Sentencia T-117 de 2014

T-117-14 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-117/14 DERECHOS POLITICOS-Titularidad y ejercicio El ejercicio de los derechos políticos además de realizar el mandato de participación democrática, encuentra un claro sustento en el reconocimiento que el Constituyente hace a la soberanía popular, cuyo propósito apunta a ampliar los espacios de incidencia directa del pueblo en la toma de decisiones que repercuten tanto a nivel nacional como regional y local. Esta soberanía puede ejercerse de forma directa por el pueblo, o por medio de sus representantes. DERECHO A ELEGIR Y SER ELEGIDO DE LAS MINORIAS ETNICAS-Alcance En cuanto al carácter democrático, participativo y pluralista del Estado colombiano, la Constitución consagra, sin distinción, el derecho de todos los ciudadanos de concurrir en la conformación, ejercicio y control del poder político. La Constitución consagra un conjunto de reglas dirigidas precisamente a garantizar la participación de las comunidades indígenas y tribales en la definición de los asuntos públicos y en la defensa directa de sus intereses. Estas reglas se concretan tanto en la existencia de las circunscripciones especiales de minorías étnicas, como en el reconocimiento de la representatividad de los partidos y movimientos políticos de dichas comunidades de manera disímil al del resto de organizaciones de la sociedad. CIRCUNSCRIPCION ESPECIAL DE MINORIAS ETNICAS-Postulación de candidatos al Congreso por agrupaciones políticas de carácter minoritario La consagración de un régimen de circunscripciones especiales de minorías étnicas para las elecciones al Congreso de la República, que existe, esencialmente, para que dichos grupos puedan hacer presencia y concurran en los debates de una institución electiva responsable del manejo de lo público, cuyo ámbito de acción puede repercutir en el desarrollo de su identidad social y cultural, sus costumbres y su forma autogobierno. CONSULTA PREVIA DE COMUNDADES INDIGENAS-Características/DERECHO A CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Naturaleza y alcance La consulta previa ha sido vista como un derecho específico de participación de las minorías étnicas, cuya exigilidad se somete a la necesidad de que existan medidas legislativas o administrativas que les afecten directamente. Se trata entonces de una de las formas de participación de dichas comunidades, más no la única, ya que también pueden hacerlo, al igual que el resto de colombianos, a través de la representación en el Congreso de la República. Por su propia naturaleza, la consulta previa es un derecho fundamental radicado en cabeza de un cuerpo colectivo, esto es, los pueblos étnicos, que responde al carácter participativo de los Estados democráticos y al derecho de esas comunidades de autodeterminarse. Al ser una consulta de naturaleza previa, por obvias razones, su práctica debe adelantarse con anterioridad a la adopción de las medidas administrativas o legislativas que afecten directamente a las comunidades. De lo contrario, como se ha señalado por la jurisprudencia y lo ha previsto la ley, se presenta un vicio procedimental que tiene la entidad suficiente de afectar la validez de la determinación adoptada, sin que ello implique un juicio sobre su adecuación material o sustancial respecto de lo previsto en el Texto Superior. CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS-Aspectos centrales en torno a la consulta previa mencionados en las Sentencias C-702 de 2010 y C-490 de 2011 En las Sentencias C-702 de 2010 y C-490 de 2011, en las que este Tribunal se pronunció sobre la constitucionalidad de unas normas específicamente previstas para regular la forma de postulación candidatos para las circunscripciones especiales de minorías étnicas, las cuales, a pesar de que incidían directamente en dichas comunidades, no fueron consultadas oportunamente. A pesar de ello, en esta última providencia, al examinar la validez constitucional de lo previsto en la prohibición actualmente consagrada en el inciso 2 del artículo 28 de la Ley 1475 de 20011, expresamente se indicó que la misma no está destinada a los partidos o movimientos políticos de minorías étnicas, sino a quienes no tienen dicha condición, razón por la cual no tenía que ser consultada. DERECHO DE PARTICIPACION DE LAS MINORIAS ETNICAS-Procedencia de la acción de tutela al ser considerado el amparo constitucional el mecanismo idóneo de defensa de los derechos de participación política de las minorías étnicas DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA-Advertir al Ministerio del Interior cumplir con la obligación de adelantar el proceso de consulta previa, respecto de las comunidades que puedan verse afectadas directamente Referencia: Expediente T-4.096.230 Asunto: Acción de Tutela instaurada por el señor Marco Aníbal Avirama contra el Ministerio del Interior, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC., tres (3) de marzo de dos mil catorce (2014) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos de tutela dictados por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. I. ANTECEDENTES 1.1. Hechos relevantes El 23 de mayo de 2013, el señor Marco Aníbal Avirama Avirama, Senador del Partido Alianza Social Independiente, instauró acción de tutela contra el Ministerio del Interior, por no cumplir con las exigencias previstas en las Sentencias C-702 de 2010 y C-490 de 2011 y, en consecuencia, afectar sus derechos políticos, así como los de los miembros de la colectividad que representa. Con posterioridad, el juez de primera instancia vinculó oficiosamente a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral, al considerar que ambas entidades podían tener responsabilidad en la situación alegada por el demandante. La acción fue admitida el 24 de mayo de 2013[1] y los hechos se resumen así: (i) El Ministerio del Interior, en conjunto con algunos senadores, radicó el Proyecto de Ley No. 190 de 2010 Senado, 092 de 2010 de la Cámara, “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”. (ii) Dicho proyecto de ley de naturaleza estatutaria fue remitido a esta Corporación, en aras de adelantar el control previo e integral de constitucionalidad, en los términos previstos en los artículos 153 y 241.8 del Texto Superior. Una vez concluido el proceso de rigor, en la Sentencia C-490 de 2011[2], en lo que atañe a la regulación referente a la inscripción de candidatos, este Tribunal decidió declarar exequible el inciso 2 del artículo 28, conforme al cual: “Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de elección popular, excepto para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas”[3]; mientras que, por el contrario, en respuesta al hecho de que no se adelantó consulta previa, se dispuso la declaratoria de inexequibilidad del siguiente precepto legal, a saber: “En las circunscripciones especiales de minorías étnicas las inscripciones de las listas sólo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia”. (iii) En noviembre de 2012, dos militantes del Partido Alianza Social Independiente (ASI), le solicitaron al Consejo Nacional Electoral (CNE), que absolviera dudas relativas a la inscripción de candidatos para las próximas elecciones al Senado de la República, por parte de partidos de minorías étnicas con personería jurídica, interesados en aspirar a ocupar una curul en la circunscripción especial indígena. (iv) El 26 de febrero de 2013, en respuesta a la citada solicitud, el CNE señaló que existe un vacío en la regulación sobre la inscripción de candidatos que aspiran a dicha circunscripción especial, cuando se trata de partidos de minorías étnicas con personería jurídica, ya que no se contempla un mecanismo o trámite para tal fin. Por tal razón. sugirió que se solicitara al Ministerio del Interior la presentación de un proyecto de ley que superara dicho problema. (v) El accionante formuló una nueva consulta al CNE, con el propósito de dilucidar si las autoridades indígenas tenían la potestad de avalar listas a la circunscripción especial en el Senado de la República o si, por el contrario, requerirían la presentación de firmas y la constitución de una póliza de seguros. Esta petición también fue remitida a la Registraduría Nacional del Estado Civil. (vi) En mayo de 2013, por una parte, el Consejo Nacional Electoral respondió que las minorías étnicas no contaban en la actualidad con un mecanismo que permitiera la inscripción de candidatos; mientras que, la Registraduría Nacional del Estado Civil señaló que dicha entidad no lleva un censo electoral de ciudadanos indígenas ni afrodescendientes, limitándose a exponer que el potencial electoral es de más de 32 millones de ciudadanos habilitados. (vii) Con anterioridad a las citadas comunicaciones, esto es, en los meses de marzo y abril de 2013, miembros indígenas del Congreso de la República se reunieron con el Ministro del Interior en dos ocasiones, con miras a exponer las dificultades que se derivaron de la declaratoria de inexequibilidad de la forma prevista para avalar candidatos a las circunscripciones especiales de minorías étnicas, luego de lo cual se acordó solicitarle un concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en torno al alcance del inciso 2 del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011. (viii) El 18 de abril de 2013, la Sala de Consulta y Servicio Civil emitió su concepto y estimó que la excepción del mencionado inciso 2 del artículo 28 no cobijaba a los partidos y movimientos políticos que obtuvieron personería jurídica, como consecuencia de haber obtenido una curul en las circunstancias especiales de minorías étnicas. Por dicha razón, en criterio de la citada Sala de Consulta, podían presentar de manera simultánea candidatos para las circunscripciones ordinarias y de minorías. (ix) Por último, tras una solicitud formulada el 24 de abril de 2013 a la Procuraduría General de la Nación, el Grupo de Apoyo de la Comisión Nacional de Control y Asuntos Electorales visitó las oficinas de Consulta Previa y de Minorías Étnicas del Ministerio del Interior. Como resultado de dicha visita, se expuso que el Gobierno Nacional no ha realizado gestión alguna para dar cumplimiento a lo dispuesto en las Sentencias C-702 de 2010 y C-490 de 2011, por lo que no existen garantías para que las minorías étnicas puedan ejercer su derecho de postulación en las próximas elecciones al Congreso y exhortó a que se adelantaran las gestiones pertinentes para superar dicha situación. 1.2. Solicitud de amparo constitucional 1.2.1. Con fundamento en los citados hechos, el actor solicitó al juez de tutela que ordenara al Ministerio del Interior dar inmediato cumplimiento a las exigencias previstas en las dos providencias antes mencionadas. En este sentido, pidió que se exigiera a la aludida entidad el deber de realizar la consulta previa, en el marco del adelantamiento de un proceso para la adopción de una medida legislativa que regule la inscripción de candidatos de minorías étnicas para las circunscripciones especiales. Hasta tanto lo anterior no se realice, solicitó que se ordenara “a la Organización Electoral permitir que el Partido Alianza Social Independiente pueda inscribir listas para la circunscripción nacional especial indígena para las elecciones al Congreso de la República a realizar en el año 2014”[4]. 1.2.2. Como sustento de sus pretensiones, el demandante arguyó que es un deber del Estado garantizar la participación política en condiciones de igualdad a las minorías, siguiendo lo establecido en la Convención Americana de Derechos Humanos, en especial en los artículos 2 y 23[5]. De ahí que, en su criterio, es preciso que el Estado no sólo adopte medidas legislativas que regulen los derechos políticos en general, sino que también debe consagrar parámetros especiales dirigidos a impulsar la intervención en política de quienes son considerados una minoría. Aunado a lo anterior, señaló que es obligación del Estado garantizar la consulta previa en todas las medidas que afecten directamente a las minorías étnicas, lo que abarca tanto las iniciativas de carácter legislativas como administrativas, ya sea que se trate de pueblos indígenas y/o tribales. Ello ha sido reconocido por esta Corporación en las Sentencias C-702 de 2010, C-490 de 2011, C-175 de 2009 y C-317 de 2012, que contemplan la consulta como una materialización del derecho de participación política. 1.2.3. En virtud de lo expuesto y frente al caso concreto, el actor señaló que el inciso 8 del artículo 2 del Acto Legislativo No. 01 de 2009 fue declarado inexequible en la Sentencia C-702 de 2010, por no haber sido tramitado respetando la consulta previa[6]. Igual suerte tuvo el inciso 3 del artículo 28 (original) del proyecto que culminó con la expedición de la Ley 1475 de 2011, como ocurrió en la citada Sentencia C-490 de 2011 y resaltó en el punto (ii) del acápite referente a los hechos[7]. En efecto, como lo resalta el accionante, la norma propuesta originalmente para avalar candidatos a las circunscripciones especiales de minorías étnicas, conforme a la cual se restringía dicha facultad a los partidos que hubiesen obtenido su personería con fundamento en el régimen excepcional para tales minorías o a las organizaciones sociales integradas por miembros de esas comunidades reconocidas por el Ministerio del Interior, no fue declarada inexequible por considerar que fuese irrazonable impedir que partidos tradicionales con personería jurídica buscaran inscribir candidatos a dicha circunscripción, sino por la ausencia del referido requisito de la consulta previa. De suerte que, en su parecer, la prohibición vigente consagrada en el inciso 2 del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 ha de entenderse conforme con lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[8], esto es, que los partidos y movimientos políticos que hayan obtenido personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto para minorías étnicas, tienen la facultad de avalar listas a la mencionada circunscripción, pero también a la ordinaria. 