Sentencia T-127 de 2016

T-127-16 Sentencia T-506/12 Sentencia T-127/16 DERECHOS DEL INTERNO-Relación de especial sujeción entre el Estado y las personas privadas de la libertad DERECHOS FUNDAMENTALES DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Clasificación en tres grupos: derechos suspendidos, derechos intocables y derechos restringidos o limitados DERECHO A LA SALUD DE PERSONA PRIVADA DE LA LIBERTAD-Protección integral, continua y en condiciones de calidad por parte del Estado El derecho a la salud de las personas privadas de la libertad debe ser garantizado en condiciones de igualdad, no solo porque se encuentra estrechamente vinculado con los derechos a la vida y a la dignidad humana, sino también por la relación especial de sujeción del interno con el Estado y la ausencia de justificación para su limitación dentro del marco general del derecho punitivo. De igual forma, el Estado tiene la obligación de utilizar todos los medios necesarios para garantizar el acceso a los servicios de salud en condiciones oportunas, adecuadas, eficientes y continuas, la cual se genera por ser el encargado de la organización, dirección y reglamentación de la salud y como consecuencia de que los internos únicamente cuentan con los servicios médicos que ofrece el establecimiento carcelario en el cual se encuentran recluidos a través de la EPS contratada. DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud de población reclusa a cargo del INPEC DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-La liquidación de la EPS Caprecom no puede convertirse en un obstáculo para el acceso efectivo de la población privada de la libertad a los servicios de salud Esta Corporación ha sostenido que una EPS que entra en liquidación debe asegurar la continuidad en la prestación del servicio de sus beneficiarios, hasta que el traslado a otra entidad se haya hecho efectivo y opere en términos reales. PRINCIPIO ONUS PROBANDI INCUMBIT ACTORI El demandante debe probar los hechos en que funda su acción y el demandado debe probar los hechos en que sustenta su defensa, respectivamente. PRINCIPIO DE CARGA DINAMICA DE LA PRUEBA EN MATERIA DE TUTELA DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Orden a la USPEC garantizar la atención integral y necesaria en salud del accionante, valoración por los médicos especialistas, y suministrar los medicamentos y el tratamiento necesario para su patología Referencia: expedientes T-5.215.430 y T-5.232.773 (acumulados). Acciones de tutela interpuestas por Nelson Rodrigo Sarmiento Cifuentes contra la EPS Caprecom y la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá (T-5.215.430); y Héctor Darío Alomia Angarita contra la EPS Caprecom y el Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota (T-5.232.773). Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil dieciséis (2016) La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alberto Rojas Ríos, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la presente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela dictados por el Juzgado Veintiuno Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá (T-5.215.430) y el Juzgado Décimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá (T-5.232.773). I. ANTECEDENTES 1. Expediente T-5.215.430 El 18 de agosto de 2015 el señor Nelson Rodrigo Sarmiento presentó acción de tutela con el fin de solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas presuntamente vulnerados por la EPS Caprecom. 1.1. Hechos 1.1.1. Manifiesta que el área de sanidad odontológica del Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota, donde se encuentra recluido, tiene conocimiento de su precario estado de salud oral y de la prótesis dental que requiere con urgencia al no poder masticar ni cortar los alimentos con sus dientes, situación que le está generando problemas intestinales al tener que “pasarlos enteros” cuando come. 1.1.2. Solicita que se le ordene a la cárcel accionada que revise su historial odontológico o clínico y autorice el suministro de la prótesis dental. 1.2. Trámite procesal El 19 de agosto de 2015 el Juzgado Veintiuno Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá admitió la acción de tutela, corrió traslado de la demanda a la EPS Caprecom y vinculó a la Secretaría Distrital de Salud, para que se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones planteados por el accionante. 1.3. Contestaciones de las entidades accionadas 1.3.1. Mediante escrito radicado el 21 de agosto de 2015 la jefe de la oficina asesora jurídica de la Secretaría Distrital de Salud informó, en primer lugar, que el señor Nelson Rodrigo Sarmiento se encuentra afiliado a la EPS Caprecom, en el régimen subsidiado, y según la consulta realizada en la Base de Datos Única de Afiliados del Fosyga -BDUA- aparece en estado “activo”. Señaló que al no existir los soportes médicos donde conste que el accionante requiere la prótesis dental, la EPS a la cual se encuentra afiliado debe realizar una valoración médica y determinar si necesita ese insumo. Finalmente, aclaró que de conformidad con lo establecido en el artículo 31 de la ley 1122 de 2007, a la Secretaría de Salud le es prohibida la prestación directa de los servicios de salud. Solicitó que se declare improcedente esta y cualquier acción incoada en contra de esa entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.3.2. La EPS Caprecom guardó silencio. 1.4. Decisión objeto de revisión Mediante sentencia del 1º de septiembre de 2015, el Juzgado Veintiuno Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá denegó la protección constitucional invocada. Consideró que “comoquiera que el accionante no cumplió con la carga mínima de prueba que se le impone al presentar la demanda de tutela, no se encuentra acreditado que se le haya prescrito la prótesis dental que solicita, por lo que no es dable que por esta vía se le ordene a la EPS Caprecom que proceda a entregarla, máxime cuando ni siquiera se saben cuáles pueden ser sus especificaciones y/o si existen recomendaciones médicas”. 1.5. Pruebas No se anexó ninguna prueba al expediente. 2. Expediente T-5.232.773 El 8 de abril de 2015 el señor Héctor Darío Alomia Angarita presentó acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas, presuntamente vulnerados por el Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota. 2.1. Hechos 2.1.1. Manifiesta que en el mes de febrero de 2014, cuando ingresó a la cárcel a cumplir la pena a la cual fue condenado, lo hizo en óptimas condiciones de salud. 2.1.2. Señala que el 30 de octubre de 2014, estando recluido en el patio núm. 1 del centro penitenciario, sufrió una contusión en su cara que le ocasionó una ruptura ósea y le dejó graves secuelas. 2.1.3. Indica que hasta el momento ha perdido varias citas médicas y el departamento de sanidad no lo ha remitido para que continúe con su tratamiento de reconstrucción maxilofacial. 2.1.4. Solicita que se le ordene a la cárcel accionada: (i) permitir la realización del examen de Rayos X en el costado inferior de la cara, y de la radiografía de huesos nasal y paranasal, así como la entrega de los medicamentos que fueron ordenados por el médico tratante; y (ii) remitirlo a los especialistas en otorrinolaringología y cirugía maxilofacial. 