Sentencia T-116 de 2023

T-116-23 INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Autoridades administrativas y judiciales cuentan con un margen de discrecionalidad para evaluar la situación en que se encuentra el menor (…) la decisión del Defensor de Familia… de reintegrar al niño… con sus padres fue razonable y se apoyó en las valoraciones interdisciplinarias, que permitían concluir que, principalmente, la madre biológica había avanzado positivamente en el fortalecimiento de sus capacidades para asumir su rol como madre y cuidadora de su hijo… las carencias y deficiencias que aún enfrentan los progenitores -principalmente el padre- y sus redes de apoyo no han sido completamente superadas a la fecha. Ello amerita un acompañamiento más riguroso y cercano por parte del ICBF, en atención al principio de corresponsabilidad que le atañe al Estado en relación con el bienestar de los niños, niñas y adolescentes, en tanto sujetos de derechos prevalentes. MEDIDAS PROVISIONALES EN PROCESO DE TUTELA PARA PROTEGER UN DERECHO-Finalidad/MEDIDAS PROVISIONALES-Oportunidad para pronunciarse sobre solicitud MEDIDAS PROVISIONALES-Deben ser razonadas, sopesadas y proporcionadas a la situación planteada DERECHO DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES A TENER UNA FAMILIA Y A NO SER SEPARADOS DE ELLA-Protección constitucional INTERES SUPERIOR DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Características (i) la noción de interés superior es compleja y cambiante, y debe buscarse caso a caso; (ii) existe una presunción en favor de preservar la familia y un derecho de los niños y las niñas a no ser apartados de esta, salvo que se configuren situaciones extremas; (iii) es necesario tener en cuenta la opinión de los niños, niñas y adolescentes, así como (iv) las valoraciones que rinden los equipos interdisciplinarios. INTERES SUPERIOR DEL MENOR Y PROTECCION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Reiteración de jurisprudencia (…), el interés superior es un concepto que requiere de cierta flexibilidad para atender las particularidades de cada caso, sus características, y el entorno familiar y social en que se encuentra los afectados en un momento determinado. (…), la jurisprudencia ha reconocido un margen de apreciación a las autoridades administrativas o judiciales que conocen las valoraciones de primera mano y son las llamadas a tomar la decisión correspondiente, haciendo las ponderaciones que se requieran entre los intereses o derechos en tensión. PROCESO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS-Etapas PROCESO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Medidas de protección DERECHOS DEL NIÑO Y DE LOS PADRES A TENER UNA FAMILIA Y NO SER SEPARADO DE ELLA Y UNIDAD FAMILIAR-Medidas que se adopten en proceso de restablecimiento de derechos deben ser proporcionales y razonables de acuerdo al interés superior del niño REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Tercera de Revisión SENTENCIA T-116 DE 2023 Ref. Expediente T-8.877.274 Asunto: acción de tutela Clara, actuando como agente oficiosa del niño Mateo, contra el ICBF y otros. Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil veintitrés (2023) La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside, y los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Alejandro Linares Cantillo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión de las providencias dictadas, en primera instancia, el 26 de abril de 2022, por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Manizales; y, en segunda instancia, el 7 de junio de 2022, por el Tribunal Superior de Manizales, Sala Civil-Familia. Aclaración previa Comoquiera que el presente caso aborda la situación de un menor de edad, la Sala reservará la identidad de las partes y de aquellos datos que permitan identificarlas, siempre que no se trate de entidades públicas. Para ello se reemplazarán sus nombres reales. En consecuencia, se suscribirán dos providencias. La primera, que será comunicada a las partes del proceso, así como a los vinculados, incluirá los nombres reales. La segunda, que será publicada por la relatoría de la Corte Constitucional al público en general, tendrá nombres y lugares ficticios. I. ANTECEDENTES La presente solicitud de amparo se origina por la decisión del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- de retornar a un niño de dos años con sus padres biológicos (aunque en la práctica el cuidado ha recaído principalmente en la madre y su familia extendida), en el marco de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos. La accionante de tutela es la madre sustituta que temporalmente tuvo a cargo al niño y quien considera que la decisión del ICBF de regresarlo a su madre biológica es arbitraria, injustificada y pone en riesgo los derechos prevalentes del niño. 1. Hechos relevantes que motivaron la tutela[1] 1. La señora Clara es responsable de un hogar sustituto en Manizales (Caldas) que periódicamente servía como lugar de protección y tránsito para niños, niñas y adolescentes. En tal calidad, formuló esta acción de tutela en representación (como madre sustituta) del niño Mateo[2] -quien tiene dos años de edad-[3] en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF. 2. La accionante sostuvo que su hogar fue autorizado por el ICBF para el cuidado de niños y niñas,[4] y cumple con los lineamientos técnicos de la modalidad de atención y los demás requerimientos exigidos por el sistema de bienestar infantil. Es así como el 29 de julio del 2021, este hogar sustituto recibió al niño Mateo como medida provisional mientras que se resolvía el proceso administrativo de restablecimiento de derechos que surgió ante una posible situación de peligro para la vida e integridad del menor.[5] En concreto, la accionante relató que los derechos del niño estaban siendo amenazados por el descuido de su progenitora, sumado a un cuadro de desnutrición y a que desde hace aproximadamente seis meses estaba internado junto con su madre en la Fundación Semillas de Amor. Además, la progenitora presuntamente carecía de una red de apoyo y de las condiciones materiales básicas para garantizar el desarrollo y bienestar de su hijo. 3. Desde el día que el niño Mateo llegó al hogar sustituto, la señora Clara señaló que este recibió el cuidado y la atención debida; lo que incluyó el traslado a cada uno de los controles de psicología, pediatría, nutrición y demás citas médicas, así como también las visitas del ICBF y de la fundación FESCO en aras de corroborar las condiciones de habitabilidad y bienestar de los menores de edad a cargo del hogar sustituto. 4. Pese a lo anterior, la señora Clara relató que al llevar al niño Mateo a una cita médica el 05 de abril de 2022, fue informada (no específica por quién o en qué condición) que el Defensor de Familia del Centro Zonal Manizales Dos Especializado en Protección -Regional Caldas- había resuelto devolver el niño a sus progenitores. Esto pese a que -en opinión de la accionante- se trata de una decisión contraria a “todas las recomendaciones del equipo interdisciplinario que atiende a Mateo, quienes refieren que la madre biológica no está en condiciones de recibir al menor, toda vez que sus condiciones no han cambiado desde el momento que le fue retirado el niño, aún sin contar con un domicilio fijo, es de resaltar que el ICBF nunca ha visitado a la madre, no sabe con quién o en qué condiciones está viviendo, es más no sabe la dirección donde va estar ubicado el menor.”