Sentencia T-130 de 2015

T-130-15 Sentencia T-130/15 PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Características Son Hogares Comunitarios aquellos que se constituyen a través de becas que otorga el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a estas familias con miras a atender las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños de estratos sociales más vulnerables del país. MADRES COMUNITARIAS DEL PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Régimen jurídico MADRE COMUNITARIA-Inexistencia de contrato laboral SEGURIDAD SOCIAL DE LAS MADRES COMUNITARIAS-Progreso en el tratamiento jurídico SEGURIDAD SOCIAL DE LAS MADRES COMUNITARIAS-Régimen jurídico Las madres comunitarias como titulares del derecho a la seguridad social, serán responsables de su vinculación y permanencia en el Sistema de Seguridad Social Integral, de conformidad con lo normado en el Ley 100 de 1993 sus decretos reglamentarios y demás disposiciones que se expidan sobre la materia. FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL-Subsidio al aporte en pensiones de las madres comunitarias SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE MADRES COMUNITARIAS En la actualidad las madres comunitarias al encontrarse vinculadas mediante contrato de trabajo cuentan con las mismas garantías de un trabajador dependiente como lo es la afiliación por parte de su empleador al Sistema de Seguridad Social General Integral (salud, pensión, riesgos laborales). CIERRE Y REUBICACION DE HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Competencia Corresponde al Coordinador del Centro Zonal del ICBF de la jurisdicción a la cual pertenezca el hogar comunitario, decretar el cierre de éste, de oficio o por información de cualquier persona, cuando se incurra en algunas de las causales de cierre, mediante resolución motivada. CIERRE Y REUBICACION DE HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Clases El cierre de un hogar comunitario es definitivo y se podrá hacer de manera inmediata o tras un proceso de supervisión del servicio que consiste en visitas de seguimiento y asesorías. CIERRE Y REUBICACION DE HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Causales CIERRE Y REUBICACION DE HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Procedimiento DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR LA DECLARATORIA DEL CONTRATO REALIDAD-No se encuentra acreditada la subordinación y la remuneración por el servicio prestado No hay lugar a declarar la existencia de una relación laboral entre la accionante y las entidades accionadas, durante el tiempo que ésta desempeñó su labor como madre comunitaria. ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE PENSION SANCION A MADRE COMUNITARIA-Improcedencia por cuanto en el momento en que se produjo el retiro de la accionante del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, no se tenía la calidad de trabajadoras oficiales ni tampoco eran trabajadoras del sector privado La accionante no tiene derecho a la pensión sanción por el tiempo de servicio prestado y las circunstancias en que se produjo su retiro del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, toda vez que para ese momento (junio de 2012), las madres comunitarias no tenían la calidad de trabajadoras oficiales ni tampoco eran trabajadoras del sector privado, toda vez que el servicio que prestaban no generaba una relación laboral con las asociaciones y organizaciones comunitarias administradoras del mismo, ni con las entidades públicas que en él participara. SUBSIDIO DE SUBSISTENCIA PARA MADRES COMUNITARIAS RETIRADAS-Finalidad DERECHO A LA ESTABILIDAD OCUPACIONAL REFORZADA DE LAS MADRES COMUNITARIAS-Alcance DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO VITAL DE MADRE COMUNITARIA-Orden al ICBF cancelar a Colpensiones los aportes faltantes al Sistema de Seguridad Social de la accionante SUBSIDIO DE SUBSISTENCIA PARA MADRES COMUNITARIAS RETIRADAS-Orden al ICBF proceder a ordenar la inclusión de la accionante en el grupo de beneficiarios de la asignación del Subsidio de Subsistencia reglamentado en el Decreto 605 de 2013 Referencia: Expediente T-4.574.729 Acción de Tutela interpuesta por Blanca Flor Prado contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Seccional de Santander de Quilichao (Cauca), Centro Zonal Norte y la Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares Comunitarios de Bienestar de Santander de Quilichao (Cauca). Magistrada (e) Sustanciadora: Martha Victoria Sáchica Méndez Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil quince (2015). La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el magistrado Luis Ernesto Vargas Silva y las magistradas María Victoria Calle Correa y Martha Victoria Sáchica Méndez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Santander de Quilichao, Cauca, en el trámite de la acción de tutela instaurada por Blanca Flor Prado contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Seccional de Santander de Quilichao (Cauca), Centro Zonal Norte y la Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares Comunitarios de Bienestar de Santander de Quilichao (Cauca). I. ANTECEDENTES La señora Blanca Flor Prado instaura la presente acción de tutela, para obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la seguridad social, al trabajo, al debido proceso, al mínimo vital y a la estabilidad laboral reforzada, al considerar que la entidad accionada ha vulnerado sus derechos al desvincularla del programa de madres comunitarias. 1.1. Hechos a. La señora Blanca Flor Prado, quien al momento de instaurar la acción de tutela (14 de junio de 2014) contaba con 64 años de edad, se desempeñó como madre comunitaria del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, adscrita a la Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares Comunitarios de Bienestar de Santander de Quilichao, COMHOGAR, desde el 15 de junio de 1992, por lo cual recibía una “bonificación mensual” de $349.200 pesos. b. Según lo afirma la accionante, padece de diabetes, problemas de colon y venas varices, incontinencia urinaria y principios de artrosis. Además, ha sido intervenida quirúrgicamente en dos ocasiones, una de ellas, mediante colostomía por carcinoma de colon. c. Indica, que el 18 de junio de 2012 la señora Amparo López, representante legal de la Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares Comunitarios de Bienestar de Santander de Quilichao, COMHOGAR, le comunicó de manera verbal su desvinculación del programa madres comunitarias, debido a su estado de salud y avanzada edad. d. Señala que el 27 de enero de 2014, el Consorcio Colombia Mayor le comunicó que en cumplimiento al literal “d” del artículo 24 del Decreto 3771 de 2007, fue desvinculada del Programa de Subsidio al Aporte en Pensión del Fondo de Solidaridad, pues llevaba 6 meses consecutivos sin realizar el respectivo aporte pensional. e. Finalmente informa que: (i) tiene una pérdida de capacidad del 59.70%, (ii) se encuentra actualmente desvinculada del sistema general de seguridad social integral en salud y en pensión y (iii) no cuenta con ninguna fuente de ingresos que le permita llevar una vida digna. 