1.2.4. En todo caso, el actor considera que más allá de la lectura que sobre la materia por él se propone, en la medida en que el Ministerio del Interior no ha adelantado las gestiones necesarias para efectuar la consulta previa, como se deriva de lo resuelto por la Corte en las mencionadas Sentencias C-702 de 2010 y C-490 de 2011, existe un riesgo latente que incide gravemente en las elecciones al Congreso de la República a realizarse en el 2014, pues la falta de regulación sobre la participación electoral de las minorías étnicas, puede conllevar a no permitir la inscripción de sus candidatos. Esta circunstancia conduciría a que se les exijan los mismos requisitos previstos para los grupos significativos de ciudadanos, como lo son la recolección de firmas y la constitución de una póliza de seriedad en cuantía prevista por el CNE, exigencias que no pueden asumir y que desconocen el deber de otorgar un trato preferencial como sujetos de especial protección constitucional. Lo anterior, en palabras del accionante, representa una amenaza a los derechos políticos del sector que representa, en especial para las elecciones del Congreso correspondientes al período constitucional 2014-2018, ya que de aplicarse sin consideración alguna la prohibición del inciso 2 del artículo 28 de la aludida Ley 1475 de 2011, como ya se dijo, sólo podrían participar en las elecciones para acceder a una curul en la circunscripción especial de minorías étnicas a través de las reglas dispuestas para los grupos significativos, lo que, de paso, frente al partido de minorías étnicas que él representa como lo es la ASI[9], transgrede su derecho de postulación. 1.2.5. Finalmente, se refirió al origen y desarrollo del citado partido, poniendo de presente que en sus estatutos figura que, como mínimo, deben participar dos miembros indígenas en el Comité Ejecutivo Nacional y que debe existir una Secretaría Nacional de asuntos territoriales y étnicos. Como consecuencia de lo anterior, enfatizó que para el Senado de la República sólo ha avalado líderes indígenas. De hecho, la personería jurídica se mantuvo, conforme al artículo 2 de la Resolución No. 1959 de 2010 del CNE, por haber obtenido representación en el Congreso de la República en la circunscripción especial indígena. 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1. Contestación de la Registraduría Nacional Del Estado Civil[10] La Registraduría Nacional del Estado Civil intervino dentro del término conferido por el juez de primera instancia, pidiendo que fuese desvinculada de la causa. Al respecto, señaló que el responsable de regular la materia, a través de una ley estatutaria, es el Congreso de la República. De ahí que, como entidad, sólo le compete organizar las elecciones, su dirección y vigilancia, conforme con lo previsto en el artículo 120 de la Constitución. En este sentido, enfatizó que tras la Sentencia C-490 de 2011 se generó un vacío en lo que a la inscripción de partidos políticos con personería jurídica de minorías étnicas se refiere, sin que ella tenga la facultar para crear un mecanismo o trámite que permita la inscripción de candidatos al Congreso de la República. 1.3.2. Contestación del Consejo Nacional Electoral[11] El Consejo Nacional Electoral intervino dentro del término otorgado por el juez de primera instancia, solicitando que la acción de tutela fuese declarada improcedente. Inicialmente explicó que como integrante de la organización electoral, no ha desconocido los derechos fundamentales del accionante, ya que ha actuado conforme al marco legal que regula la inscripción de candidatos al Congreso de la República. Desde esta perspectiva, comoquiera que el Partido ASI tiene personería jurídica desde 1992, le aplica lo establecido en la Ley 1475 de 2011, la cual, de manera expresa, prohíbe a dichos partidos inscribir candidatos a las circunscripciones de minorías étnicas. En este sentido, enfatizó que el texto original del proyecto de Ley sí contemplaba tal posibilidad, pero la Corte Constitucional lo declaró inexequible por incumplir con el requisito de la consulta previa. Por consiguiente, en palabras del CNE, dicho vacío jurídico que señala el actor debe ser resuelto por el legislador. 1.3.3. Contestación del Ministerio del Interior[12] La Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior le solicitó al juez primera instancia denegar el amparo solicitado, en el entendido de que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante. De conformidad con el Decreto 2893 de 2011, señaló que a dicha dependencia le corresponde coordinar y realizar los procesos de consulta previa, cuya práctica debe ser realizada con anterioridad a la adopción de las medidas administrativas o legislativas que tienen impacto directo en las comunidades étnicas. Frente al caso concreto, todavía no ha lugar a realizar la referida consulta, en la medida en que se encuentra en proceso de elaboración un proyecto de acto legislativo que regule el tema y cubra el vacío normativo que se suscitó con las sentencias de la Corte Constitucional. A continuación, resaltó que adelantaron actuaciones ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y enfatizó que, según su concepto, los partidos políticos de minorías étnicas con personería jurídica no se encuentran cobijados por la prohibición del inciso 2 del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011. Así las cosas, ante la dificultad temporal de presentar un proyecto de acto legislativo que garantice la participación de las comunidades étnicas en las elecciones de Congreso a celebrarse en marzo de 2014, lo cierto es que a las entidades electorales les corresponde someterse a lo manifestado por el Consejo de Estado. II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN Y ELEMENTOS DE PRUEBA APORTADOS AL PROCESO 2.1. Primera instancia En sentencia del 7 de junio de 2013, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca amparó los derechos invocados por el accionante y, en consecuencia, ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil permitir la inscripción de la lista de minorías étnicas del Partido ASI, dentro del término consagrado en la Resolución No. 1444 de 2013. El a quo enfatizó que los partidos políticos, como personas jurídicas, pueden instaurar acciones de tutela, por lo que encontró satisfecho el requisito de legitimación por activa, en lo que atañe al ejercicio de la acción en nombre propio y como miembro del Partido Alianza Social Independiente. En seguida, expuso que en virtud del riesgo de afectación a los derechos políticos del accionante, en el contexto de las próximas elecciones al Congreso de la República, la acción de tutela resulta procedente, pues no existe otro medio de defensa judicial que sea más ágil e idóneo para abordar el asunto objeto de discusión. A continuación, señaló que el problema a dilucidar se originó como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso 3 del artículo 28 del proyecto original que culminó con la expedición de la Ley 1475 de 2011. Frente a lo anterior, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, encuentran que la prohibición contenida en el inciso 2 del artículo aludido, que impide la inscripción de listas de partidos con personería jurídica a la circunscripción especial, aplica también para los partidos y movimientos de minorías étnicas. En criterio del a-quo, si bien es claro que el inciso en mención busca asegurar que las comunidades indígenas se hallen efectivamente representadas en las corporaciones públicas, su interpretación debe realizarse a partir de lo dispuesto en la Sentencia C-490 de 2011 y lo afirmado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el sentido de entender que dicha prohibición sólo se refiere “a los partidos y movimientos políticos distintos a los que representan minorías étnicas”[13]. Finalmente, como medida de protección de los derechos invocados, consideró que bastaba ordenarle a la Registraduría Nacional del Estado Civil que permitiera la inscripción de listas presentadas por el Partido Alianza Indepen-diente, sin que fuese necesario gestionar consultas previas a cargo del Ministerio del Interior, pues no existe un proceso legal en curso que así lo amerite. 