2.2. Trámite procesal Durante el transcurso del proceso de la acción de tutela el Juzgado Décimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá vinculó a la EPS Caprecom y le corrió traslado de la acción de tutela para que se pronunciara sobre los hechos narrados por el accionante. 2.3. Contestaciones de las entidades accionadas 2.3.1. En escrito allegado el 15 de abril de 2015 el director del área de sanidad del Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota explicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que la obligación de prestar el servicio de salud está a cargo de la EPS Caprecom, a la cual se encuentra afiliado el actor. De igual manera, sostuvo que esa entidad no ha presentado ningún informe en relación con la salud, las atenciones recibidas o los procedimientos realizados al señor Alomia Angarita, por lo que sugiere que sea vinculada al proceso. 2.3.2. La EPS Caprecom guardó silencio. 2.4. Decisión objeto de revisión constitucional Mediante sentencia proferida el 22 de abril de 2015 el Juzgado Décimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad denegó el amparo invocado. Mencionó que el peticionario no allegó prueba sumaria alguna que evidenciara que la entidad accionada omitió remitirlo oportunamente ante la EPS Caprecom, ni donde constaran las remisiones o fórmulas médicas expedidas por esa entidad. Sin embargo, con el fin de garantizar al accionante una atención en salud de manera integral y oportuna, conminó a la EPS Caprecom para que prestara los servicios necesarios como valoraciones médicas especializadas, radiografías, medicamentos, cirugías y todos aquellos procedimientos relacionados con el tratamiento de la reconstrucción maxilofacial que requiere para su recuperación. 2.5. Pruebas No se anexó ninguna prueba al expediente. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Competencia. Esta Sala es competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del decreto 2591 de 1991. 2. Trámite surtido en sede de revisión. 2.1. Mediante el auto calendado el 24 de febrero de 2016 el magistrado sustanciador vinculó al Establecimiento Penitenciario y Carcelario La Picota de Bogotá a la acción de tutela instaurada por Nelson Rodrigo Sarmiento Cifuentes, correspondiente al expediente T-5.215.430. De igual forma, vinculó al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- a las dos acciones de tutela de la referencia, para que estas entidades que se pronunciaran sobre los hechos que allí fueron expuestos. Por otro lado, ordenó a la Caja de Previsión Social Comunicaciones -Caprecom EICE- en liquidación que informara, respecto del expediente T-5.215.430: (i) qué tratamiento médico había recibido el señor Nelson Rodrigo Sarmiento para los problemas de salud que padece según lo señalado en el escrito de tutela; (ii) si fue autorizada y suministrada la prótesis dental solicitada; y (iii) en caso de que la respuesta a lo anterior fuera negativa, las razones por las cuales no había sido autorizado dicho insumo. En cuanto al expediente T-5.232.773, le ordenó que informara: (i) qué tratamiento médico había recibido el señor Héctor Darío Alomia Angarita para los problemas de salud que padece según lo señalado en el escrito de tutela; (ii) si fueron autorizados y suministrados los medicamentos e insumos prescritos para el tratamiento de reconstrucción maxilofacial solicitados; y (iii) en caso de que la respuesta a lo anterior fuera negativa, las razones por las cuales los mismos no han sido autorizados o suministrados. 2.2. En escrito radicado el 1º de marzo de 2016 el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la USPEC contestó la referida providencia. Mencionó de manera preliminar las funciones de esa unidad y aclaró que nunca le ha sido asignada la competencia para prestar el servicio de salud a la población privada de la libertad a cargo del INPEC. Explicó que hasta el 31 de diciembre de 2015 la prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad le correspondía a la EPS Caprecom. Sin embargo, en virtud de la expedición del decreto 2519 de 2015 a través del cual se ordenó la liquidación de esa entidad, se suscribió el contrato de fiducia mercantil entre el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 y la USPEC, en el cual se estableció que los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad que recibirá la Fiducia debían destinarse a la celebración de contratos derivados y pagos necesarios para la atención integral en salud y prevención de la enfermedad de esa población. En virtud de lo anterior, señaló que la atención integral en salud para las personas reclusas corresponde al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015. Para ello, anexó el referido contrato de fiducia mercantil. 2.3. Mediante escrito allegado el 4 de marzo de 2016 el Coordinador del Grupo de Tutelas del INPEC contestó el referido auto y anexó la cartilla biográfica del señor Héctor Darío Alomia Angarita (expediente T-5.232.773). En primer lugar, hizo referencia a la naturaleza jurídica y funciones de esa entidad y señaló, en lo concerniente a la atención en salud para la población privada de la libertad, que con la expedición de la ley 1709 de 2014 se creó un nuevo modelo para la prestación de ese servicio a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social y de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-. Agregó que la administración de los recursos y la garantía de la prestación de los servicios médico-asistenciales estarán a cargo del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, y aclaró que mientras entra a operar el nuevo sistema, lo que debe suceder de forma gradual y progresiva, seguirá rigiendo el establecido en la normatividad vigente con anterioridad a la expedición de la ley 1904 de 2014. Acto seguido explicó que, hasta el 31 de diciembre de 2015, Caprecom en liquidación era la entidad encargada de garantizar la prestación del servicio de salud de la población reclusa. Posteriormente fue el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, a través del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, el que adquirió la facultad para contratar a los prestadores de servicios de salud. Concluyó que el INPEC no tiene la competencia ni la facultad para hacer ese tipo de contrataciones ni para prestar de manera directa el servicio de salud, y por esa razón, solicitó denegar acción de tutela. 