastos soportables”. La asequibilidad consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda, así como el acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia de vivienda. Tal acceso ha de tener consideración especial a los grupos más desfavorecidos y marginados de la sociedad, así como la especial protección de las personas desplazadas y víctimas de fenómenos naturales (…) Lo anterior no resulta suficiente si el gasto asociado a la vivienda les impide el acceso y permanencia en la vivienda o el cubrimiento de tales gastos implicara la negación de otros bienes necesarios para una vida digna. En este orden de ideas, se demanda de parte de los estados políticas que aseguren sistemas adecuados para costear vivienda, tanto para financiar su adquisición como para garantizar un crecimiento razonable y acorde con el nivel de ingresos, de los alquileres, entre otras medidas. Finalmente, la seguridad jurídica de la tenencia apunta a que las distintas formas de tenencia de la vivienda –propiedad individual, propiedad colectiva, arriendo, leasing, usufructo, etc.- estén protegidas jurídicamente, principalmente contra desahucio, hostigamiento, etc. Lo anterior equivale a “seguridad jurídica de la tenencia”, como lo ha analizado el Comité de derechos Económicos, Sociales y Culturales en el literal a) del parágrafo 8 de la Observación General 4.” El alcance y contenido de estos distintos elementos integrantes del derecho a la vivienda digna serán precisados y conformados jurídicamente, como antes se dijo, por el legislador y por la administración en sus distintos niveles territoriales, y una vez conformados jurídicamente adoptan la estructura de derechos subjetivos los cuales podrán ser objeto de protección en ciertos casos por medio de la acción de tutela. Entonces, una vez precisadas normativamente las facetas prestacionales del derecho a la vivienda digna, éstas adquieren carácter iusfundamental y son susceptibles de protección por medio del mecanismo de garantía de los derechos fundamentales[26]. Sin duda uno los mecanismos que precisa una de las facetas prestacionales del derecho a la vivienda digna -específicamente la de gastos soportables- es el subsidio de vivienda, instrumento diseñado por las políticas públicas del legislador y del Estado colombiano para permitir el acceso de los sectores desfavorecidos y marginados de la sociedad a la vivienda. 6. El subsidio familiar de vivienda El denominado subsidio de vivienda fue implementado en nuestro país con el objeto de asegurar el acceso a la vivienda social[27] de un destinatario restringido: los hogares de escasos recursos[28]. Tiene un carácter eminentemente estatal, pues si bien entidades de distinta naturaleza –entre los que se cuentan las Cajas de Compensación Familiar- pueden otorgar subsidios, en los últimos años el Estado colombiano ha concentrado sus obligaciones prestacionales en materia de acceso a la vivienda digna en este mecanismo. Desde el punto de vista doctrinal el subsidio de vivienda es una subvención[29] con unas características especiales, pues no está dirigido al desarrollo de una actividad económica determinada sino directamente a facilitar la satisfacción de una necesidad básica, y de esta manera garantizar un derecho constitucional: el derecho a la vivienda digna. En el ordenamiento colombiano, es la Ley 3 de 1991 la norma que establece la noción general[30] del Subsidio Familiar de Vivienda, considerando a este instrumento de financiación como un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez[31] al beneficiario del mismo y con el fin de facilitar una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que se cumplan determinadas condiciones[32]. Esta definición fue precisada por el Decreto 2620 de 2000 en los siguientes términos: “El Subsidio Familiar de Vivienda de que trata este decreto es un aporte estatal en dinero o en especie, que se otorga por una sola vez al beneficiario, sin cargo de restitución por parte de éste, que constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de vivienda de interés social. El aporte en especie puede estar representado en lotes de terreno de propiedad de entidades públicas nacionales” (Art. 2). Esta definición sería nuevamente precisada por el Decreto 975 de 2004, el cual derogó el Decreto 2060 de 2000, en los siguientes términos: El Subsidio familiar de vivienda de que trata este decreto es un aporte estatal en dinero, que se otorga por una sola vez al beneficiario, sin cargo de restitución por parte de