Sentencia T-109 de 2015

T-109-15 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia T-109/15 CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Se llevó a cabo diligencia de desalojo DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo VIVIENDA DIGNA-Requisitos básicos de una vivienda adecuada DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y habitabilidad PODER DE POLICIA-Concepto PROCESO POLICIVO-Naturaleza PROCEDIMIENTO DE DESALOJO-Finalidad El procedimiento de desalojo es una medida necesaria que busca recuperar materialmente un bien que fue tomado de manera inapropiada y evitar que terceros obtengan de mala fe un beneficio por su acción ilegal. Esta necesidad se hace más imperiosa, incluso, cuando se trata de proteger espacios públicos, por cuanto en estos casos media un interés general supremo. DESALOJO FORZOSO-Debe adelantarse con el pleno respeto de los derechos fundamentales y debido proceso de las personas desalojadas PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN RELACION CON LOS PROCEDIMIENTOS DE DESALOJO FORZOSO DE ASENTAMIENTOS HUMANOS-Fundamentos jurisprudenciales De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación no resulta admisible que la administración permanezca impasible frente al desalojo de una comunidad que no cuenta con recursos suficientes para proveerse una solución de vivienda digna. Las obligaciones constitucionales en cabeza del Estado no se agotan en las reglas procesales del trámite de lanzamiento. Aun en los casos cuando el desalojo está justificado y es necesario, sea en defensa de la propiedad privada, del interés general o frente a un alto riesgo geológico, las autoridades han de proporcionar una alternativa de vivienda digna. DESALOJO FORZOSO-El proceso de reubicación forzosa y las alternativas de albergue transitorio ofrecidas por la administración desconocieron el derecho fundamental a la vivienda digna y el debido proceso de los accionantes y demás ocupantes DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y AL DEBIDO PROCESO-Orden a Alcaldía y a Inspección de Policía abstenerse de realizar cualquier diligencia de desalojo o reubicación hasta tanto se les garantice a los ocupantes del predio unas garantías reales de protección y alojamiento transitorio DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y AL DEBIDO PROCESO-Orden a Alcaldía informar acerca de las acciones legales que puede ejercer la población en situación de vulnerabilidad para recuperar los recursos económicos invertidos en las viviendas de predio desalojado Referencia: Expediente T-4.591.786. Acción de tutela interpuesta por Irene Jaimes Arias y otros contra la Alcaldía de Floridablanca y otros. Asunto: Procesos de desalojo forzado y derecho a una vivienda digna. Caso “Altos de Bellavista”. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil quince (2015). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Martha Victoria Sáchica Méndez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela emitido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bucaramanga, en el expediente de tutela T-4.591.786. I. ANTECEDENTES. Irene Jaimes Arias, Héctor Peña Niño, Elías Cáceres Rosales, Rosa Delia Rincón Hernández, Feliza Herreño, Isaac Traslaviña Patiño y Luz América Vargas Fandiño, actuando mediante apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra la Alcaldía de Floridablanca, el Banco Inmobiliario y la Inspección Primera de Policía, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vivienda digna y al debido proceso, con ocasión de la querella policiva adelantada en su contra por perturbación a la propiedad sobre un predio fiscal que aseguran haber venido ocupando por más de nueve años, luego de un fallido proyecto de vivienda social. 1. Hechos y relato contenido en el expediente[1]. 1. Mediante escritura pública 158 del 20 de junio de 2006 la constructora Cañaveral Ltda. transfirió a título de compraventa en favor del municipio de Floridablanca, representado por el Banco Inmobiliario de Floridablanca, un lote de terreno ubicado en la zona de Altos de Bellavista con matrícula inmobiliaria número 300-265887 y una extensión de 142.088,15 m2 por la suma de $6.600.000[2]. 2. Sobre el referido predio el municipio esperaba realizar un macroproyecto de vivienda social. Fue así como el 30 de junio de 2006 el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) resolvió que dentro de los planes regionales elegibles se encontraba el de “Altos de Bellavista etapas II y IV”. A finales de este año, el 19 de diciembre, se eligieron las 714 personas beneficiaras, entre estos los demandantes de tutela. 