Sentencia T-1213 de 2000

T-1213-00 Sentencia T-1213/00 Sentencia T-1213/00 MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Aclaración, modificación o revocación de actos administrativos El Código Contencioso Administrativo regula la via gubernativa como mecanismo dirigido a la aclaración, modificación o revocación de los actos administrativos -como la Resolución 010 del 7 de febrero del 2000 que la actora controvierte-, y si el mismo ordenamiento prevé el control jurisdicciónal de dichos actos una vez agotada la primera; en principio, las controversias originadas en actuaciones de la administración no se someten a la decisión del juez constitucional, salvo que con ellas se quebrante derechos fundamentales y que el trámite ante la jurisdicción ordinaria no logre evitar o, cuando menos, mitigar el perjuicio irremediable que de la actuación administrativa se deriva. PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inexistencia por terminación de contrato/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Improcedencia de tutela Referencia: expediente T-322.742 Acción de tutela instaurada por Sabinaida Zapata Robledo contra la Alcaldía Municipal de Usiacurí, Atlántico. Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS. Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre del año dos mil (2000). La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Promiscuo Municipal de Usiacurí, Atlántico y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Barranquilla, dentro de la acción de tutela instaurada por Sabinaida Zapata Robledo contra la Alcaldía Municipal de Usiacurí, Atlántico. I. ANTECEDENTES 1. Hechos El 3 de enero de 2000, la señora Sabinaida Zapata Robledo suscribió una “Orden de Prestación de Servicios Sin Formalidades Plenas” con el señor Giovanni Arjona Villamizar, en calidad de alcalde municipal de Usiacurí, para ejercer el cargo de auxiliar de tesorería de ese municipio, por el término de seis meses, es decir, hasta el 3 de julio del presente año. Ese mismo día, el 3 de enero de 2000, la señora Nayibis del Rosario Padilla Salas se posesionó como alcaldesa del municipio de Usiacurí, en cumplimiento del encargo conferido por el Gobernador del departamento del Atlántico, mediante Decreto No. 00830, del 30 de diciembre de 1999, para reemplazar al titular, señor Giovanni Arjona Villamizar, quien fue suspendido en el ejercicio de sus funciones. Una vez posesionada mediante Resolución No. 010 del 7 de enero del mismo año, la señora alcaldesa (E) del municipio de Usiacurí resolvió dar por terminado el contrato antes referido, considerando que el señor Giovanni Arjona Villamizar contrató los servicios de la señora Sabinaida Zapata Robledo estando suspendido de sus funciones como alcalde, circunstancia que, a su juicio, vicia de nulidad dicho contrato. 2. La demanda de tutela La señora Sabinaida Zapata Robledo instauró acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Usiacurí, Atlántico, representada por la señora alcaldesa (E) Nayibis del Rosario Padilla Salas, por estimar que con la expedición de la Resolución No. 010 del 7 de enero de 2000, mediante la cual se dispuso la cancelación del contrato de prestación de servicios que suscribió con la administración de ese municipio, se violó su derecho al debido proceso. Como fundamento de su demanda señala: - Que la aludida Resolución indica que procede el recurso de reposición, empero se contradice al hacer constar que rige a partir de la fecha de su publicación. Agrega que contra los actos administrativos que ordenan la terminación unilateral de un contrato proceden el recurso de reposición y la “acción contractual, tal como lo dispone el artículo 14 inciso 3° y el artículo 77, inciso de la Ley 80 del 93” Aduce que no debe confundirse la posibilidad que tiene la entidad para dar por terminado un contrato unilateralmente, mediante resolución motivada (Art. 17 ibídem), y el procedimiento que rige la actuación administrativa para proceder a la terminación del mismo. - Que al expedir el Acto Administrativo, que dio por terminado su contrato, se desconocieron las normas del Código Contencioso Administrativo que regulan: los procedimientos