Sentencia T-1206 de 2001

T-1206-01 Sentencia T-1160/01 Sentencia T-1206/01 POLICIA NACIONAL-Naturaleza A pesar de las consecuencias necesarias de la identificación constitucional del cuerpo de policía como una institución civil y preventiva, que lo diferencia de las fuerzas militares, en la actual coyuntura sociopolítica colombiana, caracterizada por factores de inestabilidad y violencia generalizada, dicha clasificación no siempre obedece a la realidad de los hechos, ni resulta suficiente para permitirle cumplir las necesidades del servicio que debe prestar. Por tal motivo, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que el cuerpo de policía se ubica en una “zona gris”, entre lo militar y lo civil. Esta calificación intermedia, consistente con la realidad y las necesidades del servicio, no lleva a desdibujar el principio general establecido por el constituyente, es decir, no desvirtúa la naturaleza civil de la policía, ni el carácter preventivo del servicio que presta. Por el contrario, las consecuencias de este régimen ecléctico están determinadas en reglas constitucionales específicas, como se observa en la decisión del constituyente de establecer una jurisdicción especial para el juicio de sus miembros, por delitos cometidos en relación con el servicio. Sin embargo, la decisión del constituyente, que estableció como principio general la naturaleza civil de la policía, prevalece en ausencia de una regla constitucional directa que disponga lo contrario. POLICIA NACIONAL-Función preventiva La naturaleza preventiva de su función implica que el cuerpo de policía deba tener la capacidad de reaccionar rápidamente para contrarrestar situaciones que, de extenderse, comprometan el ejercicio de los derechos y libertades, o amenacen la convivencia pacífica. En efecto, la función que cumple la policía consiste principalmente en vigilar y controlar conglomerados humanos, lo cual hace indispensable que la ubicación de sus estaciones en ciudades y municipios esté diseñada estratégicamente hacia tal propósito. A pesar de lo anterior, la situación actual de conflicto colombiano, impide que se pueda clasificar el cuerpo de policía como una institución de naturaleza enteramente civil desde un punto de vista normativo, pues los factores de inestabilidad que se viven cotidianamente en ciertas zonas del país son generalizados, hasta el punto de que sus miembros, y las instalaciones donde desarrollan su labor, constituyen objetivos militares frecuentes de la guerrilla. DEBER DE SOLIDARIDAD-Se requiere para la adecuada protección del servicio público a cargo de la Policía DEBER DE SOLIDARIDAD-Límites El deber de solidaridad no comporta la obligación de los particulares de asumir indiscriminadamente cualquier tipo de riesgo que comporte una amenaza para sus derechos, pues ello significaría que el Estado está abdicando de su función de garantizar la eficacia de tales derechos y equivaldría a afirmar que es imposible controlar las medidas administrativas por la sola legitimidad de las finalidades que persiguen. Por el contrario, el sometimiento del Estado al ordenamiento jurídico supone también un control sobre los mecanismos por medio de los cuales éste desarrolla los objetivos constitucionales. El problema no consiste en determinar cuándo tiene cabida el principio de prevalencia del interés general para descartar cualquier consideración hacia los derechos subjetivos. Al contrario, se trata de determinar los alcances del deber de solidaridad y de tal modo establecer qué cargas es razonable que el Estado imponga a los particulares, en aquellos casos en que el servicio que presta la policía configura un riesgo para la población. La prevalencia del interés general no es una regla constitucional de la cual se derive una consecuencia jurídica única, sino un principio que, como tal, es susceptible de ponderación. POBLACION CIVIL-Debe estar expuesta al mínimo riesgo Es necesario reiterar que, tanto en desde una perspectiva fáctica, como normativamente, el cuerpo de policía está ubicado -en las actuales circunstancias del país- en una “zona gris” entre lo civil y lo militar; que es un cuerpo armado del Estado que presta funciones de contrainsurgencia, y ello lo ubica dentro de la categoría de población combatiente. Partiendo así de la premisa según la cual la policía hace parte de la población combatiente, y que a pesar del riesgo que implica para la población civil el continuo ataque a este cuerpo armado, el Estado no puede dejar de cumplir su obligación de seguir prestando esta función, resulta indispensable concluir que el Estado está obligado a minimizar dicho riesgo. De tal forma, la población civil debe estar expuesta al mínimo riesgo posible no sólo frente a las operaciones “militares” en sentido estricto, sino de toda la actividad prestada por las fuerzas armadas del Estado. ESTACIONES DE POLICIA-Ubicación Este acaecimiento de una situación de violencia generalizada en algunos municipios del país pone de presente un cambio de circunstancias que lleva a la necesidad de cuestionar los esquemas tradicionales de planeación, diseñados para situaciones en las cuales la magnitud de la violencia puede ser contrarrestada mediante la sola actividad de la policía. En tales circunstancias de relativa tranquilidad, la cercanía a una estación de policía representa una garantía adicional para los administrados en las condiciones de prestación del servicio, aunque, de todos modos, los vecinos a las estaciones están expuestos a algunos riesgos. Sin embargo, en circunstancias de violencia sistemática, dirigida -entre otras- contra la policía, esta misma cercanía se traduce en un aumento ostensible del riesgo al que está expuesta la población civil. Es necesario entonces, que la planeación y la administración del servicio de policía consideren también el aumento del riesgo que supone esta situación de violencia sobreviniente para los vecinos de las estaciones, cumpliendo de ese modo con el deber general de protección de la población civil y de las personas civiles, que establece el primer inciso del artículo 3 Común a los Cuatro Convenios de Ginebra de 1949. JUEZ DE TUTELA-Función de prevenir vulneración de derecho fundamental La función del juez de tutela es proteger los derechos fundamentales de las personas, cuandoquiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o, en ciertas condiciones, de los particulares. Por lo tanto, para que proceda la acción resulta indiferente que en la configuración de la amenaza participe un tercero. Es suficiente que la amenaza se configure contra una persona o grupo determinado o determinable; que en virtud de la amenaza, la persona o grupo se encuentren en situación de indefensión; y que la administración haya incumplido su obligación de proteger especialmente a las personas expuestas al riesgo excepcional. ESTACIONES DE POLICIA-Requisitos para que proceda acción de tutela para protección de la vida En estos casos le corresponde al juez evaluar dos aspectos diferentes para establecer la inminencia del peligro. En primer lugar, las circunstancias generales de riesgo objetivo, para prever qué tan factible es la ocurrencia del hecho del tercero. En segundo lugar, el juez de tutela debe evaluar la situación específica del demandante