3. Los accionantes relatan que el 14 de septiembre de 2007 el Banco Inmobiliario de Floridablanca suscribió con cada uno de ellos un contrato de promesa de compraventa de bien inmueble de interés social, donde se comprometía a vender un apartamento de aproximadamente 42 metros cuadrados por un valor de $21.680.000[3] y estos, por su parte, se obligaban a hacer un ahorro programado por la suma de $2.040.000. Adicionalmente, la alcaldía gestionó ante el Fondo de Vivienda un subsidio por la suma de $8.568.000, monto que les fue reconocido a través de la Resolución 1762 del 19 de diciembre del año 2006. 4. Pese a lo anterior, no fue posible ejecutar dicho proyecto ante la afectación que del predio hiciera Ingeominas, catalogando sus áreas como de alto, medio y bajo riesgo por remoción de masas, evento que tornó inviable el plan de construcción propuesto. 5. La administración tomó entonces la decisión de realizar la subdivisión catastral del lote en agosto de 2012[4], dando origen al denominado Globo 1 con un área de 40.153 m2 y al Globo 2, correspondiente a un área de 101.935 m2, a la espera de poder gestionar un nuevo proyecto habitacional en el primer globo confiando que el terreno era más propicio para ello. 6. Ante el incumplimiento del programa de vivienda “Altos de Bellavista”, los demandantes de tutela aseguran que decidieron ocupar el globo 1 del terreno desde el 7 de septiembre de 2011 en forma quieta, pacífica e ininterrumpida. Sostienen que han realizado mejoras tales como construcción de casas en madera y ladrillo, pisos de cemento, techos de zinc y eternit. Además ponen de presente que con su propio esfuerzo y sin ningún tipo de ayuda oficial dotaron a estas viviendas de los servicios públicos de luz, agua potable y alcantarillado. 7. No obstante, desde el comienzo de la ocupación las autoridades municipales impetraron sendos procesos policivos con el objetivo de desalojarlos y poder así adelantar sobre este terreno un nuevo proyecto de vivienda social, lo que exigía que el predio estuviese libre de toda perturbación. 8. La Inspección 1ª de Policía de Floridablanca, mediante Resolución 007 calendada el 3 de abril del año 2014, concedió el amparo policivo por perturbación a la propiedad invocado por el Banco Inmobiliario. En consecuencia, dispuso que esta cesara y que todos los ocupantes se trasladaran en un término máximo de dos días hacia el lote contiguo (globo 2). Esta decisión fue confirmada mediante Resolución 011 del 23 de abril de 2014 la cual precisó que “la presente acción no se encuentra prescrita, por cuanto fue instaurada dentro del mismo mes en que ingresaron los querellados al lote objeto del presente proceso, septiembre de 2011, es decir que la posesión no ha sido pacífica, ni quieta”[5]. Hizo énfasis también en que la orden emitida no era de desalojo sino de reubicación, con el objeto de que se pudiese cumplir con la obligación de ofrecer vivienda digna a las 478 familias que junto a los querellados estaban a la espera de la misma, pero la cual se desarrollaría precisamente sobre el área del lote ocupada. 9. La entidad financiera del desarrollo -Findeter- como agente evaluador de los proponentes a ser incluidos dentro de los programas de vivienda social del gobierno nacional, conceptuó negativamente el 25 de abril de 2014 respecto al nuevo proyecto “Cerros de la Florida”, por cuanto en una visita técnica efectuada se constató “que este se encuentra invadido en la zona ofertada para desarrollar el proyecto (Globo 1)”[6]. Sin embargo, se concedió un plazo adicional hasta el día 29 de abril de 2014 para recuperar el predio e informar vía electrónica al Ministerio de Vivienda de tal actuación. 10. Contra la decisión policiva de desalojo los ocupantes impetraron la presente acción de tutela para evitar el perjuicio irremediable que les ocasionaría ser reubicados en una zona que carece de servicios públicos y de las garantías mínimas de habitabilidad. Argumentaron también que el trámite surtido se encontraba viciado por un defecto procedimental absoluto, toda vez que “se ejecutó al margen de la ley y además la querella policiva no reúne la totalidad de los requisitos que establecen el Decreto 992 de 1930 pues no fue dirigida ni presentada ante el alcalde y su secretario” y desconocía además el precedente constitucional referente a la protección de la vivienda digna. 11. La Inspectora de Policía programó audiencia pública de cumplimiento de la orden de desalojo para el 29 de abril de 2014 con el objetivo de “reubicar” a todos los ocupantes del globo 1 del predio Altos de Bellavista, a solicitud del Banco Inmobiliario y de la Alcaldía de Floridablanca. 2. Trámite procesal. Mediante auto del 29 de abril de 2014, el Juzgado Cuarto Promiscuo Municipal de Floridablanca admitió la demanda de tutela y corrió traslado a la Inspección Primera de Policía de Floridablanca, Banco Inmobiliario y la Alcaldía Municipal para que se pronunciasen acerca de los hechos materia de la acción. Igualmente vinculó oficiosamente a la Oficina asesora de Planeación de Floridablanca, al Ministerio de Vivienda, al Concejo municipal de Floridablanca, a la Personería municipal de Floridablanca, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Defensoría del Pueblo y a la Policía. El despacho concedió como medida provisional la suspensión inmediata de la diligencia de lanzamiento programada para ese mismo día hasta que no se resolviera de fondo el asunto, en tanto “de un estudio realizado por Ingeominas en el globo de terreno al cual se pretende reubicar a los aquí accionantes se concluyó que dicha zona presenta una amenaza, toda vez que existe una posibilidad alta de remoción en masa”[7]. 