administrativos (Art. 1o., inc. 2o.), la oficiosidad de las actuaciones administrativas (Art. 4o., num. 4o.) y sus implicaciones para los particulares (Art. 28), y la expedición motivada de un acto administrativo cuando afecte a los particulares, previa la oportunidad dada a los interesados para expresar sus opiniones con base en las pruebas e informes disponibles (Art. 35). Con base en lo anterior concluye: el debido proceso es aplicable a toda clase de actuaciones administrativas y judiciales (Art. 29 C.P.), los afectados tienen derecho a ser notificados del mismo, a hacerse parte del proceso, a acceder al expediente, a ser escuchados y a presentar y controvertir pruebas. Argumenta que como las actuaciones que antecedieron a la expedición de la Resolución en controversia no se le notificaron, no le fue posible ejercer su derecho de defensa. En ese orden de ideas, estima que por no existir prueba sumaria que justifique la expedición de la Resolución No. 010 del 7 de enero de 2000, la alcaldesa (E) del municipio de Usiacurí, vulneró su derecho al debido proceso porque no fue notificada de la actuación iniciada por la administración municipal, impiéndole ejercer su derecho de defensa. También estima que la existencia de una nulidad absoluta del contrato, aducida por la Resolución 010 de 2000, que lo dió por terminado, no puede tomarse como la motivación que debe acompañar la expedición de todo acto administrativo, porque dicha afirmación carece de argumentos que la respalden. Así mismo, que la nulidad debe ser juzgada en concordancia con los artículos 1740 a 1742 del Código Civil, 899 del Código de Comercio y 77 de la Ley 80 de 1993. Y agrega que las controversias contractuales deben ser debatidas ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, sostiene que con la declaración de nulidad del contrato, que suscribió con el alcalde del municipio de Usiacurí, la alcaldesa (E) vulneró su derecho al debido proceso y, en consecuencia, incurrió en una vía de hecho y falsa motivación, toda vez que el señor Giovanni Arjona cesó en sus funciones a partir de la posesión de la señora Nayibis Padilla, acto que se llevó a cabo a las 3 y 30 p.m. del día 3 de enero de 2000. Y añade que el acto administrativo mediante le cual se suspendió de sus funciones al señor Arjona, tampoco le fue notificado personalmente y en consecuencia afirma “estamos en presencia de un acto administrativo que no produce eficacia o efectos jurídicos, según el artículo 48 del C.C.A.” Para finalizar, indica que la acción de tutela es procedente respecto de la omisión de la alcaldesa municipal (E) de Usiacurí de darle la oportunidad para conocer la actuación y de expresar sus opiniones en las actuaciones administrativas, circunstancia que desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, por lo que solicita la tutela de los mismos ordenando a la alcaldesa (E) del municipio de Usiacurí “cesar la violación”. 3. Pruebas que obran en el expediente -Copia de la “Orden de Prestación de Servicios Sin Formalidades Plenas”, suscrita entre el señor Giovanni Arjona Villamizar, en su condición de alcalde municipal de Usiacurí y la señora Sabinaida Zapata Robledo, el 3 de enero de 2000. -Copia del documento denominado “Certificado de disponibilidad presupuestal”, expedido por el jefe de presupuesto del municipio de Usiacurí el 3 de enero de 2000, a favor de Sabinaida Zapata Robledo. -Copia de la Resolución No. 010 del 7 de enero de 2000, suscrita por la alcaldesa municipal (E) del municipio de Usiacurí, en la que se declara la nulidad del contrato suscrito entre dicho municipio y la señora Sabinaida Zapata Robledo el 3 de enero de 2000. -Copia del Acta de posesión de la señora Nayibis Padilla, en el cargo de alcaldesa municipal (E) de Usiacurí, el 3 de enero de 2000, ante el Notario Unico (E) de Baranoa. -Copia de la comunicación de enero 7 de 2000, suscrita por la alcaldesa (E) del municipo de Usiacurí, señora Nayibis Padilla, por medio del cual se notifica a la señora Sabinaida Zapata Robledo la terminación unilateral del “Contrato Administrativo de Prestación de Servicios Profesionales calendado Enero 3 del año en curso, mediante Resolución