Sentencia T-1179 de 2008

T-1179-08 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-1179/08 ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Deberes del Estado para erradicar la pobreza y desigualdad ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Prohibición de adelantar políticas económicas, sociales y culturales de carácter regresivo PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Alcance PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Protección en la restitución del espacio público ESPACIO PUBLICO-Frente a políticas de reubicación deben identificarse las dificultades relacionadas con la población y con la actitud de las administraciones municipales y distritales En desarrollo de su tarea de proteger el espacio público, las autoridades públicas deben tomar las medidas indispensables para impedir la ocupación indebida de dicho espacio y han de adoptar tales medidas de modo que los planes de recuperación se encaminen a prevenir que el espacio público sea ocupado nuevamente de manera irregular. De este modo, deben las autoridades diseñar una estrategia para el retiro de las personas que ejercen el comercio informal. RESTITUCION DE ESPACIO PUBLICO-Proporcionalidad de las medidas adoptadas Resulta indispensable que en desarrollo de las políticas orientadas a recuperar o a proteger el espacio público se repare en la necesidad de minimizar el daño que se cause sobre las personas y se atienda, especialmente, al requerimiento de garantizar la debida protección de los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y a gozar de una subsistencia en condiciones de dignidad de estas personas. Únicamente de este modo, puede afirmarse que se cumple con la exigencia de proporcionalidad de las medidas adoptadas. En este lugar y en relación con lo expresado en el párrafo anterior, es pertinente recordar que según la jurisprudencia constitucional se cumple con el principio de proporcionalidad cuando las restricciones trazadas respecto del disfrute de los derechos constitucionales fundamentales en el Estado Social y Democrático de Derecho estan “(i) dirigidas a cumplir con un fin legítimo e imperioso, y a (ii) desarrollarse [con fundamento en] medios plenamente ajustados a la legalidad –que garanticen el respeto por el debido proceso y la dignidad de las personas-, y que además sean necesarias para materializar tal finalidad. [Por demás,] estas delimitaciones (iii) deben ser proporcionales en el contexto de los mandatos del Constituyente, es decir, no pueden sacrificar en exceso otros intereses constitucionalmente protegidos en aras de promover una finalidad constitucional específica.” Una vez aclarada la repercusión del principio de proporcionalidad en las actuaciones estatales orientadas a recuperar el espacio público, se recordará la jurisprudencia constitucional respecto de la manera cómo se proyecta el principio de confianza legítima sobre la puesta en marcha de políticas de recuperación del espacio público. RESTITUCION DE ESPACIO PUBLICO-Prueba de la buena fe de los vendedores informales PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Inobservancia por parte de la administración en ejecución de los planes de restitución del espacio público ocupado por comerciantes informales ESPACIO PUBLICO-Restitución debe ir acompañado de una política dirigida a impedir desproporcionadamente los intereses del comercio informal PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Situación de facto que se produce cuando, bien sea por omisión o por acción la Administración genera en las personas la expectativa de que sus actuaciones armonizan con el ordenamiento jurídico así no lo hagan PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Desconocimiento por quien ejerce el comercio informal cuando la administración de manera intempestiva y sin ofrecer otra opción o alternativa aplica políticas de desalojo La jurisprudencia constitucional ha sido constante en afirmar que en el caso de las personas dedicadas al comercio informal no puede la Administración aplicar políticas de desalojo – que, prima facie, estarían justificadas –, de modo repentino o sorpresivo, sin ofrecer a estas personas una alternativa seria de reubicación por cuanto está en juego asegurar la presencia de los instrumentos indispensables para que estas personas garanticen su mínimo vital. La Corte ha insistido en que no puede privarse a quienes “no cuentan con las oportunidades económicas en el sector formal, de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición.” Referencia: expedientes T-1541395 y T-1541396 (acumulados) Acciones de tutela instauradas por Carlos Arturo Perdomo Valdés y Edwin Alberto Morales Gutiérrez contra la Alcaldía Municipal de Ibagué – Empresa Gestora Urbana de Ibagué. Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de dos mil ocho (2008). La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por la magistrada Clara Inés Vargas Hernández y los magistrados Jaime Araújo Rentería, y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Octavo Civil Municipal de Ibagué, en primera instancia, y por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de la misma ciudad, en segunda instancia dentro del expediente T-1541395; y por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Ibagué, en primera instancia, y por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de la misma ciudad, en segunda instancia, dentro del expediente T-1541396. I. ANTECEDENTES Los ciudadanos Carlos Arturo Perdomo Valdés (Expediente T-1541395) y Edwin Alberto Morales Gutiérrez (Expediente T-1541396) interpusieron acciones de tutela el 30 de octubre de 2006, separadamente, contra la Alcaldía Municipal de Ibagué – Empresa Gestora Urbana de Ibagué, con el objeto de que se ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al mínimo vital. Hechos Dado que los escritos de las dos acciones de tutela son idénticos, a continuación se presentará un único resumen de los hechos expuestos por los actores. 1.- Los demandantes son lustrabotas y han desempeñado tal actividad en la Plazoleta Darío Echandía de la ciudad de Ibagué durante doce años. 2.- Señalan que dos meses antes de la interposición de esta acción constitucional les entregaron las llaves de unos módulos ubicados en dicha plazoleta para el desempeño de su oficio, pero ahora los han amenazado con sacarlos del lugar mediante el uso de la fuerza pública. 3.- Consideran también que la entidad accionada les ha vulnerado el derecho de petición, por cuanto no ha dado respuesta a los diferentes escritos mediante los cuales durante varios años han solicitado de manera infructuosa la legalización de sus puestos de trabajo. 4.- Manifiestan ser casados, con hijos y encontrarse en una situación económica precaria, razón por la que reclaman por esta vía el amparo de sus derechos fundamentales los cuales consideran seriamente amenazados, toda vez que no pueden esperar a que la Gestora les defina “quien sabe cuando” lo pertinente a su trabajo y no pueden acudir a otro medio de defensa para reclamar su derecho. Solicitud de tutela 5.