2.4. En respuesta allegada el 8 de marzo de 2016 mediante correo electrónico, el Director del Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Bogotá La Picota informó, en cuanto al señor Nelson Rodrigo Sarmiento (expediente T-5.215.430) que fue valorado por la especialidad de odontología el día 7 de marzo de 2016. Anexó el informe de evolución médica del paciente donde consta: “Fecha: 7 de marzo de 2016. Hora: 2.30. Paciente aparentemente que llegó por sus propios medios para valoración odontológica. MC. Valoración: manifiesta que en 3 ocasiones ha solicitado la elaboración de una prótesis removible superior e inferior porque se siente mal cuando va a reír o hablar. EC: presenta ausencia de 18-17-16-14-11-25-27-36. Presenta caries, raíces abandonadas 25-11. DX: caries, gingivitis marginal simple, desdentado parcial superior e inferior (…)”. Sobre el interno Héctor Darío Alomia Angarita (expediente T-5.232.773) señaló que el 8 de octubre de 2015 se le hizo entrega efectiva de la prótesis fija requerida, procedimiento respecto del cual se realizó control médico por la especialidad de odontología el día 7 de marzo de 2016. Anexó el informe de evolución médica del paciente donde consta: “paciente ingresa por sus propios medios. MC: tuve un accidente y me fracturé el pómulo izquierdo. Él refiere que le tomaron una radiografía en el año 2015 y nunca le entregaron el resultado. En una brigada en el 2015 lo valoró el otorrinolaringólogo y le ordenó exámenes y no se realizaron y manifiesta dificultad respiratoria en el mismo lado donde recibió el golpe. EC: presenta una prótesis fija en metal porcelana del 12 al 22 en buen estado. Ausencia del 21-11 y 26-38-37-36-35-31-45-46-47-48. DX: gingivitis marginal simple. Desdentado parcial superior e inferior”. Finalmente, aclaró que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, concretamente el Complejo Metropolitano y Carcelario de Bogotá COMEB, no tiene la aparente competencia para realizar directamente la atención médica por la especialidad de odontología, ya que conforme a la ley 1709 de 2014 esta recae sobre el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, entidad fiduciaria con la que se celebró el contrato de fiducia mercantil para la administración de los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, contratado por la USPEC y la Fiduciaria La Previsora S.A como liquidador de Caprecom. 3. Planteamiento del problema jurídico. Con base en los hechos descritos corresponde a esta Sala de Revisión dar solución al siguiente problema jurídico: ¿Una entidad prestadora de salud y una autoridad penitenciaria, transgreden los derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas de dos personas privadas de la libertad que afirman no estar recibiendo el tratamiento médico que requieren para la recuperación de su salud, y respecto del cual no existe una orden médica o prueba que acredite que fue prescrito por un médico tratante? Para resolver el problema jurídico planteado la Corte analizará los siguientes tópicos: (i) derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y la relación de especial sujeción con el Estado; (ii) obligación a cargo del Estado de garantizar a las personas privadas de la libertad el acceso efectivo y oportuno a los servicios de salud; (iii) modelo de atención en salud para la población privada de la libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-; (iv) la transición en la implementación del nuevo modelo de atención en salud para las personas privadas de la libertad y la orden de liquidación de la EPS Caprecom no pueden convertirse en obstáculos para el acceso efectivo de esa población al servicio de salud; (v) los principios de “onus probando incumbit actori” y de la carga dinámica de la prueba en materia de tutela. Con base en ello, (vi) resolverá el caso concreto. 4. Derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y la relación de especial sujeción con el Estado[1] 4.1. Desde sus primeros pronunciamientos la Corte Constitucional ha desarrollado el concepto de “relación de especial sujeción de las personas privadas de la libertad con el Estado”. Ha sostenido que en virtud de la misma el Estado puede exigir de los reclusos el sometimiento a un conjunto de condiciones que suponen la suspensión y restricción de ciertos derechos fundamentales[2]. En otras palabras, el Estado, al privar de la libertad a una persona, se constituye en el garante de los derechos que no son restringidos por el acto de la privación de la libertad, y el recluso, por su parte, queda sujeto a determinadas obligaciones legales y reglamentarias de imperativa observancia[3]. Dicha suspensión o restricción debe llevarse a cabo bajo los criterios de razonabilidad, utilidad, necesidad y proporcionalidad[4]. La Corte ha consolidado algunos parámetros que explican esa potestad que radica en cabeza de las autoridades penitenciarias y carcelarias, y ha manifestado sobre el particular lo siguiente[5]: “(i) La subordinación de una parte (los internos) a la otra (el Estado)[6]. (ii) Esta subordinación se concreta en el sometimiento del recluso a un régimen jurídico especial, controles disciplinarios y administrativos, y la posibilidad de restringir el ejercicio de ciertos derechos, inclusive fundamentales. (iii) Este régimen, en cuanto al ejercicio de la potestad disciplinaria especial y a la limitación de los derechos fundamentales, debe ser autorizado por la Carta Política y la ley. (iv) La finalidad del ejercicio de la potestad y limitación en mención es la de garantizar los medios para el ejercicio de los otros derechos de las personas privadas de libertad, buscando cumplir con el objetivo principal de la pena, que es la resocialización. (v) Como derivación de la subordinación, surgen algunos derechos especiales[7], en cuanto a las condiciones materiales de existencia en cabeza de los internos. (vi) El deber del Estado de respetar y garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales, en especial con el desarrollo de conductas activas”. La potestad del Estado de limitar algunos derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad no es absoluta. Siempre debe estar dirigida a hacer efectivos los fines esenciales de la relación penitenciaria, esto es, la resocialización del recluso y la conservación del orden, la disciplina y la convivencia dentro de las prisiones[8]. En esa medida, aunque la restricción de los derechos de los internos es de naturaleza discrecional, esta encuentra su límite en la prohibición de toda arbitrariedad y, por lo tanto, debe sujetarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad[9]. 4.2. Bajo esa línea de argumentación, la Corte Constitucional ha clasificado los derechos fundamentales de los reclusos en tres grupos[10]: (i) Los derechos que pueden ser suspendidos como consecuencia lógica y directa de la pena impuesta, lo que se justifica constitucional y legalmente por los fines de la sanción penal. Por ejemplo, el derecho a la libre locomoción o los derechos políticos como el derecho al voto. (ii) Los derechos restringidos o limitados por la especial sujeción del interno al Estado, con lo cual se pretende contribuir al proceso de resocialización y garantizar la disciplina, la seguridad y la salubridad en las cárceles. Entre estos derechos se encuentran el de la intimidad personal y familiar, unidad familiar, de reunión, de asociación, libre desarrollo de la personalidad, libertad de expresión, trabajo y educación. (iii) Los derechos intocables, esto es, que derivan directamente de la dignidad del ser humano y por lo tanto son intangibles, como los derechos a la vida, a la integridad personal, a la salud, a la igualdad, a la libertad religiosa, a la personalidad jurídica, de petición, al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Los criterios de razonabilidad y proporcionalidad permiten entonces determinar cuándo se desconocen