No. 010 de enero 7 de 2000”. En el mismo documento aparece un recibido firmado por la destinataria con fecha 11 de enero de 2000. -Copia del oficio 016 del 8 de enero de 2000 suscrito por la alcaldesa municipal (E) del municipio de Usiacuri, señora Nayibis Padilla, por medio del cual se notifica a la señora Sabinaida Zapata Robledo la decisión de dar por terminado el “Contrato individual de Trabajo a término fijo inferior a un año, calendado Enero 1° del año en curso con fundamento en la cláusula 6° del precitado contrato, y en razón ademas (sic) de la ilegalidad en su formación ya que el nominador carecia (sic.) de funciones como Alcalde de esta localidad en la fecha del contrato”. Así mismo, insta a la destinataria para que se acerque a la Tesorería Municipal para efecto de su liquidación -en el documento se observa un recibido firmado por la destinataria el 11 de enero de 2000-. -Copia simple de la Resolución No. 00828 del 30 de diciembre de 1999, expedida por el gobernador del departamento del Atlántico, mediante la cual se suspende al señor Giovanni Arjona Villamizar de su cargo de alcalde del municipio de Usiacurí. -Copia de la Resolución No. 068 del 24 de febrero de 2000, expedida por la alcaldesa municipal (E) de Usiacurí, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución No. 010 del 7 de enero de 2000, en cumplimiento de lo ordenado por el Juzgado Promiscuo Municipal de Usiacurí dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Sabinaida Zapata Robledo contra dicho municipio. -Testimonio rendido por el señor Hugo Silvera Peña, el día 21 de febrero de 2000, ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Usiacurí en el que declara que presenció la posesión de la señora Nayibis Padilla en el cargo de alcaldesa (E) del municipio de Usiacurí el día 3 de enero de 2000, a las 3 y 30 p.m.. -Diligencia de inspección judicial practicada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Usiacurí el 15 de febrero de 2000 en el despacho de la Alcaldía de dicho municipio, mediante la cual se pudo constatar “únicamente la existencia de la Resolución No. 010 de enero 7 de 2000 suscrita por Nayibis Padilla Salas y notificada a Sabinaida Zapata Robledo.”. 4. Sentencias objeto de revisión 4.1. Fallo de primera instancia El Juzgado Promiscuo Municipal de Usiacurí, Atlántico, mediante fallo del 23 de febrero de 2000, concedió el amparo invocado por la señora Sabinaida Zapata Robledo. En consecuencia ordenó a la Alcaldesa (E) del municipio de Usiacurí que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo, “decrete la nulidad Constitucional de la Resolución No. 010 del 7 de enero del 2000”, mediante la cual dio por terminado unilateralmente el contrato de prestación de servicios suscrito por la actora con dicho municipio. Como fundamento de su decisión sostiene: -Que la tutela es procedente toda vez que la actora no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para la protección de sus derechos, ya que se trata del “debido proceso, y no de la legalidad o ilegalidad del Acto Administrativo que si es viable por la vía Contenciosa Administrativa”. -Que analizadas las pruebas que obran en el expediente, entre ellas una inspección judicial a la alcaldía de Usiacurí, se puede concluir que “no existe en el fólder que contiene el acto administrativo (sic.) dando por terminado el contrato de prestacuión (sic.) de servicios, los actos previos a la formación del acto administrativo que dio por terminado el contrato de prestación de servicios, en consecuencia en la formación del acto administrativo se deben cumplir determinadas formalidades que son exigencias fijadas por la ley y estructuradas genéricamente en los preceptos constitucionales.”. -Que “las formalidades que integran el procedimiento administrativo no deben confundirse con las del proceso Contencioso Administrativo, los primeros hacen relación al acto, y los segundo (sic.) a su control.” Por lo anterior sostiene que con antelación a la expedición de la aludida Resolución la accionada debió adelantar una actuación que le permitiera fundamentar su decisión y que ésta ha debido comunicarse a la accionante, empero, que no haberlo hecho le impidió ejercer su derecho de defensa, de conformidad con el artículo 1o., inciso 2o. del Decreto 01 de 1984 y el artículo 77 de la Ley 80 de 1993. En virtud de lo anterior, encuentra que se violaron de manera ostensible los derechos fundamentales de la tutelante y que por ende procede la acción de tutela. 