[6] 5. En su escrito de tutela del 07 de abril de 2022, la accionante afirmó ser consciente de que la ubicación de las niñas y los niños en los hogares sustitutos es una medida apenas provisional y que el deber ser es que estos sean reintegrados a su lugar de origen, siempre y cuando se le garanticen sus derechos, su bienestar y su mínimo vital. Pero lo que la accionante reprochó es que “de manera flagrante, en una decisión de pupitrazo, antojadiza, arbitraria y sin ningún fundamento fáctico y mucho menos jurídico se decida regresar al menor, insisto cuando no se cuentan con los presupuestos necesarios para el bienestar del menor, reitero que el ICBF ni el Defensor de Familia sabe ni ha constado el lugar donde viviría Mateo.”[7] 6. Con base en lo expuesto, la señora Clara aseguró que la decisión del ICBF de retornar a Mateo a sus progenitores (aunque en la práctica el principal rol de cuidado lo ha asumido la madre) supone una vulneración de los derechos fundamentales descritos en el artículo 44 superior, en especial, a la vida, a la integridad física, a la salud y la alimentación equilibrada. En consecuencia, solicitó al juez de tutela (i) como medida provisional, suspender la entrega del niño a su madre biológica; (ii) reconsiderar la decisión de reintegro hasta tanto no se realice una debida corroboración por parte del ICBF, de las condiciones de estabilidad, habitabilidad, bienestar, alimentación y protección; (iii) ordenar al ICBF abstenerse de tomar represalias contra el hogar sustituto que coordina la accionante; y (iv) exhortar al ICBF a que en futuras decisiones de reintegro corrobore plenamente las condiciones, en aras de salvaguardar a los niños y niñas de ser revictimizados. 7. Dado que la accionante manifestó no tener acceso al proceso administrativo de restablecimiento de derechos, solicitó al juez de tutela oficiar al ICBF para que allegara la totalidad del expediente administrativo del niño Mateo. Asimismo, la accionante anexó varios documentos con los que buscaba demostrar la diligencia y cuidados que había tenido durante el tiempo que el niño permaneció en el hogar sustituto,[8] así como apartes de la historia clínica que daría cuenta que el niño y su progenitora estuvieron internados en la Fundación Semillas de Amor. 2. Trámite de instancia y contestación de las entidades demandadas o vinculadas 8. Admisión de la tutela. El proceso correspondió al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Manizales que mediante Auto del 08 de abril de 2022 admitió la demanda contra el ICBF, y vinculó también a la Defensoría de Familia correspondiente y a la señora Juana, madre biológica de Mateo. Asimismo, como medida provisional, dispuso suspender la diligencia de reintegro programada para el día lunes 11 de abril de 2022. Luego, mediante Auto del 20 de abril de 2022, vinculó a la Fundación FESCO, entidad que hizo seguimiento técnico al proceso. 9. Defensor de Familia del Centro Zonal Manizales Dos del ICBF. El funcionario que ordenó el reintegro del niño Mateo se opuso a la acción de tutela. En su criterio, la accionante adujo, sin fundamento, que las decisiones correspondían al simple arbitrio. Por el contrario, “no existen los presupuestos fácticos, ni jurídicos para que Mateo permanezca alejado de su medio familiar, sino por el contrario, es obligación del Estado garantizar el derecho que le asiste a gozar del amor de su familia y procurar generar las condiciones necesarias para que ello ocurra.”[9] 10. No es cierto -agregó- que la progenitora no estuviera en condiciones de acoger nuevamente a su hijo. Más bien, las valoraciones social y psicológica practicadas por profesionales de trabajo social y psicóloga evidenciaban la receptividad por parte de la progenitora. Además, “en los informes de evolución no se menciona apatía, abandono o negligencia, sino por el contrario, existen sentido de la corresponsabilidad e incluso en los periciales más actuales existen más factores de generatividad que de vulnerabilidad desde el punto de vista social, y desde el punto de vista psicológico no se le descalifica.”[10] En suma, la decisión de regresar al niño con su progenitora “no proviene de la generación espontánea como lo sostiene el accionante, sino de un ejercicio juicioso teniendo siempre como derrotero el interés superior de Mateo.” 11. De igual modo, el Defensor de Familia puso de presente que la progenitora Juana no residía en el municipio de Manizales pues se había trasladado a Cartago (Valle del Cauca) por lo que los “desplazamientos para una persona de escasos recursos económicos puede ser supremamente oneroso, vulnerando así los derechos del niño a tener una familia.”[11] Por lo expuesto, solicitó al juez de tutela negar las pretensiones de la accionante. De forma subsidiaria, y en caso de conceder el amparo, solicitó ordenar el traslado del niño Mateo a un hogar sustituto en el municipio de Cartago con el fin de que “tenga contacto cercano con su progenitora y que profesionales de dicho Centro Zonal puedan efectuar los análisis de primera mano además del apoyo en atención psicosocial.”[12] 12. Fundación FESCO. La organización especializada en temas de familia e infancia no se pronunció sobre los hechos o pretensiones de la acción de tutela, pero sí aportó los informes de evaluación realizados sobre la evolución del niño Mateo. Puntualmente, allegó (i) acta de estudio de caso del 28 de agosto de 2021; (ii) informe de evolución del proceso de atención del 28 de noviembre de 2021; (iii) informe de evolución del proceso de atención 28 de febrero de 2022; e (iv) informe del proceso de atención del 11 de abril de 2022. 3. Decisiones de instancia 13. Primera instancia. Mediante sentencia del 26 de abril de 2022, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Manizales declaró improcedente la acción. Reprochó que la señora Clara no hubiese indicado la razón por la que el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos que se adelanta en favor de Mateo no resultaba idóneo para discutir allí las pretensiones que luego formuló en sede de amparo. De modo que “no ha agotado los mecanismos correspondientes y no demuestra por qué no resultan ser adecuados.”[13] 14. De todos modos, señaló -en cuanto al fondo del asunto- que las decisiones adoptadas por el Defensor de Familia “no se han tomado de forma antojadiza, sino tomando en consideración los lineamientos trazados por el equipo interdisciplinario que ha estado a cargo de realizar el seguimiento tanto del niño como de su madre biológica y no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable para que la acción de tutela salga avante.”[14] En consecuencia, declaró improcedente el amparo y ordenó el levantamiento de la medida provisional decretada al inicio del trámite de tutela. 15. Impugnación. La accionante sostuvo, contrario a lo esgrimido por el Defensor de Familia y el juez de instancia, que “sí se puede concluir a partir del acervo probatorio existente y el trámite administrativo, que existe suficiente justificación para que Mateo, por el momento, no sea reintegrado a su madre biológica, toda vez que la madre de manera fehaciente, clara y precisa no cuentan con las condiciones mínimas y necesarias para el bienestar del menor, ni mucho menos su padre, que nunca ha dado muestras de interés.”