1.2. Solicitud de Tutela Con fundamento en los hechos enunciados y en las pruebas aportadas al expediente, la accionante solicita el amparo constitucional de sus derechos fundamentales a la vida, al debido proceso, a la salud, a la seguridad social, al trabajo, al mínimo vital y a la estabilidad laboral reforzada presuntamente vulnerados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF y la Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares Comunitarios de Bienestarde Santander de Quilichao-Cauca. En consecuencia, “se ordene a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE USUARIOS DEL PROGRAMA SOCIAL HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR(COMHOGAR), y al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, Centro Zonal Norte, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas proceda a ordenar la existencia de un contralto realidad con las accionadas desde hace más de 20 años de servicio, además solicito ordenar a los demandados el pago de una pensión sanción por el servicio prestado por más de veinte años y condenarlas al pago del valor de los salarios y prestaciones dejados de recibir y la inscripción ‘en el régimen de seguridad social y salud’, la cancelación de las ‘cuotas adeudadas’ y que continúen haciendo las cotizaciones en mi favor teniendo en cuenta que tengo veinte años de servicio” 1.3. Traslado y contestación de la Demanda El Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Santander de Quilichao, Cauca, mediante auto del 16 de junio de 2014 admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Blanca Flor Prado contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de Santander de Quilichao, Centro Zonal Norte y la Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares Comunitarios de Bienestarde esta misma ciudad. Al mismo tiempo, dispuso notificar del escrito de tutela a los representantes legales de las entidades demandadas, para que ejercieran su derecho de defensa. · Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares Comunitarios, COOMHOGAR La señora Amparo López Aguirre, en calidad de representante legal de esta entidad, señaló en su escrito de contestación, que si bien es cierto que la señora Blanca Flor Prado se desempeñó como madre comunitaria o en función voluntaria al servicio de la comunidad, no es cierto que estuviere adscrita o vinculada a la Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares Comunitarios de Bienestarde Santander de Quilichao, pues nunca existió contrato de trabajo, sino una beca que le fue otorgada por la suma $380.000 pesos mensuales y alimentación de lunes a viernes, como lo establecen los artículos 1º y 4º del Decreto 1340 de 1995: “ARTÍCULO 1o. Los Hogares Comunitarios de Bienestara que se refiere el parágrafo 2o del artículo 1º de la Ley 89 de 1988, se constituyen mediante las becas que asigne el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y los recursos locales, para que las familias, en acción mancomunada, atiendan las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños de estratos sociales pobres del país. (…) ARTÍCULO 4o. La vinculación de las madres comunitarias, así como la de las demás personas y organismos de la comunidad, que participen en el programa de "Hogares de Bienestar", mediante su trabajo solidario, constituye contribución voluntaria, por cuanto la obligación de asistir y proteger a los niños, corresponde a los miembros de la sociedad y la familia; por consiguiente, dicha vinculación no implica relación laboral con las asociaciones u organizaciones comunitarias administradoras del mismo, ni con las entidades públicas que en él participen.” Por lo tanto, consideró que las pretensiones de la accionante son improcedentes, habida cuenta que la señora Blanca Flor Prado no ha sido trabajadora o empleada de la Cooperativa Multiactiva Coomhogar. Frente al estado de salud y desvinculación de la accionante al programa de Hogares Comunitarios, manifestó la representante legal de la Cooperativa accionada, que aunque no se desconocían los quebrantos de salud de la señora Blanca Flor Prado, la suspensión de la beca otorgada se fundó en el incumplimiento de los estándares señalados para desarrollar con eficacia la actividad educativa voluntaria de un grupo de niños que le fue encomendada y no en su estado de salud. Indicó, que la imposibilidad que alega la accionante de acceder a los servicios de salud, alimentación y servicio profesional digno son situaciones ajenas a la actividad de madre comunitaria, toda vez que no existió contrato de trabajo, sino una beca que consistía no en el pago de un salario sino de un beneficio pecuniario. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que la accionante solicita la declaración de un supuesto contrato realidad, pide al juez declarar improcedente la acción de tutela, al contar con otros medios defensa judicial. · Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF. El Director Regional del Cauca del Instituto de Bienestar Familiar, James Ney Ruiz Gómez, solicitó la desvinculación del ICBF al considerar que este instituto no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por la accionante, puesto que siempre ha actuado conforme al régimen jurídico de los Hogares Comunitarios de Bienestar. En este sentido, y luego de señalar las normas que regulan el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, las cuales establecen: (i) las acciones realizadas por el programa; (ii) las características del programa; (iii) la asignación de los recursos que lo financian; (iv) la naturaleza jurídica de la relación entre las madres comunitarias y las entidades o personas que participan en el programa; (v) los beneficios en favor de las madres comunitarias en materia de seguridad social y el otorgamiento de un subsidio pensional y (vi) las causas y procedimiento para el cierre y reubicación de estos hogares, indicó que: “En Sentencia T-269 de 1995, la Corte Constitucional determinó que el vínculo existente entre las madres comunitarias y la asociación de padres de familia de los Hogares Comunitarios de Bienestar, es de naturaleza contractual, de origen civil. Al efecto el artículo 4º del decreto 1340 de 1995, señala que la vinculación de las madres de comunitarias, así como la de las demás personas y organismos de la comunidad, que participen en el programa de hogares de bienestar, constituye contribución voluntaria, por consiguiente, dicha vinculación ni implica relación laboral con las asociaciones u organizaciones comunitarias administradoras del mismo, ni con las entidades públicas que en el participan. De lo anterior es claro concluir que no existe una relación laboral entre el ICBF, la junta mencionada y la accionante.” Respecto a la vulneración al debido proceso alegado por la accionante, manifestó que funcionarios del ICBF en visitas realizadas al hogar de la señora Blanca Flor detectaron una serie de deficiencias, las cuales se encuentran dentro de las causales de cierre