4.2. Impugnación La alcaldesa municipal (E) de Usiacurí impugnó el fallo del a quo. Consideró que la tutela es improcedente para decidir sobre la validéz de un acto administrativo, toda vez que la actora cuenta con otros medios de defensa para la protección de sus derechos, como son el recurso de reposición de la Resolución No. 010 del 7 de enero de 2000 y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Aduce que el no haber utilizado los medios establecidos para su defensa le impide “sustituir el verdadero proceso a seguir, lo que constituye la iniciación de un proceso alternativo o sustitutivo de lo ordinario.” De otra parte, señala que la accionante no invocó la protección constitucional como mecanismo transitorio, razón suficiente para que no se pueda conceder, como considera sucedió. Agrega que en ningún momento se le vulneró el debido proceso a la actora, ya que al proferirse la Resolución, antes enunciada, se le advirtió de la procedencia de los recursos. Además, considera que la Resolución está debidamente motivada, con respaldo de las normas que regulan el tema. A su turno, la actora presenta un escrito donde ratifica lo expuesto en su demanda de tutela y enfatiza que i.) no tuvo oportunidad de defenderse y controvertir las pruebas sumarias que darían como resultado la terminación de su contrato, ii.) la tutela es el medio para proteger sus derechos pues son de rango constitucional y no legal, y porque no busca discutir la legalidad o ilegalidad de su contrato sino lo relativo a la formación del acto administrativo que dio lugar a la terminación de ese contrato y iii.) el señor Arjona ejercía el cargo de alcalde del municipio de Usiacurí, a tiempo de la suscripción del contrato que la vinculó a dicha entidad, porque el Decreto mediante le cual el Gobernador lo suspendió del cargo y designó a quien debía reemplazarlo le fue notificado al afectado el 3 de enero de 2000 y la posesión de señora Nayibis Padilla ocurrió a las 3 y 30 p.m., después de la celebración del aludido contrato. Con fundamento en lo anterior, la accionante solicita se confirme el fallo del a quo, mediante el cual se protegieron sus derechos fundamentales. 4.3. Fallo de segunda instancia El Juzgado Primero Civil del Circuito de Barranquilla, mediante sentencia del 3 de abril enero del 2000, confirmó el fallo del a quo con idénticas consideraciones y con base en las pruebas que obran en el expediente. Cabe resaltar que su decisión la fundamenta en que la accionada omitió el trámite previo a la expedición de la Resolución mediante la cual dio por terminada la Orden de Prestación de Servicios suscrita entre la accionante y la administración municipal; sin embargo, aclara que no se cuestiona dicho Acto, sino el haber pretermitido la oportunidad para que la afectada con la decisión, invocante en vía de tutela, hiciera valer sus derechos. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Esta Sala es competente para revisar las providencias de tutela antes reseñadas, con base en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto 2591 de 1991 (arts. 33 al 36) y, en cumplimiento del auto de fecha 2 de junio de 2000, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Seis de esta Corporación. 2. La materia objeto de decisión Corresponde a la Corte determinar si la alcaldesa del municipio de Usiacurí, Atlántico, desconoció el derecho al debido proceso de la accionante al expedir la Resolución 010 del 7 de enero de 2000, porque, al decir de la actora, se pretermitió la instancia previa que, de conformidad con el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, debe preceder a los actos administrativos que afectan a particulares, circunstancia que impidió su intervención y por ende el ejercicio de su derecho de defensa. De ahí que resulte necesario, previamente, determinar si la acción de tutela es el mecanismo adecuado para dejar sin valor ni efecto un acto administrativo. Igualmente deberá estudiarse si procede la acción de tutela para ordenar el reintegro de un servidor público cuando el contrato que lo vincula a la administración fue dejado sin efecto. En caso negativo, deberá analizarse si la tutela procede como mecanismo transitorio. 