[15] 16. Como sustento de su tesis, citó algunos apartes de los informes y valoraciones técnicas practicados a la progenitora, su núcleo familiar y su hijo, para concluir que: (i) se evidencia poco interés de la madre, quien además “es una mujer con bajas competencias a nivel cognitivo, dependiente de terceros, inestable afectiva y emocionalmente y con carencia de redes de apoyo”;[16] (ii) el niño no parece haber generado vinculación con su progenitora pues a pesar de ser un bebé lactante no ha manifestado ansiedad de separación; (iii) el niño fue recibido por la madre sustituta en estado de desnutrición; y (iv) la progenitora no cuenta con la capacidad económica para garantizar la congrua subsistencia de su hijo.[17] 17. Segunda instancia. En sentencia del 7 de junio de 2022, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales confirmó el fallo inicial. Para dicho Tribunal no resultó suficiente el argumento esbozado por la accionante frente al comportamiento de la progenitora “pues si bien se evidencia descuido y negligencia en su actuar, no es menos cierto que el proceso inició el 29 de julio de 2021, y a la fecha ha transcurrido el tiempo suficiente para tener avances considerables y mostrar interés en brindar un hogar idóneo a su hijo.”[18] 18. Asimismo, explicó que salvaguardar el interés superior del niño en este caso significa “considerar como uno de los derechos principales de los niños, niñas y adolescentes el tener una familia y no ser separado de ella, máxime, a sabiendas que los acudientes están colaborando en el proceso de restablecimiento de derechos, y demuestran tener interés en recuperar el hogar.”[19] Por último, no encontró justificación para la renuencia de la accionante a iniciar los procesos idóneos para cuestionar las decisiones que considera erradas. 4. Actuaciones adelantadas en sede de revisión 19. Este expediente fue escogido para revisión y repartido a la Magistrada sustanciadora por la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve de la Corte Constitucional, a través de Auto del 27 de septiembre de 2022.[20] El 12 de octubre siguiente fue enviado al despacho sustanciador. 20. Primer escrito de la accionante. El 1 de noviembre de 2022 el despacho sustanciador recibió una comunicación de la señora Clara. En ella, la accionante reiteró su petición de amparo, al afirmar que con la decisión del ICBF se “arrojó al menor a la suerte e incertidumbre de la inestabilidad de su madre biológica, sin las garantías mínimas necesarias de desarrollo emocional, psicológico, y una estabilidad socioeconómica que garantice los elementos protectores.” Esto porque de las pruebas obrantes en el expediente administrativo se deriva que la señora Juana “es una mujer con bajas competencias a nivel cognitivo, dependiente de terceros, inestable afectiva y emocionalmente y con carencia de redes de apoyo, además de haber sido víctima de abuso sexual, con retiro del medio familiar al cual pertenecía.”[21] 21. De igual modo, relató que a través de “Facebook” fue contactada por Juana, la madre biológica de Mateo, quien le solicitó ayuda económica para el niño, luego de que el padre las abandonara. Razón por la cual el niño Mateo estaría en casa de su abuela, y ante un nuevo factor riesgo dado que allí también habita el padrastro de Juana, quien en el pasado habría sido denunciado por presuntos delitos sexuales. Por tal razón, la accionante asegura que junto con su esposo son quienes se encargan de proveer alimento, pañales y ropa al niño Mateo. 22. Además, la accionante aseguró que se “está cometiendo otra injusticia con la suscrita al cerrar mi hogar sustituto con el único argumento de haber interpuesta la acción constitucional en favor del menor Mateo.” Manifestó que su compromiso como madre sustituta es absoluto, es “una función y rol donde he encontrado mi verdadera vocación, la oportunidad de servir y orientar mis esfuerzos” por lo que el cierre de su hogar sustituto viola sus derechos al trabajo y a la libre escogencia de ocupación. 23. Primer auto de pruebas. Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio relevantes, la Magistrada sustanciadora profirió, el 04 de noviembre de 2022, auto de pruebas. Allí (i) solicitó al ICBF (tanto en su nivel central como al Defensor de Familia que tomó la decisión que se estudia en este caso) remitir el expediente administrativo y responder algunas preguntas; (ii) de igual modo, requirió a la Fundación Semillas de Amor que informara sobre el tiempo que la señora Juana y su hijo Mateo estuvieron internados en su sede y las conclusiones que se obtuvieron de dicho periodo; (iii) dado que la señora Clara informó al despacho sustanciador que su hogar sustituto fue clausurado, al parecer como retaliación por haber presentado la acción de tutela de la referencia, se indagó con el ICBF por este asunto; (iv) por otro lado, en atención a que la señora Juana, madre biológica de Mateo, fue vinculada al proceso de amparo pero guardó silencio, se le requirió nuevamente para que participara si lo consideraba necesario; (v) finalmente, se corrió traslado del expediente a la Fundación Probono Colombia luego de que esta manifestara su intención de intervenir. 24. El nivel central del ICBF, a través de la Oficina Asesora Jurídica respondió a las preguntas formuladas.[22] En primer lugar, precisó que “las madres sustitutas no son parte de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos - PARD. No obstante, si una madre sustituta en el curso de su acompañamiento al menor de 18 años identifica situaciones irregulares, es procedente que la misma ponga en conocimiento de la autoridad administrativa o del Ministerio Público la situación en aras de activar las acciones pertinentes a las que haya lugar según las circunstancias particulares.”[23] 25. En relación con los criterios de decisión cuando existen valoraciones no concluyentes o contradictorias frente a la situación de riesgo de un niño, explicó que los informes que profieren los profesionales de los equipos técnicos interdisciplinarios son pruebas de carácter pericial.[24] En tal sentido, se presentan de manera escrita por un experto en el tema y si se busca contradecirlos deberá realizarse a través de las reglas que el Código General del Proceso. De igual modo, trajo a colación el Concepto 28 del 2018 del ICBF que hace un desarrollo de la libertad probatoria que tiene la autoridad administrativa conforme lo establece el artículo 100 del Código de la Infancia y Adolescencia, ya que en el marco de su discrecionalidad podrá decretar de oficio o a solicitud de parte las pruebas que considere útiles y conducentes para el proceso administrativo de restablecimiento de derechos. En síntesis, en los casos en los cuales las valoraciones de los profesionales interdisciplinarios contengan información diferente los unos de los otros, “la autoridad administrativa como director del proceso y en el marco de la libertad probatoria tiene la facultad de solicitar aclaración frente a los mismos. [Y] del análisis de estos y la demás información que haga parte del acervo probatorio el defensor o comisario de familia tiene la potestad de tomar la decisión que considere va en consonancia con los derechos del niño.”