definitivo del mismo (art. 31 del Acuerdo 050 de 1996), sin que la accionante las haya corregido, a pesar de haberle dado la oportunidad de subsanarlas. Al respecto, señala: “En el mes de mayo del año 2012, y de acuerdo a los lineamientos establecidos por el ICBF, se realizan los respectivos seguimientos al hogar comunitario que se encontraba a cargo de la señora Flor Prado, Lida Barona (nuera de la accionante), en los cuales se acordó con la gerente de COMHOGAR, que ante la imposibilidad de que la señora Blanca Flor siguiera desempeñando su rol como madre comunitaria, teniéndose en cuenta sus motivos de salud, su nuera se hiciera cargo del hogar; sin embargo, días después la señora Lida Barona manifestó que no podía continuar prestando dicha labor; razón por la cual es convocada una reunión extraordinaria con los padres de familia, donde se plantea la problemática y se decide entre los acudientes que a futuro los niños fueran atendidos por el CDIT Semillitas del Samán.” Finalmente manifiesta, que la Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares Comunitarios, continúa hasta la fecha realizando los aportes para el pago de salud y pensión de la señora Blanca Flor Prado. 1.4. Pruebas relevantes que obran en el expediente · Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Blanca Flor Prado. · Copia de la historia clínica de la señora Blanca Flor Prado, en la Nueva EPS S.A. · Copia de certificado expedido por la Asociación de COOMHOGAR el día 9 de abril de 2011, en la cual se hace constar que la señora Blanca Flor Prado labora como madre Comunitaria del ICBF desde el año 1992. · Copia de certificado expedido por el Coordinador del Centro Zonal Norte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar el día 21 de abril de 2014, en el que se hace constar que la señora Blanca Flor Prado, se encontró adscrita como madre comunitaria de la Cooperativa Multiactiva COOMHOGAR, modalidad Tradicional tiempo completo, desde el 15 de junio de 1992 hasta el 18 de junio de 2012. · Copia de certificado expedido por el Coordinador del Centro Zonal Norte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar el día 18 de mayo de 2012, en el que se hace constar que “la señora BLANCA FLOR PRADO identificada con la CC 29.358.756 de Candelaria, Valle, es madre comunitaria desde el 15 de junio de 1992, adscrita a la asociación de HCB COMHOGAR NIT 817.001.112-5, tiene contrato de aporte con el ICBF No. 19262012-191 del 1º de enero de 2012”. Además, certifica que la señora Blanca Flor Prado “Recibe una bonificación mensual de TRECIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS PESOS ($ 349.200 pesos), auxilio mensual para aseo, combustible y servicios públicos por valor PESOS MTE (sic) ($ 27.900). · Copia del dictamen de pérdida de capacidad laboral, expedido por el Seguro Social el 14 de febrero de 2014, donde consta que la señora Blanca Flor Prado tiene una pérdida de capacidad del 59.70%, por enfermedad común (carcinoma de colon), la cual se estructura a partir del 4 de octubre de 2007. · Copia de la carta de comunicación de desvinculación del Programa de Subsidio al Aporte en Pensión del Fondo de Solidaridad Pensional a partir del 1 de febrero de 2014, por presentar 6 meses consecutivos de no pago. 1.5. Decisión judicial objeto de revisión El Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Santander de Quilichao (Cauca), mediante fallo del 1º de julio de 2014 negó por improcedente la acción de tutela, al considerar que no cumplía con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez de la acción establecidos para la procedencia de la misma, toda vez que la accionante cuenta con otros medios de defensa judicial, como lo es la jurisdicción ordinaria laboral y además, la acción carece de inmediatez, puesto que fue interpuesta dos (2) años después de haber sido desvinculada del Programa de Hogares Comunitarios del ICBF. 1.6. Actuaciones surtidas en el trámite de revisión Mediante auto de 12 de febrero de 2015, la magistrada sustanciadora dispuso vincular al Consorcio Colombia Mayor como tercero interesado dentro del proceso, para que se pronunciara acerca de las pretensiones y el problema jurídico que se plantea y ordenó las siguientes pruebas: · Oficiar al Consorcio Colombia Mayor para que remitiera e informara al despacho junto con sus respectivos soportes documentales: (i) todas las normas legales y reglamentarias vigentes sobre el programa de subsidio al aporte en pensión de la madres comunitarias; (ii) si las madres comunitarias tienen derecho a la pensión de vejez, invalidez y muerte y de ser así, cuáles son los requisitos para acceder a la misma; y (iii) cuántas semanas cotizadas tiene la señora Blanca Flor Prado al Programa de Subsidio de aporte en pensión. · Oficiar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Seccional de Santander de Quilichao (Cauca), centro zonal norte, para que enviara la siguiente información, junto con sus respectivos soportes documentales: “(i) Todas las normas legales y reglamentarias vigentes acerca del programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, especialmente aquéllas referidas a: a. las obligaciones y derechos de las Asociaciones de Hogares de Bienestar, de las madres comunitarias y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; b. las facultades de vigilancia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, incluyendo las relativas a la periodicidad de las visitas institucionales y a los procedimientos administrativos seguidos en virtud de la misma, y c. la seguridad social de las madres comunitarias. (ii) Copia legible de todos los informes de las visitas realizadas al Hogar Comunitario de la señora Blanca Flor Prado, durante los años 2011 y 2012. (ii) Copia legible del expediente del procedimiento administrativo mediante la cual se cierra definitivamente el Hogar Comunitario de la señora Blanca Flor Prado. (iii) Copia legible del acto administrativo por medio del cual fue desvinculada la señora Blanca Flor Prado” · Oficiar la señora Blanca Flor Prado, para que informara: (i) su situación socio-económica desde el momento de su desvinculación al programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, esto es desde el 18 de junio de 2012 a la fecha, (ii) Como se encuentra conformado su grupo familiar, (iii) su estado de salud actual, junto con sus respectivos soportes documentales, (iv) si se encuentra afiliada al Sistema de Seguridad Social en salud y en cuál régimen. El 25 de febrero de 2015, la Secretaría General de esta Corporación informó al despacho de la magistrada sustanciadora, que vencido el término probatorio, el Consorcio Colombia Mayor radicó escrito de respuesta a la prueba solicitada mediante oficio OPTB 190 de 2015. Sin embargo, no se recibió comunicación alguna en relación con las prueba solicitadas al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y a la señora Blanca Flor Prado, mediante oficios OPTB191 y OPTB 192 respectivamente. Por lo anterior, mediante auto del 26 de febrero de 2015 la magistrada sustanciadora requirió