ante tal contingencia, es decir, el juez además debe considerar lo que le ocurriría a éste si el hecho del tercero acontece y la autoridad demandada no adopta las medidas necesarias para su protección. Así, en el caso específico en que los vecinos a las estaciones y demás puestos de policía demanden cierta acción por parte de las autoridades para la protección de su vida e integridad personal frente a ataques de la guerrilla, la acción de tutela sólo será procedente cuando concurran las siguientes dos circunstancias: (1) que, dada la proyección en el presente de unas ciertas circunstancias históricas, la probabilidad actual de que ocurra el ataque sea alta y (2) que la situación específica del demandante o de las personas en nombre de quienes interpone la acción los coloque en una situación de riesgo excepcional que: a) sea difícil de evitar o su evasión suponga cargas que no tiene porqué asumir personalmente y; b) que las autoridades estén en capacidad de minimizar (dicho riesgo) sin sacrificar bienes jurídicos de igual o superior importancia constitucional. GUERRILLA-Identificación del riesgo objetivo de un ataque guerrillero Para establecer la probabilidad de un ataque de la guerrilla, el juez debe tener una percepción de conjunto de la situación actual de violencia en el municipio. Con tal fin, puede tomar en consideración, entre otros aspectos, los antecedentes históricos de ataques al municipio de que se trate, teniendo en cuenta la presencia de fuerzas armadas irregulares en la región en el momento en que se solicita la protección, los lugares donde suelen presentarse tales ataques, los medios utilizados para realizarlos, y la condición estratégica del municipio como objetivo militar. Para conocer estos indicios de la probabilidad de un ataque guerrillero puede, a su vez, solicitar informes a las autoridades militares, de policía o las entidades administrativas de seguridad, y en general cualquier otro medio de prueba que estime pertinente y conducente. JUEZ DE TUTELA-Debe identificar riesgo subjetivo excepcional sobre la vida o integridad de persona amenazada La evaluación de la situación específica del demandante o de las personas a favor de quienes se interpone la acción de tutela debe tener en cuenta aspectos tanto fácticos como normativos. El análisis del aspecto fáctico requiere la evaluación del carácter excepcional del riesgo al que están sometidas las personas amenazadas. Un riesgo excepcional es aquel que corre un individuo o un grupo de individuos y que los expone a una situación de mayor vulnerabilidad en relación con aquella a la que están sometidas la generalidad de las personas. Esta circunstancia puede derivarse de que su vivienda, o su lugar de trabajo se encuentren ubicados dentro del radio previsiblemente afectado por un ataque guerrillero, teniendo en cuenta los medios utilizados para llevarlos a cabo. En cuanto al aspecto normativo del análisis, es necesario tener en cuenta que la decisión de proteger especialmente a determinado grupo de personas mediante la acción de tutela frente a una amenaza de vulneración de derechos fundamentales no puede terminar sacrificando bienes jurídicos de igual o mayor importancia constitucional. Ello significa que, cuando el retiro de una estación de policía constituye una desmejora significativa y comprobada en la eficacia y eficiencia del servicio, o cuando implica su establecimiento en otro lugar, y ello a su vez comporte un riesgo para la vida o la integridad de otro grupo humano en situación de igual o mayor indefensión, el juez no puede acceder a tal pretensión. Sin embargo, lo anterior no significa que el juez pueda denegar toda medida de protección, pues, dependiendo del caso, la protección puede concretarse a través de diversas formas. Con todo, para que deniegue la protección solicitada, cuando se haya demostrado la alta probabilidad del ataque y la existencia de un riesgo subjetivo excepcional, cuya prevención sea extremadamente difícil o no le corresponda asumir, compete a la administración demostrar que no puede proteger a la persona o al grupo social amenazado sin sacrificar un bien jurídico de igual o mayor valor constitucional. ESTACIONES DE POLICIA-Menores están en peligro ante posibilidad de ataque guerrillero En la medida en que un grupo de menores dentro de un colegio o una guardería no tienen la capacidad de afrontar el riesgo que comporta un ataque guerrillero, y teniendo en cuenta además, que los profesores y directivas tampoco están en posibilidad de protegerlos, la probabilidad de un ataque de la guerrilla representa una amenaza inminente frente a la indefensión de un grupo de niños recluidos en una guardería infantil vecina a una estación de policía. EXHORTACION AL GOBIERNO-Ubicación estaciones de policía para disminuir riesgo Se exhortará al Gobierno Nacional para que, utilizando los recursos disponibles en materia de seguridad y planeación, y en conjunto con las autoridades departamentales y municipales adopte las medidas necesarias para minimizar los riesgos que corre la población vecina a las estaciones de policía en los diferentes municipios del país. ESTACIONES DE POLICIA-Internos se encuentran en peligro ante posibilidad de ataque guerrillero Para la Corte este hecho implicó una amenaza de los reclusos, y un factor de inseguridad para la cárcel. Por una parte, la situación de reclusión de las personas los ubica en una situación de indefensión, pues no estarían en capacidad de evacuar la cárcel para ponerse a salvo del ataque. Esto es aun más grave si se tiene en cuenta que la situación de hacinamiento propia de las cárceles del país hace más probable la lesión de los derechos de las personas recluidas, e impide llevar a cabo un plan de resguardo por parte de las autoridades carcelarias. Por otra, un eventual ataque a la policía implicaría un riesgo adicional e innecesario de fuga masiva de la cárcel. En esa medida, se advertirá a la policía nacional para que, en el futuro se abstenga de ubicar las estaciones de policía en los mismos inmuebles donde están ubicadas las cárceles, y en general en aquellos donde haya personas que se encuentren recluidas. Referencia: expedientes acumulados: T-379.047, T-383.744, T-385.271 Peticionarios: Wilson Pinzón, Alexander Martínez Ballesteros, Juan Padilla. Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá D.C., dieciseis (16) de noviembre de dos mil uno (2001) La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett ha pronunciado la siguiente: SENTENCIA En los procesos de tutela radicados bajo los números de la referencia, adelantados en su orden por los ciudadanos Wilson Pinzón (T-379.047), contra el alcalde municipal de La Calera y; Alexander Martínez Ballesteros (T-383.744) y Juan Padilla (T-385.271) contra el Presidente de la República, el Ministro del Interior y el Director de la Policía Nacional. I. ANTECEDENTES De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Décima de Selección de la Corte Constitucional decidió seleccionar para su revisión el expediente T-379.047, correspondiéndole por reparto a la Sala Octava, ahora Sala Quinta de Revisión de Tutelas. Así mismo, la Sala Décima Primera de Selección decidió seleccionar los expedientes T-383.744 y T-385.271 y acumularlos al expediente T-379.047, por presentar unidad de materia. 