- Los actores solicitan que se tutelen los derechos invocados y, en consecuencia, se ordene a la Alcaldía Municipal de Ibagué – Gestora Urbana expedir la resolución o el acto administrativo correspondiente a la adjudicación del módulo que ocupan en la actualidad, para continuar en el ejercicio de su oficio de lustrabotas. Intervención de la Gestora Urbana de Ibagué 6.- Esta entidad, mediante escritos allegados a los Juzgados de primera instancia dentro del trámite de cada una de las acciones de tutela, dio respuesta a la acción de tutela en los términos que se sintetizan a renglón seguido: Precisa previamente, que la Gestora Urbana fue creada mediante el Decreto No.0175 del 23 de abril de 2002, como un establecimiento del orden municipal, cuya función principal a cargo del Gerente General es la de administrar el espacio público para lograr su mejoramiento y recuperación. Sostiene que la entidad que representa, en ningún momento ha hecho entrega de los módulos para los embellecedores de calzado, ni mucho menos de las llaves a ninguno de los beneficiarios, entre otras razones, porque la empresa Estructuras Habitables contratada para la ejecución de los mismos, a la fecha no los ha entregado a Gestora Urbana de Ibagué por no haber terminado el 100% de su implantación, no obstante que el acto de inauguración de las obras se efectuó el mes de junio de 2006 en la Plazoleta Santa Librada. Manifiesta, que la única actuación realizada por la Gestora Urbana, fue la de notificar a aquellos “embellecedores de calzado que POSEEN EL PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA, previa reunión con ellos, para que de esta manera se pudiera iniciar el proceso de adjudicación, teniendo en cuenta que la empresa ESTRUCTURAS HABITABLES, hará entrega en los próximos días de los 21 módulos pactados, los que igualmente corresponden a los 21 beneficiarios, que gozan de este principio.” Establece la Gerente de la entidad municipal que el principio de la Confianza Legítima, es reconocido por la Secretaría de Gobierno y la Dirección de Espacio Público, en cumplimiento de lo estipulado en los Decretos 640 de 1937 y 280 del 26 de marzo de 2003, expedidos por la Alcaldía Municipal de Ibagué. La Gestora Urbana por su parte, debe dar cumplimiento a las instrucciones impartidas por la Secretaría de Gobierno y por tanto, debe hacer entrega de los módulos asignados a los 21 embellecedores de calzado a quienes se les aprobó la solución. Agrega que quienes ostentan el beneficio de la Confianza Legítima por haber cumplido con los requisitos mínimos, como el caso de los embellecedores de calzado, tienen derecho a exigir la reubicación y la asignación de un módulo. Por tanto, es imposible que a los señores Carlos Arturo Perdomo Valdés y Edwin Alberto Morales Gutiérrez, quienes no gozan de ese beneficio, se les otorgue un módulo, más aún en la Plazoleta Darío Echandía, puesto que “…se estaría desconociendo el sorteo que se realizó en Noviembre de 2005, en el Parque Andrés López de Galarza en presencia de los diferentes organismos de control, como la Personería y la Procuraduría…”. Reitera que en dicho sorteo en el que se estableció el número de módulo, la ubicación, y el nombre de la persona favorecida, no aparece el nombre del accionante por no contar con dicho beneficio. Informa que los operativos realizados por la Policía en el centro de la ciudad, obedecen al cumplimiento del fallo del Consejo de Estado que obliga a la administración municipal a recuperar el espacio público de ese sector y a desalojar a toda persona ajena a éste como es el caso de los accionantes, quienes están invadiendo el espacio público. Por tal razón, la Policía tendrá todo el derecho de desalojarlos por violación del artículo 82 de la C.P., que estipula que el bien público prima sobre el particular y de conformidad con lo dispuesto en el decreto 1504, expedido por el Presidente de la República el 4 de agosto de 1998, por el cual se reglamenta el manejo del espacio público. Indica que permitir la ocupación del espacio público para desempeñar una actividad comercial o laboral sin el lleno de los requisitos legales, haría incurrir al Alcalde de Ibagué en desacato del fallo contencioso administrativo, quien además quedaría inmerso en las sanciones previstas en la ley, por no adelantar la restitución correspondiente. Considera, por último, que no ha existido la vulneración de los derechos fundamentales alegados, puesto que los accionantes han debido “…al igual que los demás Embellecedores de Calzado, llenar los requisitos y así obtener LA CONFIANZA LEGITIMA y por ende a tener uno de los módulos que se entregarán a quienes cumplieron a cabalidad con el procedimiento.” Alcaldía del Municipio de Ibagué – Expediente T-1541396 7.- Mediante escrito, el Asesor de la Secretaría Jurídica de la Alcaldía del Municipio de Ibagué, dentro de la acción de tutela instaurada por Edwin Alberto Morales Gutiérrez,(expediente T-1541396) señaló, en primer lugar, que el hecho de que el accionante lleve 12 años desempeñando su profesión no lo legitima para presentar la acción, puesto que en su criterio existen otros medios legales para discutir los actos de la administración municipal los cuales gozan de la presunción de legalidad, como son el agotamiento de la vía gubernativa ante la misma instancia que profirió el acto o acudiendo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Indicó, de la misma forma, que la acción de tutela no podía ser utilizada para hacer respetar los derechos que tienen rango legal, ni tampoco para hacer cumplir las leyes, decretos o reglamentos. En su opinión, no se entiende amenazado un derecho fundamental por el solo hecho de que la autoridad administrativa abra o adelante una investigación o averiguación administrativa de conformidad con el procedimiento señalado en la ley, ni mucho menos este mecanismo de protección constitucional está orientado a enervar los efectos de las decisiones adoptadas por autoridades judiciales o administrativas, trátese de penas o sanciones. Añadió, asimismo, que las sanciones no podían entenderse como agresión a los derechos fundamentales de una persona, pues tal consideración iba en detrimento de la función punitiva del Estado. Por lo anterior, solicitó se exonerara de cualquier responsabilidad a la Alcaldía y a la Gestora Urbana de Ibagué al considerar que no había existido vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo del accionante, ni mucho menos podía afirmarse que existiera un perjuicio irremediable, por cuanto este debía ser cierto y no eventual. Pruebas relevantes que obran en el expediente. 8.