los derechos fundamentales de los internos o cuándo son restringidos bajo las condiciones establecidas legal y reglamentariamente; es decir, sirven como parámetros de la administración y el poder judicial para determinar si se trata de un acto amparado constitucionalmente o de una medida arbitraria[11]. Al respecto esta Corporación ha señalado: “7.5.3.3. Las personas privadas de la libertad enfrentan una tensión sobre sus derechos, dada la doble condición que tienen. Son acusados de ser criminales, o han sido condenados por serlo, y en tal medida, se justifica la limitación de sus derechos fundamentales, comenzando por la libertad. Sin embargo, teniendo en cuenta, a la vez la relación de sujeción en que se encuentran las personas privadas de la libertad, surgen razones y motivos para que se les protejan especialmente sus derechos. Esta tensión constitucional que surge entre ser objeto de especiales restricciones sobre sus derechos fundamentales y, a la vez, ser objeto de especiales protecciones sobre sus derechos fundamentales, lleva a actitudes y políticas contradictorias. Una política criminal y carcelaria respetuosa de la dignidad humana, debe lograr un adecuado balance entre una y otra condición que se reúnen en las personas privadas de la libertad.[12] Algunos autores resaltan que una persona, al ser privada de la libertad, se enfrenta a un sistema de control y sujeción disciplinaria que implica, muchas veces, que las reglas y límites pierden su carácter escrito y se confunden con la voluntad del guardia encargado.[13] En Colombia, muchas de estas reglas provienen, desafortunadamente, de poderes paralelos como los caciques del patio, o actores ilegales del conflicto, que imponen, de facto, limitaciones y restricciones irrazonables y desproporcionadas al goce efectivo de los derechos fundamentales”[14]. 4.3. En consecuencia, corresponde a las autoridades penitenciarias y carcelarias garantizar a las personas privadas de la libertad los derechos fundamentales que no les han sido suspendidos, lo que implica “no solamente que el Estado no deba interferir en la esfera de desarrollo de estos derechos, sino también que debe ponerse en acción para asegurarle a los internos el pleno goce de los mismos”[15]. Siempre, claro está, adoptando las medidas amparadas legal y reglamentariamente y acudiendo a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. 5. Obligación a cargo del Estado de garantizar a las personas privadas de la libertad el acceso efectivo y oportuno a los servicios de salud 5.1. La Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone en su artículo 5º que nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, y que toda persona privada de libertad deberá ser tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano[16]. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, como máximo intérprete de este instrumento internacional vinculante para Colombia[17], incorporó en su jurisprudencia los principales parámetros sobre las condiciones que deben ser garantizadas por las autoridades en las cárceles y centros penitenciarios. En el caso Pachecho Turuel y otros contra Honduras[18] fueron sintetizados once criterios sobre el particular: (i) El hacinamiento constituye en sí mismo una violación a la integridad personal[19]; además, obstaculiza el normal desempeño de las funciones esenciales en los centros penitenciarios[20]; (ii) La separación por categorías debe realizarse entre procesados y condenados y entre los menores de edad de los adultos, con el objetivo de que los privados de libertad reciban el tratamiento adecuado a su condición[21]; (iii) Todo privado de libertad tendrá acceso al agua potable para su consumo y al agua para su aseo personal; la ausencia de suministro de agua potable constituye una falta grave del Estado a sus deberes de garantía hacia las personas que se encuentran bajo su custodia[22]; (iv) La alimentación que se brinde en los centros penitenciarios debe ser de buena calidad y debe aportar un valor nutritivo suficiente[23]; (v) La atención médica debe ser proporcionada regularmente, brindando el tratamiento adecuado que sea necesario[24] y a cargo del personal médico calificado; (vi) La educación, el trabajo y la recreación son funciones esenciales de los centros penitenciarios[25], las cuales deben ser brindadas a todas las personas privadas de libertad con el fin de promover la rehabilitación y readaptación social de los internos; (vii) Las visitas deben ser garantizadas en los centros penitenciarios. La reclusión bajo un régimen de visitas restringido puede ser contraria a la integridad personal en determinadas circunstancias[26]; (viii) Todas las celdas deben contar con suficiente luz natural o artificial, ventilación y adecuadas condiciones de higiene[27]; (ix) Los servicios sanitarios deben contar con condiciones de higiene y privacidad[28]; (x) Los Estados no pueden alegar dificultades económicas para justificar condiciones de detención que no cumplan con los estándares mínimos internacionales en la materia y que no respeten la dignidad inherente del ser humano[29]; y (xi) Las medidas disciplinarias que constituyan un trato cruel, inhumano o degradante, incluidos los castigos corporales[30], la reclusión en aislamiento prolongado, así como cualquier otra medida que pueda poner en grave peligro la salud física o mental del recluso están estrictamente prohibidas[31]. 5.2. Esa obligación a cargo de las autoridades de garantizar una subsistencia en condiciones dignas a aquellas personas privadas de la libertad encuentra su fundamento en el ordenamiento jurídico interno en el artículo 1º de la Constitución, que consagra a Colombia como un Estado basado en el respeto de la dignidad humana. Lo anterior, en concordancia con lo señalado en el artículo 12 Superior, según el cual ninguna persona podrá ser sometida a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Esta Corporación ha señalado que los derechos fundamentales de todo ser humano son universales, inalienables, indivisibles e interrelacionados y, por lo tanto, su goce efectivo debe ser garantizado aun cuando la persona se encuentre pagando una pena privativa de la libertad. Sobre este punto se ha pronunciado en los siguientes términos: “[1] Los derechos de las personas privadas de la libertad son universales. Sin importar cuál haya sido su crimen o su falta, son seres humanos, y, por ese sólo hecho, la sociedad está comprometida con su defensa. Los derechos fundamentales son universales, de toda persona. Es una posición moral que refleja la decisión social, consagrada por el Constituyente, de respetar el valor intrínseco de todo ser humano. Su dignidad. Es precisamente una de las razones por las que es legítimo sancionar con penas privativas de la libertad a quien comete un crimen: el no haber respetado la dignidad y el valor intrínseco de la víctima a al cual se ofendió y violentó. La sociedad, se diferencia, precisamente, porque no hace lo mismo; no instrumentaliza a ningún ser humano, le reconoce su valor propio; el ser fin en sí mismo. Toda persona vale, a plenitud, en un estado social y democrático de derecho. [2] Los derechos fundamentales de las