1. Solicitud común a los procesos acumulados Los demandantes en las acciones de tutela acumuladas solicitan la reubicación de las estaciones de policía en los municipios de La Calera (T-279.047), y Algeciras (T-383.744, T-385.271). Consideran que su actual ubicación amenaza sus derechos fundamentales a la vida, a la paz, al trabajo, a la educación, a la vivienda digna, y a la propiedad privada y los derechos fundamentales de sus hijos menores de edad. 2. Antecedentes Expediente T-379.047 .1 Hechos El demandante interpone la acción de tutela en nombre de su hijo menor de edad, quien estudia en el Jardín Infantil Departamental La Calera. Manifiesta que la institución educativa está ubicada a una cuadra de la estación de policía y de la base militar del Ejército Nacional, las cuales se encuentran una frente a la otra. Además de asistir al mencionado jardín infantil, su hijo vive una casa de por medio de la estación de policía y de la base militar. Afirma que el municipio sufrió una toma guerrillera el 19 de julio de 1994, en la cual fue totalmente destruida la casa de la estación mediante un ataque con armas de fuego y así mismo, la sede de la Caja Agraria fue incendiada. El 27 de julio de 1999 se presentó otra incursión guerrillera y los vecinos del lugar tuvieron que huir con sus hijos a lugares más alejados de la población para evitar el peligro. Al día siguiente el demandante solicitó al alcalde municipal la reubicación de la estación de policía “a un lugar más adecuado fuera del casco urbano y no tan residencial”. Dice que se han elevado nueve solicitudes ante diversas autoridades. Ante el personero, el alcalde, el concejo y el comandante de policía de La Calera (anexa copia de las solicitudes fls. 7, 8, 12, 17, 18, 20, 22, 26). El alcalde resolvió las solicitudes elevadas diciendo que el problema no era de su competencia, que “no corresponde al Gobierno Municipal garantizar la vida de las personas, sino a las fuerzas militares” (fl. 9), que el inmueble donde funcionaba la estación no pertenece al municipio, y que nadie objetó la reubicación de la estación de policía cuando ésta se trasladó. Ante la afirmación del alcalde, el demandante respondió que se pudo comprobar, mediante escritura pública No. 182 de marzo 8 de 1996 (fls. 27-29), que el inmueble donde se ubica la estación de policía sí pertenece al municipio, y agregó que si la población no objetó la ubicación de la estación en un lugar residencial, ello se debió a que nadie fue consultado. También manifiesta preocupación por las declaraciones televisivas dadas por el vocero de las FARC Raúl Reyes, en las que recomendaba a las autoridades del país ubicar las estaciones de policía por fuera del perímetro urbano de los municipios, pues a los miembros de dicha organización se les había impartido la orden de atacar, ante todo, las estaciones de policía. 2.2 Primera instancia El Juzgado Promiscuo Municipal de La Calera, mediante sentencia de julio 19 de 2000 decidió denegar el amparo solicitado. Sustenta su decisión en que la Policía de La Calera funciona en dos sedes, la principal, que queda ubicada en el Palacio Municipal, y la otra, vecina al jardín infantil, que sirve de alojamiento para los policías y como sede de comunicaciones, siendo ésta última aquella que se solicita trasladar. Agrega que según informaciones dadas por el comandante de policía de La Calera, sargento Carlos Alberto Ríos, la guerrilla suele atacar en horas de la noche. En virtud de lo anterior, y dado que el jardín infantil funciona durante el día, la vida de los menores no se encuentra amenazada, máxime, si se considera que, según declaraciones del mismo comandante de policía, se descarta una nueva incursión subversiva en el municipio. 2.3 Impugnación El demandante dentro del proceso de la referencia impugnó el fallo en cuestión, esgrimiendo los argumentos que se resumen a continuación: De acuerdo con las declaraciones del comandante de la estación de policía, éste ha solicitado la ayuda de grupos de apoyo y de inteligencia de la policía para poder prevenir y contrarrestar los ataques de la guerrilla. Contrario a lo que el juez dio por hecho en la sentencia, esta solicitud, dice, pone de manifiesto que en la actualidad el municipio sí corre peligro de una nueva incursión guerrillera. Agrega que no es verdad que en la “casa de policía” sólo funcionen los alojamientos de los policías, como lo afirma el juez, asumiendo como verdaderas las declaraciones dadas por el alcalde y por el personero municipal. Allí se realizan “todas las operaciones inherentes al puesto de policía”. Dice que es en esta casa donde se formulan las quejas y las denuncias por parte de los ciudadanos, es ahí donde se encuentran los calabozos, donde duerme el grupo contraguerrilla, donde la policía parquea sus automóviles y donde se alimentan los policías. Además -agrega-, el número de teléfono de la policía que aparece en el directorio de teléfonos de La Calera se encuentra instalado en dicha casa. En tal medida, solicita que se lleve a cabo una inspección judicial sobre el inmueble, o que se solicite a los vecinos del lugar rendir declaraciones. En su parecer, el juez no tuvo en cuenta que además del Jardín Infantil Departamental La Calera, que recibe en dos jornadas a 300 menores de edad, existe otro, llamado “Madre Teresa de la Paz”, que alberga a 24 niños y está ubicado a 20 metros de la estación. Controvierte la posición asumida por el juez, en la que asume que el horario de ataques de la guerrilla implica que no hay riesgo para los menores de edad, pues, dice que el horario de dichos ataques no es fijo, y que además, en la zona residen varios niños que se encuentran expuestos al peligro de los ataques nocturnos. 2.4 Segunda instancia El Juzgado 6º Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de septiembre 12 de 2000, decidió revocar la decisión de primera instancia, y en su lugar, amparar los derechos de los menores en nombre de quienes se interpuso la acción, ordenando para ello iniciar las gestiones necesarias para reubicar la estación de policía de La Calera en un lugar donde no represente un peligro para la vida e integridad personal de los niños que asisten al Jardín Infantil Departamental La Calera. Para el ad quem, la eventualidad de una toma guerrillera implica una amenaza específica para los derechos fundamentales de los menores que asisten al jardín infantil. Afirma que del artículo 44 de la Constitución, que consagra como derechos fundamentales de los niños la vida, la integridad y la salud, y que los protege contra toda forma de violencia física o moral, y que de la importancia constitucional de los derechos de los niños se concluye que es necesario conceder la acción interpuesta. 