Sentencia T-1130 de 2004

T-1130-04 II Sentencia T-1130/04 DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Fundamental por conexidad con la vida ACCION DE TUTELA CONTRA FONDO DE PENSIONES-Improcedencia cuando se pretenda el reconocimiento de derechos pensionales/BONOS PENSIONALES-Demora en emisión impide acceso a pensión de jubilación BONOS PENSIONALES-Expedición y emisión/BONOS PENSIONALES-Aspectos a tener en cuenta en su tramitación PENSION DE JUBILACION-Término de seis meses para reconocerla BONOS PENSIONALES-Procedencia de tutela para reclamar la remisión/BONOS PENSIONALES-Término para expedirlos Reiteración de jurisprudencia Referencia: expediente T-967540 Acción de tutela de Rosy Mary González de Gómez, contra el Fondo Territorial de Pensiones de Córdoba e I.S.S. Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D. C., diez (10) de noviembre de dos mil cuatro (2004). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Montería, el día veintidós (22) de julio del presente año, dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Rosy Mary González de Gómez, contra el Fondo Territorial de pensiones de Córdoba e Instituto de Seguros Sociales. I. ANTECEDENTES. La señora Rosy Mary González de Gómez, el día siete (7) de julio de 2004, instauró acción de tutela, contra el Fondo Territorial de Pensiones de Córdoba y el Instituto de los Seguros Sociales. Por los hechos que se resumen a continuación: 1. La demandante manifiesta que laboró en el Hospital San Jerónimo de Montería, desde el día 5 de julio de 1997, cotizando a la Caja de Previsión Departamental, hoy Fondo Territorial de Pensiones, y durante los últimos años al Instituto de los Seguros Sociales como trabajadora de la Unidad Administrativa Especial de la Gobernación de Córdoba. 2. Agrega, que con fecha 11 de diciembre de 1998, presentó al Instituto de Seguros Sociales Seccional Córdoba, solicitud de reconocimiento de la pensión de jubilación, anexando al efecto, todos los documentos necesarios para su obtención. 3. Afirma, que con fecha 9 de agosto de 2000, el Jefe de Departamento de Pensiones del I.S.S, dio respuesta a la petición presentada por la Defensora del Pueblo Regional Córdoba, indicando que a la solicitud de la pensión de vejez, le fue anexada la certificación laboral de empleadores y que se está solicitando la historia laboral. 4.Con fecha 1° de febrero de 2002, el Gerente Seccional Administrativo de Pensiones y ARP del I.S.S., manifiesta al Gerente de Pensiones y Protección Laboral Seccional Bolívar I.S.S, que la solicitud de pensión de vejez con bono pensional se encontraba retrasada y que por tal motivo se debía tramitar en forma rápida, indicación con la cual, se estaba dando una aceptación tácita acerca de la prestación solicitada. 5. Con fecha 25 de septiembre de 2002, el I.S.S. le manifestó que dio traslado de su solicitud al Fondo Territorial de Pensiones de Córdoba. 6. Añade la accionante, que a pesar de haber enviado los documentos necesarios para el trámite de la pensión de vejez, hasta la fecha no se ha tramitado la misma, ni han respondido su petición. 7. Finalmente, manifiesta, que a la fecha de la presentación del presente escrito, el I.S.S, no ha dado trámite al Bono Pensional, ni la Caja de Previsión Municipal de Montería, hoy Fondo Territorial de Pensiones ha gestionado y pagado su pensión. La demandante solicita se tutelen los derechos fundamentales a la vida, salud y seguridad social, y se ordene al Instituto de los Seguros Sociales y al Fondo Territorial de Pensiones definir quién debe reconocer y pagar su pensión de vejez. II. INTERVENCIÓN DE LA SECRETARÍA DE GESTION ADMINISTRATIVA DE LA GOBERNACION DE CORDOBA DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISION La Secretaría de Gestión Administrativa de la Gobernación de Córdoba, mediante oficio del 13 de julio de 2004 dirigido al Juez Segundo Civil del Circuito de Montería, puso de presente que la Caja Departamental de Previsión de Córdoba fue liquidada desde el año de 1995 y que en el Departamento- (Fondo Territorial de Pensiones) no se encontró remisión alguna por parte del I.S.S., de los documentos relacionados con la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez. Informó, que en el evento en que efectivamente el I.S.S. haya remitido la documentación, tampoco el reconocimiento de la pensión le corresponde hacerla a dicha entidad, por cuanto su situación no se ajusta a lo establecido por el Decreto 2527, pues la peticionaria empezó a laborar en el Hospital San Jerónimo de Montería el 5 de julio de 1977, por lo tanto, para el día 30 de junio de 1995, no contaba aún con 20 años de servicio en la misma entidad. Afirmó, que teniendo en cuenta que la demandante se encuentra afiliada al I.S.S. y que ésta efectúa los aportes para pensión, la obligación de pensionarla es única y exclusivamente de este instituto. Por otra parte agregó, que si bien el Departamento de Córdoba no ha sido, ni es empleador de la demandante, si es la entidad encargada de la liquidación y pago del bono pensional reclamado, en virtud de