persona privadas de la libertad son indivisibles. Todos los derechos, sin importar su tipo, son inherentes a la dignidad de todo ser humano. Negar un derecho, necesariamente, tendrá impacto negativo en los otros; por eso, no pueden existir jerarquías entre ellos. Todos son importantes, todos deben ser respetados, protegidos y garantizados. La cárcel evidencia esa situación. Las negaciones a unos derechos básicos de las personas en prisión, implican, necesariamente afectar la dignidad de la persona y, con ello, el sentido y la protección de los demás derechos. Los derechos fundamentales representan un todo; diversas facetas de una misma protección al ser humano. [3] Los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad son interrelacionados e interdependientes. Unos dependen de otros. Esto es, además de ser indivisibles y formar un todo de protección, los derechos fundamentales dependen unos de otros. El dejar de proteger el derecho a la alimentación, además de afectar a la dignidad humana, puede traer otras violaciones como afectar la salud, la integridad e incluso la vida. La imposibilidad de educación y de acceso a la justicia, puede desembocar en restricciones ilegítimas e injustificadas a la libertad (por ejemplo, un preso que por no saber leer y por falta de información y de acceso a la justicia, no sabe que tiene derecho a salir de la cárcel desde hace un tiempo)” [32]. (Negrita fuera de texto). 5.3. Uno de los derechos fundamentales cuyo goce efectivo debe ser garantizado por el Estado a esa población, pero que se ha visto gravemente afectado a raíz de la problemática generalizada presente en las cárceles del país, es el acceso a los servicios de salud. En la sentencia T-388 de 2013 la Corte estudió nueve casos acumulados relacionados con diferentes circunstancias de hacinamiento, salubridad, higiene, calidad de sistemas sanitarios, malos tratos, torturas, aislamiento injustificado y prolongado, problemas de infraestructura y de administración, limitaciones a los derechos a la comunicación e información, entre muchos otros, presentes en distintos establecimientos penitenciarios y carcelarios del país, que obligaba a los internos a vivir en condiciones indignas e inhumanas. Este Tribunal expuso importantes consideraciones sobre la violación masiva y generalizada de los derechos de las personas privadas de la libertad. Analizó, en primer lugar, por qué el estado de cosas del sistema carcelario constatado en 1998 no es igual al que atraviesa actualmente. Para ello estudió la jurisprudencia constitucional sobre el estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario colombiano, así como la información recopilada y suministrada en los nueve procesos, con lo cual advirtió que: (i) los derechos constitucionales de las personas privadas de la libertad son violados de manera masiva y generalizada; (ii) las obligaciones de respeto, protección y garantía de los derechos de las personas privadas de la libertad han sido incumplidas de forma prolongada; (iii) el Sistema penitenciario y carcelario ha institucionalizado prácticas inconstitucionales; (iv) las autoridades encargadas no han adoptado las medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar efectivamente la vulneración de los derechos; (v) las soluciones a los problemas constatados en el Sistema penitenciario y carcelario, comprometen la intervención de varias entidades, requiere un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; y (vi) si todas las personas privadas de la libertad acudieran a la acción de tutela, se produciría una congestión judicial mayor de la que ya existe actualmente. Resaltó además que “la condición de marginalidad y precariedad de las persona privadas de la libertad dentro de la deliberación y el debate democrático, supone que el juez constitucional sea especialmente sensible con la protección de sus derechos. Especialmente, el derecho constitucional de toda persona privada de la libertad a estar en condiciones respetuosas de un mínimo vital en dignidad, implica, por lo menos: una reclusión libre de hacinamiento; una infraestructura adecuada; el derecho a no estar sometido a temperaturas extremas; el acceso a servicios públicos; a alimentación adecuada y suficiente; al derecho a la salud, a la integridad física y mental y a vivir en un ambiente salubre e higiénico; el derecho de toda persona a las visitas íntimas; el derecho a poder regresar a una sociedad en libertad y democracia; así como el derecho de acceso a la administración pública y a la administración de justicia”. Con sustento en esas y otras consideraciones declaró que el sistema penitenciario y carcelario nuevamente estaba en un estado de cosas contrario a la Constitución Política de 1991 y emitió diferentes órdenes de carácter general y particular, entre ellas: (i) al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho y al INPEC, que convocara al Consejo Superior de Política Criminal para que continúe tomando las medidas adecuadas y necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional penitenciario y carcelario; (ii) a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, hacerse partícipes del proceso de cumplimiento de lo dispuesto en esa providencia; y (iii) en cada caso particular, adoptar las medidas necesarias para superar las deficiencias y problemáticas evidenciadas en cada uno de los centros penitenciarios En esa decisión, particularmente sobre los problemas de salud en el sistema penitenciario y carcelario, puso de presente que estos son latentes a partir de la declaración de emergencia en el sector carcelario, que se dio precisamente por la crisis que se afrontaba sobre la prestación de los servicios de salud. Recordó que contar con un servicio de salud claramente defectuoso e ineficiente en las penitenciarías y cárceles es una violación flagrante de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, en la medida en que “el solo hecho del encierro puede tener impactos considerables en la salud física y mental de un ser humano, por lo que, carecer de servicios básicos adecuados de salud, es dejar de contar con un servicio público que, se sabe, se requerirá con toda seguridad”. Sin embargo, aclaró que la mayor gravedad de la violación de este derecho no surgió porque las personas privadas de la libertad no pudieran acceder a los servicios de salud, ni siquiera a aquellos que requieran con necesidad, sino al permitir que se deteriorara y lograra afectar el grado de salud con el cual contaba la persona al ingresar al establecimiento de reclusión. En otras palabras, “existe una grave violación del derecho a la salud, al no brindar a las personas presas el acceso a los servicios de salud que se requieren. Pero existe una violación aún más básica y grave, al privar a las personas del grado de salud y de bienestar con el cual entraron a prisión”. Más adelante, en la sentencia T-762 de 2015[33] la Corte reiteró que el deficiente sistema de salud en las cárceles, que se evidencia por las demoras excesivas en la atención, la ausencia de personal médico en el interior de los centros de reclusión, la ausencia de contratos o el represamiento de las solicitudes de procedimientos y autorización de medicamentos, entre otros, sigue siendo una de las problemáticas estructurales del sector penitenciario y carcelario del país. En esa providencia esta Corporación señaló que la adecuada prestación del servicio de salud en las cárceles implicaba el cumplimiento de dos condiciones mínimas: (i) en infraestructura: las áreas de sanidad de los establecimientos deben ser higiénicas y disponer de todo lo necesario para contar con una zona de atención prioritaria, un stock mínimo de medicamentos y un área de paso para monitorear a los reclusos que fueron hospitalizados o que lo serán; (ii) en personal médico: los establecimientos penitenciarios y carcelarios deben contar con personal multidisciplinario en salud, que debe incluir, por lo menos, médicos, enfermeros y psicólogos. 