3. Antecedentes T-383.744 3.1 Hechos Los demandantes, habitantes del municipio de Algeciras, y vecinos del lugar donde funciona transitoriamente la sede de la estación de policía, manifiestan que en reiteradas ocasiones han sido víctimas de ataques de la guerrilla que han destruido las instalaciones de las estaciones de policía y las de varias entidades bancarias. El 26 de junio de 2000, la guerrilla de las FARC atacó la estación de policía, y al hacerlo destruyó por completo las casas de tres manzanas a la redonda. El 28 de junio del mismo año trasladaron la estación de policía a la cárcel municipal. Posteriormente, el 10 de julio, la trasladaron nuevamente, esta vez al lugar donde está ubicada la alcaldía. Afirma que la ubicación actual de la estación en este lugar céntrico del municipio pone en riesgo la vida de los vecinos, sobre todo si se tiene en cuenta que la guerrilla utiliza métodos no convencionales para realizar sus ataques, como los cilindros de gas. Afirman que el 11 de julio elevaron una solicitud al alcalde municipal para trasladar la estación de policía a otro lugar. Los demandantes, junto con otros residentes de la zona, se reunieron el 14 de julio con el personero, con el alcalde municipal, con el gobernador y con los jefes de la policía y del ejército, sin que en tal reunión se llegara a concertar solución alguna. Así mismo, el 17 de julio el demandante viajó a Neiva una comitiva de habitantes del municipio para hablar nuevamente con el gobernador y con el secretario de gobierno departamental, pero en dicho viaje tampoco se solucionó el problema. Aducen que la ubicación topográfica y estratégica del municipio, que está situado en la cordillera oriental, y en la cercanía con la zona de distensión, aumenta la probabilidad de ataques guerrilleros al municipio. 3.2 Solicitud y Pretensiones Los demandantes solicitan la protección de los derechos fundamentales invocados, y en consecuencia, que se traslade la estación de policía a un lugar donde no se comprometan los derechos fundamentales de los habitantes del municipio. Aclaran que no desean el retiro de la fuerza pública de Algeciras, sino su fortalecimiento en lugares donde no se comprometa la seguridad de los habitantes del lugar. Solicitan, así mismo, la permanencia del ejército en el municipio. 3.3 Unica instancia La Sala Penal del Tribunal Superior de Neiva, mediante sentencias de agosto 9 y 11 de 2000 decidió denegar la protección solicitada en las dos tutelas interpuestas. Dicha Sala se limitó a transcribir lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 3º del Decreto 1382 de 2000, que afirma que “[c]uando se presente una o más acciones de tutela con identidad de objeto respecto de una acción ya fallada, el juez podrá resolver aquella, estándose a lo resuelto en la sentencia dictada bien por el mismo juez, o por otra autoridad”. En tal medida, las dos providencias se limitan a transcribir apartes de la Sentencia T-255 de 1993, proferida por la Corte Constitucional y a afirmar que: “Al haberse pronunciado la Corte Constitucional en casos similares o, como dice la norma, que tienen identidad de objeto con el asunto a decidir, decisiones que ya se hallan ejecutoriadas, esta Sala se atiene a esas decisiones y, por tanto, niega la tutela demandada. Así, sin más consideraciones, el Tribunal Superior del Distrito Judicial en Sala de Decisión Penal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Resuelve …” 4. Pruebas recaudadas Mediante Auto de marzo nueve (9) del presente año, la Sala solicitó al Ministro de Defensa Nacional que efectuara un estudio de seguridad de las comandancias, estaciones, subestaciones y CAIs de policía en los municipios de La Calera y Algeciras, evaluando el riesgo que implica su ubicación actual para la población civil que reside o desarrolla sus actividades en las cercanías. Así mismo, la Sala le solicitó al Ministerio que le informara si actualmente existen estudios consolidados que evalúen el riesgo que corre la población civil frente a los ataques de la guerrilla a las estaciones, comandos y puestos de policía de los diferentes municipios del país, a lo cual respondió que dicho estudio no se ha llevado a cabo. Respecto de los dos municipios, además de cierta información acerca de la configuración de cada uno, en dicho estudio se solicitaron sendas descripciones del contexto de seguridad de los dos municipios, y de los ataques ocurridos. El contexto de seguridad solicitado se dio a partir de los siguientes aspectos: a) Situación actual de orden público de la región en la cual se encuentra ubicado el municipio. A este interrogante, el Ministerio respondió que en La Calera tiene influencia el Frente 54 de las FARC, con una comisión de finanzas que se dedica a la extorsión y al secuestro. Al mismo interrogante, respecto del municipio de Algeciras, respondió que existía un ambiente desfavorable de orden público en la región, dado que en la población hay un movimiento continuo de miembros de la columna móvil Teófilo Forero de las FARC, quienes mensualmente amenazan a la población civil ordenándoles no salir a la calle después de las 6:00 p.m. y diciéndoles que evacuen las casas vecinas a las estaciones de policía, pues las van a atacar. Agregó que el atractivo del municipio lleva a que continuamente haya homicidios contra policias y civiles, y desplazamientos humanos. b) Forma de incidencia de grupos guerrilleros en la región indicando qué grupos tienen presencia en la región, cuál es la presencia efectiva de guerrilleros en la zona y el interés geoestratégico de cada municipio: Afirma el representante del Ministerio que en La Calera se encuentran los Frentes 53 y 54 de las FARC y el número de guerrilleros en La Calera asciende a unos 85. En cuanto a la importancia geostratégica, afirma que La Calera constituye un corredor y puente de comunicación con San Juanito (Meta) y con la zona de distensión. Así mismo, afirma que la zona sirve para efectuar secuestros, extorsiones y boleteo para su financiamiento. En Algeciras, la columna móvil Teófilo Forero, que para sus ataques recibe apoyo del Frente 61, Columna Móvil Juan José Rendón y del Frente 16. Afirma que en promedio, las fuerzas armadas irregulares que se ubican alrededor de Algeciras están conformadas por unos 150 hombres, que aumentan hasta 500, número al que ascendieron en el ataque del 26 de junio de 2000. En cuanto a su importancia geoestratégica, afirma que el municipio es el más cercano a la zona de distensión en el departamento del Huila y que está ubicado a lo largo de un corredor que permite el acceso rápido entre dicha zona y los departamentos de Cundinamarca y Tolima. c) Descripción de los métodos y medios utilizados para atacar las estaciones, subestaciones, comandos o puestos de policía ubicados dentro de cada municipio. En cuanto al municipio de La Calera, sostiene que se utilizaron rockets, morteros, granadas y armamento de largo alcance. En el municipio de Algeciras se lanzaron granadas de fragmentación, disparos desde las casas vecinas, cilindros de gas, rockets y otras armas no convencionales. d) Descripción histórica de los daños producidos por los ataques a los que se refiere el literal anterior, en términos de muertes y/o lesiones a policías, muertes y/o lesiones a civiles y daños materiales: Relata que en el ataque al municipio de La Calera resultó herido un policía, murió un civil y quedaron destruidos el comando de policía, el Banco de Colombia y la sede de la Caja Agraria. Afirma que el 3 de enero de 1997 a las 9:00 a.m., en el municipio de Algeciras atacaron dos unidades policiales y murieron un patrullero y un agente de policía. El 8 de marzo de 1998, a las 8:10 p.m. se presentó un ataque con granadas y fusiles a la estación, en el cual resultaron