- En el expediente constan las siguientes pruebas: - Copia de la petición radicada el 9 de agosto de 2006, dirigida al Secretario de Gobierno Municipal de Ibagué, con copia al Defensor del Pueblo, al Personero Municipal, mediante la cual los ciudadanos Edwin Alberto Morales, José Libardo Alzate Gallego, Carlos Arturo Perdomo Valdés y José Joaquín González Herrán, solicitan la asignación de módulos para ejercer la profesión de lustrabotas, por considerar que tenían mejor derecho que aquellos a quienes efectivamente fueron asignados, dada su permanencia en la Plazoleta Darío Echandía por más de doce años. Expediente T-1541395 (Cuad. principal, fls. 6 a 14 y 21 a 23) y Expediente T-1541396 (Cuad. principal, fls. 5 a 7; 12 a 17; 21 a 26). - Copia de oficio de 6 de mayo de 2002 suscrito por el presidente de la Fundación Cívica Parque Murillo Toro – Plazoleta Darío Echandía, en el que manifiesta a los señores Edwin Alberto Morales Gutiérrez y José Libardo Alzate Gallego que “[l]a Fundación no tendrá objeción de que ustedes pudieran continuar desempeñando su trabajo en condiciones de orden, aseo, honradez y limitando a un espacio delimitado dentro de la Plazoleta Darío Echandía, pero la renovación u otorgamiento del permiso para desarrollar su actividad compete exclusivamente a las autoridades del Municipio de Ibagué, de acuerdo con las políticas y normas que regulan el uso del espacio público” Expediente T-1541395 (Cuad. principal, fl. 15) y Expediente T-1541396 (Cuad. principal, fl.11). -Copia oficio de fecha 27 de enero de 1999 suscrito por el Director de la Unidad de Justicia de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Ibagué, dirigido al Departamento de Policía del Tolima, en el cual informa que han consentido en que los señores José Libardo Alzate Gallego y Edwin Alberto Morales Gutiérrez permanezca en la Plazoleta Darío Echandía hasta tanto se tomen medidas más generales y duraderas en relación con la recuperación del espacio público. Expediente T-1541395 (Cuad. principal, fl. 17) y Expediente T-1541396 (Cuad. principal, fl. 10). - Copia de la petición suscrita por Edwin Alberto Morales y José Libardo Alzate Gallego dirigida a la Secretaría de Gobierno y Seguridad de la Alcaldía de Ibagué, mediante la cual solicitan la renovación de los permisos para continuar desempeñando su labor de lustrabotas en la Plazoleta Darío Echandía. Expediente T-1541395 (Cuad. principal, fls. 19 y 20) y Expediente T-1541396 (Cuad. principal, fls. 2 y 3) II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN Fallos de primera instancia Expediente T-1541395 9.- En sentencia proferida el 8 de noviembre de 2006 el Juzgado Octavo (8°) Civil Municipal de Ibagué decidió denegar el amparo solicitado, para lo cual de manera previa precisó que no resulta ajustado a la realidad que el peticionario hubiese recibido las llaves del módulo, puesto que la entidad encargada de ello no los había entregado de manera oficial y además por cuanto el accionante no gozaba del beneficio de la confianza legítima. Por tal motivo, el Juez consideró que en este caso no se había presentado vulneración alguna del derecho fundamental a la igualdad, toda vez que aún cuando aún se encontraba ejerciendo sus labores como lustrabotas en dicho Parque, no cumplía con el requisito de la confianza legítima y por tanto no era posible que participara en el sorteo que se realizó para la adjudicación de los módulos con las personas que sí lograron acreditar dicho requisitos. Adicionalmente, señaló que no se observaba violación del derecho al trabajo puesto que “la asignación de los módulos se hizo para la obtención de un derecho como fue la adquisición de la CONFIANZA LEGÍTIMA y aún más en virtud del sorteo de quienes obtuvieron ese primer presupuesto.” Expediente T-1541396 10.- Mediante providencia proferida el 15 de noviembre de 2006, el Juzgado Quinto (5°) Civil Municipal de Ibagué decidió denegar el amparo solicitado. Consideró el Juez, que era lógico suponer que las afirmaciones hechas por el accionante relacionadas con la entrega de las llaves del módulo, no eran ciertas toda vez que hasta el momento los 21 módulos no habían sido asignados a las personas que reunieron los requisitos establecidos para ello, entre quienes no se encontraba el actor puesto que no había llenado los requisitos necesarios para alegar la aplicación del principio de la confianza legítima. Agregó que el hecho de que el accionante no hubiere salido favorecido con uno de los módulos que próximamente se entregaran no significaba que existiera preferencia de otras personas frente a él, sino que no había cumplido con el lleno de los requisitos que se exigían para tales efectos. Dijo, adicionalmente, que tampoco existía vulneración del derecho al trabajo del actor, por cuanto las medidas que había adoptado la administración municipal iban dirigidas a reorganizar a las personas que desarrollaban sus actividades en lugares públicos y a la recuperación del espacio público para el disfrute de la mayoría de los asociados, con el fin de que dichas labores fueran desarrolladas en lugares y sitios previstos para ello. Por lo anterior, el a quo consideró que en este caso no se había presentado vulneración alguna de los derechos fundamentales del actor, Estimó, además, que si el actor no estaba conforme con el procedimiento adelantado por las entidades demandadas para la adjudicación de los módulos, tenía otras acciones diferentes a la acción de tutela que podía ejercer para hacer valer sus derechos. Impugnación 11.- En vista de que los escritos de impugnación de las dos acciones de tutela son idénticos, a continuación se presentará un único resumen de los argumentos expuestos por los actores. En primer lugar sostuvieron los recurrentes que el fallador no se había tomado el trabajo de cerciorarse sobre la actividad de lustrabotas que efectivamente desempeñaban desde hace 13 años en uno de los módulos de la Plazoleta Darío Echandía, “de la cual [dependía] no solo [su] sustento personal sino el mínimo vital de todos los miembros de [su] núcleo familiar. Manifestaron que en el momento en que tuvieron conocimiento de la instalación de los módulos para los lustrabotas “[habían presentado] la respectiva solicitud ante la secretaría de Gobierno Municipal, encaminada a lograr la asignación de uno de los módulos ubicados en el mencionado lugar. Prueba de ello [era] la solicitud cuya copia simple [se permitían] adjuntar, la cual [había sido] radicada ante el mencionado Despacho el pasado 13 de Junio.” Reiteraron que desde el 14 de agosto de 2006 le había sido entregada la caseta en la que habitualmente desempeñaban su labor y sostuvieron en ese mismo orden de ideas que “la razón para que [les hubiera] sido entregada la misma no [podía] ser otra que el hecho de [encontrarse] desarrollando [su] digna labor en dicho lugar desde el tiempo ya mencionado.” Afirmaron a continuación, que el hecho de ser desalojados implicaba dejar sin el sustento vital a todos los miembros de su núcleo familiar y en caso de ser trasladados al Parque Andrés López de Galarza, implicaría dejarlos sin trabajo puesto que las personas que durante tanto tiempo habían hecho uso de los servicios que les brindaban, no se desplazarían hasta ese lugar por ser demasiado peligroso. Para concluir afirmaron que tenían la certeza de ser merecedores de la confianza legítima, no solo por llevar tantos años desempeñando esa labor en el mismo lugar sino también por haber acatado las normas de protección de la integridad del espacio público. Fallos de segunda instancia 12.