2.2. Impugnación Inconforme con la decisión de primera instancia, el CNE interpuso recurso de alzada, el cual sustentó reiterando que la normatividad que permitía la inscripción de candidatos pertenecientes a partidos políticos de minorías étnicas con personería jurídica, había sido retirada del ordenamiento jurídico mediante la Sentencia C-490 de 2011. En consecuencia, en la actualidad, la prohibición que contempla el inciso 2 del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 cobija, sin distinción, a todos los partidos con personería jurídica. Por ende, el vacío generado sólo podía ser remediado por el legislador, una vez se agotada el correspondiente proceso de consulta previa. Al tenor de lo anterior, enfatizó que dentro de sus competencias no se encuentra la solución a dicha ausencia de regulación, por lo que no cabe admitir la orden de inscripción de la lista presentada por el Partido ASI. Por lo demás, señaló que el concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado carece de fuerza vinculante, ya que así lo dispone el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011[14]. 2.3. Segunda instancia En sentencia del 22 de agosto de 2013, la Subsección B de la Sección de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado resolvió confirmar la decisión del a-quo. En cuanto a la procedencia de la acción, resaltó que la situación discutida afectaba los derechos de participación política de minorías étnicas, frente a los cuales se ha considerado que el amparo constitucional es el mecanismo idóneo de defensa judicial. A continuación, señaló que la ausencia de regulación legal respecto del asunto objeto de controversia, no sólo tiene implicaciones en lo que atañe al derecho a la participación política, sino también frente a la igualdad y a la protección del sistema democrático en sí mismo considerado. En efecto, a partir de los mandatos consagrados en el Texto Superior, por una parte, se encuentra que la participación de las minorías étnicas ostenta un rol relevante en el régimen democrático, como consecuencia del carácter pluralista en el que se funda el Estado Colombiano, en el que incluso se consagra el derecho a contar con dos senadores elegidos por la circunscripción nacional especial; y por la otra, dada la necesidad de alcanzar la igualdad real y efectiva, se impone como deber constitucional la imperiosa necesidad de adoptar acciones afirmativas a favor de las comunidades indígenas. En este orden de ideas, expuso que si bien el proyecto de ley estatutaria que culminó con la expedición de la Ley 1475 de 2011, establecía una regulación para la inscripción de listas de partidos y movimientos políticos que tenían personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional, el hecho de que el mismo haya sido retirado del ordenamiento jurídico por la ausencia de consulta previa, no podía entenderse como una decisión encaminada a negar la garantía de participación electoral y democrática de dicha comunidades. En este sentido, hizo referencia al concepto efectuado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para entender, como lo hizo el a-quo, que la prohibición del inciso 2 del artículo 28 sólo se refiere “a los partidos y movimientos políticos distintos a los que representan minorías étnicas”. Aunado a lo anterior, recordó que en tratándose de derechos fundamentales, como lo son los derechos políticos, ante el vacío del legislador, bien podía ordenarse su aplicación de forma directa sin que sea necesaria una intermediación normativa, pues lo contrario, en el caso concreto, conduciría al absurdo de excluir a las comunidades étnicas del escenario político. Asunto que, por lo demás, como se explicó, trasgrediría las normas constitucionales. Finalmente, enfatizó que a pesar de que, por regla general, la acción de tutela sólo produce efectos inter partes y ex nunc, las cuestiones debatidas en esta sentencia servirían para casos futuros, en virtud del principio de igualdad. 2.4. Pruebas relevantes aportadas al proceso a. Constancia expedida el 7 de enero de 2010 por el Cabildo Indígena de Kokonuko, en el que se certifica que el accionante es indígena y que ha sido gobernador del cabildo (cuaderno 1, folio 28). b. Resolución No. 1444 de febrero de 2013, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que fija el calendario electoral para las elecciones de Congreso de la República a realizar el 9 de marzo de 2014 (cuaderno 1, folios 31 a 34). c. Resolución No. 1959 de 2010, expedida por el CNE, en la cual se indica que la Alianza Social Indígena obtuvo su personería jurídica por alcanzar una curul en la circunscripción especial indígena del Senado de la República (cuaderno 1, folios 82 a 87). d. Respuesta del CNE, entre otras, a las siguientes preguntas: “¿los indígenas que aspiran a inscribirse como candidatos para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales indígenas requieren ser inscritos por partidos y movimientos políticos con personería jurídica? o ¿por grupo significativo de ciudadanos? Como previamente se señaló, sobre este punto se dijo que los partidos políticos con personería jurídica no pueden inscribir candidatos para las circunscripciones especiales indígenas, ya que ello se desprende de la lectura del inciso 2 del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011. Por lo demás, frente a dicha prohibición no cabe excepción alguna, ya que la que existía fue declarada inexequible tras la Sentencia C-490 de 2011. En consecuencia, se afirmó que existe un vacío jurídico en torno a la manera como podrían hacerse dichas inscripciones, por lo que lo idóneo es acudir al Ministerio del Interior y solicitar que sea tramitada una ley para superarlo (cuaderno 1, folios 34 a 39). e. Respuesta proferida el 26 de febrero de 2013 por el CNE a una consulta formulada por el señor Luis Carlos Delgado. En dicha ocasión se preguntaba por la manera en que podían participar los indígenas en las elecciones a realizar en marzo de 2014. La citada entidad contestó que, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1475 de 2011 “los partidos y movimientos políticos con personería jurídica otorgada (…) no podrán inscribir candidatos para las circunscripciones especiales indígenas (…)”. A continuación reiteró la existencia de un vacío jurídico que debería ser suplido por el legislador (cuaderno 1, folios 40 a 45). f. Respuesta proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil a una petición formulada por el accionante, en la que le informa que no lleva un censo electoral de ciudadanos indígenas ni afrodescendientes y que el potencial electoral nacional, en ese momento, era de 32.092.397 ciudadanos habilitados para votar (cuaderno 1, folio 46). g. Concepto de la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado, con fecha 18 de abril de 2013, tras una solicitud del Ministro del Interior, quien formuló los siguientes interrogantes en torno al alcance del inciso 2 del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011: “1. ¿Si el inciso segundo (…) incluye también aquellos partidos y movimientos políticos que adquirieron su personería jurídica al haber obtenido curul en las circunscripciones especiales de minorías étnicas? 2. ¿Estos partidos o movimientos minoritarios étnicos con personería jurídica pueden presentar de manera simultánea candidatos a las circunscripciones ordinarias y las minoritarias?”. La Sala analizó como problema jurídico si el inciso previamente mencionado constituye una prohibición general para todos los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o si, por el contrario, permite excepciones. Luego del análisis de rigor, en cuanto a la primera pregunta, la Sala de Consulta concluyó que : “La prohibición establecida en el inciso 2 del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, no se aplica a los partidos y movimientos políticos que adquirieron su personería jurídica al haber obtenido curul en las circunscripciones especiales de minorías étnicas”. Y, en lo que atañe al segundo interrogante, precisó que: “[Los partidos o movimientos minorativos étnicos con personería jurídica pueden presentar simultáneamente candidatos a la circunscripciones ordinarias y de minorías, por cuanto] no existe una norma que así lo prohíba y porque además resultaría discriminatorio para los intereses de los partidos que representan estas comunidades, sin que exista un fin constitucional que así lo justifique”. Para arribar a tales conclusiones, a partir de una interpretación finalista del inciso 2 del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, la Sala señaló que la aludida prohibición busca asegurar una efectiva representación de las comunidades étnicas en las corporaciones públicas del orden nacional. Lo anterior, en armonía con la obligación del Estado de garantizar el ejercicio pleno de los derechos políticos de las minorías, en un contexto acorde con el reconocimiento de su situación de debilidad frente a los grupos mayoritarios. Además, con base en una interpretación sistemática, en especial al tenor del artículo 108 del Texto Superior, puso de presente que existen dos formas para que un partido adquiera personería jurídica: (i) la vía ordinaria, consistente en obtener una votación no inferior al 3% de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado; y (ii) la vía excepcional, por virtud de la cual la personería se adquiere por el sólo hecho de obtener representación en el Congreso en la circunscripción especial de minorías étnicas y políticas[15]. Esta circunstancia permite concluir que la lógica de la prohibición en comento, apunta “a impedir que partidos o movimientos políticos con personería jurídica que no represent[an] los intereses de las minorías étnicas, result[en] postulando a su nombre candidatos para el congreso, afectando de esta manera el derecho fundamental de las comunidades étnicas a elegir a aquellas personas con las cuales se puedan sentir identificadas”. Esta situación es radicalmente distinta a la de aquellos partidos de minorías étnicas que hubiesen obtenido precisamente la personería jurídica por adquirir una representación en el Congreso de la República por la circunscripción para minorías étnicas, pues el hecho mismo de lograr tal representación “legitima a dichas agrupaciones políticas como voceras de [esas minorías] y las habilita para inscribir candidatos en representación suya”. En este sentido, para la Sala de Consulta del Consejo de Estado, una interpretación distinta sería “lógicamente contradictoria y atentaría evidentemente contra los derechos constitucionales de representación y participación democrática de las minorías étnicas” (cuaderno 1, folios 47 a 50). III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 3.1. Competencia Esta Sala es competente para revisar las decisiones proferidas en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 17 de octubre de 2014 proferido por la Sala de Selección número Diez. 3.2. Presentación del caso, problema jurídico y esquema de resolución 3.2.1. Como se deriva del acápite de antecedentes, la presente causa se relaciona con el amparo de los derechos políticos, en especial el derecho a ser elegido (CP art. 40.1), de los miembros de los partidos y movimientos políticos que obtienen su personería jurídica, en virtud de la consecución de representación en el Congreso de la República por la circunscripción especial de minorías étnicas, a quienes las autoridades electorales respectivas negaban la posibilidad de su inscripción para la elección de congresistas por dicha circunscripción, en particular para las elecciones al Senado de la República comprendidas en el período 2014-2018, con fundamento en el hecho de haber sido declarado inexequible –por no haber agotado el requisito de la consulta previa– el precepto que se refería a las reglas especiales que permitían su participación[16] y a que, en opinión de las citadas autoridades, quedaban comprendidas dentro de la prohibición señalada en el inciso 2 del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011[17]. Así las cosas, la única alternativa ofrecida para asegurar la intervención de este sector en el proceso electoral, se limitó a invitarlos a gestionar el adelantamiento del trámite de expedición de una ley ante el Ministerio del Interior, en el que se cumpliera con la exigencia de realizar la consulta previa. Esta Sala de Revisión debe aclarar que la fecha de fallo de esta providencia coincide con la época en que se dispuso la convocatoria de los ciudadanos a las urnas en desarrollo del proceso electoral, dirigido a designar a los representantes en el Congreso de la República para el actual período constitucional. Por dicha razón, teniendo en cuenta que ya existía un amparo de los jueces de tutela de instancia y que, en virtud del mismo, las autoridades electorales dispusieron la participación del movimiento representado por el Senador Avirama, esto es, el Partido Alianza Social Independiente (ASI), esta Corporación consideró innecesario adoptar una medida cautelar, pues –en todo caso– una decisión en sede de revisión puede tener distintos tipos efectos, entre