muertos un policía y tres civiles, dentro de los cuales se hallaba un menor de edad. Así mismo, resultaron heridos dos policías. El 18 de mayo a las 6:55 p.m. se dio otro ataque con granadas a la estación, en el que murieron dos policías y tres resultaron heridos. El 28 de diciembre a las 10:30, en un ataque a una entidad bancaria, murió el comandante de la estación de policía y fueron hurtados diez millones de pesos. El 27 de enero de 1999 se presentó una emboscada a una patrulla, en la cual murió un agente y otro resultó herido. El 10 de julio, más de 300 guerrilleros atacaron la estación de policía, asesinando a un policía, hiriendo a otro y a un civil. El 4 de marzo de 2000, a las 3:00 p.m. miembros de la guerrilla secuestraron a un agente de policía. e) Ubicación actual de las comandancias, estaciones, subestaciones, puestos y CAIs de policía dentro de los sectores de cada municipio. Así mismo, se le solicitó al Ministerio de Defensa que informara a la Sala dónde están ubicadas actualmente las estaciones de policía en cada uno de los dos municipios. Respecto del municipio de Algeciras, informó que la estación de policía actualmente se encuentra funcionando en el segundo piso de la alcaldía municipal, y que está en proceso de reconstrucción, para lo cual se tiene un presupuesto asignado de trescientos cincuenta millones (350’000,000) de pesos. Por su parte, la estación de policía de La Calera está ubicada en la Calle 7ª #4-81, en un sector principalmente residencial. f) Evaluar la situación de riesgo para la población civil vecina a las estaciones, subestaciones, comandos y puestos de policía de los municipios de La Calera y Algeciras, dadas las condiciones definidas en los numerales 1 y 2 y, así mismo, las necesidades específicas del servicio prestado por la policía en dichos municipios. Estima, en términos generales, que la población civil está en inminente peligro cuando se presenten los enfrentamientos, dadas las violaciones del Derecho Internacional Humanitario por parte de la guerrilla. g) Conceptuar, respecto de cada municipio, si existe un sector que implique un menor riesgo para la población civil vecina a las estaciones de policía, y desde el cual se puedan suplir adecuadamente las necesidades que el conjunto de la población tiene del servicio prestado por la policía nacional. En el caso del municipio de La Calera sugiere la posibilidad de construir nuevamente la estación de policía en la plaza principal, debido a que, por ser un sector comercial, la población civil corre menos riesgo. En cuanto al municipio de Algeciras, afirma que en su concepto es imposible trasladar la estación para minimizar los riesgos a la población civil. En primera medida, porque el sector donde se ubica actualmente es principalmente comercial y los demás sectores tienen una mayor densidad poblacional. Por otra parte, la única posibilidad de disminuir el riesgo actual sería trasladando la estación al área rural del municipio, lo cual no se puede hacer sin comprometer seriamente el servicio prestado. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Por lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, concordados con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para revisar las Sentencias de la referencia. 2. Consideraciones Generales sobre el asunto objeto de decisión En el caso que se presenta ante la Corte las estaciones de policía de los municipios de La Calera y Algeciras fueron objeto de ataques guerrilleros y ubicadas transitoriamente en otros lugares, mientras se reconstruyen las estaciones en sus lugares habituales. En uno de tales casos, en el municipio de La Calera, la estación fue parcialmente trasladada a un lugar vecino a dos jardines infantiles. En el otro caso, en el municipio de Algeciras, la estación fue ubicada transitoriamente en la cárcel municipal, y actualmente se encuentra –también de manera transitoria- en el inmueble donde funciona la alcaldía. En uno y otro caso, los demandantes son habitantes de las casas vecinas que solicitan su reubicación en lugares que impliquen un menor riesgo para sus vidas. En el caso de La Calera el demandante además es padre de un menor que asiste a uno de los jardines infantiles vecinos a la estación. Debido a la particularidad del asunto objeto de revisión, esta Sala cree pertinente hacer algunas consideraciones generales respecto de la finalidad y de las condiciones necesarias para que la prestación del servicio público de policía no constituya una amenaza para los derechos fundamentales de las personas que llevan sus actividades diarias en inmuebles vecinos a las estaciones donde se ubica el personal que presta el mencionado servicio. 2.1 El Estado tiene la obligación constitucional de proteger la vida y demás derechos de las personas: Caracterización de la función que presta el cuerpo de policía El artículo 2 inciso 1º de la Constitución consagra como fin esencial del Estado el de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución. A su vez, el artículo 11 consagra la inviolabilidad del derecho fundamental a la vida. Por otra parte, el segundo inciso del artículo 2º determina las finalidades para las cuales están instituidas las autoridades, y dentro de éstas, consagra en primer lugar la de brindar protección a la vida de las personas.[1] Para lograr estos fines el constituyente consideró necesaria la organización de una fuerza pública (art. 216), conformada por las fuerzas militares y el cuerpo de policía. Este último está constituido como una organización de naturaleza civil, a cargo de la Nación, que tiene una finalidad principalmente preventiva en el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades, y para asegurar que los habitantes del territorio vivan en paz. Con todo, a pesar de las consecuencias necesarias de la identificación constitucional del cuerpo de policía como una institución civil y preventiva, que lo diferencia de las fuerzas militares,[2] en la actual coyuntura sociopolítica colombiana, caracterizada por factores de inestabilidad y violencia generalizada, dicha clasificación no siempre obedece a la realidad de los hechos, ni resulta suficiente para permitirle cumplir las necesidades del servicio que debe prestar. Por tal motivo, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que el cuerpo de policía se ubica en una “zona gris”, entre lo militar y lo civil.[3] Esta calificación intermedia, consistente con la realidad y las necesidades del servicio, no lleva a desdibujar el principio general establecido por el constituyente, es decir, no desvirtúa la naturaleza civil de la policía, ni el carácter preventivo del servicio que presta. Por el contrario, las consecuencias de este régimen ecléctico están determinadas en reglas constitucionales específicas, como se observa en la decisión del constituyente de establecer una jurisdicción especial para el juicio de sus miembros, por delitos cometidos en relación con el servicio. Sin embargo, la decisión del constituyente, que estableció como principio general la naturaleza civil de la policía, prevalece en ausencia de una regla constitucional directa que disponga lo contrario. Esta relación <principio general-excepción> se hizo aun más evidente cuando la Corte afirmó que su naturaleza civil la exime del nivel de disciplina exigido en el sistema castrense, y por lo tanto, su régimen resulta incompatible con la institución de la obediencia debida como causal de exoneración de responsabilidad penal del inferior por las órdenes que le imparta su superior jerárquico.