- Dado que el conocimiento de la segunda instancia le correspondió en ambos expedientes al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Ibagué y que el contenido de los fallos son idénticos, a continuación se presentará un único resumen de los argumentos expuestos por el Juez. Por medio de sentencias proferidas el 11 de diciembre de 2006, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Ibagué, decidió confirmar los fallos proferidos en primera instancia por el Juzgado Octavo Civil Municipal de Ibagué (expediente T-1541395) y por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Ibagué (Expediente T-1541396), al considerar que en efecto no se advertía la vulneración de los derechos fundamentales invocados por los accionantes. Estimaron los jueces ad quem que los peticionarios no estaban amparados por el principio de la confianza legítima y no podían en consecuencia ser beneficiados con la adjudicación de los 21 módulos que se destinaron a los embellecedores de calzado como parte de las acciones de recuperación del espacio público en el Municipio de Ibagué. De conformidad con lo expuesto, estimaron los falladores que los demandantes no tenían ningún derecho de seguir trabajando en la Plazoleta Darío Echandía puesto que se había probado que el espacio que venían ocupando era de naturaleza pública y no habían sido beneficiarios dentro del proceso de la adjudicación de los 21 módulos para embellecedores de calzado. Actuaciones surtidas y pruebas solicitadas en sede de Revisión. 13.- Remitidos los expedientes a esta Corporación, mediante auto del veintitrés (23) de febrero de dos mil siete (2007), la Sala de Selección correspondiente dispuso su revisión por la Corte Constitucional. Así mismo, la Sala de Selección ordenó acumular los expedientes de la referencia, por presentar unidad de materia. 14.- En auto proferido el día 31de mayo de 2007, la Sala de Revisión ordenó por Secretaría General de esta Corporación, Comisionar a la Sala Civil del Tribunal Superior de Ibagué, para practicar una inspección judicial en la Plazoleta Darío Echandía, con el fin de verificar los siguientes aspectos: “a. Si los módulos de reubicación de los lustrabotas que vienen desempeñando su labor en dicho lugar ya fueron entregados por la Gestora Urbana del Municipio. b. Cuántos lustrabotas fueron reubicados en dichos módulos. c. Si los ciudadanos Carlos Arturo Perdomo Valdés y Edwin Alberto Morales Gutiérrez se encuentran laborando en los módulos destinados para tal fin.” En el mismo auto se ordenó por Secretaría General de la Corporación, se solicitara a la Gestora Urbana del municipio de Ibagué, suministrar la siguiente información y allegar los respectivos soportes documentales en relación con: “(i) cómo se realizó el proceso de adjudicación de los módulos de reubicación de los lustrabotas; (ii) como seleccionó a las personas beneficiarias de la reubicación de dichos módulos, esto es, cuáles fueron los criterios empleados para escoger a los adjudicatarios; y (iii) por qué no adjudicó módulos a los ciudadanos Carlos Arturo Perdomo Valdés y Edwin Alberto Morales Gutiérrez, antiguos lustrabotas de la Plazoleta Darío Echandía.” 15.- Mediante oficio presentado ante la Secretaría General de esta Corporación el día 25 de junio de 2007, la Gerente de la Gestora Urbana dio respuesta al requerimiento de la Corte en los siguientes términos: En primer lugar, la representante de la Empresa informó en relación con la forma en que se realizó el proceso de adjudicación de los módulos de reubicación de los lustrabotas, que el mismo se inicio en cumplimiento del fallo del Consejo de Estado que ordenó a la Administración Municipal la recuperación del espacio público, en especial de los vendedores ambulantes del centro de la ciudad de Ibagué, dentro de los cuales se encontraba el gremio de los embellecedores de calzado, ubicados en el Parque Manuel Murillo Toro, las Plazoletas Darío Echandía y Santa Librada y la Plaza de Bolívar. Expresó a continuación que el plan de recuperación del espacio público, había contado con el apoyo de los gremios económicos, la Procuraduría y el Concejo Municipal, el cual fue reglamentado mediante el Decreto 500 de 2001. Adujo, además, que se había realizado un censo a los vendedores, denominado Registro Único de Vendedores Informales – RUVI, adelantado por la Secretaría de Gobierno con la intención de tener certeza respecto de que vendedores realmente usufructuaban el espacio público de manera permanente. Añadió cómo en forma posterior habían sido expedidos el Acuerdo 028 de 2003, que reglamenta el espacio público y el Decreto 280 de 2003, en el cual se estableció el procedimiento y los requisitos mediante los cuales el vendedor informal podía acreditar el principio de la confianza legítima, la cual tenía como finalidad reconocer al vendedor como ocupante del espacio público y lograr su relocalización. Este proceso fue realizado por la Dirección de Derechos Colectivos y Aplicación de Normas hoy Dirección de Espacio Público, adscrita a la Secretaría de Gobierno. Aseveró más adelante que en el mes de noviembre de 2005, una vez terminado el Parque Comercial Andrés López de Galarza y dado que el 13 de diciembre del mismo año vencía el plazo para recuperar el espacio público del municipio de Ibagué, se habían realizado los respectivos sorteos de adjudicación de locales y módulos para vendedores que hubieren acreditado el principio de la confianza legítima otorgada por la Dirección de Espacio Público de la Secretaría de Gobierno, de conformidad con lo aprobado por los comités y mesas de concertación de espacio público, debidamente aprobadas por el Plan de Ordenamiento Territorial según Acuerdo 116 de 2000. En segundo lugar advirtió que la selección de las personas beneficiarias de la reubicación para los módulos de embellecedores de calzado había sido realizada por la Dirección de Espacio Público, la cual determinó a partir del RUVI los vendedores a quienes de acuerdo con el procedimiento establecido en el Decreto 280 se les podía aplicar el principio de la confianza legítima. Reiteró que la función de la empresa que representaba, en lo relacionado con la reubicación y relocalización de los vendedores informales, era la de ofrecer un espacio que mejorara o mantuviera sus condiciones siempre y cuando fuese factible aplicarles el principio de la confianza legítima. Dijo, no obstante, que en el caso de los embellecedores de calzado fueron 21 personas quienes acreditaron el cumplimiento de tal requisito, razón por la que la Gestora Urbana realizó, diseñó y entregó igual número de módulos en los diferentes sitios autorizados por la Secretaría de Planeación Municipal. En tercer lugar, explicó que no había efectuado adjudicación de módulos a los ciudadanos Carlos Arturo Perdomo y Edwin Morales por cuanto “en ningún momento acreditaron el principio de la Confianza Legítima, presuntamente por no cumplir con los requisitos necesarios para esta, de acuerdo con lo estipulado en el decreto 280 de 2003, y al no poseer dicho documento, no [podían ser] reconocidos como vendedores por la administración por lo que no podían estar en los listados que presentó la Dirección de Espacio Público y Control Urbano en el año 2005”. Para terminar, precisó que ante el alto volumen de vendedores ambulantes en la ciudad, de acuerdo con lo establecido por el decreto 314 de abril de 2006, se otorgó un último plazo el 30 de junio de 2006 para que cualquier vendedor que lo considerara, presentara la documentación pertinente para acreditar el principio de confianza legítima. 16.