Sentencia T-110 de 2016

T-110-16 Sentencia T-110/16 ESTADO COLOMBIANO-Carácter democrático PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter participativo del Estado colombiano ESTADO COLOMBIANO-Naturaleza democrática y pluralista MODELO CONSTITUCIONAL DE FRENOS Y CONTRAPESOS-Propósitos fundamentales El sistema de frenos y contrapesos, que ha sido conocido bajo el nombre de checks and balances, le confiere así un papel relevante al control y a la fiscalización interorgánica recíproca, pero también a la colaboración entre las entidades públicas para servir a la comunidad, promover la prosperidad y garantizar los principios y deberes consagrados en la Carta. PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Objeciones gubernamentales El Gobierno Nacional puede formular objeciones a un proyecto de ley por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad, ya sea total o parcialmente. PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Acción pública de inconstitucionalidad Como ejemplo de colaboración armónica, se encuentra la acción pública de inconstitucionalidad, la cual obedece a un mecanismo de control jurisdiccional para garantizar la integridad y supremacía de la Carta. Le otorga a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. El sistema de frenos y contrapesos también se encuentra ligado, en tratándose de la acción pública de inconstitucionalidad, a la interacción de varios actores. Así, quien decide es la Corte Constitucional, al mismo tiempo que en su trámite participan el ciudadano que promovió el juicio, la Procuraduría General de la Nación con su concepto, las entidades públicas o privadas que se hagan partícipes y las personas que coadyuven la demanda o defiendan la constitucionalidad de las normas que se cuestionan. Además, existe la posibilidad de que se realicen audiencias para discutir el asunto. DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS-Naturaleza y alcance La consulta previa ha sido categorizada como un derecho fundamental de carácter colectivo, que tiene por finalidad la apertura de espacios de diálogo y que se desarrolla con el objeto de alcanzar, en lo posible, el consentimiento o aquiescencia de los pueblos étnicos respecto de una medida. Por ello, y de manera uniforme, la jurisprudencia ha relacionado su alcance normativo con los conceptos de participación y autonomía. CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS-Elementos fundamentales Una característica de la consulta previa en el trámite legislativo supone comprenderla como un mecanismo de carácter preventivo, en el que se busca la generación de sinergias a partir de la participación de las comunidades étnicas en los asuntos que directamente les conciernen. Su despliegue busca evitar que, por ausencia de diálogo, se generen tensiones que puedan conllevar al desconocimiento de los mandatos de la Carta, por lo que al operar como una herramienta que canaliza el ejercicio del poder en favor del pluralismo y de la diversidad cultural de la Nación, se entiende que su desenvolvimiento se torna en una expresión concurrente de control, cuya garantía en una última instancia puede lograrse a través de la intervención de las autoridades judiciales, en un contexto en el que su salvaguarda activa los fines propios del sistema de frenos y contrapesos mencionado en el acápite anterior. ACCION DE TUTELA TRANSITORIA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Procedencia excepcional contra proyectos de ley que se tramitan en el Congreso DERECHO A LA PARTICIPACION Y A LA CONSULTA PREVIA EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Improcedencia de la acción de tutela por cuanto los debates realizados en el Congreso transcurrieron conforme a los mandatos del sistema de frenos y contrapesos ACCION DE TUTELA RESPECTO DEL TRAMITE LEGISLATIVO ADELANTADO EN EL CONGRESO-Improcedencia por cuanto no se vulneraron las facultades mínimas de los congresistas y tampoco se desconoció el núcleo esencial de las garantías y obligaciones vinculadas con el ejercicio de las funciones congresionales No resulta procedente la intervención del juez de tutela, en primer lugar, porque no se avizora una afectación grave y evidente respecto del derecho de participación de las comunidades indígenas; y en segundo lugar, porque una intromisión de su parte desconocería la lógica y el valor con el que operan los mecanismos con que, de ordinario, se adelanta el debate parlamentario y que permiten el funcionamiento del Congreso como un órgano autónomo e independiente del resto de poderes públicos. A lo anterior se agrega que, incluso una vez surtidos los debates reglamentarios, el Gobierno Nacional no encontró que fuese necesario objetarlo por razón de la vulneración alegada. Referencia: expediente T-5.196.392 Acción de Tutela instaurada por Wilson Galindo Hernández y Nelson Gálviz, miembros del pueblo indígena Sikuani, contra el Congreso de la República y los Ministerios del Interior y de Agricultura y Desarrollo Rural Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, cuatro (4) de marzo de dos mil dieciséis (2016) La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de tutela dictado por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES Los señores Wilson Galindo Hernández, miembro del resguardo Santa Teresita Tuparro (Cumaribo-Vichada)[1] y Nelson Gálviz Guacarapare, miembro del resguardo Ríos Mucho Guarrojo (Cumaribo-Vichada), instauraron acción de tutela en contra del Congreso de la República y los Ministerios del Interior y de Agricultura y Desarrollo Rural, al considerar que se transgredieron sus derechos al territorio y a la consulta previa con ocasión del trámite del Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara), por virtud del cual se crean y desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES). 1.1. Hechos relevantes La acción de tutela fue presentada el 25 de agosto de 2015 y en ella se destacan los siguientes hechos: 1.1.1. A través del Ministerio del Interior, el 16 de abril de 2015, el Gobierno Nacional presentó ante el Congreso de la República el Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara), con el propósito de crear e impulsar las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES)[2]. 1.1.2. El Representante a la Cámara, Inti Asprilla, quien presentó ponencia negativa para segundo debate, solicitó un concepto de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, con el fin de establecer la necesidad o no de iniciar un proceso de consulta previa respecto de la citada iniciativa. 1.1.3. En oficio del 7 de julio de 2015, la Dirección de Consulta Previa dio respuesta al concepto solicitado, en el sentido de señalar que sí era necesario adelantar el proceso de consultar, en virtud de que en el proyecto se observaban algunas disposiciones que podían incidir “de manera directa y específica sobre las comunidades étnicas asentadas en la zona donde se habrá de implementar actividades de monocultivos en la altillanura colombiana; disposiciones, que precisamente deben ser objeto de consulta[,] para que con la participación de las comunidades se determine si estas pueden alterar su estatus”[3]. 