un convenio interadministrativo de concurrencia, suscrito con el Ministerio de Salud en el año de 1999 y que cobija a los funcionarios beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud. Finalmente, indicó, que el Gobernador firmó y remitió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el Proyecto de Convenio Interadministrativo para el pago de bonos pensionales mediante el cual se establece entre otras cosas, el procedimiento para el manejo de los recursos, la cuenta donde serán girados y la garantía de que serán destinados exclusivamente al pago de los bonos pensionales de los beneficiarios del mencionado Convenio. Agrega, que una vez firmado éste proyecto de convenio, se procederá al pago de los bonos en el orden estricto de reclamación, teniendo prelación aquellos casos en los cuales medie orden judicial. III. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN. Mediante sentencia del día veintidós (22) de julio de 2004, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Montería, negó el amparo invocado, pues consideró que la acción de tutela no puede concebirse, ni utilizarse como medio judicial que sustituya los mecanismos previstos en la Constitución y en las leyes de la República, ni como proceso alternativo que el interesado pueda escoger a cambio de los ordinarios o especiales. IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la Sala de Selección. 2. Lo que se debate. Como se desprende de los antecedentes, la demandante considera, que el Instituto de los Seguros Sociales y el Fondo Territorial de Pensiones de Córdoba, le están vulnerando los derechos fundamentales a la vida, salud, la seguridad social y la dignidad humana, consagrados en la Constitución Nacional, ante la negativa de otorgarle la pensión de vejez, como quiera que reúne los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993. Se examinará la procedencia de la acción de tutela para el otorgamiento de la pensión de vejez, solicitada por la demandante 3. Afectación de derechos ante la demora en la emisión de bonos pensionales. Reiteración de jurisprudencia. En reiteradas oportunidades esta Corporación[1] ha sostenido que la seguridad social puede ser un derecho fundamental por conexidad con otros derechos de rango fundamental, cuando su desconocimiento puede poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral o el libre desarrollo de la personalidad (C. P. art. 46). De la misma forma ha sostenido[2] que el derecho al pago de la pensión de vejez o de jubilación también tiene el carácter de derecho constitucional fundamental en tanto deriva de los derechos al trabajo y a la seguridad social, pues “nace y se consolida ligado a una relación laboral, en cuyo desarrollo la persona cumplió los requisitos de modo, tiempo de cotización y edad a los cuales se condicionó su nacimiento, es necesariamente derivación del derecho al trabajo”[3]. También ha sostenido en forma reiterada la jurisprudencia de esta Corporación[4] que la acción de tutela no tiene como finalidad el reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales, como es el caso de la pensión de vejez. No obstante, en situaciones en las que la liquidación y remisión de bonos pensionales constituyen fundamento para que se reconozca una pensión de vejez, la Corte ha considerado que procede la acción de tutela para proteger el derecho a la seguridad social en caso de haberse sometido al solicitante de la pensión a una prolongada espera para la expedición del bono pensional. Lo anterior, ha dicho la jurisprudencia, vulnera el derecho al mínimo vital al dejar de resolver de manera definitiva la solicitud de pensión de quien ha cumplido con todos los requisitos de ley para obtenerla. Ahora bien, la tramitación del bono pensional, cuando es paso previo al reconocimiento de la pensión, debe ser pronta y las Entidades (Administradora, Emisora, Contribuyente) deben conjuntamente actuar, dentro de los principios de eficacia y celeridad. La demora injustificada en la tramitación del bono constituye un evidente atentado a los derechos pensionales del aspirante a pensionado y viola el derecho de petición. La Corte Constitucional en numerosas oportunidades ha concedido la tutela por demora en la emisión del bono pensional, porque la dilación perjudica derechos fundamentales de quien ha alcanzado los requisitos establecido por la ley para solicitar la pensión, y sin embargo no se le concreta el reconocimiento efectivo del mencionado derecho. La sentencia T-491/01[5] criticó a quienes utilizan los procedimientos burocráticos a manera de justificación para postergar indefinidamente el respeto de los derechos y se indicó que tales prácticas resultan contrarias a la Constitución Política y vulneran los derechos y garantías de las personas. La ineficiencia administrativa no sirve de excusa para desconocer los derechos constitucionales, ha dicho la Corte, por lo tanto, “resulta inaceptable la prolongación en el tiempo, y la dilación en los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos como el de la seguridad social y el disfrute de una pensión, ya que para la Sala es claro que el candidato a pensionarse que cumpla con todos los requisitos de ley, además de constituirse en un tercero al que no le es oponible el argumento esbozado por el I.S.S., tiene derecho constitucional a su pensión como quiera que la tramitación del bono pensional no es de su incumbencia, sino de las entidades de seguridad social, en aplicación de los principios de celeridad y moralidad, conforme con el articulo 209 superior y la ley 100 de 1993, así como a lo dispuesto en el artículo 18 del decreto 1513 de 1997 y en el decreto 266 del 2000”. T-1294 de 2000. 