al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y a la señora Blanca Flor Prado, con el fin de que dieran cumplimiento al auto del 12 de febrero de 2015. · Consorcio Colombia Mayor El 18 de febrero de 2015, el Gerente General de esta entidad informó que la señora Blanca Prado estuvo afiliada al Programa de Subsidio al Aporte en Pensión desde el 1º de julio de 2008, en el Grupo Poblacional Madres Comunitarias, hasta el 24 de enero de 2014, pues a partir de esta fecha fue suspendida por presentar más de 6 meses de mora en el pago de los aportes, como lo establece el Decreto 3771 de 2007, tiempo durante del cual obtuvo 407.14 semanas subsidiadas. Señala, que en cumplimiento a lo estipulado en dicho decreto y atendiendo el procedimiento establecido para retirar a un beneficiario del Programa de Subsidio de Aporte en Pensión, avalado por el Ministerio de Trabajo mediante Memorando Nº 202130 de 27 de diciembre de 2012, esta entidad procedió a desvincular a la accionante con el debido rigor y apego al debido proceso, notificándola de esta decisión el 27 de enero de 2014. Indicó que la normatividad que rige el Programa de Subsidio al Aporte en Pensión para las Madres Comunitarias es el Decreto 3771 de 2007, modificado por el Decreto 455 de 2014, “por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional” y el Decreto 605 de 2013 por medio del cual se establecieron las condiciones para el acceso al Subsidio de la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional de las personas que dejaron o dejen de ser madres comunitarias y no reúnan los requisitos para acceder a la pensión y se reglamentaron los artículos 164 y 166 de la Ley 1450 de 2011. Finalmente, manifestó que el Consorcio Colombia Mayor no ostenta la calidad de Fondo de Pensiones, razón por la cual no puede informar si la señora Blanca Prado se encuentra o no afiliada al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y cuantas semanas cotizadas acredita, pues dicha función o competencia radica en cabeza de las entidades administradoras de los fondos de pensiones. · Instituto Colombiano de Bienestar Familiar El 10 de febrero de 2015, el Coordinador del Centro Zonal Norte de Santander de Quilichao de esta institución allegó la siguiente documentación: · Copia de la Ley 89 de 1988, por la cual se asignan recursos al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. · Copia del Decreto 1340 de 1995, por medio del cual se dictan disposiciones sobre el desarrollo del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar. · Copia del Acuerdo 21 de 1996, por medio del cual se dictan lineamientos y procedimientos técnicos y administrativos para la organización y funcionamiento del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar. · Copia del Acuerdo 50 de 1996, por medio del cual se dictan lineamientos para el cierre y reubicación de Hogares Comunitarios del Bienestar. · Copia de la Resolución 706 de 1998, por medio de la cual se dictan procedimientos para el cierre y reubicación de los Hogares Comunitarios de Bienestar. · Copia del lineamiento técnico administrativo, modalidad Hogares Comunitarios de Bienestar en todas sus formas. · Copia del contrato de aporte Nº 19262012-191, celebrado entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, Regional del Cauca y la Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares Comunitarios, COOMHOGAR. · Copia de la Ley 509 de 1999, por medio de la cual se disponen unos beneficios en favor de las Madres Comunitarias en materia de Seguridad Social y se otorga un Subsidio Pensional. · Copia de la carta circular 38 de 2000, por medio de la cual se da las instrucciones que deben cumplir las Entidades Promotoras de Salud respecto de la afiliación, pago de aportes y cobertura del Sistema General de Seguridad Social en Salud para las madres comunitarias y sus beneficiarios. · Copia de la Ley 1023 de 2006, por medio de la cual se vincula el núcleo familiar de la madres comunitarias al Sistema General de Seguridad Social en Salud. · Copia de la Ley 1187 de 2008, por medio de la cual se adiciona un parágrafo 2º al artículo 2º de la Ley 1023 de 2006. · Copia de la Ley 1607 de 2012, por medio de la cual se expiden normas en materia tributaria. · Copia del Decreto 289 de 2014, por medio de la cual se reglamenta la vinculación laboral de la Madres Comunitarias. · Copias de las actas y recomendaciones realizadas al hogar de la señora Blanca Flor Prado. · Copia de solicitud de subsidio pensional. · Copia de la reunión realizada con los padres de familia. · Blanca Flor Prado El día 12 de marzo del año en curso, el señor Fredy Arboleda Ortiz remitió al correo institucional de esta Corporación los documentos que a continuación se relacionan, los cuales fueron radicados en la Secretaría General de Corte Constitucional el día 16 de marzo del mismo año. · Copia de la historia clínica de la señora Blanca Flor Prado. · Copia de la Resolución No. GNR 116752 del 30 de mayo de 2013 expedida por COLPENSIONES, mediante la cual se niega el reconocimiento de la pensión de vejez, solicitada por la señora Blanca Flor Prado. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, por decisión de la respectiva Sala de Selección. 2.2. Problema jurídico y planteamiento del caso La señora Blanca Flor Prado presenta acción de tutela contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF y la Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares Comunitarios del Bienestar de Santander de Quilichao (Cauca), al considerar que su desvinculación del Programa después de prestar sus servicios por más de 20 años, vulnera sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la seguridad social, al trabajo, al debido proceso, al mínimo vital y a la estabilidad laboral reforzada. Por lo anterior, y con fundamento en su estado de salud, la accionante solicita: (i) se declare la existencia de un contrato realidad con las entidades accionadas, (ii) se ordene el pago de una pensión sanción por el servicio prestado, (iii) el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, y (iv) la inscripción en el régimen de seguridad social y salud, además del pago de las cuotas adeudadas al sistema. La Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares Comunitarios, en su escrito de contestación indicó que entre esta entidad y la señora Blanca Flor nunca existió un contrato laboral, sino el reconocimiento de una beca que le fue otorgada por la suma $380.000 pesos mensuales y alimentación de lunes a viernes, como lo establece el artículo 1º y 4º del Decreto 1340 de 1995. Agregó, que la suspensión de la beca otorgada a la señora Flor Prado, se fundó en el incumplimiento de los estándares señalados para desarrollar con eficacia la actividad educativa voluntaria que le fue encomendada a la accionante y no en su estado de salud. Por su parte, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar manifestó que de acuerdo con el artículo 4º del Decreto 1340 de 1995, la vinculación de las madres comunitarias no implica relación laboral con las asociaciones u organizaciones comunitarias administradoras del mismo, ni