[25] 26. Luego, se refirió a los programas o políticas públicas que ofrece el ICBF para casos como el de la señora Juana, en los que el ejercicio de la maternidad enfrenta dificultades nutricionales, económicas, precariedad de redes de apoyo familiar y afectaciones psicológicas. En este sentido, señaló que de conformidad con el artículo 205 de la Ley 1098 de 2006, el ICBF ejerce el rol de rector y coordinador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, lo cual implica desarrollar la articulación y coordinación con entidades nacionales y territoriales, como un sistema con perspectiva de derechos que supera el análisis sectorial y en el que se encuentra la protección integral de las niñas, niños y adolescentes como el centro de toda acción del Estado. El Sistema Nacional de Bienestar Familiar opera en los ámbitos nacional, departamental y municipal, y está conformado por los agentes con competencias en la garantía de la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, y el fortalecimiento familiar. Teniendo en cuenta lo anterior, si del análisis que realiza la autoridad administrativa se determina que no es necesario abrir un proceso administrativo de restablecimiento de derechos, pero se requiere de acciones de apoyo y fortalecimiento a la familia, por orden de la autoridad administrativa o por petición directa de las familias, se puede solicitar atención en el programa denominado Asistencia y Asesoría a la Familia, en donde se brinda atención psicosocial de conformidad con lo establecido en los protocolos de intervención, asistencia y asesoría a las familias. 27. Por último, el nivel central del ICBF se pronunció sobre el cierre del hogar sustituto a cargo de la accionante de tutela, la señora Clara. Para ello, aportó la Resolución No. 5062 de 2021 “Por la cual se establece el procedimiento para la interrupción temporal, reanudación y cierre de los Hogares Sustitutos.” Esta resolución establece en el artículo 9, literal A, numeral 14 como causal de cierre de los hogares sustitutos la siguiente: “Cuando la madre o padre sustitutos o algún miembro de su unidad familiar, se niegue u obstaculice la entrega del niño, la niña o el adolescente a la autoridad administrativa que lo requiera.” Con base en esta causal, se adelantó un procedimiento sancionatorio, el cual se surtió con la Resolución No. 01 de 24 de agosto de 2022 a través de la cual se formuló un cargo por la causal mencionada, y culminó con la Resolución No. 86 por la cual se ordenó el cierre del hogar sustituto y la cesación de prestación del servicio de bienestar familiar. En este caso, la sanción obedeció a la oposición de la señora Clara a la entrega del niño, incumpliendo las medidas adoptadas por el Defensor de Familia. 28. El Defensor de Familia de Centro zonal Manizales Dos del ICBF, por su parte, envió copia del expediente del proceso de restablecimiento de derechos, y resolvió algunos de los interrogantes formulados en el auto de pruebas.[26] Puntualmente, resumió las razones por las que ordenó dar inicio al proceso administrativo de restablecimiento de derechos del niño Mateo y en qué medida estos obstáculos fueron superados, al punto de disponer el retorno con su madre biológica. A partir de ello, fue insistente en señalar que “no existían los presupuestos fácticos, ni jurídicos para que Mateo permaneciera alejado de su medio familiar, no existía proporcionalidad entre la medida adoptada a su favor y la garantía de sus derechos. Por el contrario, es obligación del estado garantizar el derecho que le asiste a gozar del amor de su familia y procurar generar las condiciones necesarias para que ello ocurra. Por ello, reintegrarlo a su medio familiar, vincularlo a atención integral a la primera infancia, y ordenando que a través del sistema de seguridad social en salud se brinden atenciones en salud mental para la progenitora.”[27] En este punto, enlistó los factores de riesgo inicialmente identificados y la medida en que estos fueron superados: Los factores de riesgo inicialmente identificados fueron: (i) Ausencia del Registro Civil del niño Mateo y reconocimiento paterno. (ii) Como consecuencia de lo anterior, no contaba con afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud. (iii) La progenitora no contaba con los recursos para cubrir las necesidades básicas del niño, ni red de apoyo, que favoreciera su cuidado. (iv) El presunto progenitor no lo reconocía, ni tenía las condiciones para asumir nuevamente a su excompañera con su segundo hijo. Superación de factores de riesgo: (i) El niño fue registrado en la Notaría Segunda de Manizales, y posteriormente reconocido por el padre Mario. (ii) Con el registro civil fue afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud. A la fecha de la acción de tutela contaba con esquema de vacunación completo y con seguimientos de crecimiento y desarrollo sin novedad. (iii) La progenitora trabajaba en el municipio de Cartago – Valle del Cauca en el centro recreacional “Las Pirámides”, con una remuneración que le permitía solventar sus necesidades básicas. Así mismo, contaba con una red solidaria idónea para el apoyo de su rol materno.[28] 29. Por lo antes descrito, informó que el caso objeto de la acción de tutela (identificado a nivel interno por el ICBF bajo el radicado SIM 002) se encuentra cerrado desde el 9 de junio de 2022. Precisó, sin embargo, que con posterioridad se reactivaron “situaciones de riesgo” debido a denuncias anónimas en el mes de julio de 2022 (SIM 003) y en el mes de octubre de 2022 (SIM 004) ante la presunta vulneración de los derechos del niño Mateo. Estos reportes fueron verificados en los términos establecidos por el Código de la Infancia y la Adolescencia por los equipos de profesionales interdisciplinarios del Centro Zonal Manizales Dos de la Regional Caldas del ICBF. Verificaciones que permitieron concluir que el niño Mateo debía continuar bajo el cuidado y responsabilidad de su madre. 30. Silencio de los demás convocados. La madre del niño, la señora Juana, a pesar de ser notificada por funcionarios del ICBF sobre el auto de pruebas, no se pronunció.[29] Las fundaciones Probono Colombia y Semillas de Amor tampoco allegaron contestación a la Corte Constitucional. 31. Segundo auto de pruebas. Una vez estudiado el expediente administrativo, el Despacho sustanciador consideró necesario vincular al progenitor del niño, Mario, mediante Auto del 16 de diciembre de 2022. Asimismo, se elevaron preguntas al Defensor de Familia del Centro Zonal Manizales Dos referentes al rol que ha venido ejerciendo el padre en este caso.