ellos, el de retrotraer las consecuencias generadas por una decisión de instancia, si ello es necesario para asegurar la supremacía e integridad del Texto Superior[18]. Por esta razón, y previa ponderación de los principios y derechos comprometidos, frente a la posibilidad de suspender la aplicación de los fallos de instancia, se consideró que era constitucionalmente más favorable permitir que ellos produjeran sus efectos, pues, en el primer caso, de confirmarse lo resuelto por el ad-quem, no sólo el fallo que se adopte por la Corte se tornaría inaplicable, sino que también se comprometería en sí mismo el derecho cuya protección se invoca. Ahora bien, lo anterior no implica que se esté en presencia de un hecho superado o de una carencia de objeto, pues más allá de que en el caso concreto se pueda adoptar una solución que retrotraiga de los efectos de los fallos de instancia, en caso de considerarse que el amparo propuesto no estaba llamado a prosperar, es claro que respecto de la posibilidad de participación en la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas, cuando se trata de partidos y movimientos políticos que precisamente obtienen su personería jurídica, por la consecución de una representación en el Congreso por dicha circunscripción especial, persiste la controversia constitu-cional en relación con la determinación de si, para tales efectos, es necesario que se expida una norma particular y concreta sujeta al trámite de consulta previa o si, por el contrario, a partir de los mandatos previstos en el Texto Superior, basta con realizar una interpretación conforme del sentido de la prohibición consagrada en el inciso 2 del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, como lo determinaron los jueces de instancia. 3.2.2. Por lo anterior, a partir de las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y de la decisión adoptada en las respectivas instancias judiciales, le corresponde a esta Corporación determinar, en primer lugar, si para asegurar la participación de los partidos y movimientos políticos de minorías étnicas en las elecciones al Congreso, cuando se trata de elegir las curules previstas para las circunscripciones especiales de dichas minorías, se quiere una regulación concreta y específica que determine los parámetros que autoricen esa postulación, como lo proponen las autoridades electorales, sujeta al trámite de consulta previa. En caso de que no sea exigible la expedición de una regulación particular sobre la materia, como derivación de lo expuesto y en segundo lugar, le compete a este Tribunal determinar si la organización electoral (Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional del Estado Civil), al aplicar el inciso 2 del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, en el entendido de que la prohibición en él contenida cobija a todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, conculca el derecho político y fundamental de participación electoral del accionante, esto es, el derecho a ser elegido del señor Marco Aníbal Avirama y del Partido ASI. 3.2.3. Con miras a resolver los problemas jurídicos planteados y en aplicación del artículo 35 del Decreto 2591 de 1991[19], esta Sala de Revisión de la Corte se pronunciará sobre los siguientes temas: (i) el derecho a la participación política de las minorías étnicas, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, el Convenio 169 de 1989 de la OIT y la jurisprudencia de esta Corporación, y los (ii) aspectos centrales en torno a la consulta previa mencionados en las Sentencias C-702 de 2010 y C-490 de 2011. Una vez concluido el estudio de los temas de la referencia, (iii) se procederá a la resolución del caso concreto. 3.3. La participación política de las minorías étnicas 3.3.1. Como Estado Social de Derecho, unas de las características de la República de Colombia es ser democrática, participativa y pluralista[20]. Aunado a lo cual, la Constitución también incluyó como uno de los principios fundamentales el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana[21], así como la guarda de sus riquezas culturales[22]. Estos dos elementos, como se verá, son centrales para abordar el asunto objeto de estudio. En este orden de ideas, en cuanto al carácter democrático, participativo y pluralista del Estado colombiano, la Constitución consagra, sin distinción, el derecho de todos los ciudadanos de concurrir en la conformación, ejercicio y control del poder político. Esta potestad prevista como derecho fundamental (CP art. 40), obedece también a uno de los fines estatales plasmados en el artículo 2 del Texto Superior, en el que se impone como uno de los objetivos de la organización estatal el de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (…)”. 3.3.2. El ejercicio de los derechos políticos además de realizar el mandato de participación democrática, encuentra un claro sustento en el reconocimiento que el Constituyente hace a la soberanía popular[23], cuyo propósito apunta a ampliar los espacios de incidencia directa del pueblo en la toma de decisiones que repercuten tanto a nivel nacional como regional y local. En términos del artículo 3 de la Constitución, esta soberanía puede ejercerse de forma directa por el pueblo, o por medio de sus representantes. En el primer caso, por ejemplo, los ciudadanos pueden hacer uso del voto o de mecanismos de control, como ocurre con la revocatoria del mandato o la interposición de acciones públicas para la defensa de la Constitución (CP arts. 40, 103 y 241); mientras que, cuando se actúa por intermedio de representantes, estos últimos pueden desarrollar un amplio abanico de acciones dirigidas a realizar la justicia y el bien común (CP art. 133), como ocurre con la presentación de iniciativas legislativas o el uso de medios de control político como la moción de censura o de observaciones (C.P. arts. 114, 135.9, 200.5 y 208). En el escenario de la representación y del ejercicio del derecho al voto, es en donde asumen especial relevancia, entre otros, los partidos y movimientos políticos. La constitución de ambas expresiones es admitida igualmente como un derecho fundamental (CP art. 40.3), cuya razón de ser se encuentra en la de brindar a los ciudadanos un canal activo de participación en el desarrollo y desenvolvimiento del poder público, con miras a tener una influencia directa en los procesos de dirección y transformación de la Nación, especialmente por vía del escenario electoral. De acuerdo con el artículo 2 de la Ley 130 de 1994[24], los partidos políticos son vistos como “instituciones permanentes que reflejan el pluralismo (…), promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular (...)”