[4] La naturaleza preventiva de su función implica que el cuerpo de policía deba tener la capacidad de reaccionar rápidamente para contrarrestar situaciones que, de extenderse, comprometan el ejercicio de los derechos y libertades, o amenacen la convivencia pacífica. En efecto, la función que cumple la policía consiste principalmente en vigilar y controlar conglomerados humanos, lo cual hace indispensable que la ubicación de sus estaciones en ciudades y municipios esté diseñada estratégicamente hacia tal propósito. A pesar de lo anterior, la situación actual de conflicto colombiano, impide que se pueda clasificar el cuerpo de policía como una institución de naturaleza enteramente civil desde un punto de vista normativo, pues los factores de inestabilidad que se viven cotidianamente en ciertas zonas del país son generalizados, hasta el punto de que sus miembros, y las instalaciones donde desarrollan su labor, constituyen objetivos militares frecuentes de la guerrilla. Por otra parte, en este conflicto, los medios utilizados por los actores armados para atacar las estaciones de policía son indiscriminados y en ocasiones resultan lesionando gravemente a la población civil. En esa medida, el desbordamiento del conflicto armado lleva a un incremento de la violencia, que a su vez implica que algunos aspectos inherentes a la prestación de un servicio público cuya finalidad es garantizar la vida y demás derechos a la población, terminan por convertirse en un riesgo para los bienes jurídicos que se pretenden proteger mediante el mismo servicio. 2.2 La solidaridad de las personas es una condición necesaria para la adecuada prestación del servicio público a cargo del cuerpo de policía Por supuesto, la convivencia implica que los individuos deban cumplir con ciertas obligaciones sociales. Así, en virtud del deber de solidaridad (C.N. art. 95.3), las personas deben asumir ciertas cargas públicas inherentes a la prestación del servicio público encomendado a la policía de preservar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas (C.N. art. 218). En general todo el conjunto de la actividad estatal, la prestación de los servicios públicos, y en particular aquellos que requieren el uso de la fuerza, comportan cargas que los particulares deben asumir, máxime cuando se benefician de la oferta de dichos servicios por parte del Estado. Este deber de solidaridad, en lo que se refiere al servicio prestado por el cuerpo de policía, justifica la imposición de ciertas cargas a los particulares, en la medida en que la ubicación de las estaciones obedece a un esquema estratégico de planeación que les permite a las autoridades maximizar los recursos disponibles y brindar un servicio eficaz a todas las personas. Así lo estableció la Corte en una ocasión en que el demandante en tutela solicitaba que no se retirara una estación de policía que estaba ubicada muy cerca de su vivienda, por considerar que el retiro de la estación implicaba un riesgo para su seguridad y la de su familia. Sin embargo, la Corte estableció que la adecuada prestación del servicio en ocasiones requiere, por motivos de equidad, el retiro de las estaciones de un sector para ubicarse en otro desde el cual se garantice de manera más eficiente su prestación a toda la población. En la Sentencia T-132/95 (M.P. Jorge Arango Mejía), la Corte sostuvo: “Además, dentro de la órbita de competencia propia de la Administración, se encuentra la de decidir cuál es la forma más apropiada para la prestación del servicio de vigilancia pública, que necesariamente no tiene que traducirse en la existencia de un puesto de vigilancia en un determinado sitio. Puede considerar que es más eficiente, y se adapta en mejor forma a sus recursos económicos y de personal, el realizar patrullajes periódicos en los barrios, hacer requisas, contar con puestos móviles de control, etc.” A su vez, en otra oportunidad la Corte se enfrentó a un caso en el cual los demandantes solicitaban suspender la construcción de un comando de policía, pues ante la posibilidad de ataques de la guerrilla a las estaciones de policía, la construcción del comando cerca de sus casas configuraba un riesgo para la población vecina. En aquella oportunidad la Corte dijo que la prevalencia del interés general, consagrada en el artículo 1º de la Constitución, y la necesidad de que la policía preste su servicio a todas las personas, llevan a que los intereses particulares deban ceder frente al interés general de la población. Respecto de la obligación de los individuos de asumir esta carga la Corte concluyó: “La Constitución declara solemnemente en su Preámbulo que los fines buscados por el Constituyente al sancionarla y promulgarla no son otros que los de "fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo", expresiones todas estas que consagran el bien común como fundamento de la sociedad y del Estado.” “El artículo 1o. de la Carta desarrolla esta voluntad del Constituyente cuando, al enunciar los fundamentos del Estado Social de Derecho, incluye la prevalencia del interés social general como una de las características esenciales de la organización política.” “Los órganos que integran las ramas del poder público y las demás dependencias del Estado han de tener este principio constitucional como criterio básico en el ejercicio de sus atribuciones y competencias.” “La actividad de la administración pública, en todos sus niveles, tiene que cumplirse, entonces, dentro de una perspectiva en la que no se pierda de vista y, por el contrario, se persiga de manera constante y prioritaria el beneficio colectivo, con la óptica social que lo anteponga a intereses individuales o de grupo.” “Tal es la concepción que debe presidir toda actuación de los funcionarios del Estado y para el caso que nos ocupa, de los miembros de la Fuerza Pública, concretamente de la Policía Nacional, cuya función esencial consiste en asegurar a todos los habitantes del territorio nacional la convivencia pacífica, al igual que la protección a todas las personas en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades, para lo cual dispone de los recursos y los instrumentos necesarios para repeler cualquier tipo de agresión o ataque que afecte tales derechos. No podrá entonces preferirse la protección de unos intereses particulares en desmedro del interés general que asiste a toda la colectividad.” Sentencia T-102/93 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) A su vez, en un caso similar dijo:[5] “Todo lo anterior confirma el concepto que tiene esta Sala en el sentido de que si se tutelara el pedido de los accionantes, es decir, se ordenara el traslado de la Subestación de Policía a un lugar alejado de sus viviendas, se rompería el principio de la solidaridad social consagrado en la Constitución, pues los accionantes tienen el deber constitucional de ser solidarios no sólo con las autoridades, sino con los otros habitantes de la población que tienen, por su parte, el derecho de exigir la presencia cercana