éste, que constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición, construcción o mejoramiento, de una solución de vivienda de interés social. Ahora bien, es preciso señalar que en el ordenamiento jurídico colombiano no existe una modalidad única de subsidio familiar de vivienda, así junto al subsidio que otorga el Estado colombiano y canalizan las entidades territoriales coexisten subsidios otorgados por otras entidades, entre éstos últimos se destacan los concedidos por los municipios provenientes de sus propios recursos. Éstos no están regulados por el Decreto 975 de 2004, el cual contempla otros mecanismos, como el esfuerzo territorial, para canalizar los aportes complementarios provenientes de las entidades territoriales. No obstante, considera esta Sala que la ausencia de mención expresa en la nueva regulación no significa la supresión de los subsidios municipales, pues las atribuciones de las entidades territoriales tienen origen en sus competencias constitucionales y legales. En efecto, los municipios desempeñan actualmente dos funciones concurrentes, por una parte la canalización de recursos del subsidio familiar de vivienda nacional y por otra parte, otorgar los subsidios complementarios. Para comprender mejor esta doble papel que desempeñan las entidades territoriales a continuación se hará un esbozo de la evolución de la normatividad en la materia. La Ley 60 de 1993, atribuyó competencias a los municipios en materia de vivienda, en forma complementaria a la Ley 3 de 1991, con la cooperación del sector privado, comunitario y solidario, para promover y apoyar programas y proyectos y otorgar subsidios para la vivienda de interés social. En desarrollo de esta ley en mención, se expidió el Decreto 1168 de 1996 que reglamentó los “subsidios complementarios municipales”, los cuales eran subsidios para vivienda de interés social que los municipios otorgaban en forma complementaria o adicional a los consagrados en la Ley 3 de 1991. El subsidio podía ser en dinero o en especie, según lo determinaran las autoridades municipales competentes, los subsidios en especie podían consistir en terrenos fiscales enajenables de propiedad de las entidades públicas municipales, cuando así lo hubiese autorizado el respectivo Concejo Municipal y podían destinarse en general para la adquisición, construcción o mejoramiento de soluciones de vivienda, mejoramiento integral de vivienda y entorno, adquisición de terrenos destinados a programas de vivienda de interés social y dotación de los servicios públicos e infraestructura para terrenos destinados a programas de vivienda de interés social. Los beneficiarios del subsidio municipal de vivienda eran los hogares con ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos legales mensuales; la cuantía del subsidio era definida por las autoridades municipales competentes, de acuerdo con los recursos disponibles, las condiciones socioeconómicas de los hogares y el tipo y valor de la solución; según se tratara de subsidios de viviendas en zonas urbanas o rurales, se sujetaban a lo dispuesto en los Decretos 706 de 1995 y 2154 de 1993, respectivamente. La Ley 60 de 1993, fue derogada por la Ley 715 de 2001, la nueva normatividad no hace referencia al tema de subsidios complementarios de vivienda. A pesar de la incertidumbre por la aparente laguna legislativa en la materia, antes de la derogatoria de la Ley 60 de 1993, se profirieron normas que regularon el tema de los subsidios complementarios de forma especializada, sobre el subsidio rural se promulgó el Decreto 1133 de 2000, modificado luego por el actual Decreto 1042 de 2003 y sobre subsidios urbanos se expidió el Decreto 829 de 1999, posteriormente suprimido por el Decreto 2620 de 2000, normas que contando con las transferencias nacionales y los recursos municipales, regularon el tema del subsidio complementario en cada una de estas áreas. En materia de vivienda rural, por Decreto 1133 de 2000 se consagró la participación de las entidades territoriales en la política de vivienda de interés social rural, señalando su participación a través de la gestión, promoción y aportes complementarios al subsidio familiar; que podrán ser en dinero, terreno, materiales, transporte, gastos de preinversión (estudios y diseños), construcción de infraestructura de servicios públicos domiciliarios, aportes de personal técnico y/o profesional y gastos de administración y/o coordinación de proyectos; el total del aporte territorial no podía ser inferior al 10% del