3. Contestación de las entidades demandadas y vinculadas. Alcaldía de Floridablanca. El representante del ente territorial se opuso a las pretensiones. En primer lugar, recordó que es deber de la administración recuperar los terrenos que pretendan ser apropiados ilegítimamente. En segundo, justificó el desalojo explicando que para lograr la aprobación por parte del gobierno nacional de un nuevo macroproyecto de vivienda social que beneficiaría a más de 473 familias, el municipio debía acreditar que el terreno postulante se encontraba disponible. Allegó igualmente concepto técnico emitido por el jefe de la oficina asesora de planeación donde se determinó que los niveles de amenaza en los predios que se pretende reubicar a los ocupantes, es decir el sector conocido como globo 2, “son media y bajo los cuales pueden con obras de mitigación ser regulados y controlados”[8]. Esto para demostrar que no existía peligro alguno al momento de trasladar a los accionantes ya que las condiciones del terreno son “aceptables”, aunado a que esta reubicación sería temporal, mientras se realizan las obras en el globo vecino para la construcción del proyecto denominado “Cerros de la Florida”. Inspección Primera de Policía de Floridablanca. Esgrimió que aunque haya habido incumplimiento de la promesa de compraventa pactada en el año 2007, correspondía a los afectados iniciar las acciones legales correspondientes a fin de rescindir el contrato o demandar en daños y perjuicios al Banco Inmobiliario de Floridablanca, mas no apropiarse ilegalmente de un bien fiscal del municipio. Precisó que la ocupación del terreno no ha sido pacífica ni permanente como aducen, por cuanto se han presentado desalojos sucesivos en virtud de la querella de lanzamiento promovida desde el 15 de septiembre de 2011 por la entonces directora del Banco Inmobiliario de Floridablanca. Banco Inmobiliario de Floridablanca. Esta entidad a la que entre otras funciones corresponde asesorar la política de vivienda de interés social del municipio, así como direccionar su oferta y demanda para su atención con los recursos asignados por la administración central[9], se opuso a la tutela. Aseveró que entre los demandantes se han forjado falsas expectativas “a través de abogados que los engañan diciéndoles que han surgido derechos por la supuesta posesión que han ejercido”, a sabiendas que se trata de un bien fiscal y por ende imprescriptible. Defiende la medida policial de desalojo ante la necesidad de realizar una solución de vivienda para las 473 familias que hacían parte del otrora proyecto “Altos de Bellavista etapas II y IV”. Denuncia asimismo la mala fe de algunos ocupantes al haber construido luego de ser desalojados y pretender escriturar supuestas mejoras a los inmuebles que habitan, tan solo días antes de la diligencia policiva[10]. Intervención de terceros interesados. Los señores José del Carmen Santamaría Lagos y Henry García Herrera, quienes se identificaron como veedores ciudadanos de los trabajos que se realizan en torno al proyecto habitacional “Cerros de la Florida”[11], denunciaron por escrito la dramática situación de las 474 familias que no han podido obtener una solución definitiva de vivienda por culpa de unos cuantos ocupantes que se rehúsan a desalojar[12]: Posteriormente, el 4 de mayo de 2014, teniendo en cuenta que los veedores estaban presentes en el despacho del a-quo y solicitaron realizar una serie de apreciaciones y consideraciones frente a la tutela tramitada, el juez estimó pertinente escucharlos en testimonio. José del Carmen sostuvo que “esta problemática viene de atrás con los mismos personajes que se han opuesto en el programa de interés social (…) en la administración de Jaime Flores se intentó hacer el primer desalojo de estas personas y se les notificó a ellos que ahí se iba a construir un proyecto, esto fue en 2011. Esto no se pudo realizar porque el Alcalde no le convenía echarse más problemas”. Henry García, a su vez, explicó que: “mi gran preocupación es que se caiga el proyecto y traiga perjuicios a la comunidad como tal, por cuanto se perdería el subsidio de $7.500.00 y además una suspensión al municipio por no presentar proyectos”[13]. Otras entidades vinculadas. La Personería de Floridablanca, el Concejo Municipal, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Vivienda se opusieron a su vinculación por cuanto aseguran no tener injerencia en el trámite adelantado por la Inspección Primera de Policía de Floridablanca, y tampoco haber incurrido en acción u omisión que vulnere los derechos fundamentales de los accionantes. 