5.4. Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso recordar que la garantía del derecho a la salud no puede ser suspendida ni restringida a quienes se encuentran privados de la libertad, en tanto su desconocimiento afecta otros derechos fundamentales como la vida y la dignidad humana. Al respecto, la Corte ha sostenido lo siguiente: “En el campo de la salud es claro que, por su misma circunstancia, quien se encuentra privado de la libertad no goza de autonomía -como la persona libre- para acudir al médico cada vez que lo desee o necesite, y que, por lo general, tampoco le es posible escoger a los facultativos que deban examinarlo, tratarlo u operarlo. Ha de someterse a unas reglas generales y predeterminadas, indispensables por razones de organización y seguridad. Empero, lo anterior no puede significar que se diluya o haga menos exigente la responsabilidad a cargo del INPEC y de los establecimientos de reclusión, o que pueda el sistema desentenderse de la obligación inexcusable de prestar a todos los presos, en igualdad de condiciones, una atención médica adecuada, digna y oportuna. (…) El cuidado de la salud, a cargo del establecimiento, en los campos médico, quirúrgico, asistencial, o el que implique tratamientos o terapias debe ser oportuno, es decir, ha de darse de tal modo que no resulte tardío respecto a la evolución de la enfermedad del paciente; aun en los casos en que la patología admita espera, si el preso sufre dolores intensos la atención médica o farmacéutica debe ser inmediata, por razones humanitarias, de tal manera que la demora en brindarla efectivamente no se convierta en una modalidad de tortura”[34]. El derecho a la salud de las personas privadas de la libertad debe entonces ser garantizado en condiciones de igualdad, no solo porque se encuentra estrechamente vinculado con los derechos a la vida y a la dignidad humana, sino también “por la relación especial de sujeción del interno con el Estado y la ausencia de justificación para su limitación dentro del marco general del derecho punitivo”[35]. De igual forma, el Estado tiene la obligación de utilizar todos los medios necesarios para garantizar el acceso a los servicios de salud en condiciones oportunas, adecuadas, eficientes y continuas, la cual se genera por ser el encargado de la organización, dirección y reglamentación de la salud y como consecuencia de que los internos únicamente cuentan con los servicios médicos que ofrece el establecimiento carcelario en el cual se encuentran recluidos a través de la EPS contratada[36]. 5.5. En definitiva, los estándares internacionales vinculantes para Colombia y la normatividad interna contienen disposiciones que exigen al Estado, y en particular a las autoridades penitenciarias, garantizar las condiciones mínimas que permitan a las personas privadas de la libertad llevar una subsistencia digna en el lugar en el que se encuentren recluidos. La atención en salud para esa población no puede ser restringida ni limitada; por el contrario, debe ser adecuada, digna, oportuna y cumplir con las condiciones de infraestructura y personal médico necesarios para garantizar su goce efectivo. 6. Modelo de Atención en Salud para la población privada de la libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-. 6.1. En este acápite la Sala hará referencia a las modificaciones que han sido introducidas al modelo de atención en salud de las personas privadas de la libertad a partir de la expedición de la ley 1709 de 2014 y al proceso de transición en la prestación del servicio de salud a esa población con ocasión del proceso de supresión y liquidación que se adelanta a la Caja de Previsión Social Comunicaciones -Caprecom EICE-. 6.1.1. Ley 1709 de 2014, “por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”. Mediante la ley 1709 de 2014 se reformaron, entre otras, algunas disposiciones de la ley 65 de 1993 -Código Penitenciario y Carcelario-, relativas a la prestación de los servicios de salud de las personas privadas de la libertad. El artículo 65 de dicha normatividad dispuso que esa población tiene acceso a todos los servicios del sistema general de salud, sin discriminación por su condición jurídica, y se les debe garantizar la prevención, el diagnóstico temprano y el tratamiento adecuado de las patologías físicas o mentales que padezcan. De igual forma, estableció que todos los centros de reclusión deben contar con una Unidad de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en Salud Penitenciaria y Carcelaria. La reforma dispuso además, en el artículo 66, que el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- deben diseñar un modelo de atención en salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género para la población privada de la libertad, incluida la que se encuentra en prisión domiciliaria, el cual sería financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación. Para ello creó el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad como una “cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica”, encargado de contratar la prestación de los servicios de salud de todas las personas privadas de la libertad. Este Fondo está integrado por el Ministro de Justicia y del Derecho o el Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa, el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, el Ministro de Salud y Protección Social o su delegado, el Director de la Unidad Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, el Director del INPEC y el Gerente de la entidad fiduciaria con la cual se contrate. De acuerdo con la ley 1709, los recursos del fondo serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta en la cual el Estado tenga más del 90% del capital, (parágrafo 1º, art. 66). Fue así como el 23 de diciembre de 2015 se suscribió el contrato de fiducia mercantil núm. 363 de 2015 entre la USPEC y el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, integrado por la Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A., con el objeto de administrar y pagar los recursos dispuestos por el fideicomitente en el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad. 6.2. Decreto 2245 del 24 de noviembre de 2015, “por el cual se adiciona un capítulo al Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, en lo relacionado con la prestación de los servicios de salud a las personas privadas de la libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC”. En cumplimiento de lo señalado en la ley 1709 de 2004 el Gobierno expidió el decreto 2245 de 2015, con el objeto de reglamentar el esquema para la prestación de los servicios de salud de la población privada de libertad bajo la custodia y vigilancia del INPEC. Específicamente, sobre el modelo de atención en salud para la población privada de la libertad, dispuso que este debía ser especial, integral, diferenciado, con perspectiva de género y contar como mínimo con una atención intramural y extramural y una política de atención primaria en salud. De igual forma, que debía incluir todas las fases de la prestación de los servicios de salud, esto es, el diagnóstico, la promoción de la salud, la gestión del tratamiento y rehabilitación, así como intervenciones colectivas e individuales en salud pública (Artículo 2.2.1.11.4.2.1.). El decreto incluyó algunas disposiciones sobre tratamiento diferenciado en la atención en salud para las mujeres, niñas y niños menores de tres años, mujeres gestantes y lactantes, adultos mayores, personas con especiales afecciones de salud como portadores de VIH o enfermedades en fase terminal, población con patologías mentales y personas consumidoras de sustancias sicoactivas (Artículo 2.2.1.11.6.1.). En cuanto a la implementación de ese esquema de prestación del servicio de salud, dispuso que el mismo debía ser gradual, en un término no mayor a ocho meses contados a partir del 1º de diciembre de 2015, y que los servicios de salud de la población privada de la libertad continuarían prestándose por parte de la entidad que venía asumiendo dicha actividad -para ese momento la EPS Caprecom-, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud de Personas Privadas de la Libertad y con la finalidad de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de salud (Artículo 2.2.1.11.8.1.). 6.3. Resolución 5159 del 30 de noviembre de 2015, “por medio de la cual se adopta el Modelo de Atención en Salud para la población privada de la libertad bajo la custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC”. 6.3.1. En desarrollo de lo dispuesto en la ley 1709 de 2014 y el decreto 2245 de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 5159 de 2015, mediante la cual adoptó el Modelo de Atención en Salud para la población privada de la libertad, diseñado por ese ministerio y por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC-, cuyo contenido, en lo pertinente, se resume a continuación: (i) Prestación de los servicios de salud. Establece que todos los centros de reclusión deben contar con una Unidad de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en Salud Penitenciaria y Carcelaria, en donde se prestarán los servicios definidos en el Modelo de Atención en Salud. Indica así mismo que cada interno será atendido en esa Unidad de Atención Primaria una vez ingrese al establecimiento de reclusión, con el fin de realizar una valoración integral y orientar los programas de salud pertinentes. (ii) Red prestadora de servicios de salud. La define como el conjunto articulado de prestadores que trabajan de manera organizada y coordinada, que buscan garantizar la calidad de la atención en salud y ofrecer una respuesta adecuada a las necesidades de la población interna, en condiciones de accesibilidad, continuidad, oportunidad, integralidad y eficiencia en el uso de los recursos. La red incluye: - Prestadores de servicios de salud primarios intramurales: se encuentran ubicados en la Unidad de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en Salud Penitenciaria y Carcelaria de los distintos establecimientos de reclusión, mediante los cuales los usuarios acceden inicialmente al servicio. - Prestadores de servicios de salud primarios extramurales: están ubicados por fuera de los establecimientos de reclusión, a través de los cuales los usuarios acceden al servicio cuando no es posible la atención por parte del prestador de servicios de salud primario intramural. - Prestadores complementarios extramurales: se encuentran ubicados por fuera de los establecimientos de reclusión y requieren de recursos humanos, tecnológicos y de infraestructura de mayor tecnología y especialización que no se encuentra disponible en la red de prestadores de servicios de salud primarios intramurales y extramurales. En este acápite se introduce además la modalidad de telemedicina a nivel de los prestadores de servicios de salud primarios intramurales, como prestador remisor, en ciertos servicios que son priorizados en función de variables como población de internos, perfil epidemiológico de los establecimientos, condiciones de seguridad y dificultad en la accesibilidad a la red pública o privada. Esto con el propósito de mejorar el acceso a los servicios con oportunidad y calidad, contribuir a la eficiencia y a la disminución de los costos de la atención por reducción del número de traslados de pacientes a instituciones de mayor complejidad, descongestionar los servicios bajo la modalidad presencial y disminuir los tiempos de espera para recibir la atención. (iii) Sistema de referencia y contra referencia. Es definido como el conjunto de procesos, procedimientos y actividades técnicas y administrativas que permiten prestar adecuadamente los servicios de salud a la población interna. La referencia es el traslado de pacientes o elementos de ayuda diagnóstica por parte de un prestador de servicios de salud a otro prestador, para la atención o complementación diagnóstica, por contar con mayor tecnología y especialización. La contra referencia es la respuesta que el prestador de servicios de salud receptor da al prestador que remitió; es decir, es la remisión del paciente con las debidas indicaciones a seguir, de la información sobre la atención prestada al paciente en la institución receptora o del resultado de las solicitudes de ayuda diagnóstica. (iv) Salud pública. El modelo señala que, como toda la población colombiana, las personas privadas de la libertad tienen derecho, sin discriminación, a disfrutar el más alto nivel de salud posible y, por tanto, ser partícipes de las políticas que en materia de salud pública se desarrollen en el país. Establece además las responsabilidades de los actores en materia de salud pública, esto es, de la USPEC, el INPEC, de las entidades territoriales y de los prestadores de servicios de salud. 6.3.2. La Resolución 5159 de 2015 estableció igualmente, en el artículo 3,º que la implementación del modelo de atención en salud corresponde a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, para lo cual deben adoptar los manuales técnico administrativos que se requieran y adelantar los trámites necesarios ante el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad. 6.4. Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015 “por el cual se suprime la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES ‘CAPRECOM’, EICE, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones”. 