1.1.4. A través de un concepto rendido el 10 de julio de 2015, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios sostuvo que para efectos de determinar si era necesario adelantar el proceso de consulta previa se debía tener en cuenta el contexto histórico, social y económico de las regiones en que se pretendían consolidar las ZIDRES. Sobre el particular, llamó la atención respecto de varias irregularidades en la adjudicación de baldíos por parte del INCODER, aunado a la demora en el trámite de los procesos de constitución y ampliación de resguardos, especialmente en los departamentos de Vichada y Meta. Por lo anterior, recomendó someter a consulta el proyecto ZIDRES, siempre que dichas zonas se constituyan en los departamentos mencionados[4]. 1.1.5. El 24 de julio de 2015, luego de examinar nuevamente el contenido del proyecto de ley, la Dirección de Consulta Previa rindió un nuevo concepto, en el que señaló que existió una imprecisión en el oficio enviado el 7 de julio, por lo que se hacía necesario rectificar dicho pronunciamiento. Con tal propósito, destaca que el proyecto tiene un carácter general dirigido a las comunidades campesinas, al mismo tiempo que enfatiza que la regulación de las ZIDRES es de utilidad pública e interés social, por lo que no se hace exigible agotar el proceso de consulta previa, “toda vez que este aplica cuando en la ejecución de un proyecto, obra o actividad se generan impactos directos susceptibles de afectar a comunidades étnicas, no a comunidades campesinas y/o trabajadores agrarios”[5]. Por lo demás, señala que el proyecto incluye un artículo 19, en el que se dispone que “No podrán constituirse las ZIDRES en territorios que comprendan, siquiera parcialmente, zonas de reserva campesina, resguardos indígenas y territorios colectivos titulados. Tampoco podrán constituirse en territorios que, de conformidad con la ley, no pueden ser objeto de explotación económica”[6]. Esta circunstancia reafirma que no se produce una afectación directa en ninguna comunidad étnica, en términos de intromisión en su calidad de vida y costumbres, lo que torna innecesario el proceso de consulta[7]. 1.1.6. Con sujeción a este último pronunciamiento, el proceso legislativo siguió su curso, siendo aprobada la iniciativa en la Cámara de Representantes. Para el momento de interposición de la acción de tutela, se habían iniciado las etapas de deliberación y aprobación en la Comisión Quinta y en la Plenaria del Senado de la República (Proyecto de Ley No. 174 de 2015 Senado). 1.1.7. Finalmente, los accionantes exponen que las ZIDRES se crearán en zonas especiales de aptitud agropecuaria, que se encuentren aisladas de centros urbanos significativos y que exijan elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y climáticas. De igual manera, las zonas en que se consolidarán deberán tener baja densidad poblacional, altos índices de pobreza e insuficiencia de infraestructura para el transporte y comercialización de los productos. Por ello, en su criterio, las ZIDRES tan sólo podrán localizarse en departamentos como Vichada, Guainía, Arauca, Meta, Caquetá y Putumayo. 1.2. Solicitud de amparo constitucional 1.2.1. Con fundamento en los hechos relatados, los demandantes solicitan al juez constitucional, en primer lugar, que como medida provisional y como quiera que para el momento de instauración de la acción de tutela ya se habían surtido los debates en la Cámara de Representantes, que se ordenara a la Mesa Directiva del Senado abstenerse de incluir en las sesiones el debate del referido proyecto[8]. Y, en segundo lugar, solicitaron que, tras amparar sus derechos a la consulta previa y al territorio, se ordenara al Congreso de la República el archivo del proyecto en mención, y al Gobierno Nacional retirarlo y abstenerse de adelantar cualquier iniciativa legislativa o reglamentaria relacionada con el mismo asunto, hasta tanto no se cumpla con dicha exigencia. 1.2.2. En lo relativo a la procedencia de la acción de tutela, los accionantes manifiestan que no existe otro mecanismo de defensa judicial para solventar el conflicto mencionado, pues es claro que el proyecto incide en las aspiraciones territoriales que tienen los pueblos indígenas. En su criterio, si bien el artículo 19 de la iniciativa pretende “blindar” el trámite de la ley, en todo caso existe la obligación de consulta, si se tiene en cuenta los territorios preseleccionados para adelantar los proyectos ZIDRES, esto es, los departamentos de Vichada, Meta, Caquetá y Putumayo. En este orden de ideas, reclama que en este proceso legislativo debe exigirse la consulta previa, por las siguientes razones: “(1) ser [los territorios preseleccio-nados] históricamente habitados y manejados según sus usos y costumbres por pueblos indígenas, derivando su subsistencia física y espiritual de la relación cultural que mantienen con estos territorios; (2) existir aspiraciones territoria-les de los pueblos indígenas para la constitución, ampliación, reestructuración y saneamiento de resguardos indígenas; (3) ser territorios en los cuales habitan pueblos indígenas que se encuentran incluidos por la Corte Constitucional en el Auto 04 de 2009 de ‘Protección de los derechos fundamentales de las personas y los pueblos indígenas desplazados por el conflicto armado o en riesgo de desplazamiento forzado, en el marco de la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia T-025 de 2004”[9]. 1.3. Contestación de las partes demandadas e intervención de tercero 1.3.1. Contestación del Congreso de la República[10] El Secretario General del Congreso de la República intervino dentro del término otorgado por la autoridad judicial de primera instancia e indicó que el proyecto mencionado fue producto de la iniciativa del Gobierno Nacional. En lo que atañe a las funciones del Congreso de la República, expuso que las mismas se venían cumpliendo conforme a lo establecido en las normas y procedimientos legales, consultado la justicia y el bien común. Como se deriva de lo expuesto, no existió un pronunciamiento expreso sobre los hechos y pretensiones de la demanda. 1.3.2. Contestación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[11] El Coordinador del Grupo de Atención de Procesos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó declarar la improcedencia de la acción, básicamente por considerar que carece de legitimación por pasiva. Ello es así, por una parte, porque el proyecto fue presentado por el Ministerio del Interior y no por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; y por la otra, porque las pretensiones formuladas no guardan relación con las actuaciones o decisiones que puede adoptar dicha dependencia. Adicionalmente, en lo que respecta al análisis de fondo, advirtió que la acción de tutela no está llamada a prosperar, pues la creación de las ZIDRES apunta a beneficiar a los trabajadores del campo que, por mandato de la Constitución, gozan de un trato diferencial[12]. Por último, mencionó que la consulta previa solo opera frente a aquellas iniciativas legislativas que afecten directamente a las comunidades indígenas, circunstancia que no ocurre en el asunto sub-judice, como fue expresamente mencionado por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior. 1.3.3. Contestación