. Por su parte, los movimientos políticos son “asociaciones (…) constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad [aludida] o de participar en las elecciones”. Como se observa, es posible diferenciar los partidos políticos de los movimientos ciudadanos debido a su vocación de permanencia, circuns-tancia que resulta indiferente para efectos del reconocimiento de la personería jurídica, la cual depende –principalmente– de acreditar determinado respaldo popular[25], como se señala expresamente en el artículo 108 del Texto Superior, en los siguientes términos: “El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas (…). // También será causal de pérdida de la personería jurídica de los partidos o movimientos políticos si estos no celebran por lo menos durante cada dos (2) años convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de las decisiones más importantes de la organización política (…)”. Siguiendo lo establecido en los artículos 107 y 108 de la Carta, “todos los ciudadanos [tienen] el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos”, previendo que, en el caso en que ellos obtengan personería jurídica, quedan habilitados para inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos y corporaciones de elección popular[26]. Lo anterior, adquiere especial relevancia desde el punto de vista presupuestal, en la medida en que el Estado tiene el deber de concurrir al financiamiento de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y de las campañas electorales que se adelanten por candidatos por ellos avalados[27]. 3.3.3. Ahora bien, en respuesta a los principios fundamentales de reconocimiento y protección de la diversidad étnica de la Nación colombiana, propia de su heterogeneidad cultura, la Constitución consagra un conjunto de reglas dirigidas precisamente a garantizar la participación de las comunidades indígenas y tribales en la definición de los asuntos públicos y en la defensa directa de sus intereses. Estas reglas se concretan tanto en la existencia de las circunscripciones especiales de minorías étnicas, como en el reconocimiento de la representatividad de los partidos y movimientos políticos de dichas comunidades de manera disímil al del resto de organizaciones de la sociedad. El artículo 171 de la Carta Política, en lo atinente a las circunscripciones especiales de minorías étnicas, dispone que: “Habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas”, cuya asignación de curules se regirá “por el sistema de cuociente electoral”. En todo caso, para poder participar en dicho proceso de elección, se requiere haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido líder de alguna organización indígena, calidad que se acredita mediante certificado de esa organización, refrendado por el Ministro de Gobierno. Por otra parte, respecto de la Cámara de Representantes, el inciso 4 del artículo 176 de la Constitución, contempla expresamente la posibilidad de que la ley establezca una circunscripción especial para asegurar la participación, entre otros, de los grupos étnicos[28]. Del mismo modo, en lo que atañe a la regulación sobre el reconocimiento y conservación de la personería jurídica, el inciso 1 del artículo 108 de la Constitución, consagra un régimen excepcional a favor de las minorías étnicas, conforme al cual, para los citados efectos, “bastará haber obtenido representación en el Congreso”. En este sentido, mientras ordinariamente la personería jurídica de un partido o movimiento político depende de un amplio respaldo en las urnas, para los partidos que representan los intereses de las minorías étnicas bastará con el hecho de contar con representantes en el Poder Legislativo. 3.3.4. Estas reglas especiales guardan coherencia con los compromisos internacionales suscritos por Colombia. En este sentido, el Convenio 169 de 1989 de la OIT[29] establece, en el artículo 6, algunos elementos relevantes en torno a la participación de las comunidades indígenas. Así, para los efectos de esta sentencia, cabe destacar que el mencionado artículo comprende tres facetas diferentes. La primera, descrita en el literal a), que contempla la consulta previa[30], ampliamente desarrollada por la jurisprudencia de esta Corporación y a la cual se dedicará el siguiente acápite de esta sentencia. La segunda, consagrada en el literal b), que le impone al Estado el deber de brindar a los pueblos indígenas y comunidades tribales –por lo menos– el mismo nivel de participación que se otorga a otros sectores de la población[31]. Y, la tercera, prevista en el literal c), que apunta a exigir la consagración de medios apropiados para asegurar el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de dichos pueblos[32]. Según se deriva de lo expuesto, como mínimo de protección internacional, la segunda faceta no sólo se limita a exigir el otorgamiento de un mismo nivel de participación a los pueblos indígenas y comunidades tribales, sino que incluso al hacer uso de la expresión: “por lo menos”, insta a que se adopten medidas que permitan conferir un trato especial, en respuesta a la necesidad de asegurar su intervención en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de formular políticas y programas que les conciernan. Ello en respuesta a los deberes genéricos de garantía y promoción del Estado[33], respecto de una población que histórica-mente se encuentra en situación debilidad manifiesta[34]. En este orden de ideas, cabe destacar que el régimen de las circunscripciones especiales de minorías étnicas, así como el señalamiento de unos requisitos específicos para que los partidos o movimientos políticos que representan a dichas minorías adquieran y conserven su personería jurídica, hacen parte, precisamente, de los medios a través de los cuales se busca garantizar que esa participación sea efectivamente equivalente al del resto de la población, como se dispone en el liberal b) del artículo 6 del Convenio 169 de 1989 de la OIT, a partir del uso de herramientas que promueven la obtención de una igualdad real y efectiva[35]. 3.3.5. En suma, la participación y el pluralismo democrático, el principio de soberanía popular, y la heterogeneidad cultural, conllevan a que se reconozcan partidos y movimientos políticos de minorías étnicas, en los que la obtención y preservación de su personería jurídica, se somete a reglas de alcance disímil frente al de la generalidad de las colectividad políticas que representan a la sociedad. Esos mismos parámetros constitucionales explican la consagración de un régimen de circunscripciones especiales de minorías étnicas para las elecciones al Congreso de la República, que existe, esencialmente, para que dichos grupos puedan hacer presencia y concurran en los debates de una institución electiva responsable del manejo de lo público, cuyo ámbito de acción puede repercutir en el desarrollo de su identidad social y cultural, sus costumbres y su forma autogobierno. Por último, es claro que la previsión de este régimen, más allá de tener un origen constitucional, también responde a los compromisos internacionales que plantean la necesidad de fijar medidas que les permitan a esas minorías participar en la adopción de decisiones, al menos, por vía de acciones afirmativas, en las mismas condiciones que el resto de la población. 