- En auto emitido el día 31 de mayo de 2007, el Magistrado Sustanciador consideró que para mejor proveer en el asunto de la referencia se requería información completa y precisa respecto de la adjudicación de módulos para los lustrabotas de la Plazoleta Darío Echandía de la ciudad de Ibagué. Por ese motivo comisionó a la Sala Civil del Tribunal Superior de Ibagué a fin de que practicara una inspección en la Plazoleta Darío Echandía y verificara: Si los módulos de reubicación de los lustrabotas que vienen desempeñando su labor en dicho lugar ya fueron entregados por la Gestora Urbana del municipio. Cuántos lustrabotas fueron reubicados en dichos módulos. Si los ciudadanos Carlos Arturo Perdomo y Edwin Alberto Morales Gutiérrez se encuentran laborando en los módulos destinados para dicho fin. Así mismo, ordenó que por Secretaría General de esta Corporación se solicitara a la Gestora Urbana del municipio de Ibagué que, informara de manera detallada y adjuntara los respectivos soportes documentales sobre (i) cómo se realizó el proceso de adjudicación de los módulos de reubicación de los módulos de reubicación de lustrabotas; (ii) cómo seleccionó a las personas beneficiarias de la reubicación de esos módulos, esto es, cuáles fueron los criterios empleados para escoger a los adjudicatarios; y (iii) por qué no adjudicó módulos a los ciudadanos Carlos Arturo Perdomo y Edwin Alberto Morales Gutiérrez, antiguos lustrabotas de la Plazoleta Darío Echandía. 17.- El Tribunal Superior de Ibagué, Sala Civil, en comunicación emitida el día 12 de junio de 2007, fijó para el 14 de junio a las 2:30 la inspección judicial ordenada por el despacho comisorio, cuyo resultado puede consultarse en el expediente a folios 70-75 del cuaderno principal. En la diligencia se deja constancia que existen 6 módulos de ‘embellecedores de calzado.’ Luego de describir lo módulos, el Magistrado interrogó a varias de las personas que se encontraban en los cubículos. La mayoría coincidió en que llevaban entre 12, 26 y 48 años laborando como lustrabotas y que entre todos resolvieron no seguir cancelando los cánones acordados con la Alcaldía por cuanto los módulos se encontraban en muy mal estado y no han sido arreglados. Acerca de los problemas que presentan los cubículos dicen que están sueltos, que “los amortiguadores de la parte de atrás están mal, la banca está muy alta por lo que hay que seguir como antes con butacas; la lámina de arriba está muy corta y no pega con las puertas de abajo presentando inseguridad.” Establece el Magistrado que los accionantes Carlos Arturo Perdomo Valdez y Alberto Morales Gutiérrez trabajan efectivamente en esta plazoleta, pero no dentro de cubículos sino en las bancas que se hallan al frente de éstos. Envía, a su turno, una copia del CONTRATO PARA EL USO Y APROVECHAMIENTO DE LA OCUPACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO VENDEDORES ESTACIONARIOS EMBELLECEDORES DE CALZADO. (Expediente a folio 80-82 del Cuaderno Principal) y varias fotografías de los módulos. 18.- Mediante auto proferido el día 4 de marzo de 2008, el Magistrado Sustanciador ordenó la integración del contradictorio por medio de la notificación del Secretario de Gobierno, Dirección de Espacio Público y Control Urbano de la Alcaldía del Municipio de Ibagué. En la mencionada providencia se le ofreció un término de 3 días para que se pronunciara sobre las pretensiones de las demandas presentadas por los ciudadanos. Adicionalmente, se ordenó a la citada entidad informar de manera detallada: 1. el procedimiento que se estableció para la selección y adjudicación de los beneficiarios de los 21 módulos. Indique los requisitos, fechas y plazos para participar en dicho proceso de selección, así como los medios de información utilizados para convocar o invitar a los interesados. Informe los factores o criterios que se tuvieron en cuenta para haber sido seleccionados o para quedar excluidos de la selección y de la adjudicación. 2. si los señores Carlos Arturo Perdomo Valdés y Edwin Alberto Morales Gutiérrez fueron censado e inscritos en el RUVI y/o en el inventario de ventas informales que reposa en la Secretaría de Hacienda. En caso negativo, indique la razón por la cual no fueron incluidos e inscritos. 3. si los señores Carlos Arturo Perdomo Valdés y Edwin Alberto Morales Gutiérrez, fueron convocados para participar en el procedimiento adelantado por la administración municipal para acreditar el principio de la confianza legítima que culminó con la adjudicación mediante sorteo de los 21 módulos en el mes de noviembre de 2005. En caso positivo allegue copia de los documentos que soportan la convocatoria de la administración y de los documentos aportados por los accionantes. En caso negativo indique las razones para su rechazo y allegue copia del acto administrativo mediante el cual se le negó el reconocimiento. 4. las fechas y los documentos aportados para acreditar la confianza legítima por los 21 embellecedores de calzado que se beneficiaron con el sorteo. Allegue copia del acto administrativo mediante el cual se les reconoció la confianza legítima. 5. el trámite que se impartió a la solicitud de reconocimiento de la confianza legítima presentada por los señores Carlos Arturo Perdomo Valdés y Edwin Alberto Morales Gutiérrez y radicada ante la Secretaría de Gobierno de Ibagué el 13 de junio de 2006, obrante a folio 62 a 65 del cuaderno principal, expediente T-1541395 y folios 79 a 81 del cuaderno principal, expediente T-1541396. Allegue copia de los actos administrativos mediante los cuales se resolvieron dichas peticiones. Señale si contra las decisiones fueron interpuestos recursos. En caso positivo allegue copia de la respuesta. 6. la razón por la cuál no fue tenida en cuenta para efectos de la acreditación de la confianza legítima del señor Edwin Alberto Morales Gutiérrez la autorización que le otorgó la Secretaría de Gobierno de Ibagué, mediante el oficio UCJ 0232 del 27 de enero de 1999, obrante a folio 10 del cuaderno principal, expediente T-154196, suscrito por el Director de Unidad de Justicia de esa dependencia, para permanecer en la Plazoleta Darío Echandía de Ibagué, “…mientras tomamos medidas más generales y duraderas”. 7. si la administración municipal ha brindado a los señores Carlos Arturo Perdomo Valdés y Edwin Alberto Morales Gutiérrez alternativas de reubicación o relocalización en la Plazoleta Darío Echandía o en otros sitios destinados para tal efecto en la ciudad de Ibagué. Precise si en la actualidad la administración municipal cuenta con sitios disponibles para la reubicación o relocalización de los embellecedores de calzado que se encuentran laborando en el espacio público del municipio de Ibagué. 8. la fecha y número del oficio mediante el cual la Secretaría de Gobierno Municipal de Ibagué, respondió el derecho de petición formulado ante esa dependencia por los señores Carlos Arturo Perdomo Valdés y Edwin Alberto Morales Gutiérrez, radicado el 9 de agosto de 2006 ante la oficina de correspondencia de la Secretaría Administrativa de Ibagué. En caso de no haberse respondido, indique las razones para ello o la dependencia o entidad a la cual se dio traslado.” Adicionalmente, se ordenó en el mismo auto que por la Secretaría General de esta Corporación, se solicitara al ciudadano Carlos Arturo Perdomo Valdés, accionante del proceso T-1541395 citado en la referencia, para que suministre la siguiente información y allegue la documentación que soporte la respuesta: Informe si la administración del municipio de Ibagué le ha otorgado licencias, permisos o autorizaciones para permanecer en la Plazoleta Darío Echandía o en algún sitio del espacio público del municipio de Ibagué, durante el tiempo que lleva ejerciendo su profesión de embellecedor de calzado, y allegue los elementos probatorios pertinentes. Informe el trámite que se siguió y la respuesta que la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Ibagué le dio a su solicitud de reconocimiento de la confianza legítima radicada el 13 de junio de 2006. 