costo total del proyecto. La anterior regulación, tuvo vigencia hasta el año 2003 en que por virtud del decreto 1042 se establece una consagración similar, que además le asigna competencias a los municipios en la organización de la demanda del subsidio y en el que se señala que el total de aportes de las entidades territoriales[33] no puede ser inferior al 20% del costo total del proyecto. En vivienda urbana, el Decreto 824 de 1999 señaló que los municipios y distritos, en su carácter de instancias responsables a nivel local de la política en materia de vivienda y desarrollo urbano, participarán en el programa de subsidios a la demanda, de conformidad con las reglas y modalidades que establezca el gobierno nacional, similar consagración se hacía en el primer inciso del artículo 22 del Decreto 2620 de 2000 que regulaba lo pertinente al subsidio familiar de vivienda en dinero y en especie en áreas urbanas. En el mismo sentido el Decreto 975 de 2004 hace referencia específica a los recursos complementarios al subsidio para la adquisición de vivienda dentro de los cuales incluye los aportes provenientes de entidades del orden municipal[34]. En síntesis, la acción de los municipios en materia de vivienda cobra un nuevo impulso a partir de la Ley 3 de 1991, la cual dio la posibilidad de crear fondos de vivienda, dirigidos a canalizar los recursos del subsidio familiar para programas de vivienda con participación de los entes territoriales, posteriormente las competencias en la política de vivienda se ampliaron, permitiendo a la municipalidad el otorgamiento de subsidios complementarios al Subsidio Familiar de Vivienda, tanto rurales como urbanos y haciendo de esta entidad partícipe en la organización de la demanda del subsidio, facultades que aun hoy se mantienen y que junto con otras figuras como la postulación colectiva y el concurso de esfuerzo municipal permiten que estos entes territoriales sean responsables directos en la política de vivienda a nivel local. Esta Corporación en casos concretos ha examinado la naturaleza del subsidio familiar de vivienda y su carácter de mecanismo para el acceso al derecho a la vivienda digna, así en la sentencia T-791 de 2004 sostuvo: Dada la difícil situación económica por la que atraviesa el país, el acceso a la vivienda de gran parte de la población colombiana se ha convertido en un anhelo difícil de realizar, por lo que el Estado ha tenido que intervenir para suplir las carencias económicas existentes, es así como el subsidio familiar de vivienda se asigna con preeminencia a aquellos hogares que carecen de recursos para adquirir una vivienda o para mejorarla (…) En conclusión, el subsidio familiar de vivienda (SFV) puede ser considerado como aquella herramienta con que cuenta el Estado, para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos económicos puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando así aplicación al derecho consagrado constitucionalmente en el artículo 51. Así mismo, en algunas ocasiones esta Corporación ha examinado en sede de revisión de tutela la naturaleza y alcance de los subsidios familiares de vivienda. Así, por ejemplo, en la sentencias T-958 de 2001 y T-588 de 2002 consideró que era legítimo que la Administración fijara las condiciones de acceso al subsidio de vivienda familiar en ciertos casos, y que por lo tanto no vulneraba el derecho a la vivienda digna la negativa a otorgar el subsidio si el postulante no reunía los requisitos preestablecidos reglamentariamente[35], en otras oportunidades consideró que el subsidio familiar de vivienda de carácter nacional sólo puede ser otorgado en una oportunidad y que por lo tanto no vulneraba el derecho a la vivienda digna la negativa de una Caja de Compensación Familiar a otorgar un subsidio respecto de solicitantes que previamente habían sido beneficiarios de otro subsidio de carácter nacional[36], por último en algunas ocasiones esta Corporación ha establecido que frente a ciertos sujetos de especial protección se inaplican las disposiciones legales y reglamentarias que regulan el acceso al subsidio de vivienda familiar[37]. Una vez realizado el análisis de las obligaciones prestacionales de las entidades territoriales en materia de subsidios familiares de vivienda, resta por estudiar el carácter progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales y la obligación de no retroceso de las autoridades encargadas de su satisfacción una vez el carácter prestacional ha sido concretado mediante decisione...