3.4. Aspectos centrales en torno a la consulta previa mencionados en las Sentencias C-702 de 2010 y C-490 de 2011 3.4.1. En su jurisprudencia, esta Corporación se ha pronunciado en varias oportunidades en torno a las características de la consulta previa. Para los efectos de esta sentencia, resulta pertinente reiterar algunos de sus aspectos, recalcando que su origen obedece tanto a las obligaciones internacionales asumidas por el Estado[36], como a los principios de pluralismo y de guarda de la diversidad étnica y cultural plasmados por el Constituyente[37]. Dentro de este contexto, la consulta previa ha sido vista como un derecho específico de participación de las minorías étnicas, cuya exigilidad se somete a la necesidad de que existan medidas legislativas o administrativas que les afecten directamente. Se trata entonces de una de las formas de participación de dichas comunidades, más no la única, ya que –como se expuso en las anteriores consideraciones– también pueden hacerlo, al igual que el resto de colombianos, a través de la representación en el Congreso de la República. Lo anterior fue puesto de presente por esta Corporación en la Sentencia C-068 de 2013[38], en donde se indicó que la consulta previa es una forma específica de participación, sumada a otras posibles que se derivan, entre otros, de los artículos 2, 40 y 103 de la Constitución, pero que, a diferencia de estas últimas, guarda relación directa con la preservación de la identidad e integridad cultural de los pueblos indígenas y comunidades tribales. 3.4.2. Por su propia naturaleza, la consulta previa es un derecho fundamental radicado en cabeza de un cuerpo colectivo, esto es, los pueblos étnicos, que responde al carácter participativo de los Estados democráticos y al derecho de esas comunidades de autodeterminarse. Más allá de su consagración, como ya se dijo, en el literal a) del artículo 6 del Convenio 169 de 1989[39], también aparece reseñado en los artículos 329 y 330 de la Constitución. El primero de ellos regula la conformación de las entidades territoriales indígenas e impone que al ser delimitadas se cuente con la participación de los representantes de dichos pueblos[40]. Por su parte, el segundo señala varias reglas aplicables a los territorios indígenas, entre las cuales se destaca el deber de propiciar la participación de sus representantes, cuando quiera que se pretenda explotar sus recursos naturales[41]. Lo anterior no significa que la aplicación de la consulta previa se restrinja a estos dos últimos casos, pues al tratarse de un derecho fundamental de las comunidades étnicas, lo relevante es que se produzca el supuesto que exige su aplicación, esto es, que se esté en presencia de medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarles directamente. En este orden de ideas, en la citada Sentencia C-068 de 2013, esta Corporación indicó que: “[m]ás allá del nivel general de afectación que produce toda iniciativa legislativa, existe una afectación directa: ‘cuando la ley altera el estatus (…) de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios’. Esto significa que, para efectos de la consulta previa, es indiferente el efecto positivo o negativo de la medida legislativa propuesta”. 3.4.3. Al ser una consulta de naturaleza previa, por obvias razones, su práctica debe adelantarse con anterioridad a la adopción de las medidas administrativas o legislativas que afecten directamente a las comunidades[42]. De lo contrario, como se ha señalado por la jurisprudencia y lo ha previsto la ley, se presenta un vicio procedimental que tiene la entidad suficiente de afectar la validez de la determinación adoptada, sin que ello implique un juicio sobre su adecuación material o sustancial respecto de lo previsto en el Texto Superior[43]. 3.4.4. Como se verá a continuación, esto fue precisamente lo que acaeció en las dos providencias que se relacionan con el asunto objeto de estudio, esto es, las Sentencias C-702 de 2010 y la C-490 de 2011. Por lo mismo, resulta necesario efectuar algunas breves consideraciones al respecto. 3.4.4.1. En primer lugar, en la Sentencia C-702 de 2010[44], la Corte se pronunció sobre demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 8, del artículo 2, del Acto Legislativo No. 01 de 2009, por el cargo de ausencia de consulta previa. Esta reforma constitucional contemplaba lo siguiente: “(…) Los partidos y movimientos políticos que habiendo obtenido su personería jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la inscripción”. En las consideraciones de la aludida providencia, se estableció que resultaba irrelevante si esta medida conllevaba beneficios o no para las comunidades indígenas, pues, lo cierto, era que las afectaba directamente y que, por lo mismo, tenía que haber sido consultada. En términos de la sentencia: “(…) la sola lectura de la disposición superior impugnada pone de manifiesto que ella afecta en forma directa el derecho de las comunidades étnicas a elegir representantes para tal circunscripción especial consagrada a su favor por el constituyente de 1991; por lo tanto, toca de lleno con el derecho a la identidad cultural en el contexto de la participación política (…)[Así las cosas], la Sala detecta que la norma superior cuyo trámite de adopción ahora examina sí afecta en forma directa a las comunidades étnicas, por lo cual ha debido ser sometida a consulta previa, en las condiciones explicadas por la jurisprudencia de esta Corporación antes expuestas”. 3.4.4.2. En segundo lugar, en la Sentencia C-490 de 2011[45], se revisó el proyecto de ley estatutaria que culminó con la expedición de la Ley 1475 de 2011[46]. Para efectos de esta providencia, sólo hará referencia a lo indicado en torno al inciso 3 del artículo 28 que disponía lo siguiente: “(…) En las circunscripciones especiales de minorías étnicas las inscripciones de las listas sólo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia”. El motivo por el cual se declaró la inexequibilidad del precepto en cita supuso el incumplimiento del requisito de la consulta previa, pues “(…) la previsión contenida en el inciso tercero del artículo 28 del Proyecto afecta[ba] directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes (…)”. Con todo y respecto del caso concreto, es pertinente mencionar las considera-ciones en torno al inciso 2 del mismo artículo, el cual, como ya se ha dicho, plantea la posibilidad de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica de inscribir candidatos y listas para toda clase de cargos o corporaciones de elección popular, salvo aquellas correspondientes a las circunscripciones especiales de minorías étnicas. En criterio de este Tribunal, esta disposición no tenía que someterse a la exigencia de la consulta previa, ya que su destinatario “no son las comunidades tradicionales, sino los partidos y movimientos no minoritarios, de modo que no se cumple con la condición que el precepto legal afecte directamente a aquellas”[47]. Esto significa que, en criterio de la Corte, expresamente se consideró que la citada prohibición no cobija a los partidos y movimientos políticos de minorías étnicas. 3.4.5. En suma, para los efectos de esta sentencia, basta con señalar que la consulta previa es una manera específica de participación...