4. Análisis del caso concreto. En el presente caso, la demandante solicitó su pensión de vejez, desde el día 11 de diciembre de 1998 y a la fecha de presentación de la acción de tutela, julio 7 de 2004, aún no se había concedido dicha prestación. De los datos que existen en el expediente se observa lo siguiente: La Administración Departamental, manifestó que es esa la entidad que tiene a su cargo la liquidación y pago del bono pensional en virtud de un convenio interadministrativo de concurrencia, suscrito con el Ministerio de Salud en el año de 1999 y que cobija a los beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud. El 31 de diciembre de 2003, fue suscrito el Convenio Modificatorio No. 2 entre el gobernador y el Ministerio de Hacienda. En virtud de lo dispuesto en la cláusula segunda del mismo, el Ministerio girará al ISS la suma de $17.423.958.807 para cancelar los bonos. Actualmente el Gobernador firmó y remitió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la firma del Ministro, el Proyecto de Convenio Interadministrativo para el pago de bonos pensionales mediante el cual se establece entre otras, cosas, el procedimiento para el manejo de los recursos, la cuenta donde serán girados y la garantía de que serán destinados exclusivamente al pago de los bonos pensionales de los beneficiarios del mencionado Convenio. También se constató que por parte de la Gobernación de Córdoba se hizo ya la liquidación del bono pensional de la demandante, lo que significa que a pesar de que todos los términos ya están vencidos y que las entidades accionadas llevan 4 años dilatando el reconocimiento de la pensión correspondiente a la demandante, para efecto de proteger los derechos reclamados, es preciso determinar en qué estado del proceso de reconocimiento se encuentra la situación de la accionante. La sentencia T-235 de 2002 dispuso lo siguiente: “Antes de solicitarse el bono, el ISS establecerá la historia laboral del peticionario con base en los archivos que posea el ISS y la información que le haya sido suministrada por el afiliado o beneficiarios de la pensión. Se solicitará a quienes hayan sido empleadores del afiliado o a las cajas, fondos o entidades de previsión social a las que hubiere cotizado, que confirmen, modifiquen o nieguen la información laboral porque ello puede incidir en el valor del bono (artículo 20 del decreto 1513/98).[6] El término para este trámite es de treinta días hábiles (artículo 22 decreto 1513/98). Se debe responder dentro de un nuevo término de treinta días hábiles, pero tratándose de entidades públicas el término es de quince días porque así lo establece el Código Contencioso Administrativo. “b. De la anterior información se dará traslado al emisor del bono para que se inicie el proceso de la liquidación provisional del bono pensional (inciso 3º, 4º y 5º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995). Como se trata simplemente de traslado de información, el emisor puede solicitarla nuevamente para verificar si es correcta (Parágrafo del artículo 20 del decreto 1513 de 1998). “c. El emisor del bono producirá una liquidación provisional y la hará conocer al ISS a más tardar treinta días después de la fecha en que reciba la solicitud. (Inciso 8º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995). “d. Tratándose de los bonos tipo B, corresponderá al ISS aceptar u objetar la liquidación provisional sin que sea necesario que se comunique al afiliado. (inciso 9º y parágrafo 3º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995). “e. Una vez aprobada la liquidación provisional, el emisor expedirá dentro del mes siguiente a la confirmación, el bono pensional con las garantías que exijan las normas correspondientes, de acuerdo con las condiciones que establezca el Gobierno Nacional; pero teniendo en cuenta que la pensión ya se causó, procede su pago sin necesidad de la expedición física del título valor (inciso 11º del Decreto 52 del Decreto 1748 de 1995, y parágrafo 3º del artículo 17 del Decreto 1748 de 1995). “f. De conformidad con lo establecido en el parágrafo 1º del Artículo 17 del Decreto 1748 de 1995, el emisor deberá comunicar a los contribuyentes, dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que haya recibido la solicitud de pago, tanto el valor de la cuota parte a pagar como su fecha límite de pago y la tasa de mora aplicable en caso de incumplimiento. “g. Una vez expedido el bono pensional, ha reiterado