[30] 32. Progenitor Mario: el ICBF comunicó el auto de vinculación al señor Mario y logró que este compareciera ante la Defensoría de Familia el 16 de enero de 2023 para responder las preguntas formuladas por la Magistrada sustanciadora, en los siguientes términos: “PREGUNTADO: ¿Cómo es la relación actual con su hijo Mateo? RESPUESTA: Pues bien, ya como le digo lo llamo, pregunto por él, ya Ofelia y el padrastro de [Juana] es un problema cuando le voy a dar algo porque no me lo traen para darle sus cositas, los pañales, pero esa gente no se presta, quieren tener al niño a toda ahora allá metido en la casa de ellos. PREGUNTADO: ¿Qué medidas ha adoptado para garantizar al niño un entorno de bienestar y protección a sus derechos? RESPUESTA: yo no tenía conocimiento que [Juana] iba y se lo entregaba a los papás sustitutos. Juana no me tenía a mí en cuenta a ver yo qué opinaba. Yo he estado pendiente del niño, que cómo está, que lo lleven a las citas, pero como le digo Ofelia y el padrastro de [Juana] es la que no se presta. Uno llama a ver cómo está el niño y dicen está bien y yo no voy allá porque no la voy con ellos. Yo quiero entenderme con la abuela materna de Mateo que es la que tiene la custodia del niño. No quiero tener nada con [Juana], ya me cansé de esa mujer, ya le he dado muchas oportunidades y no ha valorado eso y no ha querido cambiar y así no se puede. PREGUNTADO: Detallar con qué redes de apoyo cuenta para su crianza y las dificultades o factores de riesgo que han afrontado para el cuidado de su hijo. RESPUESTA: Con la mamá de [Juana], que ella cuide al niño y yo trabajar para darle lo que el niño necesite, porque por parte mía no tengo red de apoyo. Mi mamá y mi hermana dicen que ellas no se hacen cargo del niño, que no tienen las condiciones para hacerse cargo de él, que no cuente con ellas para nada. Yo me comprometo a pasarle a la abuela materna del niño lo que él necesita.”[31] 33. La Defensora de Familia del Centro zonal Manizales Dos del ICBF, por su parte, relató que el 7 de diciembre de 2022 se presentaron los padres sustitutos ante el ICBF con el fin de solicitar que el niño Mateo quedara bajo su custodia pues en su parecer la progenitora no cumplía su rol de protección. Esta solicitud dio lugar al inicio de un nuevo proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del niño, el cual “se encuentra en etapa probatoria, motivo por el cual el despacho no cuenta con los informes periciales que den cuenta del ejercicio del rol parental por parte del señor Mario.”[32] No obstante, adjuntó la verificación inicial de garantía de derechos y las valoraciones practicadas a la fecha. Estas serán retomadas más adelante en la providencia. 34. Segundo escrito de la accionante. El 20 de enero de 2023 la señora Clara envió un memorial en el que asegura que a “lo largo del presente trámite y con las pruebas allegadas previamente y las decretadas por su despacho se ha demostrado la injusticia con la que ha obrado ICBF Seccional Caldas al cerrar mi Hogar Sustituto, sumado a la situación de vulnerabilidad a la que expuso ICBF al menor Mateo y las cuales persisten.” Aprovecha también para cuestionar la conducta de la progenitora a quien señala de vivir en un “inquilinato deplorable” y de pasar sus días “en las calles de arriba para abajo.” Insiste en que las “las condiciones iniciales de los padres biológicos del menor Mateo no han cambiado”, mientras que los antiguos padres sustitutos, “sin compromiso alguno hemos venido colaborando con el menor, proveyendo pañales y leche, y llevando a citas médicas.”[33] Como prueba de esto, allega varios extractos de historia clínica en los que los padres sustitutos llevaron al niño Mateo a consultas médicas. 35. Luego, en un capítulo que denomina “solicitud de medida cautelar”, la accionante eleva catorce peticiones a la Corte Constitucional. Algunas de estas solicitudes tienen contenido probatorio, otras se refieren al fondo del asunto y otras son postulados más generales que ya se habían formulado desde el escrito de tutela. Este capítulo incluye, entre otras solicitudes, las siguientes: (i) revisar los fallos de tutela y pronunciarse frente a la probable afectación de los derechos fundamentales del niño Mateo, (ii) citar a la progenitora para que rinda testimonio ante la Corte, (iii) ordenar la reapertura del hogar sustituto de la accionante y evitar que se tomen represalias en su contra; (iv) exhortar al ICBF a que en futuras decisiones administrativas de reintegro se corrobore plenamente las condiciones que tendrían al volver con su familia; (v) declarar que la accionante ha obrado de buena fe y (vi) hacer uso de las facultades extra petita del Juez Constitucional.[34] 36. Tercer escrito de la accionante. El 30 de enero de 2023 la señora Clara envió un nuevo correo a la Corte en el que insiste adoptar como medida provisional urgente la reapertura de su hogar sustituto y la ubicación transitoria de Mateo en el mismo. La accionante relata que fue contactada por el padre biológico, Mario, el jueves 26 de enero de 2023 quien les solicitó su apoyo luego de que la señora Ofelia (abuela materna de Mateo) expulsara a Juana junto con su hijo de la casa debido a problemas de convivencia. Según se entiende del correo, el día sábado 28 de enero, Mateo habría regresado con su madre, Juana. A partir de esto, la accionante ratifica sus cuestionamientos a los padres biológicos por lo que considera es su “probada incapacidad emocional, social y económica”.[35] II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia 37. De conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para conocer el fallo de tutela materia de revisión. 2. Cuestión previa: por razones de celeridad y economía procesal, la solicitud de medidas provisionales que formuló la accionante se resolverá con el estudio definitivo que adelanta esta sentencia 38. El 20 de enero de 2023 la señora Clara envió un memorial que titula “solicitud de medida cautelar”. Allí, la accionante pide a la Sala de Revisión que “previo a decidir de fondo el presente trámite tutelar ordenar la reapertura de mi Hogar Sustituto y la ubicación provisional del menor Mateo al mismo.” A renglón seguido, incluye catorce solicitudes en las que reitera estas peticiones, pero también formula otras adicionales: “(i) Revise los fallos de tutela alegados, y se pronuncie frente a la probable y actual afectación de los derechos fundamentalísimos del menor Mateo por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y FESCO. (ii) Revoque lo indicado en los numerales primero y segundo de los fallos tutelares en relación, y en su lugar se tutelen derechos fundamentales a la vida, la integridad física, la salud, la seguridad social, la alimentación equilibrada, la educación, la cultura y la recreación del menor Mateo, enmarcados en nuestra Constitución Política, Artículo 44 y en la Convención sobre los Derechos del Niño vulnerados por parte del ICBF – FESCO, y se mantenga la medida provisional decretada en el auto admisorio. (iii) Reconsiderar la decisión de reintegro adoptada por parte del Defensor de Familia Carlos Alberto Amaya Bayona, hasta tanto no se dé cumplimiento a lo establecido en la Resolución No. 100 del veinte (20) de enero de 2022 (…). (iv). Citar a la señora Juana, en aras de que bajo la gravedad de juramento refiera al Despacho su real lugar de residencia y situación socioeconómica. (v) Entrevistar por parte del ICBF, Defensor de Familia y equipo interdisciplinario a la madre biológica del menor y a la suscrita sobre el entorno actual y futuro del menor Mateo. (vi) No se tome ninguna medida administrativa por parte del ICBF hacia la suscrita, como el cierre de mi hogar sustituto como represalia por la interposición del presente trámite constitucional, entendiendo este como un deber legal en aras de salvaguardar los derechos del menor en referencia. (vii) Ordenar