3. Improcedencia de la acción de tutela cuando existen otros medios de defensa judicial y no se invoca ni acredita perjuicio irremediable En el presente caso la actora invoca la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa, los cuales, como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, son derechos fundamentales. Se ha dicho que el debido proceso somete las actuaciones judiciales y administrativas al imperio de la ley, erradicando el ejercicio arbitrario de las facultades conferidas por el ordenamiento jurídico a los servicios públicos. También se ha sostenido que el derecho a ser informado y el respeto de la facultad que le asiste a toda persona para oponerse a las decisiones que lo desfavorecen, contradecir las pruebas que lo perjudican y hacer valer las propias, es elemento fundamental del debido proceso, porque es la intervención del afectado la que garantiza el cumplimiento a plenitud de las formas propias de cada juicio [1]. Por tanto, si el Estado está sometido al imperio de la ley -Art. 6 C.P-, debe, en todos los niveles de la administración pública, adelantar actuaciones sujetas a los procedimientos legales, porque al no hacerto desconoce el artículo 29 de la Constitución Política y deberá responder ante el órgano jurisdiccional correspondiente por la acción u omisión que dio lugar a la violación del mandamiento constitucional. Empero, la caracterización del derecho al debido proceso y sus manifestaciones -entre las cuales tiene especial transcendencia el derecho de defensa- como derecho fundamental, no implica que siempre que se invoque su violación resulte procedente la acción de tutela, porque el trámite preferente y sumario que el ordenamiento constitucional prevé para garantizar el respeto de los derechos fundamentales solo procede cuando la protección de dichos derechos no tiene previsto un trámite especial o en aquellas circunstancias en las cuales, no obstante la previsión legal, el trámite no resulta apropiado para evitar el perjuicio irremediable que es consecuencia de la violación del amparo constitucional[2]. Así las cosas, teniendo en cuenta que el Código Contencioso Administrativo regula la via gubernativa como mecanismo dirigido a la aclaración, modificación o revocación de los actos administrativos -como la Resolución 010 del 7 de febrero del 2000 que la actora controvierte-, y si el mismo ordenamiento prevé el control jurisdicciónal de dichos actos una vez agotada la primera; en principio, las controversias originadas en actuaciones de la administración no se someten a la decisión del juez constitucional, salvo que con ellas se quebrante derechos fundamentales y que el trámite ante la jurisdicción ordinaria no logre evitar o, cuando menos, mitigar el perjuicio irremediable que de la actuación administrativa se deriva. Por lo anterior la solicitud de la actora para que el juez de tutela deje sin efecto la Resolución 010 del 7 de enero de 2000, proferida por la alcaldesa (E) del municipio de Usiacurí, como presupuesto necesario para que cese la violación de su derecho fundamental al debido proceso, no procede, porque -como se dijo-, el Código Contencioso Administrativo asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el juzgamiento de las actuaciones de la administración cuando, como en el asunto sub judice, los funcionarios pretermiten el procedimiento, porque toda actuación administrativa está sujeta a control y compromete la responsabilidad del Estado y del funcionario que actúa a nombre de la administración -Art. 6 C.P. Art. 85 C.C.A.