de la autoridad.” Sentencia T-139/93 (M.P. Jorge Arango Mejía) 2.3 Límites al deber de solidaridad: la necesidad de armonizar las necesidades del servicio con el principio de igualdad ante las cargas públicas, o de establecer restricciones a éste último, únicamente en cuanto sean necesarias, razonables y proporcionadas Sin embargo, el deber de solidaridad no comporta la obligación de los particulares de asumir indiscriminadamente cualquier tipo de riesgo que comporte una amenaza para sus derechos, pues ello significaría que el Estado está abdicando de su función de garantizar la eficacia de tales derechos y equivaldría a afirmar que es imposible controlar las medidas administrativas por la sola legitimidad de las finalidades que persiguen. Por el contrario, el sometimiento del Estado al ordenamiento jurídico supone también un control sobre los mecanismos por medio de los cuales éste desarrolla los objetivos constitucionales. El problema no consiste en determinar cuándo tiene cabida el principio de prevalencia del interés general para descartar cualquier consideración hacia los derechos subjetivos. Al contrario, se trata de determinar los alcances del deber de solidaridad y de tal modo establecer qué cargas es razonable que el Estado imponga a los particulares, en aquellos casos en que el servicio que presta la policía configura un riesgo para la población. La prevalencia del interés general no es una regla constitucional de la cual se derive una consecuencia jurídica única, sino un principio que, como tal, es susceptible de ponderación.[6] Las cargas que la administración puede imponer a los particulares en virtud de la prevalencia del interés general son exigibles en cuanto el interés particular sacrificado no sea susceptible de armonizarse con las necesidades del servicio. A pesar de que los particulares deben asumir ciertas cargas, necesarias para la adecuada prestación de todo servicio público, el Estado está obligado a minimizar los riesgos inherentes, de tal modo que no someta a las personas a cargas innecesariamente gravosas. Esto resulta particularmente cierto en los casos en que el riesgo recae sobre la vida y la integridad física de las personas. No es suficiente afirmar que la vida y demás derechos están siendo garantizados mediante la sola prestación del servicio por parte del cuerpo de policía. Es necesario que quien lo administra lleve a cabo todas las labores necesarias para minimizar los riesgos inherentes al servicio, preocupándose por armonizar las necesidades propias del mismo con una adecuada distribución de las cargas públicas. En todo caso, aun cuando las necesidades del servicio no se puedan armonizar con los derechos o intereses subjetivos, las cargas deben ser necesarias, razonables y proporcionadas. La necesidad de la carga impuesta está supeditada a que la medida sea requerida para la adecuada prestación del servicio. Lógicamente, en este aspecto la administración cuenta con un margen más o menos amplio de apreciación, pues en principio es ella quien cuenta con la información y los recursos para analizar cuáles son las necesidades del servicio y los medios disponibles para prestarlo. La razonabilidad es el juicio normativo que se tiene como resultado de una ponderación del bien jurídico que se pretende obtener o proteger, frente a aquel otro que se está sacrificando al imponer la carga respectiva. Por supuesto, este análisis debe llevarse a cabo a partir de la jerarquía establecida en la Constitución. El análisis de proporcionalidad está encaminado a garantizar que la carga no sacrifique desmedidamente los derechos, expectativas y demás intereses de quienes la deben soportar. Es decir, el sacrificio debe ser sólo el estrictamente necesario para lograr el objetivo previsto. El Derecho Internacional Humanitario, que propende por la protección de la población civil en circunstancias de conflicto, se ha estructurado sobre la base de dos principios fundamentales: el principio de distinción entre población combatiente y no combatiente, y el principio de proporcionalidad.[7] Es pertinente la referencia a estos dos principios, ya que conforme a la línea jurisprudencial sostenida por esta Corporación desde sus inicios, ellos hacen parte del bloque de constitucionalidad.[8] Teniendo en cuenta los principios anteriormente señalados, es necesario reiterar que, tanto en desde una perspectiva fáctica, como normativamente, el cuerpo de policía está ubicado -en las actuales circunstancias del país- en una “zona gris” entre lo civil y lo militar; que es un cuerpo armado del Estado que presta funciones de contrainsurgencia, y ello lo ubica dentro de la categoría de población combatiente.[9] Partiendo así de la premisa según la cual la policía hace parte de la población combatiente, y que a pesar del riesgo que implica para la población civil el continuo ataque a este cuerpo armado, el Estado no puede dejar de cumplir su obligación de seguir prestando esta función, resulta indispensable concluir que el Estado está obligado a minimizar dicho riesgo. De tal forma, la población civil debe estar expuesta al mínimo riesgo posible no sólo frente a las operaciones “militares” en sentido estricto, sino de toda la actividad prestada por las fuerzas armadas del Estado. Al respecto, el artículo 13 del Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949, incorporado mediante Ley 171 del 16 de diciembre de 1994, establece las disposiciones mínimas de protección a la población civil, y como mecanismo para efectuar esta protección, consagra el principio de distinción entre población combatiente y no combatiente. Este artículo dice: “ARTÍCULO 13. Protección de la población civil.” “1º La población civil y las personas civiles gozarán de protección general contra los peligros procedentes de operaciones militares. Para hacer efectiva esta protección, se observarán en todas las circunstancias las normas siguientes.” “2º No serán objeto de ataque la población civil como tal, ni las personas civiles. Quedan prohibidos los actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizar a la población civil.” “3º Las personas civiles gozarán de la protección que confiere este Título, salvo si participan directamente en las hostilidades y mientras dure tal participación.” (resaltado fuera de texto) Dentro de la protección general de las personas civiles contra los peligros procedentes de las operaciones militares, de las cuales habla el primer inciso del artículo, corresponde al Estado garantizar, a través de medidas específicas, que el peligro que corren los civiles sea el mínimo necesario para que el cuerpo de policía cumpla eficientemente con sus funciones. La noción de eficiencia, y los riesgos correspondientes, por supuesto, son elementos variables que es necesario evaluar a partir del segundo de los principios mencionados, el de proporcionalidad. En virtud de tal principio, entonces, la necesidad de ubicar las estaciones de policía en un lugar desde el cual se pueda prestar el servicio a toda la población no puede traducirse en un riesgo desmedido para los vecinos a las mismas. 