19.- Por medio de auto fechado el día 7 de abril de 2008, el Despacho reiteró al Secretario de Gobierno, Dirección de Espacio Público y Control Urbano de la Alcaldía del Municipio de Ibagué la orden emitida en el auto del 4 de marzo de 2008. En el mismo auto se advirtió a los requeridos que de conformidad con la legislación colombiana, deberán prestar en forma eficaz e inmediata la colaboración solicitada por esta Corporación. 20.- En comunicación fechada el día 4 de abril de 2008, la Secretaría de Gobierno, Dirección de Espacio Público y Control Urbano ofreció respuesta a los interrogantes planteados en el auto de 4 de marzo de 2008 (Expediente a folios 105-114 del cuaderno principal). III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1.- Esta Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes. Problema jurídico 2.- A partir de los antecedentes expuestos, de las pruebas allegadas al expediente así como de las decretadas en sede de revisión, corresponde a la Sala determinar si la actuación llevada a cabo por la Empresa Gestora Urbana de Ibagué y por la Secretaría de Gobierno – Dirección de Espacio Público y Control Urbano de la Alcaldía del Municipio de Ibagué en el sentido de recuperar el espacio público ocupado por el comercio informal realizado por los ciudadanos Carlos Arturo Perdomo Valdés (Expediente T-1541395) y Edwin Alberto Morales Gutiérrez (T-1541396) vulnera los derechos constitucionales al trabajo y al mínimo vital de los peticionarios. En otras palabras: ha de precisar la Sala si la actuación de las entidades demandadas concuerda con el precedente constitucional, esto es, con las pautas que ha fijado la Corte Constitucional para que proceda la recuperación del espacio público sin que ello signifique desconocer de manera desproporcionada y no razonable los derechos de la comerciante informal y sin que ello implique vulnerar su confianza legítima en los términos en que la jurisprudencia constitucional ha fijado el sentido y alcance de este principio. 3.- Para resolver el problema jurídico, la Corte se pronunciará sobre la tensión que se suscita entre la protección del espacio público y la eficacia de los derechos fundamentales de las personas que se dedican al comercio informal. Hará alusión a las limitaciones que los principios de proporcionalidad y de confianza legítima imponen al ejercicio de acciones estatales de recuperación del espacio público. Se referirá, específicamente, a la necesidad de implementar políticas razonables de reubicación y de esta forma reiterará su jurisprudencia respecto de estos tópicos. Protección del espacio público por parte del Estado y eficacia de los derechos fundamentales de las personas que se dedican al comercio informal. Limitaciones que el principio de proporcionalidad impone al ejercicio de acciones estatales de recuperación del espacio público. Reiteración de jurisprudencia. 4.- La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones acerca de la eficacia de los derechos constitucionales fundamentales de las personas que se dedican al comercio informal. Recientemente, en la sentencia T-729 de 2006, recordó la Corte cómo la controversia constitucional generada por la ocupación irregular del espacio público por parte de quienes ejercen el comercio informal constituye “un asunto suficientemente discutido por la jurisprudencia de esta Corporación[1].” Queda pues cada vez más claro que la situación dilemática en relación con este tópico se centra: “en la tensión entre el deber estatal de proteger la integridad del espacio público y su destinación para el uso común, consagrado en el artículo 84 Superior[2], y la eficacia del derecho constitucional al trabajo de quienes, al estar excluidas o excluidos de los mecanismos formales de inserción laboral, deben dedicarse a actividades de comercio en dicho espacio[3].” 5.- Así las cosas, en desarrollo de su tarea de proteger el espacio público, las autoridades públicas deben tomar las medidas indispensables para impedir la ocupación indebida de dicho espacio y han de adoptar tales medidas de modo que los planes de recuperación se encaminen a prevenir que el espacio público sea ocupado nuevamente de manera irregular. De este modo, deben las autoridades diseñar una estrategia para el retiro de las personas que ejercen el comercio informal. No obstante lo anterior, ha rememorado la Corte asimismo cómo “frente a la implementación de estas políticas de reubicación concurren dos grupos de dificultades definidos: En primer lugar, son evidentes las condiciones de marginalidad de grupos significativos de la población que, ante la imposibilidad del Estado de asegurar una política de pleno empleo, deben hacer uso de la informalidad para garantizar su subsistencia. En segundo término, es usual que las administraciones municipales y distritales ejerzan acciones u omisiones, prolongadas en el tiempo, que otorguen apariencia de legalidad a la ocupación del espacio público, entre ellas, el otorgamiento de licencias o permisos o la simple tolerancia por parte de la administración de su uso indiscriminado.[4]” 6.- Lo expresado permite poner énfasis en la línea jurisprudencial según la cual quienes actúan en el contexto de un Estado Social y Democrático de Derecho – bien sean autoridades públicas o personas que obran en esa calidad - están obligadas a contribuir con el diseño e implementación de medidas tendientes a erradicar la pobreza y a promover, con fundamento en el criterio de igualdad material, que quienes en virtud de sus particulares circunstancias se encuentran en situación de debilidad manifiesta o de necesidad, reciban la debida protección estatal[5]. Tal planteamiento aparece muy vinculado a que toda actuación dirigida a la recuperación del espacio público, se ajuste a la exigencia de que estas políticas estén acompañadas de acciones para contrarrestar los efectos negativos que eventualmente puedan desprenderse de las mismas. Al respecto, se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia T-772 de 2003 en los términos que se transcriben a continuación: “[e]n este orden de ideas, resalta la Sala que las políticas, programas o medidas estatales cuya ejecución se convierta en una fuente de pobreza para los afectados, y que no prevean mecanismos complementarios para contrarrestar en forma proporcionada y eficaz dichos efectos negativos, resultan injustificables a la luz de las obligaciones internacionales del país en materia de promoción y protección de los derechos económicos, sociales y culturales, así como a la luz del principio constitucional del Estado Social de