de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior[13] El Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior solicitó que las pretensiones de la demanda sean desestimadas y que, como consecuencia de ello, se declare la improcedencia del amparo. Para comenzar, manifestó que el proyecto de ley no tiene como destinatarios a las comunidades tribales sino a la población campesina, la cual requiere, de manera urgente, una política para el agro que genere oportunidades y riqueza. En este sentido, apuntó que la lectura que se hace por los accionantes del artículo que excluye la constitución de las ZIDRES en resguardos indígenas y territorios colectivos es desacertada, pues lejos de ser una herramienta para “brindar el trámite de la ley”, corresponde a un instrumento para proteger, precisamente, dichos territorios. A continuación resaltó que el proyecto de ley debía ser entendido en clave de respeto e inclusión social, conforme al despliegue de competencias de entidades que tienen la obligación de promover y respaldar el desarrollo rural, en los términos establecidos en el artículo 80 de la Constitución. Por lo anterior, en criterio del Ministerio, es claro que se trata de una política de alcance nacional cuyo objetivo es fortalecer los territorios campesinos, que excluye los espacios de los pueblos tribales, y cuya regulación se propone con un alcance general, impersonal y abstracto, alejado de la obligación de realizar la consulta previa, máxime cuando se está en presencia de una iniciativa cuyas propuestas todavía no constituyen una norma jurídica, careciendo del atributo necesario para causar beneficios o perjuicios a los demandantes o a sus comunidades. Aunado a lo expuesto, señaló que el argumento propuesto por los demandantes incurre en el error de inferir anticipadamente los territorios en donde quedarán ubicadas las ZIDRES, hecho que todavía no ha sido objeto de definición y que, de ser el caso, corresponderá al desarrollo administrativo de la iniciativa. De ser válido el raciocino propuesto, se tendría que llegar al absurdo de consultar todo proyecto que se refiera en general a una política sobre el territorio de Colombia, ya que existiría una expectativa de afectación al momento en que las autoridades competentes procedan a su ejecución. Finalmente, agregó que si una autoridad emite un concepto que no se ajusta a derecho, como ocurrió en su caso, tiene la obligación funcional de enmendarlo y aclararlo. 1.3.4. Contestación de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior[14] El Director de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por carecer de legitimación por pasiva frente a las pretensiones de los demandantes. A pesar de lo anterior, reiteró que el proyecto se encuentra dirigido a las comunidades campesinas en general, como una medida de utilidad pública e interés social, que no requiere consulta previa, por no afectar directamente a los pueblos indígenas. Al respecto, enfatizó que la iniciativa excluye a los territorios indígenas en la conformación de las ZIDRES, y que si bien expresamente no se señala como zonas vedadas a los terrenos en trámites de adjudicación o ampliación del título colectivo y/o con presencia de comunidades étnicas, su protección se deriva de lo previsto en otras disposiciones como la Ley 21 de 1991 (artículo 14), la Ley 70 de 1993 (capítulo III, reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva, artículos 4 a 18), la Ley 160 de 1994 (Capítulo XIV, resguardos indígenas, artículos 85, 86 y 87), el Decreto 2613 de 2014 (Capítulo II, certificación de presencia de comunidades étnicas, artículos 4, 5 y 6), el Decreto 2333 de 2013 (Título II, medidas de protección de la posesión de territorios ancestrales y/o tradicionales, procedimiento de medidas de protección de la posesión, artículos 5 al 9) y la Directiva Presidencial 190 de 2013 (pasos 1 al 6). 1.3.5. Intervención del Representante Inti Asprilla[15] 1.3.5.1. El Representante a la Cámara por Bogotá, Inti Asprilla, coadyuvó la demanda presentada por los accionantes, al considerar que la aprobación de la iniciativa involucraba un desconocimiento de los derechos a la consulta previa y al territorio[16]. Los argumentos planteados por el interviniente se resumen en consideraciones vinculadas con la procedencia de la acción y con el examen del asunto de fondo. 1.3.5.2. En lo que atañe al primer punto, esto es, en relación con la viabilidad procesal de la acción de tutela, sostuvo que se observa la ocurrencia de una situación apremiante que convoca la intervención del juez constitucional, ya que la aprobación de la ley incide en el núcleo esencial de los derechos fundamentales previamente mencionados. A continuación, expuso que por tratarse de un acto de carácter general y abstracto, en principio, el amparo no estaría llamado a prosperar contra el proyecto de ley. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia, en la medida en que el legislativo desconozca las garantías mínimas que se derivan de la Constitución, como ocurre en el asunto bajo examen, la acción de tutela podría ser instaurada[17]. 1.3.5.3. Por su parte, en relación con el asunto de fondo, el interviniente sostiene que el proyecto afecta directamente a los pueblos indígenas, ya que modifica el régimen normativo que los protege al incidir en el acceso a la tierra y de allí en el derecho al territorio. En su criterio, es actualmente exigible la consulta previa sin perjuicio de que en el futuro y respecto de cada decisión administrativa llegase a ser necesario el ejercicio de este mecanismo de participación. A continuación resaltó la existencia de dos conceptos diferentes expedidos por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior. Uno en el que se señala la importancia de la consulta y otro que se adopta en un sentido total-mente contrario. Para el interviniente esta contradicción evidencia el irrespeto hacia el citado derecho fundamental, con el único propósito de lograr la aproba-ción de la iniciativa en perjuicio de la diversidad cultural. En este punto enfatizó que la Procuraduría General de la Nación también expidió un concepto, en el cual resaltó la exigibilidad de adelantar la consulta previa, bajo la consideración de que los pueblos que habitan los departamentos de Meta y Vichada han sido víctimas de la violencia, se encuentran dentro del listado de comunidades en riesgo de exterminio y el Estado no ha sido diligente en el trámite de los procesos de constitución y ampliación de resguardos a su favor, frente a lo cual existe incluso una relación con el desplazamientos forzado[18]. Adicional a lo expuesto, el Representante Asprilla hizo referencia al Plan de Salvaguardia del Pueblo Sikuani, a la noción de territorio que tienen y a las problemáticas que enfrentan, entre ellas, el ejercicio del derecho al territorio y a la propiedad colectiva, pues muchos de sus sitios sagrados no han sido reconocidos como parte de los resguardos y otros necesitan saneamiento o ampliación por superpoblación. A juicio del interviniente, este pueblo se vería afectado con la expedición de la ley, ya que gran parte de su territorio coincide con el departamento de Vichada. Por último, señaló que propuso la aprobación de un parágrafo cuando las ZIDRES colindaran con resguardos indígenas o territorios colectivos exigiendo el procedimiento de consulta previa, el cual fue rechazado por la mayoría. II. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN Y ELEMENTOS DE PRUEBA RELEVANTES APORTADOS AL PROCESO 2.1. Sentencia de primera y única instancia La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la improcedencia del amparo solicitado. Para sustentar su decisión, el a-quo argumentó que la pretensión de la parte actora tiene como propósito excluir al Proyecto de Ley No. 223 de 2015 del debate legislativo. Dicha solicitud es contraria a la autonomía e independencia del Congreso, en virtud de las cuales “durante la discusión de [una iniciativa legislativa] no se permite la injerencia de otro órgano estatal y, específicamente, no [hay] oportunidad alguna de control judicial”[19]. No obstante, en la medida en que no puede existir una cláusula de inmunidad absoluta, el ordenamiento jurídico dispone que para cuestionar el resultado del proceder legislativo, esto es, una ley aprobada, sancionada y promulgada, se establece la acción pública de inconstitucionalidad, como mecanismo idóneo para dilucidar la situación que aqueja a los demandantes, más aún cuando se está en presencia de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, frente al cual resulta improcedente el amparo constitucional, en los términos del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. Finalmente, el a-quo sostuvo que la existencia del otro medio de defensa judicial resalta el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, especial-mente “si se tiene en cuenta que en el presente asunto tampoco procede la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto no existe en el expediente prueba ni elemento de juicio fundado que acredite, válidamente, la presencia de una situación de esa precisa naturaleza, ni las condiciones de gravedad, inminencia y urgencia que la caracterizan que, harían impostergable la protección mediante la acción de tutela”[20]. 2.2. Pruebas relevantes aportadas al proceso a. Copia del texto de Proyecto de Ley No. 223 de 2015 (Cámara), aprobado en las sesiones ordinarias de la Comisión Quinta Constitucional Permanente, por el cual se crean las ZIDRES. En virtud del texto sometido al proceso de aprobación legislativa, ellas se definen como las “zonas especiales de aptitud agropecuaria, ubicadas en el territorio nacional, que integral y complementariamente cumplan lo siguiente: se encuentren aisladas de los centros urbanos más significativos; demanden elevados costos de adaptación productiva por sus caracte-rísticas agrológicas y climáticas; tengan baja densidad poblacional; presenten altos índices de pobreza; carezcan de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos”[21]. Entre los objetivos de las ZIDRES se encuentran (i) el aumento de la productividad y competitividad de la tierra, (ii) la promoción del desarrollo social, económico y sostenible de la zona, (iii) la conservación del ambiente y las mejoras en las condiciones agrológicas; (iv) el acceso y regularización de la propiedad de los trabajadores agrarios, (v) la promoción de la seguridad alimentaria y el empleo rural; y (vi) la inversión sin poner en riesgo la seguridad y la autonomía alimentaria de los colombianos. De acuerdo con el texto aprobado, las personas jurídicas o naturales o las empresas asociativas que decidan adelantar proyectos productivos en las ZIDRES deberán inscribir su respectivo proyecto en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, incluyendo –entre otros– el esquema de viabilidad, el plan que asegure la seguridad alimentaria y un estudio de títulos de los predios que se requieran para el proyecto. Por lo demás, se consagran normas que autorizan el uso de bienes inmuebles de la Nación a cargo de una contraprestación dineraria, así como estímulos y medidas de protección para el campesino o trabajador agrario. En todo caso, en el artículo 12 se establece que “La identificación de las áreas potenciales para declarar una ZIDRES, será establecida por la UPRA [Unidad de Planificación Rural Agropecuaria] de conformidad con el artículo 1º, y de acuerdo a criterios de planeación territorial, desarrollo rural, estudios de suelo a escala apropiada, información catastral actualizada y estudios de evaluación de tierras de conformidad a la metodología establecida por esta entidad”[22], con la salvedad que se dispone en el artículo 19, conforme a la cual: “No podrán constituirse las ZIDRES en territorios que comprendan, siquiera parcialmente, zonas de reserva campesina, resguardos indígenas y territorios colectivos titulados o en trámite de constitución. Tampoco podrán constituirse en territorios que, de conformidad con la ley, no pueden ser objeto de explotación económica”[23] (Cuaderno 1, folios 8 a 13). b. Copia del informe de ponencia negativa al Proyecto de Ley No. 223 de 2015 presentado por el Representante a la Cámara por Bogotá, Inti Asprilla. En dicho informe señala que la iniciativa es contraria a la Constitución, entre otras razones, porque su contenido pone en riesgo la soberanía alimentaria de los colombianos, al entender que se autoriza la compra de tierras por parte de países extranjeros y multinacionales que invierten en agro-combustibles. A continuación refiere que el modelo de producción agrícola de las ZIDRES parte de la base de proyectos asociativos entre empresarios y trabajadores agrícolas, para que se puedan generar economías de escala, en los cuales el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural actuará como garante de los derechos de los campesinos. Sin embargo, cuestiona que no se fijen parámetros normativos claros, como aquellos relativos a la distribución de beneficios para los campesinos, o los tipos de subsidios y estímulos que se darán. Con todo, a su juicio, la inconveniencia del proyecto se encuentra en la insuficiente información y evidencia científica que lo justifica, incluyendo la ausencia de un estudio sobre el estado actual de los baldíos en el país. A lo anterior se agrega la realidad del contexto actual, en especial frente a los diálogos en La Habana entre el Gobierno Nacional y las FARC, que tiene dentro de su agenda política el desarrollo agrario. Posteriormente, menciona que el proyecto es inconstitucional porque no se adelantó el proceso de consulta previa. Sobre el particular, apunta que si bien la iniciativa excluye las ZIDRES de los resguardos indígenas y territorios colectivos, omite tener en cuenta que la población étnica también tiene un número importante de trabajadores agrarios, que debieron ser consultados y tenidos en cuenta como destinatarios de la ley. Aunado a lo anterior, sostiene que pueden existir tensiones entre las pretensiones de los pueblos indígenas y la constitución de las ZIDRES. Para ello, como ejemplo, menciona a la etnia Sikuani en el departamento de Vichada y al grupo indígena Mapayerri, frente a quienes no se han dado respuestas oportunas de titulación por parte del INCODER. Por lo demás, el proyecto puede incidir en la destinación de los baldíos, según lo previsto en la Ley 160 de 1994, desconociendo que los mismos igual-mente se deben utilizar