- Empero, habida cuenta de que para excluir el amparo constitucional invocado no resulta suficiente la existencia de otro procedimiento o trámite previsto en el ordenamiento, sino que se hace indispensable que el mecanismo logre efectivamente la protección costitucional buscada, de conformidad con el articulo 8° del Decreto 2591 de 1991 se requiere considerar si la acción de tutela que se niega en forma definitiva procede concederla como mecanismo transitorio. Así las cosas la Sala deberá considerar si procede transitoriamente, es decir mientras se produce el pronunciamiento definitivo respecto de la actuación administrativa controvertida, por el juez competente, conceder la acción de tutela con el objeto de conculcar un perjuicio irremediable. Para el efecto resulta indispensable valorar la situación que afronta la actora -Art. 6º Decreto 2591 de 1991-, con miras a determinar si la Resolución que dio por terminado el contrato suscrito entre ésta y la entidad accionada, le causó un perjuicio que debido a su inminencia y gravedad hace impostergable la actuación judicial.[3] Ahora bien, la gravedad de una situación particular y la inminencia de una daño requieren, cuando no son evidentes, que el posible afectado las invoque y demuestre su ocurrencia, porque solo él, como titular del bien jurídico resquebrajado, puede poner de presente al juez constitucional la importancia del daño y las consecuencias a que se vería enfrentado de tener que acudir ante la justicia ordinaria para hacer valer su derecho. Y, ni la acción de tutela se invocó como mecanismo transitorio, ni se demuestra en el expediente la existencia de un perjuicio grave, inminente e irremediable. De otra parte, tal como lo ha sostenido la Corporación, sabido es que el individuo deriva del trabajo sus sustento, empero la acción de tutela no procede sino cuando la actuación cuestionada afecta su mínimo vital y, en el caso de autos, esta afectación no se demostró, como tampoco está clara la naturaleza de la relación que vincula a las partes.[4]. En consecuencia estima la Sala que el amparo constitucional invocado por la actora con miras a que se deje sin efecto la Resolución 010 de 2000, emitida por la alcaldesa (E) del municipio de Usiacurí, Atlántico, además de resultar improcedente de manera definitiva, tampoco procede como mecanismo transitorio. Lo primero por cuanto, como quedó dicho, el ordenamiento reserva el control de los actos administrativos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y lo segundo, porque no es dable al juez de tutela configurar un perjuicio irremediable que la accionante no sufre ni demuestra, porque de haberlo padecido lo habría invocado. En consecuencia, la Sala revocará las decisiones tomadas por los jueces de instancia, empero, como está demostrado que la orden impartida por el Juez de Primera Instancia fue cumplida por la entidad accionada y, teniendo en cuenta que corresponde a esta Corporación decidir los efectos de sus fallos[5], en el asunto sub exámine ha de entenderse que, no obstante la revocatoria de las decisiones que se revisan, la providencia no desconoce los derechos y obligaciones de las partes involucradas, derivadas de la ejecución del contrato controvertido. III. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Usiacurí, el 23 de febrero del año en curso, mediante la cual concedió la acción de tutela instaurada por Sabinaida Zapata Robledo contra el municipio de Usiacurí, Atlántico, en invocación de su derecho al debido proceso. Y la sentencia de 3 de abril de 2000 mediante la cual el Juzgado Primero Civil del Circuito de Barranquilla la confirmó. Segundo. NEGAR la acción relacionada en el numeral anterior por improcedente, con la advertencia de que esta decisión, tal como se precisó en la parte motiva, no desconoce los derechos y obligaciones derivados de la ejecución del contrato cuya terminación unilateral dio origen a la presente acción. Tercero. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado Ponente ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado ALFREDO BELTRAN SIERRA Magistrado IVAN H. ESCRUCERIA MAYOLO Secretario General (E) [1] Ver entre otras sentencia SU250/98. [2] Consultar entre otras, las siguientes sentencias: T-329 de 1996, T-026 de 1997, T-272 de 1997, T-273 de 1997, T-331 de 1997, T-235 de 1998, T-414 de 1998 y T-057 de 1999. [3] T-415/95 M.P.Vladimiro Naranjo Mesa [4] Entre otras T-001 del 21 de enero de 1997 [5] Entre otras C-503/95