Derecho y sus diversas manifestaciones a lo largo de la [Constitución][6]. Por lo mismo, el diseño y la ejecución de tales políticas, programas o medidas constituyen, prima facie, un desconocimiento del deber estatal de erradicar las injusticias presentes y mejorar las condiciones de vida de la población, dado su carácter intrínsecamente regresivo, que no encuentra soporte alguno en el marco del orden constitucional instaurado en Colombia a partir de 1991.” Por medio de lo afirmado, se destaca que las políticas públicas o las medidas configuradas para resolver los problemas relacionados con la recuperación y protección del espacio público deben partir simultáneamente de “una evaluación razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas autoridades efectuarán su intervención y han de formularse de manera tal, que atiendan no a un estado de cosas ideal o desactualizado sino, más bien, a los resultados fácticos derivados de la apreciación de las circunstancias particulares, así que no se afecte indebidamente el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas[7].” 7.- Lo que está en juego cuando se subraya la necesidad de que al momento de formular las políticas de desalojo del espacio público se estudie de manera detallada cada caso en concreto y se detecten – en la medida de lo factible- las consecuencias negativas que puedan derivarse eventualmente de la puesta en práctica de tales políticas, es la efectividad misma del mandato constitucional según el cual el Estado debe ofrecer protección a quienes, dada sus circunstancias económicas, puedan verse puestos o puestas en situación de indefensión. Como lo ha recordado la Corte, los derechos constitucionales fundamentales de estas personas no pueden ser restringidos hasta el extremo de hacerlas soportar “una carga pública desproporcionada, con mayor razón, si quienes se encuentran afectados [as] por las políticas, programas o medidas se hallan en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica[8].” Desde esta óptica, resulta indispensable que en desarrollo de las políticas orientadas a recuperar o a proteger el espacio público se repare en la necesidad de minimizar el daño que se cause sobre las personas y se atienda, especialmente, al requerimiento de garantizar la debida protección de los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y a gozar de una subsistencia en condiciones de dignidad de estas personas. Únicamente de este modo, puede afirmarse que se cumple con la exigencia de proporcionalidad de las medidas adoptadas. 8.- En este lugar y en relación con lo expresado en el párrafo anterior, es pertinente recordar que según la jurisprudencia constitucional se cumple con el principio de proporcionalidad cuando las restricciones trazadas respecto del disfrute de los derechos constitucionales fundamentales en el Estado Social y Democrático de Derecho estan “(i) dirigidas a cumplir con un fin legítimo e imperioso, y a (ii) desarrollarse [con fundamento en] medios plenamente ajustados a la legalidad –que garanticen el respeto por el debido proceso y la dignidad de las personas-, y que además sean necesarias para materializar tal finalidad. [Por demás,] estas delimitaciones (iii) deben ser proporcionales en el contexto de los mandatos del Constituyente, es decir, no pueden sacrificar en exceso otros intereses constitucionalmente protegidos en aras de promover una finalidad constitucional específica[9].” Una vez aclarada la repercusión del principio de proporcionalidad en las actuaciones estatales orientadas a recuperar el espacio público, se recordará la jurisprudencia constitucional respecto de la manera cómo se proyecta el principio de confianza legítima sobre la puesta en marcha de políticas de recuperación del espacio público. Confianza legítima. Deber de implementar políticas razonables de reubicación. Reiteración de jurisprudencia 9.- De la mano con las conclusiones que ha derivado la jurisprudencia constitucional a partir de la proyección del principio de proporcionalidad sobre las políticas encaminadas a la recuperación del espacio público, se encuentran aquellas que ha extraído la Corporación a partir de la puesta en vigencia del principio de confianza legítima. Es este un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (arts. 1° y 4º de la C. N.), de respeto al acto propio[10] y buena fe (artículo 83 de la C. N.), adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado. También ha sostenido esta Corporación[11] que constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores informales: las licencias, permisos concedidos por la administración[12]; promesas incumplidas[13]; tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la propia administración[14]. Por ello, se tiene que los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal no pueden ser revocados o modificados unilateralmente por la administración, sin que se cumpla con los procedimientos dispuestos en la ley. En igual sentido ha afirmado la Corporación que: “[l]a necesidad de implementar acciones destinadas a contrarrestar los efectos lesivos de las políticas de restitución del espacio público se ve reforzada por la respuesta que la jurisprudencia constitucional ha otorgado al segundo grupo de problemas propuestos, con base en la aplicación del principio de la confianza legítima. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este principio “se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse.”[15] 10.- Empero, la misma jurisprudencia también ha previsto que la aplicación del principio de confianza legítima no es óbice para que la administración adelante programas que modifiquen tales expectativas favorables, sino que, en todo caso, no “puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular[16].” 11.- A partir de lo mencionado en líneas precedentes es factible concluir que si bien es cierto la administración puede adelantar programas mediante los cuales se modifiquen expectativas favorables para las administradas y para los administrados, esto no puede suceder de modo repentino o sorpresivo. Siempre es preciso reparar en que las personas particulares son con frecuencia titulares de derechos consolidados frente a la administración y súbitamente pueden ver restringidos estos derechos cuando se acredita la necesidad de darle prioridad al interés público – por ejemplo en el caso de las medidas encaminadas a recuperar y proteger el espacio público –. En vista de que tales medidas suelen traer consigo una desestabilización cierta, razonable y evidente de titularidades ciudadanas, como sucede en el caso de las personas dedicadas al comercio informal, la administración está obligada a avisarles previamente y a aplicar el trámite regular previsto para esta suerte de desalojos bajo completo respeto de la garantía del debido proceso. Un punto por entero central en relación con este tópico y que se junta con la necesidad de avisar previamente a las personas afectadas sobre los cambios que las medidas adoptadas por la administración traerán consigo, es la necesidad de ofrecer asimismo alternativas económicas reales que garanticen a las administradas y a los administrados su subsistencia que se ha visto afectada con las medidas de restitución del espacio público. 