la reapertura del hogar sustituto a mi cargo. (viii) Garantizar la continuidad del funcionamiento del hogar sustituto a mi cargo. (ix) Exhortar al ICBF que en futuras decisiones administrativas de reintegro de los menores se corroboren plenamente las condiciones, en aras de salvaguardar a los menores de ser revictimizados. (x) Ordenar al ICBF el cambio de Defensor de Familia de Mateo que sí garantice sus derechos fundamentales y vele por su bienestar. (xi) Reintegrar al menor al actual hogar sustituto de la suscrita donde siempre gozó de excelentes condiciones. (xii) Declarar que el actuar de la señora Clara (…) ha estado enmarcado en la buena fe, en el cumplimiento de la Constitución, la ley, en la medida cautelar del ocho (08) de abril de 2022 y en lo acordado en la reunión del cinco (05) de mayo de 2022, y ordenamiento establecido por el ICBF referente a Hogares Sustitutos. (xiii) Permitir nuevamente [el ingreso] de menores en nuestro Hogar sustituto, quienes contarán con todas las garantías de bienestar, entendiendo su temporalidad en el mismo y acatando lo dispuesto por la autoridad administrativa. (xiv) Hacer uso de las facultades extra petita del juez constitucional.”[36] 39. En escrito del 30 de enero de 2023, la accionante insiste en que la Corte Constitucional profiera una medida provisional urgente para evitar que el niño continúe con sus progenitores y se pongan en riesgo sus derechos fundamentales. 40. El artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 faculta a los jueces de tutela para decretar medidas provisionales cuando adviertan la urgencia y necesidad de intervenir transitoriamente, con el fin de precaver que: (i) se violen derechos fundamentales de manera irreversible, o (ii) se ocasionen graves e irreparables daños, especialmente al interés público. 41. De acuerdo con la jurisprudencia,[37] el juez constitucional dispone de una amplia competencia que le permite, a petición de parte o de oficio, “dictar cualquier medida de conservación o seguridad”, destinada a “proteger un derecho” o a “evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados.” La importancia y amplitud de las medidas provisionales para el proceso de tutela explican, a su vez, las diferencias sustanciales que las separan de medidas cautelares como, por ejemplo, las del derecho civil. Las medidas que consagra el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 van más allá de preservar los derechos en controversia y asegurar que el fallo definitivo no resulte inocuo. Su finalidad última es velar por la supremacía inmediata de la Constitución, sea que esto implique proteger un derecho fundamental o salvaguardar el interés público.[38] 42. Para evitar el empleo irrazonable de las medidas provisionales, su procedencia está supeditada al cumplimiento de los siguientes presupuestos: (i) la solicitud de protección tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos: (a) fácticos posibles y (b) jurídicos razonables, es decir, que exista la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris); (ii) exista un riesgo probable de que la protección del derecho invocado o la salvaguarda del interés público pueda verse afectado considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora); (iii) la medida provisional no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente.[39] 43. En principio, la facultad de proferir medidas provisionales se encuentra habilitada desde la presentación de la acción de tutela hasta antes de proferir sentencia, “pues al resolver de fondo deberá decidir si tal medida provisional se convierte en permanente, esto es, definitiva o si por el contrario, habrá de revocarse.”[40] De todos modos, esta Corporación también ha señalado que este tipo de solicitudes pueden ser estudiadas en la sentencia misma, toda vez que “únicamente durante el trámite o al momento de dictar la sentencia, se puede apreciar la urgencia y necesidad de la medida.”[41] De igual modo, esta Corporación ha explicado que, en ocasiones, por razones de celeridad, lo pertinente es “emitir una determinación definitiva en el asunto de la referencia y no resolverlo provisionalmente.”[42] De ahí que la jurisprudencia trae ejemplos en los que las solicitudes de medidas provisionales han sido estudiadas o acumuladas en la sentencia que resuelve de manera definitiva el asunto.[43] 44. Pues bien, en este caso concreto, la Sala Tercera de Revisión considera oportuno resolver la solicitud de medidas provisionales en el estudio definitivo del proceso de tutela que se lleva a cabo. Lo anterior por tres razones: (i) la solicitud de medidas provisionales que formuló la accionante el 20 de enero de 2023 fue allegada luego de que se hubiera surtido la etapa probatoria y coincide con el momento de elaboración de esta providencia en tanto que ya se cuenta con los elementos suficientes para tomar una decisión; (ii) en virtud de los principios de prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia que caracterizan la acción de tutela,[44] no se justifica resolver por separado y de manera previa una petición que de todos modos será abordada de forma definitiva en la sentencia; (iii) la accionante no presenta una argumentación mínima (en los términos de la jurisprudencia, ver supra párrafo 40) para sustentar la solicitud de medida provisional o el peligro inminente en que estaría el niño Mateo. Más bien, insiste en su reclamo inicial -esto es que el niño debe volver al hogar sustituto- a lo que agrega peticiones probatorias y consideraciones de fondo que escapan a la naturaleza de una medida provisional. 3. Análisis de procedibilidad: la acción de tutela como mecanismo eficaz para la protección de niños, niñas y adolescentes 45. La Sala Tercera pasa a estudiar la procedencia formal de la acción de tutela y encuentra que satisface los requisitos de legitimación por activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad. 46. La accionante podía interponer la tutela (legitimación por activa). La Constitución Política estableció, en el artículo 86, la acción de tutela como un mecanismo especial e informal para que toda persona pueda reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección de sus derechos fundamentales. En esta ocasión, la señora Clara señaló en su escrito de tutela que actúa “en representación” del niño Mateo. Pero, en sentido estricto, la accionante no detenta la calidad de representante legal del niño Mateo. Según explicó el ICBF en su contestación, un menor de 18 años sólo está al cuidado de una madre sustituta cuando la autoridad administrativa, de conformidad con los artículos 53 y 59 del Código de la Infancia y la Adolescencia, adopta como medida de restablecimiento de derechos la ubicación del niño, niña o adolescente en un hogar sustituto. Y para el momento en que se interpuso la acción de tutela, el Defensor de Familia ya había ordenado el reintegro del niño a su madre.[45] 47. Ahora bien, a partir de los hechos y pretensiones descritas en la tutela, este caso se enmarca más bien en la figura de la agencia oficiosa, en los términos del inciso 2º del artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la agencia oficiosa se soporta en el principio de solidaridad[46] y tiene como fin proteger a las personas por encima de los requisitos procesales, en especial cuando aquellas se encuentran en una situación de vulnerabilidad, como lo son los menores de edad.