con las entidades públicas que en el participan y que el cierre definitivo del hogar comunitario de la señora Blanca Flor Prado se debió a una serie de irregularidades detectadas en las visitas realizadas por funcionarios de esta entidad. De otra parte, el Consorcio Colombia Mayor, en condición de administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional, dentro del Programa de Subsidio al Aporte en Pensión creado por el Decreto 3771 de 2007 y modificado por el Decreto 455 de 2014, señaló que el Consorcio no ha vulnerado ningún derecho fundamental, toda vez que por el contrario, ha dado estricto cumplimiento a sus obligaciones legales y reglamentarias. En el caso concreto, acredita el número de semanas subsidiadas a la señora Prado, en relación con los aportes a pensión, a la vez que informa que la accionante se encuentra desvinculada del Programa desde febrero de 2014, por mora superior a seis (6) meses. Agrega que la certificación de las semanas cotizadas por la señora Blanca Flor Prado corresponde al fondo de pensiones al cual esté afiliada, es decir, Colpensiones, según lo ha establecido la Corte Constitucional en la sentencia T-482 de 2012. El Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Santander de Quilichao, Cauca, negó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Blanca Flor, al considerar que no cumple con los requisitos establecidos para la procedencia de la misma, pues fue instaurada dos (2) años después del hecho que generó la presunta vulneración de sus derechos fundamentales y además cuenta con otros medios de defensa judicial, ante la jurisdicción ordinaria laboral. De acuerdo con lo expuesto, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar: · Si entre la señora Blanca Flor Prado y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de Santander de Quilichao, Centro Zonal Norte, y/o la Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares, existió una relación de carácter laboral. · Si el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de Santander de Quilichao, Centro Zonal Norte, y la Cooperativa Multiactiva de Usuarios del Programa Social Hogares Comunitarios de Bienestar de esta misma ciudad vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la seguridad social, al trabajo, al debido proceso, al mínimo vital y a la estabilidad laboral reforzada de la señora Blanca Flor Prado al desvincularla del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar, en el que prestaba su servicios como madre comunitaria. Para resolver el problema jurídico planteado, procederá esta Sala a examinar (i) los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela; (ii) naturaleza del Programa Hogares Comunitarios; (iii) relación jurídica entre las madres comunitarias y las entidades administradoras del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar para la época en que la accionante cumplió la labor de madre comunitaria; (iv) régimen jurídico del Sistema de Seguridad Social Integral de las madres comunitarias, en materia de salud y pensión para el momento en que la tutelante se desempeñó como madre comunitaria; (v) régimen jurídico del cierre y reubicación de los Hogares Comunitarios de Bienestar; y (v) estudio del caso concreto. 2.3. Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política establece la acción de tutela como mecanismo preferente y sumario, al que podrá acudir toda persona en cualquier momento y lugar para la protección de sus derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados, siempre y cuando no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que la acción se invoque como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y no haya transcurrido más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. En este sentido, y atendiendo la naturaleza de la acción de tutela, se han reconocido como requisitos de procedibilidad de esta acción la subsidiariedad y la inmediatez. · Subsidiariedad Si bien es cierto que de conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela no procede cuando el accionante cuente con otros recursos o medios de defensa judicial, la Corte Constitucional ha reconocido dos excepciones a esa regla general: la primera de ellas, cuando a pesar de existir otros medios de defensa, estos no resultan eficaces e idóneos para la protección de los derechos fundamentales, evento en el cual, procederá la tutela como mecanismo principal y definitivo; y la segunda, cuando a pesar de la existencia de otros medios judiciales idóneos, se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.[1] Al respecto, se ha indicado que el medio judicial previsto para resolver la respectiva controversia no resulta idóneo ni eficaz cuando, no resuelve el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución pronta,[2] es decir, que no restablece los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. En consecuencia, la idoneidad del medio judicial debe ser analizada en cada caso concreto, teniendo en cuenta, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental afectado. En esta dirección, la Sentencia T-662 de 2013[3] reiteró la posición establecida por la Corte en cuanto precisa que “la sola existencia de otro mecanismo judicial no constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción. El medio debe ser idóneo, lo que significa que debe ser materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales. Además, debe ser un medio eficaz, esto es, que debe estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho”. La procedencia de la acción de tutela no se constata exclusivamente cuando el actor cuente con algún medio de defensa. El requisito de subsidiariedad se cumple si el juez encuentra que el actor pese a contar con otros recursos, no son idóneos ni tienen la virtualidad de producir los efectos esperados.” Bajo esta misma línea, se encuentra que mediante Sentencia T-222 de 2014 la Corte sostuvo que “no puede predicarse idoneidad y eficacia de un recurso sin hacerse un análisis concreto. Ello implica que el juez constitucional despliegue una carga argumentativa a fin de determinar la procedencia de la tutela. No es dable en un Estado Social de Derecho que un juez constitucional niegue por improcedente un amparo constitucional sin si quiera analizar, paso a paso, el requisito de subsidiariedad. Con estas actitudes lo que se obtiene es una pérdida de eficacia de la acción de tutela. A pesar de que muchos asuntos cuenten con vías ordinarias o regulares para tramitarse, esta no es razón suficiente para negar el mencionado trámite constitucional.” Sobre la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable se ha señalado que este perjuicio debe ser “(i) cierto e inminente, es decir, que no se debe a meras conjeturas y que amenaza o está por suceder; (ii) urgente, lo que significa que la medida que se requiera para conjurar el perjuicio ha de adoptarse de manera urgente con el fin de evitar que se consume un daño irreparable, y (iii) grave, pues no basta con la presencia de cualquier perjuicio, sino que el mismo ha de ser relevante lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona.”