12.- Así las cosas, desde la perspectiva constitucional se dejaría de observar el principio de confianza legítima cuando los cambios efectuados por la administración en ejecución de los planes de restitución del espacio público ocupado por comerciantes informales, (i) ocurren de modo intempestuoso así que terminan por afectar los derechos que tales comerciantes ejercían en espacios en los cuales su presencia fue hogaño consentida por las autoridades públicas y, no obstante, con motivo de la recuperación como bien público del espacio en el que efectuaban el comercio informal, se les inhibe de continuar desplegando sus actividades en estas zonas y/o cuando las transformaciones suceden (ii) sin que haya mediado previo aviso y/o trámite administrativo bajo el cumplimiento de la garantía fundamental del debido proceso. Lo mismo acaece cuando (iii) no se evalúan cuidadosamente las circunstancias que rodean la situación concreta de las personas dedicadas al comercio informal involucradas y la administración se abstiene de adoptar trámites indispensables para ofrecerles alternativas laborales sin reparar que estas personas han tenido que desplazarse de su sitio y actividad laboral y, en consecuencia, ven menguada las posibilidades para obtener su subsistencia (derecho a la garantía del mínimo vital). No es factible perder de vista que en la mayoría de los casos, para estas personas el comercio informal constituye la única vía lícita de acceso a su subsistencia. Las implicaciones de estas exigencias jurisprudenciales han sido puestas de manifiesto por la Corte Constitucional y se relacionan de forma estrecha con los objetivos perseguidos por el Estado Social y Democrático de Derecho. En esta dirección, ha dicho la Corte Constitucional que: “[a]nte la inequidad social que demuestra el ejercicio del comercio informal y la grave afectación de los derechos fundamentales de quienes se ven relegados [as] a estas actividades, es imprescindible que el Estado ofrezca, previamente a la ejecución de un programa de recuperación del espacio público, medidas dirigidas a aminorar los efectos lesivos, en términos de derechos fundamentales, de la aplicación de dicho programa. En ese sentido, todo plan de restitución del espacio público debe estar acompañado de una política dirigida a impedir la afectación desproporcionada de los intereses de grupos marginados de la población[17].” 13.- La justificación constitucional de esta política está sustentada, además, en el principio de igualdad material, el cual sirve de herramienta para conciliar el interés general, representado en el uso común del espacio público y los intereses particulares de quienes se dedican al comercio informal. Como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, “privar a quien busca escapar de la pobreza de los únicos medios de trabajo que tiene a su disposición, para efectos de despejar el espacio público urbano sin ofrecerle una alternativa digna de subsistencia, equivale a sacrificar al individuo en forma desproporcionada frente a un interés general formulado en términos abstractos e ideales, lo cual desconoce abiertamente cualquier tipo de solidaridad. Si bien el interés general en preservar el espacio público prima, en principio, sobre el interés particular de los vendedores informales que lo ocupan para trabajar, las autoridades no pueden adoptar medidas desproporcionadas para promover tal interés general, sino buscar fórmulas conciliatorias que armonicen los intereses en conflicto y satisfagan al máximo los primados de la Carta. (…)De lo contrario, tras la preservación formal de ese “interés general” consistente en contar con un espacio público holgado, se asistiría –como de hecho sucede- al sacrificio de individuos, familias y comunidades enteras a quienes el Estado no ha ofrecido una alternativa económica viable, que buscan trabajar lícitamente a como dé lugar, y que no pueden convertirse en los mártires forzosos de un beneficio general.”[18] 14.- Llegados a este punto, estima la Sala conveniente insistir en un aspecto que adquiere especial relevancia en relación con la temática abordada. En virtud de las restricción que para el ejercicio de los derechos constitucionales fundamentales de las personas dedicadas al comercio informal implica la recuperación del espacio público, las medidas con las que se busca implementar su reubicación no sólo deben atender la situación fáctica en la que se encuentran los vendedores y las vendedoras informales sino que, a partir de tal circunstancia, la administración debe adoptar los instrumentos que permitan en la mayor medida factible garantizar la eficacia de sus derechos. No resulta, por tanto, suficiente “que la administración adelante una política de reubicación, cualquiera que esta sea, sino que es necesario que la misma genere el menor impacto posible respecto del ejercicio de los derechos constitucionales de los afectados[19].” 15.- En conclusión, se desconoce el principio de confianza legítima cuando quien ejerce el comercio informal tiene motivos fundados para confiar que su actividad se desarrolla de manera legítima por cuanto la han efectuado de modo continuo y su labor ha sido mediada por la concesión de autorizaciones y permisos. Un cambio repentino a raíz de una política de recuperación del espacio público, significaría desconocer la vigencia de dicho principio. Pero también tiene lugar un desconocimiento de la confianza legítima cuando incluso previo aviso y ejecución del trámite de desalojo de conformidad con las exigencias de garantía del debido proceso, la administración no brinda a las administradas y a los administrados alternativas reales a partir de las cuales ellas y ellos puedan obtener un subsistencia en condiciones mínimas de calidad y de dignidad. (Énfasis añadido por la Sala). 16.- Con fundamento en los elementos de juicio presentados en esta providencia así como en las pruebas allegadas al expediente, la Sala Octava de Revisión pasará a determinar si la Empresa Gestora Urbana de Ibagué y la Secretaría de Gobierno – Dirección de Espacio Público y Control Urbano de la Alcaldía del Municipio de Ibagué, vulneraron los derechos constitucionales al trabajo, al mínimo vital, a la salud, a la dignidad humana y al debido proceso de los actores, al haberles negado el reconocimiento de la confianza legítima y la adjudicación de uno de los 21 módulos destinados a los embellecedores de calzado en el Parque Murillo Toro y en las Plazoletas Darío Echandía y Santa Librada de Ibagué, no obstante haber cumplido, según la demanda, con los requisitos legales y jurisprudenciales. Caso concreto 17.- En el presente caso los señores Carlos Arturo Perdomo Valdés y Edwin Alberto Morales Gutiérrez interpusieron acción de tutela por considerar que la Alcaldía Municipal de Ibagué – Empresa Gestora Urbana de Ibagué -, vulneró sus derechos constitucionales fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la salud y a la dignidad humana, a la confianza legítima al negarles la adjudicación de uno de los 21 módulos destinados a los embellecedores de calzado del Parque Murillo Toro y en las Plazoletas Darío Echandía y Santa Librada de la ciudad de Ibagué, habiendo laborado por espacio de 12 años en la Plazolet...