para dotar de tierras a las comunidades indígenas y no solo campesinas. Por último, alega que el proyecto reproduce disposiciones de la Ley 1450 de 2012, que fue declarada inexequible por esta Corporación, al mismo tiempo que introduce normas regresivas en detrimento de los derechos de sujetos de especial protección constitucional, como son los campesinos, quienes deben acceder progresivamente a la tierra[24]. c. Oficio del 7 de julio de 2015 del Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en el que concluye que en el proyecto se observaban algunas disposiciones que podían incidir “de manera directa y específica sobre las comunidades étnicas asentadas en la zona donde se habrá de implementar actividades de monocultivos en la altillanura colombiana; disposiciones, que precisamente deben ser objeto de consulta[,] para que con la participación de las comunidades se determine si estas pueden alterar su estatus”[25]. d. Concepto firmado el 24 de julio de 2015 por el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior, en el que señaló que existió una imprecisión en el oficio enviado el 7 de julio, por lo que se hacía necesario rectificar dicho pronunciamiento. En este se concluyó que la iniciativa no requería de consulta previa, por tratarse de una regulación general y abstracta cuyo destinatario son las comunidades campesinas. Por lo demás, se resaltó que el proyecto no implica “la ejecución de un proyecto, obra o actividad [que] generan impactos directos susceptibles de afectar a comunidades étnicas”, más aún cuando se excluyen de las áreas ZIDRES a los resguardos indígenas y territorios colectivos. e. Concepto elaborado el 10 de julio de 2015 por la Procuraduría Delegada para asuntos Ambientales y Agrarios, en el que –como ya se dijo– se sostuvo que, para efectos de determinar si era necesario adelantar el proceso de consulta previa, se debía tener en cuenta el contexto histórico, social y económico de las regiones en que se pretendían consolidar las ZIDRES. Sobre el particular, llamó la atención respecto de varias irregularidades en la adjudicación de baldíos por parte del INCODER, aunado a la demora en el trámite de los procesos de constitución y ampliación de resguardos, especialmente en los departamentos de Vichada y Meta. Por lo anterior, recomendó someter a consulta el proyecto ZIDRES, siempre que dichas zonas se constituyan en los departamentos mencionados. f. Plan de Salvaguarda Sikuani que, según consta en la introducción, obedece a las órdenes proferidas por la Corte Constitucional en el Auto 004 de 2009. En el capítulo 1 se abordan generalidades del contexto regional que habita este pueblo (departamentos de Arauca, Casanare, Meta y Vichada). A continuación, se explica el proceso de poblamiento de la Orinoquia por parte de comunidades indígenas y cómo esté se dio siguiendo las cuencas de varios ríos, influenciado por la llegada de varios grupos sociales, como comunidades religiosas, conquistadores, colonos y actores armados. También se refiere al contexto económico de la región y a la perspectiva de políticas económicas en materia de desarrollo de la agroindustria, de la que hacen parte los cultivos de palma en el país. Además, se alude a la existencia de tensiones entre las inversiones económicas y los pueblos indígenas que habitan la zona. En el documento sólo se caracteriza a la población Sikuani debido a la mayor afectación padecida. En este orden de ideas, se afirmó que además de los actores armados otras circunstancias amenazan la supervivencia de los pueblos amerindios, como los megaproyectos agrícolas y de explota-ción de recursos naturales. Lo anterior en un escenario de sucesos que marcan su historia y que, entre otros, giran en torno a lo que denominan “la expropiación de nuestro territorio”[26], por fenómenos relacionados con la colonización, la violencia y los conflictos sobre la tierra. De forma paralela se mencionan problemas actuales como la invisibilidad de su situación, el saneamiento básico y la contaminación de aguas por actividades económicas y urbanas, así como de residuos que en ellas se generan. En este sentido, también se traen a colación vulneraciones de derechos humanos (como el desplazamiento forzado), que se relacionan con la afectación de su entorno, tanto por actividades lícitas (explotación petrolera) como ilícitas (cultivos de uso ilícito) y enfatizan que la problemática que afecta hoy en día al Pueblo Sikuani radica en la pérdida o riesgo de privación del territorio ancestral[27]. Se agrega que otro problema radica en que la titulación de los resguardos no tuvo en cuenta la cultura sikuani, la idoneidad de las tierras para la agricultura, caza y pesca, y la ubicación de los sitios sagrados[28]. En este sentido, también mencionan actuaciones irregulares en la titulación de baldíos y megaproyectos agrarios (palma, soya, maíz, sorgo, caucho, azúcar y animales de engorde) que producen cambios ambientales en el uso del suelo. Por último, sobre la economía del pueblo Sikuani, el documento refiere que siguen actividades tradicionales, como el cultivo en conucos, la caza y la recolección, pero también el comercio de algunos productos a cambio de dinero. En este orden de ideas, se destaca que dentro de su Plan de Salvaguarda se busca asegurar su fortalecimiento social, territorial, socioeconómico y sociocultural[29] (Cuaderno 1, folio 65, CD único). g. Video de la sesión en la Cámara de Representantes, en la que el presidente de dicho organismo refiere que el Director de Consulta Previa rectificó el primer concepto emitido, en el sentido de aclarar que no es necesario adelantar el proceso de consulta previa. En el video, según se observa, se lee la parte conclusiva del nuevo concepto, en la cual se indica que el texto propuesto “(…) no desencadena en una afectación directa a sujetos colectivos susceptibles de derechos constitucionalmente protegidos; entendida dicha intromisión intolerable a su calidad de vida y costumbres” (Cuaderno 1, folio 103, CD único). III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 3.1. Competencia Esta Sala es competente para revisar la decisión proferida en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 28 de octubre de 2015, proferido por la Sala de Selección número Diez. 3.2. Delimitación del caso, problema jurídico y esquema de definición 3.2.1. El Gobierno Nacional presentó al Congreso de la República un proyecto de ley con el fin de crear las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES). Durante su trámite, la Dirección de Consulta Previa rindió dos conceptos. En el primero de ellos mencionó la necesidad de adelantar la consulta previa, por cuanto en la iniciativa se observaban algunas disposiciones que podían incidir de manera directa y específica sobre las comunidades étnicas asentadas en las zonas en donde se busca implementar, como consecuencia de este proyecto, actividades de monocultivo en la altillanura colombiana. Por su parte, en el segundo, se destacó la existencia de una imprecisión en el concepto anterior, enfatizando que no era necesaria la consulta, entre otras razones, porque (i) el objetivo de la ley son las comunidades campesinas, (ii) su regulación es de carácter general y