[4] (Se resalta fuera del texto original). Bajo este contexto, esta Corporación ha reiterado que aunque es cierto que los funcionarios judiciales competentes deben velar por preservar el carácter subsidiario de la tutela, y por ende, hacer un estudio juicioso y estricto de este requisito, hay casos en los cuales dicho estudio se debe efectuar con un criterio más amplio, como sucede cuando la persona que promueva la acción de tutela sea un sujeto de especial protección constitucional (niños, mujeres cabeza de familia, ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza extrema).[5] Con tal objeto, corresponde al juez constitucional, atendiendo las particularidades de cada caso (i) identificar si existe o no otro medio de defensa judicial, (ii) de existir, verificar la idoneidad del mismo, esto es, si dichas acciones protegen eficazmente los derechos fundamentales invocados y (iii) determinar si es necesaria la procedencia de la acción de tutela para evitar la consumación de un perjuicio irremediable y/o una inminente afectación a derechos fundamentales.[6] · Inmediatez Este requisito de procedibilidad tiene su fundamento en la finalidad con la que fue creado el mecanismo de la acción de tutela, cual es, la de brindar una protección inmediata y efectiva a los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Por tal motivo, solicitar y aceptar un amparo constitucional que no haya sido presentado dentro de un término razonable, sería desvirtuar y burlar el alcance jurídico dado por el Constituyente a la acción de tutela.[7] Al respecto, en Sentencia T-530 de 2009 se reiteró lo establecido en la SU-961 de 1999 en cuanto estableció que la razonabilidad del tiempo está determinada por la finalidad misma de la tutela, la cual debe ser examinada en cada caso concreto y por ende corresponde al juez constitucional, de acuerdo a los hechos que se planteen, establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. En razón a ello, se estableció que para que el juez de tutela pueda determinar si se cumple o no con el requisito de inmediatez, éste debe verificar si: (i) existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y (iii) existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.[8] A partir de estas nociones, en Sentencia T-313 de 2005 se concluyó que “este es un requisito material que hace parte del estudio de fondo por parte del juez constitucional, quien, sopesadas las circunstancias específicas del caso bajo examen, concluye que existió una omisión injustificada del accionante en impetrar la acción oportunamente. Por tanto, pueden concurrir situaciones en las que, a pesar de existir un periodo considerable entre la ocurrencia del hecho y la interposición de la acción, se encuentren otras razones materiales, generalmente relacionadas con la imposibilidad física de acceso a los mecanismos ordinarios, que desvirtúan la exigencia de la inmediatez” De la misma manera, en Sentencia T-142 de 2012, la Corte reafirmó que es deber del juez constitucional en cada caso particular, valorar las circunstancias por las cuales el solicitante pudo haberse demorado para interponer la acción, de acuerdo con los hechos y con base en ello, determinar si la solicitud de amparo fue presentada dentro de un término razonable que revista dichas características, pues de manera excepcional ha procedido la acción de tutela a pesar de haber sido interpuesta de manera tardía, cuando el servidor judicial encuentra justificada la demora. En este orden, la jurisprudencia constitucional ha reseñado algunos eventos que por supuestos no son taxativos, en los cuales se puede presentar la situación antes descrita: “(i) La existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre otras. (ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata. (iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.[9] 2.4. Naturaleza del Programa Hogares Comunitarios A lo largo de la historia, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ha venido desarrollando una serie de medidas de asistencia, protección y educación a favor de los niños y niñas más vulnerables del país, a través de servicios asistenciales, pedagógicos, preventivos y promocionales, con la partición de la comunidad, con el fin de garantizar sus derechos fundamentales. Es así, como a finales del año 1986, luego de un proceso de investigación y evaluación aplicado a los programas implementados con el fin de garantizar los derechos de los niños, de aumentar su cobertura y de buscar mayor participación de las familias y de la comunidad, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), aprobó el Proyecto de Hogares Comunitarios de Bienestar, como “una estrategia de desarrollo humano y una nueva concepción de atención, para cubrir la población infantil más pobre de zonas urbanas y núcleos rurales”[10] En esa dirección, se creó el Programa Hogares Comunitarios de Bienestar, mediante Ley 89 de 1988, que en su artículo 1º, parágrafo 2º, define que son Hogares Comunitarios aquellos que se constituyen a través de becas que otorga el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a estas familias con miras a atender las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo individual y social de los niños de estratos sociales más vulnerables del país.[11] En desarrollo de esta ley, el Decreto 1340 de 1995 consagró: · El deber del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de determinar los criterios, parámetros y procedimientos técnicos y administrativos que permitan la organización y funcionamiento del programa, así como el de coordinar sus acciones con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y, · El deber de la comunidad para ejecutar de manera directa el funcionamiento y desarrollo del programa, a través de la Asociaciones de Padres de Familia o de otras organizaciones comunitarias. El Instituto expidió el Acuerdo 21 de 1996 “Por el cual se dictan lineamientos y procedimientos técnicos y administrativos para la organización y funcionamiento del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar”. El citado Acuerdo estableció en sus artículos 2º y 6º, que el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar será ejecutado a través de Asociaciones conformadas por los padres de familia de los niños que se verán beneficiados por éste, quienes podrán celebrar contratos de aporte con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con el fin de administrar los recursos asignados por el Gobierno Nacional y los provenientes de la comunidad, previa a la tramitación de su personería jurídica ante el ICBF. Aclaró, que los recursos a los que se hace referencia en este Acuerdo, serán destinados al financiamiento de la dotación inicial, la capacitación, la beca, la supervisión y la evaluación de los hogares comunitarios[12]. La Asociación de Padres responsable del cumplimiento del contrato de aporte, es la que designa a las madres comunitarias, personas que se encargarán de la atención de los menores, para lo cual recibirán unos aportes destinados a atender las necesidades básicas del hogar comunitario (material didáctico de consumo y duradero, ración alimentos, reposición de la dotación, aseo y combustible) de conformidad con normas técnicas y administrativas dictadas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.