[47] En esta ocasión, es claro que la accionante busca agenciar los derechos fundamentales del niño Mateo, quien por su temprana edad no puede velar directamente por sus intereses, y tampoco podría hacerlo a través de su madre biológica, pues precisamente el reclamo de tutela busca cuestionar la aptitud de ésta para hacerse cargo de su hijo. 48. Además, de acuerdo con el artículo 44 superior, cualquier persona puede hacer uso de los mecanismos judiciales para exigir el pleno ejercicio de los derechos de los niños.[48] En efecto, “tratándose de derechos de menores de edad, la informalidad de la solicitud de amparo es mayor, de modo que quien represente sus intereses no necesariamente debe afirmar expresamente que lo hace.”[49] En ese orden, la señora Clara se encuentra legitimada para formular la presente acción. 49. La tutela se podía interponer contra la entidad accionada (legitimación por pasiva). Este requisito también se cumple en la medida que el mecanismo de amparo se interpuso en contra de la autoridad presuntamente responsable de la vulneración, esto es, el ICBF y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos que, a su vez, es una dependencia del ICBF.[50] Puntualmente, por su decisión de reintegrar al niño con sus padres biológicos. 50. Inmediatez. La acción de tutela fue presentada en un término razonable. Según se desprende del relato de la accionante, esta se enteró de manera informal, el 05 de abril de 2022, de que el Defensor de Familia había tomado la decisión de devolver el niño a su progenitora, en el momento de acudir a una cita de control con la nutricionista y la trabajadora social. Sin embargo, de la narración que hizo la accionante y del expediente administrativo compartido por el ICBF, no es claro desde qué momento exactamente el Defensor de Familia dispuso el reintegro. Lo que sí es posible concluir es que para la fecha que se interpuso la tutela (07 de abril de 2022) ya existía una decisión provisional de realizar la diligencia de reintegro el 11 de abril siguiente; actuación que fue suspendida transitoriamente por el juez de tutela de instancia como medida cautelar. Así, teniendo en cuenta que el mecanismo de amparo se radicó el 07 de abril de 2022, la accionante interpuso la demanda de amparo de forma oportuna para oponerse a lo que consideraba era una decisión inminente, injustificada y arbitraria del Defensor de Familia que amenazaba los derechos fundamentales del niño.[51] 51. Subsidiariedad. Esta Corporación ha considerado que aun ante la presencia de un mecanismo ordinario de defensa, el análisis de procedencia debe realizarse de manera flexible cuando quien invoca la protección es un sujeto de especial protección constitucional (personas en situación de discapacidad, miembros de comunidades étnicas, los niños y niñas, entre otros) y, por lo tanto, su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela.[52] 52. Bajo esta óptica, se satisface el requisito de subsidiariedad. En primer lugar, no se observa al momento de formularse la acción de tutela -esto es el 07 de abril de 2022-, alguna decisión definitiva del Defensor de Familia que pudiera ser controvertida administrativa o judicialmente; o al menos la accionante relata haberse enterado por terceros de la existencia de tal decisión. En su escrito de tutela, aseguró haber tenido conocimiento -de manera informal- de la orden de reintegro cuando llevó al niño a una consulta con el equipo interdisciplinario, el 05 de abril de 2022. De hecho, el acto de cierre al proceso administrativo de restablecimiento de derechos tan solo se plasmó en el Auto 1796 del 09 de junio de 2022, esto es, después de que se presentara la tutela y se profirieran los fallos de instancia. La Sala entiende entonces que para el momento en que se formuló la acción de tutela no existía un acto administrativo definitivo que pudiera controvertirse por los mecanismos ordinarios, sino una decisión provisional contra la que no proceden los recursos administrativos.[53] 53. Adicionalmente, en su contestación en sede de revisión, la Oficina Asesora Jurídica del ICBF sostuvo que “las madres sustitutas no son parte de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos- PARD. No obstante, si una madre sustituta en el curso de su acompañamiento al menor de 18 años identifica situaciones irregulares, es procedente que la misma ponga en conocimiento de la autoridad administrativa o del Ministerio Público la situación en aras de activar las acciones pertinentes.”[54] De modo que a la señora Clara posiblemente tampoco se le habría permitido recurrir la decisión final, por no ser parte, en sentido estricto, dentro del proceso administrativo de restablecimiento de derechos. 54. Por otro lado, esta Sala advierte que, tratándose de un niño de apenas dos años de edad, y dada la situación de aparente riesgo grave e inminente puesta de presente por la accionante, era razonable suponer que los medios ordinarios de defensa para cuestionar las decisiones -provisionales o definitivas- del Defensor de Familia no serían eficaces para salvaguardar oportunamente los derechos del niño Mateo. Lo anterior, sumado a las circunstancias de vulnerabilidad evidenciadas previamente en el niño y su entorno familiar, las cuales motivaron la apertura del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en su favor. Este contexto de riesgo justificaba entonces la actuación del juez de tutela. 55. Por todo lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela presentada por Clara, actuando como agente oficiosa del niño Mateo, es el mecanismo más eficaz de protección ante la presunta vulneración de los derechos fundamentales del menor de edad y es procedente hacer su estudio de fondo. 4. Presentación del caso y formulación del problema jurídico 56. En esta ocasión, la Corte estudia la acción de tutela que la señora Clara, actuando como madre sustituta del niño Mateo, formula contra el ICBF. En concreto, se reprocha que el Defensor de Familia haya resuelto el reintegro del niño a su madre biológica (aunque el cuidado del niño se asignó a ambos padres al momento del reintegro,[55] realmente ha sido la madre quien ha asumido el rol de cuidadora principal ante la ausencia del progenitor, como se explicará luego) pues la accionante considera que ésta no se encuentra preparada psicológica, social y emocionalmente para hacerse cargo de su hijo. Por tal motivo, solicita al juez de tutela que intervenga y evite que el niño retorne con su madre pues de ese modo sus derechos se verían amenazados, especialmente a la vida, la salud, la educación y la alimentación. 