abstracto, sin que se disponga la ejecución de un proyecto, obra o actividad que tenga un impacto directo sobre los pueblos étnicos; y (iii) su ámbito regulatorio excluye de manera directa las zonas de resguardos y territorios colectivos titulados como susceptibles de comprender las áreas de las ZIDRES. Con todo, se mencionó la importancia de eliminar las zonas que están en trámite de adjudicación o ampliación de títulos colectivos, con el propósito de otorgarle una mayor claridad al proyecto. Para la misma época, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios sostuvo que, para efectos de determinar si era o no necesario llevar a cabo el proceso de consulta previa, se debía tener en cuenta el contexto social, histórico, político y económico de las regiones en las que se pretendían consolidar las ZIDRES. En este sentido, enfatizó que en algunos departamentos en los cuales podía llevarse su ejecución, como lo son Meta y Vichada, habitan comunidades indígenas que habían sido víctimas de disímiles trasgresiones y violaciones a sus derechos, por lo que recomendó adelantar el proceso de consulta, en la medida en que dichas zonas se llegasen a ver afectadas por el alcance de la iniciativa. Aunado a lo anterior, apuntó la existencia de varias irregularidades en la adjudicación de baldíos, que coincide con el desplaza-miento forzado de etnias indígenas, al igual que con demoras en la titulación y ampliación de resguardos por parte del INCODER. 3.2.2. En su calidad de ponente, el Representante a la Cámara por Bogotá, Inti Raúl Asprilla, presentó ponencia negativa en el trámite del Proyecto de Ley de las ZIDRES, tanto por razones de inconveniencia como de inconstitucionalidad, en relación con este punto su examen se enfocó principalmente en controvertir la falta de consulta previa. Por lo demás, presentó un escrito de coadyuvancia a la demanda, en el que destaca la importancia de la tutela para dar respuesta a una situación apremiante configurativa de un perjuicio irremediable, no solo frente al citado derecho a la consulta sino también frente al derecho al territorio. En lo relativo al fondo del asunto, apuntó que existía una afectación directa a los pueblos indígenas, ya que se modificaba el régimen normativo que permitía acceder a la tierra y, por lo mismo, se afectaba su potestad de decidir en torno a su desarrollo. Finalmente, destacó el Plan de Salvaguardia del Pueblo Sikuani, el cual, en su opinión, se ve afectado con la iniciativa en trámite. 3.2.3. Con fundamento en lo anterior, los demandantes solicitaron al juez de tutela, en primer lugar, que como medida provisional y como quiera que para el momento de instauración de la acción ya se habían surtido los debates en la Cámara, se ordenara a la Mesa Directiva del Senado abstenerse de incluir en las sesiones el debate del referido proyecto. Y, en segundo lugar, tras amparar sus derechos a la consulta previa y al territorio, ordenar al Congreso el archivo del proyecto y al Gobierno Nacional, además de retirarlo, abstenerse de adelantar cualquier iniciativa normativa relacionada con el mismo asunto, hasta tanto no se llevara a cabo dicho proceso de consulta. Para sustentar su pretensión, adujeron la inexistencia de mecanismos judiciales de defensa que resguardaran los bienes jurídicos en tensión, como lo es el derecho de participación (consulta previa) y el derecho al territorio. En este sentido, indicaron que las ZIDRES serían establecidas en zonas que habitan las comunidades o en donde se hallan sus sitios sagrados. Por lo demás, enfatizaron que la difícil situación en la que viven ha sido descrita por esta Corporación en el Auto 004 de 2009, que dio origen a un plan de salvaguardia. 3.2.4. Las autoridades demandadas se opusieron en general a la prosperidad del amparo, entre otras razones, al considerar (i) que el ámbito regulatorio del Proyecto de Ley ZIDRES no recae en las comunidades étnicas sino en la pobla-ción campesina; (ii) que se trata de una política de alcance nacional dirigida a impulsar el desarrollo rural; (iii) que no existe certeza sobre la ubicación de las ZIDRES, por lo que el impacto territorial que se alega no es concreto ni demostrable; y finalmente, (iv) que el proyecto excluye expresamente a los resguardos indígenas y a los territorios colectivos, como áreas susceptibles de ser afectadas por las ZIDRES. 3.2.5. El juez de tutela de instancia declaró la improcedencia del amparo, al concluir que la pretensión solicitada, desde una perspectiva general, es contraria a la autonomía e independencia del legislativo. Por lo demás, lo procedente es cuestionar la ley por medio de la acción pública de inconstitucionalidad, frente a la cual no cabe la acción de tutela, por tratarse de un acto general, impersonal y abstracto. Por último, recalcó que no se observa la existencia de un perjuicio irremediable, en la medida en que no se acreditó una afectación real, grave y urgente, sobre todo cuando se trata de una iniciativa en curso. 3.2.6. De lo relatado se infieren dos escenarios. Por una parte, es claro que la tutela tiene como objetivo primordial el amparo del derecho a la consulta previa, pues se entiende por los accionantes que la iniciativa tiene un impacto directo en los pueblos étnicos, más allá de la exclusión que se propone respecto a la no conformación de las ZIDRES con áreas correspondientes a territorios colectivos y resguardos indígenas. Para ello, se alude a la afectación de la tierra, a las deficiencias en titulación que podrían impactar en territorios que se reclaman y a la destinación de los baldíos. Por la otra, se invoca una afectación del derecho al territorio, sin que se especifique cuál o cuáles son las conductas que conducen a su vulneración, por fuera del incumplimiento del citado deber de consulta. En este sentido, esta Corporación entiende que el debate que realmente se suscita se relaciona con la protección del derecho a la consulta previa en el trámite de una iniciativa legislativa. Por tal motivo, el problema jurídico y las consideraciones apuntarán en dicho sentido, no sin antes advertir que el amparo del citado derecho de participación adquiere precisamente el carácter de una garantía fundamental, en la medida en que se constituye en un medio para preservar un conjunto amplio de derechos de los cuales depende la subsistencia y preservación de la integridad étnica y cultural de los pueblos tribales. Así, en varias oportunidades, esta Corporación ha resaltado el vínculo que existe entre la consulta y los derechos a la identidad e integridad cultural, a conservar sus usos, costumbres e instituciones propias, a la tierra y al territorio, y a decidir sus prioridades y estrategias para el desarrollo[30]. 3.2.7. En todo caso, antes de plantear el problema jurídico, es preciso advertir la existencia de dos circunstancias adicionales. La primera se vincula con la definición de la medida cautelar solicitada, y la segunda con el trámite que siguió la iniciativa sobre las ZIDRES. 