[13] Adicionalmente, se indica que las personas que acepten y quieran participar en el Programa Hogares Comunitarios del Bienestar, en calidad de madres comunitarias, lo harán mediante una vinculación de trabajo solidario y de contribución voluntaria. De acuerdo con estas disposiciones, se establecieron las siguientes características para la operación y organización del programa: (i) un espacio para el cuidado y atención de los niños y niñas ( el espacio puede ser la casa de la madre comunitaria o uno cedido por un apersona pública o privada), que cumpla con unas condiciones físicas, ambientales y de seguridad necesarias para el crecimiento y desarrollo del mismo; (ii) el hogar comunitario funcionará bajo el cuidado de una madre o padre comunitario, que posea vivienda adecuada, comportamiento moral y social, con buena salud y tiempo suficiente para dedicarse al cuidado y atención del menor; (iii) el servicio de madre comunitaria será prestado como un trabajo solidario y voluntario; (iv) los Hogares Comunitarios del Bienestar atenderán niños menores de siete años, los cuales serán organizados en grupos con edades diferentes que aseguren su proceso de socialización e interacción familiar; (v) los Hogares Comunitarios del Bienestar se organizaran de acuerdo a las necesidades de los niños y de los padres de familia y; (vi) las madres comunitarias serán responsables de su vinculación y permanencia en el sistema de seguridad social integral, de conformidad con lo normado en la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones que se expidan sobre la materia.[14] Con fundamento en lo anterior, procederá esta Corporación a estudiar la relación jurídica entre las madres comunitarias, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las entidades administradoras del Programa Hogares Comunitarios, el régimen jurídico del Sistema de Seguridad Social en salud y pensión de las madres comunitarias y el régimen jurídico para la desvinculación y cierre de un hogar comunitario. 2.5. Relación jurídica entre las madres comunitarias y las entidades administradoras del Programa Hogares Comunitarios del Bienestar. Reiteración jurisprudencial. El artículo 4° del Decreto 1340 de 1995 estableció que “La vinculación de la madre comunitaria, así como la de las demás personas y organismos de la comunidad, que participan en el Programa Hogares de Bienestar, mediante trabajo solidario, constituye contribución voluntaria de los miembros de la comunidad al desarrollo de este programa y por consiguiente, dicha vinculación no implica relación laboral con las asociaciones que para tal efecto se organicen, ni con las entidades públicas que participen en el mismo.” (Lo resaltado no es del texto original) De igual manera, el artículo 16 del Decreto 1137 de 1999 “por el cual se organiza el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, se reestructura el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones” señaló que la participación de la comunidad en el desarrollo de los programas adelantados por el ICBF en ningún caso implicarán una relación laboral con los organismos o entidades responsables por la ejecución de los programas, pues dicha participación es un trabajo solidario y una contribución voluntaria brindada por ésta. En igual sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que: “En ninguno de los casos que se revisan, las actoras prestan un servicio personal al ICBF, porque aunque desarrollan su labor siguiendo los lineamientos y procedimientos técnicos y administrativas que les señala esta entidad, no lo hacen bajo subordinación; tampoco reciben salario como retribución a su servicio, sino el valor de una beca por cada niño que atienden para satisfacer las necesidades básicas del hogar comunitario para su normal funcionamiento y que tiene como fin la obtención de material didáctico de consumo y duradero, ración, reposición de la dotación, aseo y combustible de los menores a su cargo. Por tanto, no aparecen demostrados ninguno de los elementos constitutivos del contrato de trabajo. Tampoco existe una relación legal y reglamentaria que las vincule como empleadas de dicho instituto, porque no se dan los presupuestos jurídicos ni fácticos conforme a los cuales pueda configurarse una vinculación de esta naturaleza. De lo expresado se concluye que a pesar de que el ICBF establece los criterios, parámetros y procedimientos técnicos y administrativos que permiten la organización y funcionamiento del Programa de Hogares Comunitarios del Bienestarde Bienestar, éste no es el empleador de las madres comunitarias; por tal razón no existe contrato laboral ni ninguna otra clase de relación laboral entre las actoras y el ICBF, sino una relación contractual de origen civil entre la madre comunitaria y la Asociación de Padres de Familia con la cual colabora.”[15] No obstante, el Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) dentro del tercer informe presentado por Colombia en el año 1995, manifestó su preocupación en torno al desarrollo del Programa de madres comunitarias, razón por la cual recomendó “mejorar la formación de las madres comunitarias y regularizar su situación laboral.” Acogiendo parcialmente la anterior recomendación, Colombia incluyó a las madres comunitarias en el Sistema de Seguridad Social, con algunas particularidades. En el año 2001[16], el Comité del PIDESC reiteró la recomendación realizada en el año 1995 en el sentido de regularizar la condición laboral de las madres comunitarias y considerarlas como trabajadoras para que tuvieran derecho a percibir un salario mínimo. En este punto, resulta importante resaltar la Sentencia T-628 de 2012, en la que la Corte, al estudiar el caso de una señora portadora de VIH, quien tras ser retirada del programa de madres comunitarias, según ella por su enfermedad, después de haber desempeñado dicha actividad por 21 años, esta Corporación determinó respecto de la naturaleza de la relación entre el Estado y las madres comunitarias según las normas legales y reglamentarias vigentes frente al derecho a la igualdad sexual y la obligación estatal de eliminar toda forma de discriminación contra la mujer que: “Si bien la legislación debe evolucionar progresivamente en el sentido recomendado por el Comité del PIDESC, el hecho de que las normas actuales excluyan la relación laboral entre las madres comunitarias, el ICBF y las asociaciones que participan del Programa de Hogares Comunitarios del Bienestarde Bienestar no es violatorio per se del derecho a la igualdad de las mujeres. En virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades consagrado en el artículo 53 de la Constitución, la naturaleza laboral de una relación no depende de lo que lo que estipulen las normas o los contratos sino de si en la realidad se presentan las características