57. Los jueces de tutela de instancia negaron las pretensiones. En primer lugar, afirmaron que no se cumplió el requisito de subsidiariedad ya que no se agotaron los mecanismos ordinarios de contradicción en el marco del proceso administrativo de restablecimiento de derechos. Y en cuanto al fondo del asunto, señalaron en que la decisión del Defensor de Familia no fue caprichosa, sino acorde con las valoraciones técnicas obrantes en el expediente administrativo, las cuales permiten concluir que a la fecha ha transcurrido un tiempo suficiente para que la madre demuestre avances considerables y un interés sincero por brindar un hogar idóneo a su hijo. 58. En sede de revisión, la Sala Tercera tuvo conocimiento de que el reintegro del niño Mateo se llevó finalmente a cabo y actualmente se encuentra bajo el cuidado principal de su madre, la señora Juana, aunque también con la colaboración de su familia extendida y de la propia accionante, quien ha seguido en contacto con el niño. También le fue informado a la Sala que el hogar sustituto de la accionante fue clausurado por haberse negado en su momento a cumplir la orden de entrega del niño Mateo. Por su parte, la oficina Jurídica del ICBF y el Defensor de Familia allegaron copia del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y reiteraron que la decisión adoptada frente al niño Mateo estuvo debidamente justificada y sustentada en las valoraciones interdisciplinarias. En este sentido, remitieron nuevas valoraciones que se produjeron luego del trámite de tutela en las instancias y que darían cuenta del buen estado en que se encuentra el niño Mateo. 59. A la luz de lo expuesto, una vez superado el análisis de procedibilidad de la tutela en los términos descritos en el anterior capítulo, a la Sala Tercera le corresponde delimitar el objeto de este pronunciamiento y formular el problema jurídico. De manera preliminar, la Sala aclara que no se pronunciará sobre el cierre del hogar sustituto de la señora Clara, por cuanto dicha situación se aleja sustancialmente del reclamo original que motivó la acción de tutela y que se centra en la presunta violación a los derechos fundamentales del niño Mateo. En efecto, el objeto de esta tutela es garantizar los derechos prevalentes del niño, y no constatar la situación del hogar sustituto a cargo de la accionante de tutela. Además, contra la orden de clausura del hogar sustituto, la señora Clara debe acudir a los mecanismos ordinarios de defensa que le ofrece el ordenamiento jurídico, y cuyo agotamiento no se ha comprobado. 60. Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala Tercera de Revisión estudiar el siguiente problema jurídico: ¿Vulneró el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF los derechos fundamentales del niño Mateo a la vida, la salud, la educación y la alimentación, al suspender la medida temporal de protección consistente en la ubicación en un hogar sustituto y, en su lugar, ordenar el retorno con los padres biológicos (aunque en la práctica ha sido la madre quien ha asumido el principal rol de cuidadora), pese a que, en opinión de la madre sustituta la familia biológica no estaría debidamente preparada para garantizar sus derechos fundamentales? 61. Para resolver este problema jurídico, la sala abordará los siguientes temas: (i) la búsqueda del interés superior de las niñas, los niños y adolescentes como fin último de la familia, la sociedad y el Estado; (ii) el proceso administrativo de restablecimiento de derechos; y por último, (iii) analizará y resolverá el caso concreto a la luz de lo expuesto. 5. La búsqueda del interés superior de las niñas, los niños y adolescentes como fin último de la familia, la sociedad y el Estado 62. El artículo 44 de la Constitución Política[56] y los instrumentos internacionales incorporados al ordenamiento colombiano han reconocido el interés superior de los niños, niñas y adolescentes como un concepto central y orientador de todas las medidas o decisiones que puedan afectarlos, tanto en la esfera pública como en la privada. En consonancia con ello, el Código de Infancia y Adolescencia señala que “en todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos fundamentales con los de cualquier otra persona.”[57] 63. Aunque existe un consenso en que el interés superior de los niños y las niñas debe ser la consideración primordial, no siempre es fácil identificar en qué consiste tal interés ni qué criterios deben valorarse y cuáles merecen mayor preponderancia en un determinado caso. De hecho, el concepto de interés superior del niño es flexible y evolutivo, por lo que no puede fijarse de antemano con pretensión de universalidad. De ahí surge también el riesgo de que la búsqueda del interés superior sea manipulada y cooptada por otros actores que lo que persiguen son sus intereses personales u otro objetivo distinto al interés del niño.[58] 64. Para delimitar este concepto y evitar que la simple subjetividad -con sus riesgos latentes- sea la que defina el interés de los niños y las niñas, a continuación se enuncian cuatro parámetros que fueron abordados por el Comité de los Derechos del Niño en la Observación General Nº 14 y que también han sido objeto de desarrollo por la Corte Constitucional, a saber: (i) la noción de interés superior es compleja y cambiante, y debe buscarse caso a caso; (ii) existe una presunción en favor de preservar la familia y un derecho de los niños y las niñas a no ser apartados de esta, salvo que se configuren situaciones extremas; (iii) es necesario tener en cuenta la opinión de los niños, niñas y adolescentes, así como (iv) las valoraciones que rinden los equipos interdisciplinarios. 65. El interés superior se define caso a caso. Para comenzar, es importante recordar que el concepto de interés superior del niño “es complejo, y su contenido debe determinarse caso por caso.”[59] Por tal motivo, la evaluación debe realizarse teniendo en cuenta las particularidades de cada niño o grupo de niños o los niños en general. Esas circunstancias se refieren a las características específicas del niño o los niños de que se trate, como la edad, el sexo, el grado de madurez, la experiencia, la pertenencia a un grupo minoritario, la existencia de una discapacidad física, sensorial o intelectual y el contexto social y cultural, por ejemplo, la presencia o ausencia de los padres, el hecho de que el niño viva o no con ellos, la calidad de la relación entre el niño y su familia o sus cuidadores, el entorno en relación con la seguridad y la existencia de medios alternativos de calidad a disposición de la familia, la familia ampliada o los cuidadores.[60] Por ello, esta Corporación ha insistido en que no debe juzgarse en abstracto lo que puede ser concebido como “favorable”,[61] sino auscultar lo mejor que se pueda la situación concreta de cada niño o niña para fijar lo que, en cada caso, constituye su interés prevalente.[62] 66. Presunción en favor de preservar la familia. Según ha explicado el Comité de los Derechos del Niño, dada la gravedad de los efectos en el niño de que lo separen de sus padres, dicha medida solo debería aplicarse como último recurso, por ejemplo, cuando el niño esté en peligro de sufrir un daño inminente o cuando sea necesario por otro motivo imperioso. Por ello, “antes de recurrir a la separación, el Estado debe proporcionar apoyo a los padres para que cumplan con sus responsabilidades parentales y restablecer o aumentar la capacidad de la familia para cuidar del niño, a menos que la separación sea necesaria para proteger al niño.”[63] En esta misma dirección, la jurisprudencia constitucional ha defendido el derecho a tener una familia y no ser separado de ella. Así, existe en nuestro ordenamiento una presunción a favor de la familia,[64] según la cual, el Estado tiene que entrar a intervenir en la vida familiar, únicamente cuando aquella “no sea apta...