3.2.7.1. En cuanto al primer punto, conforme se destacó con anterioridad, los accionantes solicitaron a la autoridad judicial de primera instancia, en virtud del artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, que se ordenara a la Mesa Directiva del Senado abstenerse de incluir en el orden del día el Proyecto de Ley ZIDRES, hasta tanto se resolviera la acción impetrada[31]. Básicamente, como se advierte, se solicitó la suspensión de los debates relacionados con la iniciativa en la citada cámara congresional, para lo cual se argumentó que la misma “deslegitimaba las aspiraciones territoriales de los pueblos indígenas”[32], circunstancia frente a la cual se hacía indispensable agotar con anterioridad el trámite de la consulta previa. Sobre el particular, al momento de admitir la demanda y en su calidad de juez de instancia, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió abstenerse de decretar la medida cautelar, pues no se observaban elementos fácticos de los que pudieran desprenderse circunstancias de inminencia, gravedad y urgencia que conllevaran a su adopción[33]. En relación con este tema, cabe resaltar que el citado artículo 7 del Decreto 2591 de 1991[34] confiere amplios poderes al juez constitucional para adoptar medidas que eviten que su decisión, en caso de amparar el derecho, resulte inane. Precisamente, entre otras, el inciso primero le otorga competencia al juez de tutela para suspender la aplicación del acto concreto que amenace o vulnere un derecho fundamental. No obstante, el mismo inciso condiciona la adopción de esta medida a la demostración de unos supuestos de necesidad y urgencia[35], evidenciados a partir de las circunstancias del caso[36], sin perjuicio de que más allá de su procedencia formal se mantenga la ejecución del acto, con el propósito de “evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público”[37]. De los elementos de prueba aportados por los accionantes, como lo sostuvo el juez de instancia, efectivamente no se evidenciaba la necesidad y urgencia de suspender los debates en el Congreso respecto de la iniciativa cuestionada, más aún cuando una decisión en tal sentido tendría el efecto de lesionar un interés público prioritario dentro de la estructura constitucional del Estado, como lo es la preservación de la autonomía e independencia del órgano legislativo y la realización del principio democrático. En efecto, si bien esta Corporación –como se mencionará más adelante– ha señalado que excepcionalmente cabe la acción de tutela para garantizar los derechos fundamentales de las minorías que se ven afectadas como resultado de los procedimientos legislativos, dicha modalidad de control no puede conducir a una intromisión o interferencia tal que impida el funcionamiento mismo del órgano legislativo, en especial cuando el asunto que se reclama hace parte de los argumentos expuestos en el debate para buscar que la iniciativa no sea aprobada. Así se manifestó por los accionantes, al hacer referencia a la ponencia negativa elaborada por el Representante Inti Asprilla, en cuyas consideraciones se señaló la necesidad de adelantar el proceso de consulta previa, cuestión que no fue compartida por el resto de los miembros de la Cámara de Representantes. En este sentido, la Sala ha de insistir en que el debate en el Congreso de la República y el despliegue de la democracia que en ese recinto se materializa es un interés público de altísimo valor, por lo que la eventual adopción de una medida cautelar vinculada con el ejercicio de las funciones a su cargo, además de demostrar la necesidad y urgencia de proteger un derecho fundamental y de no afectar el núcleo esencial de la actividad legislativa, debe estar sustentada en elementos fácticos suficientes que acrediten efectivamente la configuración de un perjuicio, asunto que no se da en este caso, máxime cuando lo que se alega es la supuesta existencia de unas zonas preseleccionadas, que en principio y materialmente no podrían existir, por no haber sido sancionada –en ese momento– la ley que les daría sustento. En casos como el expuesto, es claro que la intervención del juez de tutela dentro de un debate político, como es aquél que se despliega en la rama legislativa, es en extremo excepcional, pues de por medio se encuentra el deber de respetar de la autonomía e independencia de la que debe gozar el Congreso, como expresión básica del Estado de Derecho. Por lo anterior, se concluye que no cabe ningún reparo a la decisión adoptada sobre este particular por el juez de instancia, más allá de la insistencia de los accionantes, conforme al escrito remitido a esta Corporación en el mes de noviembre de 2015, en el que tan solo acompañaron un mapa de las supuestas zonas preseleccionadas como potenciales áreas ZIDRES. 3.2.7.2. En cuanto al segundo punto, esto es, el trámite que siguió la iniciativa sobre las ZIDRES, se destaca por esta Sala de Revisión que en la actualidad el proyecto concluyó con sus cuatros debates reglamentarios y que fue sancionado por el Gobierno Nacional, sin presentar objeción alguna, a través de la Ley 1776 del 29 de enero de 2016. 3.2.8. A partir de lo expuesto y de acuerdo con la delimitación de la controversia realizada, le corresponde a esta Corporación resolver los siguientes problemas jurídicos. En primer lugar, se deberá establecer si la acción de tutela resulta procedente durante el trámite de un proyecto de ley, con el fin de precaver una posible trasgresión del derecho fundamental a la consulta previa. Y, en segundo lugar, se analizará si el amparo resulta procesalmente viable cuando el referido trámite culminó y el proyecto fue sancionado y promulgado convirtiéndose así en una ley de la República. Con el fin de dar respuesta a estos problemas jurídicos, la Sala se pronunciará sobre algunas de (i) las características de la democracia en Colombia; (ii) la colaboración armónica y los elementos del sistema de frenos y contrapesos; (iii) el derecho a la participación y a la consulta previa en el proceso legislativo; y (iv) los supuestos de procedencia excepcional de la acción de tutela en relación con el trámite de proyectos de ley, así como las consecuencias que se producen a partir de su sanción y promulgación. Con sujeción a los temas expuestos, (v) se resolverá el caso concreto. 3.3. Algunas características de la democracia en Colombia 3.3.1. Como Estado Social de Derecho, una de las características de la República de Colombia es ser democrática, participativa y pluralista[38]. Esta última tiene una de sus principales manifestaciones en el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana[39], así como en la guarda de sus riquezas culturales[40], pero también en la existencia de múltiples posturas políticas que pueden manifestarse dentro del espectro normativo de la Constitución. En este sentido, por ejemplo, la Carta reconoce el derecho de todo ciudadano a constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna, formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas[41]. Igualmente y de manera ilustrativa, otra manifestación del pluralismo se da en la posibilidad con que cuentan los partidos y movimientos políticos con personería jurídica de declararse en oposición al gobierno, a quienes deberá garantizárseles –entre otros– el acceso a la información y a la documentación oficial, y el uso de los medios de comunicación del Estado[42]. En este orden de ideas, en cuanto al carácter democrático, participativo y pluralista del Estado colombiano, la Constitución consagra, sin distinción, el derecho de todos los ciudadanos a concurrir en la conformación, ejercicio y control del poder político. Esta potestad se halla prevista como derecho fundamental (CP art. 40) y obedece también a uno de los fines estatales plasmados en el artículo 2 del Texto Superior[43], en el que se impone como uno de los objetivos de la organización estatal el de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (…)”. 