de tal relación, especialmente la subordinación. Con base en dicho principio constitucional, toda persona, incluida cualquier madre comunitaria, puede solicitar ante los jueces competentes el reconocimiento de una relación laboral, acreditando los requisitos necesarios para ello según el ordenamiento jurídico vigente. Serán violatorias del derecho a la igualdad aquellas diferencias entre el régimen del trabajo subordinado y el régimen especial de las madres comunitarias que configuren discriminación contra la mujer.” (Se resalta fuera del texto original) En este orden, la Corte indicó que se ha constituido una discriminación que viola el derecho a la igualdad de las mujeres dentro del programa de madres comunitarias, toda vez que estas reciben una retribución económica que no equivalga al menos al salario mínimo legal mensual de los trabajadores subordinados, a pesar de no existir ninguna diferencia entre estos en cuanto al sistema de seguridad social (aportes a seguridad social)[17] y jornada de trabajo[18]. “Podría argumentarse que la diferencia que se acusa de discriminatoria tiene una justificación debido a que las madres comunitarias no tienen, por regla general, una relación laboral con el ICBF ni con las instituciones que participan en el Programa de Hogares Comunitarios del Bienestarde Bienestar y por esta razón el Estado no está obligado a tratarlas de la misma forma que a los trabajadores subordinados. Sin embargo, el anterior argumento no es de recibo al tener en cuenta que, como se vio, el régimen jurídico de las madres comunitarias no es el de las personas que trabajan por contrato de prestación de servicios, sino uno intermedio entre el trabajo subordinado y el independiente, el cual fue configurado autónomamente por el ICBF. Al hacerlo, esta entidad escogió dotarlo de una jornada máxima igual a la de los trabajadores subordinados y al hacerlo no podía, al mismo tiempo, excluir el salario mínimo mensual, sin incurrir en discriminación sexual en el sentido ya indicado.” En aquella oportunidad, la Corte Constitucional ordenó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que iniciará un proceso interinstitucional y participativo de diseño y adopción de todas las medidas adecuadas, incluso de carácter legislativo, para asegurar que, de forma progresiva pero pronta, las madres comunitarias de tiempo completo del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar devenguen al menos el salario mínimo legal mensual vigente para entonces. Con fundamento en lo anterior, y con el fin de eliminar toda clase de discriminación contra la mujer como lo estableció la Corte Constitucional y lo recomendó el Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012 dispuso: “Durante el transcurso del año 2013, se otorgará a las Madres Comunitarias y Sustitutas una beca equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente. De manera progresiva durante los años 2013, se diseñarán y adoptarán diferentes modalidades de vinculación, en procura de garantizar a todas las madres comunitarias el salario mínimo legal mensual vigente, sin que lo anterior implique otorgarles la calidad de funcionarias públicas. La segunda etapa para el reconocimiento del salario mínimo para las madres comunitarias se hará a partir de la vigencia 2014. Durante ese año, todas las Madres Comunitarias estarán formalizadas laboralmente y devengarán un salario mínimo o su equivalente de acuerdo con el tiempo de dedicación al Programa. Las madres sustitutas recibirán una bonificación equivalente al salario mínimo del 2014, proporcional al número de días activos y nivel de ocupación del hogar sustituto durante el mes.” Dentro de esta secuencia, la Corte encuentra que entre los años 2013 y 2015 y particularmente, a partir del año 2014, el régimen jurídico de las madres comunitarias pasó de ser un régimen jurídico especial a convertirse en un régimen laboral con ciertas especificidades. El primer paso estuvo en la citada Ley 1607 de 2012 que dispuso que durante el año 2013 la beca o bonificación que recibían las madres comunitarias debía equivaler al valor de un salario mínimo legal mensual vigente; además, se mantuvo el subsidio especial otorgado a las madres comunitarias para sus aportes al Sistema General de Pensiones por medio del Fondo de Solidaridad Pensional. El segundo avance se produjo con la expedición del Decreto 289 de 2014 reglamentó la vinculación laboral de las madres comunitarias con las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar[19], de manera que cuenten con todos los derechos y garantías consagradas en el Código Sustantivo de Trabajo, de acuerdo con la modalidad contractual y las normas que regulan el Sistema de Protección Social[20]. En relación con la transición gradual del régimen jurídico anterior a uno nuevo, en la sentencia T-478 de 2013 esta Corporación revisó los fallos de tutela proferidos dentro de la acción de tutela formulada por una madre comunitaria que exigía el restablecimiento de sus derechos que estimaba vulnerados, porque se le dejó de pagar el subsidio a los aportes a pensión. En ese caso, la Corte analizó el régimen legal aplicable a las madres comunitarias y encontró que el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012 había establecido medidas progresivas tendientes a mejorar la situación de quienes realizan actividades como madres comunitarias, entre otras, la asignación gradual de una remuneración que llegue a equivaler al valor del salario mínimo legal vigente y finalmente, la formalización laboral. En este fallo, la Corte concluyó que: “(…) el régimen jurídico de las madres comunitarias actualmente se encuentra en un período de transición, ya que en el año 2014 debe pasar de ser un régimen jurídico especial, a una relación laboral por la que devengarán un salario mínimo legal vigente. Finalmente, debe destacarse que durante este año 2013, la beca o bonificación que reciben las madres comunitarias debe ser equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente”. (se resalta) Ahora bien, aunque está claro el régimen jurídico actual aplicable a las madres comunitarias, en virtud de las reformas mencionadas, la Sala advierte que subsiste la situación de aquellas personas que laboraron durante varios años en el Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar bajo el sistema especial anterior a 2012 y dejaron de ser madres comunitarias antes de que entrara en vigencia el nuevo régimen jurídico. Para atender la situación de estas personas, el legislador creó un subsidio de subsistencia cuyas particularidades se verán en el acápite siguiente. 2.6. Régimen jurídico del Sistema de Seguridad Social Integral de las madres comunitarias La Ley 100 de 1993 por medio de la cual se crea y reglamenta el Sistema de Seguridad Social Integral, establece como unos de sus objetivos la implementación de mecanismos que en desarrollo del principio constitucional de solidaridad, garanticen a la población sin capacidad económica suficiente, como lo son las madres comunitarias, acceder al sistema y al otorgamiento de las pres...