6.4.1. Mediante el decreto 2519 de 2015 el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Caja de Previsión Social Comunicaciones -Caprecom EICE-, proceso que es adelantado por la Fiduciaria La Previsora S.A (art. 6). Lo anterior, con ocasión del informe presentado por la Dirección de Operación del Aseguramiento en Salud, Pensiones y Riesgos Profesionales del Ministerio de Salud y Protección Social, sobre la gestión administrativa de Caprecom, en el cual se recomendó la supresión de esa entidad ante la gravedad de su situación financiera, operativa y prestacional. El artículo 4º del decreto establece la prohibición para Caprecom de iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social. Sin embargo, aclara que conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación, así como para adelantar las acciones que permitan la prestación oportuna y adecuada del servicio de salud a sus afiliados hasta que se produzca de manera efectiva su traslado y la asunción del aseguramiento por otra Entidad Promotora de Salud. De igual forma, dispone que deberá continuar con la prestación de servicios de salud a la población reclusa del INPEC, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, hasta que esta actividad sea asumida por la USPEC[37]. 6.4.2. En virtud de lo anterior, hasta el 31 de diciembre de 2015 la prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad le correspondía a la EPS Caprecom, debido al proceso de liquidación en el que se encuentra inmersa esa entidad. Posteriormente y con el fin de garantizar la prestación del servicio de salud, la USPEC y el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 suscribieron un contrato de fiducia mercantil, en el cual se estableció que los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad que recibirá la fiduciaria deben destinarse a la celebración de contratos derivados y pagos necesarios para la atención integral en salud y prevención de la enfermedad de esa población. Así mismo, se estableció como una de las obligaciones del contratista la de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad. Más adelante, las partes suscribieron un otrosí a ese contrato el 1º de febrero de 2016 en el cual se determinó: (i) a partir de la fecha de suscripción Caprecom en liquidación no tendrá la facultad de celebrar nuevos contratos para la prestación integral de servicios de salud; (ii) las obligaciones de Caprecom en liquidación quedan restringidas a ejecutar los contratos que se hubieran celebrado a la fecha de suscripción del otrosí; y (iii) cuando el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 pretenda celebrar un contrato para el mismo servicio y cobertura de aquellos que Caprecom tiene vigentes, lo informará a esa entidad para que sea esta la que realice los actos tendientes a la terminación y liquidación de los contratos celebrados. El Consorcio no podrá celebrar el nuevo contrato hasta que Caprecom logre la terminación efectiva del que tiene vigente. 6.4.3. La referencia a la implementación del nuevo modelo de atención en salud para las personas privadas de la libertad y al proceso de liquidación de Caprecom resulta pertinente en la medida en que, al encontrarse en periodo de transición, podría generarse la incertidumbre en cuanto a la entidad encargada de la prestación del servicio de salud a esa población. Por último, la Corte considera necesario hacer referencia a la carga de la prueba en materia de tutela, especialmente en el caso de las personas recluidas en establecimientos penitenciarios con ocasión de los argumentos expuestos por los jueces de instancia en los procesos objeto de estudio para negar la protección invocada por los accionantes. 7. La transición en la implementación del nuevo modelo de atención en salud para las personas privadas de la libertad y la orden de liquidación de la EPS Caprecom no pueden convertirse en obstáculos para el acceso efectivo de esa población a los servicios de salud 7.1. El artículo 49 de la Constitución Política dispone que la atención en salud es un servicio público a cargo del Estado, el cual, a través de las autoridades competentes, tiene la obligación de garantizar a todas las personas el acceso a la promoción, protección y recuperación de la salud. Según fue señalado en acápites precedentes las autoridades penitenciarias y carcelarias deben garantizar las condiciones mínimas que permitan a las personas privadas de la libertad vivir en condiciones dignas. Uno de esos aspectos tiene que ver con la atención en salud, la cual debe ser proporcionada de manera regular, brindando el tratamiento adecuado y estar a cargo del personal médico calificado. No obstante, ha sido evidente de tiempo atrás la crisis en la prestación del servicio de salud en los centros de reclusión del país, situación que, junto con otras circunstancias, ha generado la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional en el sector carcelario. El legislador no fue ajeno a dicha problemática, por lo que en el año 2014 expidió la ley 1709 con la finalidad de reformar algunas disposiciones del Código Penitenciario y Carcelario, entre otras, aquellas referentes a la prestación de los servicios de salud. En la exposición de motivos del proyecto de ley[38] se puso de presente que la prolongada crisis del sistema penitenciario y carcelario tiene múltiples causas, entre ellas, la proliferación de normas que privilegian la privación de la libertad, una infraestructura obsoleta, la ausencia de planeación y de una política criminal y penitenciaria, y la desarticulación de las entidades vinculadas al sistema. Esta crisis, según lo expuesto en el documento, generó la necesidad de actualizar el Código Penitenciario y Carcelario y por esa razón se propuso que el INPEC y la USPEC unieran esfuerzos para implementar la prestación de un servicio básico de salud en todos los establecimientos[39]. 7.2. Como fue abordado en el anterior acápite, dentro de las modificaciones estructurales y administrativas dirigidas a mejorar el sistema de salud del sector carcelario están la adopción del nuevo Modelo de Atención en Salud para la Población Privada de la Libertad, la supresión de la EPS Caprecom y la asignación de nuevas funciones a la USPEC, como principal obligada de la prestación del servicio de salud a esa población. La implementación de ese modelo y el proceso de liquidación de la entidad prestadora de salud generan, como consecuencia lógica, un estado de transición que amerita esfuerzos y medidas adicionales para que no se vea afectado el goce efectivo del derecho fundamental a la salud de las personas privadas de la libertad. Esta Corporación ha sostenido que una EPS que entra en liquidación debe asegurar la continuidad en la prestación del servicio de sus beneficiarios, hasta que el traslado a otra entidad se haya hecho efectivo y opere en términos reales. En palabras de la Corte, “los afiliados no deben ver afectados sus derechos fundamentales por la negligencia y falta de previsión de la entidad prestadora del servicio de salud, como tampoco pueden asumir por cuenta de la imprevisión administrativa la obligación de desarrollar una serie de procedimientos con el fin de obtener autorización para el suministro de medicamentos o tratamientos médicos que requieran con urgencia o con ocasión de una enfermedad ruinosa o catastrófica”[40]. En esa medida, la liquidación de la EPS Caprec...