3.3.2. El ejercicio de los derechos políticos, además de realizar el mandato de participación democrática, encuentra un claro sustento en el reconocimiento que el Constituyente hace a la soberanía popular, cuyo propósito apunta a ampliar los espacios de incidencia directa del pueblo en la toma de decisiones que repercuten tanto a nivel nacional como regional y local. En términos del artículo 3 de la Constitución, esta soberanía puede ejercerse de forma directa por el pueblo o por medio de sus representantes[44]. En el primer caso, por ejemplo, los ciudadanos pueden hacer uso del voto o de los mecanismos de participación, como ocurre con la revocatoria del mandato, sin perjuicio de la interposición de las acciones públicas para la defensa de la Constitución (CP arts. 40, 103 y 241); mientras que, cuando se actúa por intermedio de representantes, estos últimos pueden desarrollar un amplio abanico de acciones dirigidas a realizar la justicia y el bien común (CP art. 133), como ocurre con la presentación de iniciativas legislativas o el uso de medios de control político, como lo son las mociones de censura o de observaciones (C.P. arts. 114, 135.9, 200.5 y 208). 3.3.3. Ahora bien, en tratándose del despliegue de la democracia por medio de los representantes y, particularmente, de aquellos que conforman la Rama Legislativa, la Constitución es clara en establecer que los miembros de los cuerpos colegiados (para este caso el Congreso) representan al pueblo y, por lo mismo, deberán actuar consultando la justicia y el bien común[45]. Con todo, internamente y como lo ha señalado esta Corporación, opera una lógica de mayorías políticas sometida, en todo caso, como poder constituido, a los designios de la Carta. Precisamente, en la Sentencia T-983A de 2004[46], este Tribunal expuso que el “hecho de limitar el uso del poder conduce a que se produzcan diversas tensiones constitucionales. Quizás la más relevante, debido a su génesis constitucional, es aquella en la cual el modus operandi en el cumplimiento de las funciones de un órgano constitucional, entra en conflicto con algunos de los valores, principios o derechos previstos en la Carta Política. [Lo anterior] (…) es el caso de los órganos políticos que actúan conforme a la regla de las mayorías y que, por tal motivo, su actividad suele entrar en tensión con los derechos de las minorías, garantizados en el Texto Superior”. Esta tensión fue objeto de una distinción expresa por el legislador en la Ley 5ª de 1992[47], en la que se consagra las reglas de la mayoría y las minorías como dos principios que regulan la interpretación del Reglamento. En cuanto a la primera, esto es, la regla de la mayoría, se entiende que “debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común”; mientras que, por su parte, la regla de las minorías refleja la imperiosa necesidad de garantizar “el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución”[48]. Como se verá más adelante, ambos principios encuentran desarrollo tanto en el Texto Constitucional, como en la referida ley. 3.3.4. A pesar de que será abordado más adelante, dentro de nuestro sistema constitucional la limitación del poder y sobre todo de las dinámicas mayoritarias opera, principalmente, a través de la regulación. Esta puede adquirir diversos matices, pero lo cierto es que, para los efectos de esta providencia, resulta pertinente indicar, por ejemplo, que el número de debates necesarios, el quórum requerido (sea deliberativo o decisorio) y los lapsos que han de respetarse entre las deliberaciones de cada Cámara y las decisiones que en ellas se adopten hace parte de los controles que se imponen a la regla de la mayoría, cuando, de manera primordial, su ejercicio apunta a que un proyecto de ley se torne en norma de la República. En este orden de ideas, de manera ilustrativa, puede mencionarse que el artículo 157 de la Constitución exige, para que un proyecto sea ley, que sea publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; que haya sido aprobado en todos los debates en cada una de las cámaras y comisiones, y que haya sido sancionado por el Gobierno Nacional[49]. En el desarrollo del debate pueden intervenir –entre otros– todos los congresistas, los ministros y funcionarios invitados, de conformidad con lo previsto en el artículo 96 de la Ley 5ª de 1992[50]. Por lo demás, en dichos debates el uso de la palabra está regulado. En efecto, se requiere la autorización previa de la Presidencia, que ha de delimitar el tiempo de cada intervención. En este sentido, de especial relevancia resulta la regula-ción que se consagra en el artículo 97 de la ley en comento, relativa al uso de la palabra, pues la discusión sobre la aprobación de un proyecto de ley inicia con la presentación del informe de ponencia por los congresistas designados para tal efecto, seguido por los voceros y miembros de las bancadas, y por último una apertura general para los demás oradores, entre los cuales generalmente se encuentran los restantes miembros del Congreso[51]. Cabe destacar que, según el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, la Mesa Directiva de la respectiva comisión está facultada para designar a los ponentes[52], lo que implica que –como sucedió en este caso– no necesariamente sea elegido quien acompañe el proyecto. Aunado a lo anterior, es claro que en el desarrollo de los debates podrán existir interpelaciones a los oradores mediante preguntas o solicitudes de aclaración[53] y, en todo caso, en relación con quien se controvierta sus argumentaciones, se consagra el derecho a replicar o rectificar su posición[54]. Como parte de la regulación que canaliza la regla de la mayoría, el artículo 160 de la Carta contempla como requisito, entre el primero y el segundo debate en cada cámara, un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación en esa cámara y la iniciación de los debates en la otra, al menos quince días[55]. Por su parte, la Ley 5ª de 1992 establece que, en relación con este tiempo, entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días[56]. Finalmente, el artículo 145 de la Carta exige que, para poder deliberar, se requiere la presencia de al menos una cuarta parte de los miembros, ya sea en las cámaras o en las comisiones, mientras que –por regla general y salvo las excepciones que la Constitución contempla– se requiere de la asistencia de la mayoría de los integrantes para adoptar decisiones[57]. En este sentido, según el artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, se entiende por quórum “el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir”. A su vez, el mismo artículo determina dos clases de quórum: (i) el deliberatorio, que exige la presencia de por lo menos l...