2.4 El mantenimiento de la igualdad frente a las cargas públicas implica el deber del Estado de prevenir riesgos sobrevinientes que amenacen la vida y la integridad física de grupos determinables de personas en el desarrollo de la actividad del cuerpo de policía La responsabilidad patrimonial de la administración, como consecuencia del deber del Estado de garantizar los derechos de las personas y de mantener una adecuada distribución de las cargas públicas ha sido acogida de tiempo atrás por la jurisprudencia administrativa nacional. Así, el cambio de una concepción típicamente liberal del Estado hacia uno más intervencionista, encargado de la prestación de un conjunto más amplio de servicios, implicó una transformación de la estructura de las relaciones propias del derecho público, pues se hizo más patente la situación de desigualdad del individuo frente al Estado. Esta transformación condujo a una restricción del ámbito de aplicación del régimen civilista tradicional de responsabilidad, que se estructura en torno a una presunción de igualdad entre las partes de una relación jurídica. Dicho régimen requería que la víctima de un daño a causa del Estado, además de demostrarlo, probara que la responsabilidad extracontractual –indirecta[10]- era atribuible a la administración a título de culpa imputable al agente que lo había causado. No obstante, este modelo de responsabilidad subjetiva fue superado en nuestro ordenamiento jurídico a través de la progresista labor interpretativa de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Primero, al amparo de los artículos 16 y 30 de la Constitución de 1886, y posteriormente, en los artículos 2º, 58 y 90 de la Constitución Política actual. De tal modo, el Consejo de Estado, siguiendo parcialmente los desarrollos jurisprudenciales franceses y españoles ha acogido criterios de atribución diferentes para determinar la responsabilidad del Estado. Por una parte, ha acogido la teoría de la falla en el servicio prestado por el Estado, y por otra, las doctrinas del daño especial o riesgo excepcional. Según estas dos últimas, el Estado es responsable por los daños antijurídicos causados a los particulares, a pesar de estar desarrollando una actividad legítima, regular o normal y sin que resulte relevante que la conducta de sus agentes o los ejecutores de sus obras esté exenta de culpa. En tales casos, la responsabilidad surge del mismo principio, según el cual la prestación de los servicios públicos por parte de la administración no puede significar la imposición de cargas excesivas a un particular. Ello se debe a que en un Estado fundamentado en la dignidad de las personas, la administración está en la obligación de distribuir equitativamente las cargas que les impone como consecuencia de su actividad, a pesar de que esta sea en beneficio del interés general. El cambio hacia una teoría de la falla en el servicio desligó la responsabilidad del Estado de la culpa como elemento valorativo de la conducta de agentes individuales, que le correspondía probar a quien había sufrido el daño respectivo. Según este nuevo esquema, la administración responde como consecuencia de la irregularidad en el servicio, susceptible de observarse empíricamente, sin que sea necesario probar además, que dicha irregularidad se debió a la culpa de un funcionario determinado. Para constatar la falla es suficiente comprobar que el servicio no se prestó en las circunstancias objetivas de tiempo, modo y lugar como debió haberse prestado, o que se prestó de manera irregular o defectuosamente. Con todo, en estos eventos, el Estado se exime de su responsabilidad si desvirtúa el nexo causal entre su acción u omisión y el daño causado. Así, la demostración de que el daño tuvo como causa una situación de fuerza mayor, un caso fortuito imprevisible, o un hecho extraño, bien sea de un tercero, o de la víctima, exoneran al Estado de su obligación de responder por el daño. Por su parte, la doctrina de la responsabilidad patrimonial de la administración como consecuencia de la ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas que originó las teorías del daño especial y del riesgo excepcional, en el desarrollo normal de una actividad legítima, se explica además, como consecuencia del aumento del riesgo inherente a la actividad estatal. En estos casos, el carácter antijurídico del daño se analiza desde la perspectiva de la exigibilidad de la carga imputable jurídicamente a quien de hecho la asume, no a partir de una valoración de la irregularidad en el servicio. El carácter antijurídico se predica del daño, no de la actividad estatal en sí misma. Por ese motivo, probar la falla en el servicio, propiamente dicho, no es necesario cuando la responsabilidad surge como consecuencia de una distribución desigual de las cargas públicas. Sin embargo, ello no significa que en estos casos la responsabilidad no surja como consecuencia directa de otras obligaciones –de carácter general- en cabeza del Estado. En particular, aquellas que lo obligan a preservar la igualdad, como principio y como derecho fundamental (C.N. Preámbulo y artículo 13 entre otros), de la obligación de las autoridades del Estado de proteger a las personas en su vida, honra, bienes y de garantizar el ejercicio de sus demás derechos y libertades (C.N. art. 2º). Al respecto, el Consejo de Estado, resumiendo los criterios que ha adoptado en su jurisprudencia sobre responsabilidad del Estado por las consecuencias de los ataques de la guerrilla, ha dicho: “En efecto, con base en el análisis de los casos antes citados, se concluye que el Estado sólo fue condenado en aquellos en que no se pudo establecer la existencia del hecho de un tercero, como causal de exoneración de responsabilidad, dado que el mismo no resultaba ajeno a la acción u omisión del Estado. Y para ello, la Sala debió precisar, en cada caso, cual era el alcance de su deber de vigilancia y protección. Es ésta la razón por la cual se acudió, en algunos eventos, al concepto de relatividad de la falla del servicio, que más precisamente alude a la relatividad de las obligaciones del Estado y, por lo tanto, permite determinar, en cada situación particular, si el daño causado resulta o no imputable a la acción u omisión de sus agentes. En otros eventos, como se vio, la imputabilidad surge de la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a proteger a la comunidad en general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u omisión reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por ésta, en cumplimiento de sus funciones. Y es la excepcionalidad del riesgo lo que hace evidente la ruptura del equilibrio frente a las cargas públicas y posibilita el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de agosto 10 de 2000 (M.P. Alier E. Hernández Enríquez) En todo caso, independientemente del criterio de atribución por medio del cual se establezca la responsabilidad patrimonial del Estado, ésta surge como una obligación secundaria, de reparación, cuando el Estado no garantiza los derechos personales y patrimoniales, causando con ello daños antijurídicos a los particulares. Incluso en el caso de la responsabilidad por rompimiento de la equidad frente a las cargas públicas, el Estado -como unidad- tiene las obligaciones constitucionales generales (1) de garantizar la vida y demás derechos de los particulares, y (2) en general, la de mantener una distribución equitativa de las c...