la jurisprudencia que el ISS, Nivel Nacional, procederá a reconocer la prestación y efectuar el respectivo ingreso a nómina de pensionados (inciso 1º del artículo 44 del Decreto 1748 de 1995). “La sumatoria de todos los trámites, desde la solicitud de pensión hasta la resolución de otorgamiento, no puede sobrepasar los seis meses. Así lo ordenó recientemente la Ley 700 de 2001, en su artículo 4°: “A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes. “Parágrafo. El funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla lo dispuesto en el presente artículo incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de costas judiciales será a cargo del funcionario responsable de la irregularidad”. “Como la liquidación y remisión del bono pensional constituyen el fundamento para que se consolide y reconozca la pensión de jubilación, la Corte ha considerado que si razonablemente no se cumplen oportunamente los términos, procede la acción de tutela, para ordenar su emisión e inclusive puede adicionarse la orden de tutela con el señalamiento de que deben cumplirse los pasos posteriores a la emisión del bono.[7] En el presente caso si el emisor produjo la liquidación del bono debe hacerla conocer del I.S.S. en el término que se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo. El I.S.S. debe aceptar u objetar la liquidación provisional sin que sea necesario que se comunique al afiliado. (inciso 9º y parágrafo 3º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995). Una vez aprobada la liquidación provisional, la Gobernación en el término de 8 días siguientes expedirá el bono pensional con las garantías que exijan las normas correspondientes, de acuerdo con las condiciones que establezca el Gobierno Nacional; pero teniendo en cuenta que la pensión ya se causó, procede su pago sin necesidad de la expedición física del título valor (inciso 11º del Decreto 52 del Decreto 1748 de 1995, y parágrafo 3º del artículo 17 del Decreto 1748 de 1995). Una vez expedido el bono pensional, ha reiterado la jurisprudencia que el I.S.S., procederá a reconocer la prestación y efectuar el respectivo ingreso a nómina de pensionados (inciso 1º del artículo 44 del Decreto 1748 de 1995). V. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero: Por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, REVÓCASE la sentencia proferida el 22 de julio de 2004, por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Montería y, en su lugar, CONCÉDASE la tutela de los derechos fundamentales invocados por la señora ROSY MARY GONZALEZ DE GOMEZ, contra el Fondo Territorial de Pensiones de Córdoba e Instituto de los Seguros Sociales. Segundo. ORDÉNASE al Gobernador de Córdoba, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo haga llegar de inmediato al Seguro Social para su aprobación, la liquidación del bono pensional de la señora ROSY MARY GONZALEZ DE GOMEZ. Una vez aprobada la liquidación provisional, la Gobernación debe expedir el bono dentro de los ocho (8) días siguientes a la confirmación, con las garantías que exijan las normas correspondientes. Tercero. ORDÉNASE al Instituto de Seguros Sociales que en el término de ocho (8) días siguientes a la emisión del bono resuelva por medio de acto administrativo motivado, la pensión de vejez solicitada por la señora ROSY MARY GONZALEZ DE GOMEZ. Cuarto. LÍBRENSE, por la Secretaría General de esta Corporación, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados. Cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado Ponente CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALENAO Secretaria General [1] Ver entre otras las sentencias T-426 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-181 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara, T-360 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz y C-177 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-059 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [2] Ver entre otras Sentencia SU-1354 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-491 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [3] Sentencia T-181 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara. [4] Sentencia T-927 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis. [5] M.P. Manuel José Cepeda [6] El informe es de carácter probatorio, luego el ISS no puede hacer análisis de fondo sobre régimen de transición, ni sobre regímenes especiales, ni sobre derechos adquiridos por leyes vigentes en el instante de adquirirse el status de jubilado, porque ni el mencionado artículo 20 del decreto 1513 de 1998 ni norma alguna le permite negar la pensión ab initio, sin oír ni vencer en juicio a quien resulte perjudicado, puesto que estos aspectos de fondo se deciden en la resolución que define si hay lugar o no al otorgamiento de la prestación. [7] Sentencias: C-77 de 1998. M.P. Alejando Martínez Caballero. T-548 de 1998; T-440 y T-551 del mismo año M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. T-360 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz; T-345 y T-432 de 1999.