4. Pruebas de oficio. Mediante auto del 7 de mayo de 2014 el Juzgado 4 Promiscuo Municipal de Floridablanca dispuso: (i) citar a todos los accionantes para que rindieran testimonio, (ii) solicitar a Ingeominas un informe detallado sobre las conclusiones a que se llegó después de los estudios del suelo, y (iii) ordenar a la Inspección de Policía remitir el expediente del proceso verbal policivo. El Servicio Geológico Colombiano (antes Ingeominas), como instituto científico y técnico, explicó que tiene a su cargo a nivel nacional la investigación de los fenómenos generadores de amenazas y la evaluación de las mismas, cuando estas tengan un origen geológico con afectación regional y nacional, mas no a nivel local o predial, por lo cual no se cuenta con una información relacionada específicamente con los predios en cuestión[14]. Dentro de los testimonios rendidos por los accionantes se destaca el de Irene Jaimes Arias quien narró así las razones que impulsaron el proceso de ocupación y la negativa a ser reubicados sin las garantías suficientes: “la decisión [de ocupar el predio desde hace dos años y ocho meses] fue porque la alcaldía ni el alcalde nos cumplieron, debido a esto el problema lo tenemos desde el 2006, nosotros nos postulamos para el proyecto de altos de Bellavista y cumplimos con todos los requisitos, teníamos ya el ahorro programado, nos alcanzó a llegar lo del subsidio. Las administraciones son las que no nos han cumplido” (…) “El alcalde fue al lote y dijo que iba a hacer una reubicación al lote 2 aproximadamente hace tres meses y que si no nos íbamos al lote 2 nos desalojaban. Yo no lo hice porque no nos dio las garantías que debían ser, como por ejemplo no hay agua, luz ni alcantarillado. Donde estamos sí tenemos porque nosotros las colocamos, por esta razón no me pasé para allá, inclusive los que se fueron unos viven ahí y otros no”[15]. Elías Cáceres Rosales, por su parte, declaró lo siguiente: “Nosotros no nos estamos oponiendo a la reubicación, porque no es fácil tanta presión psicológica que nos han metido. No contamos con plata para ir a pagar un arriendo, no tenemos fiadores y en todas partes piden este requisito. Queremos que el alcalde en verdad nos ayude o nos de alguna solución porque lo que hemos construido donde estamos ha sido con mucho esfuerzo, para que la administración cuando quiera nos amenace de desalojo donde tenemos niños y familiares con enfermedades terminales, que requieren tener una vivienda digna y no vivir en cambuches como el alcalde quiere”[16]. Una vez rendidos los testimonios y recibidos los documentos solicitados en ejercicio oficioso del juez de tutela, se procedió a dictar sentencia. II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN. 2.1. En fallo de primera instancia, calendado el 13 de mayo de 2014, el Juzgado Cuarto Promiscuo Municipal de Floridablanca concedió el amparo. Argumentó que aunque era cierto que el terreno en disputa al tratarse de un bien fiscal no era prescriptible ni generaba ningún tipo de derecho real para los ocupantes, también lo era que se había configurado un margen de confianza legítima en este grupo de ciudadanos quienes desde años atrás se habían asentado en el lote. Fustigó igualmente que ninguna de las entidades accionadas hubiesen asumido con responsabilidad sus obligaciones y deberes para con las personas que interpusieron la acción de amparo y ni siquiera con aquellos que accedieron voluntariamente a la reubicación propuesta[17]. Resaltó que el área alterna de reubicación (globo 2) fue catalogada como de alto riesgo y en ella no existían las condiciones mínimas de seguridad ni salubridad ante la falta de servicios públicos, lo que terminaría afectando en gran medida los derechos fundamentales de los tutelantes, de sus núcleos familiares y demás personas que sufrieron y padecieron las dificultades, al no haber contado con los recursos económicos para adquirir una vivienda digna. En armonía con lo expuesto, suspendió el procedimiento de desalojo y ordenó realizar un censo socio-económico de todos los ocupantes, de modo que se les pudiera garantizar una solución real y digna de albergue temporal, con efectos “inter comunis”, mientras se resolvía definitivamente el problema. Las ordenes específicas y sus responsables se establecieron así: (i) a la Inspección, suspender las medidas de desalojo o de reubicación hasta que se construyan alternativas reales de solución; (ii) a la Alcaldía en conjunto con la Defensoría realizar un censo socio-económico de todas las personas y las familias que habitan los globos 1 y 2; (iii) a la Alcaldía garantizar la ubicación en un albergue provisional a las personas que se encuentren en una situación de especial protección, hasta tanto puedan resultar las condiciones que hagan posible su traslado hacia otro lugar; (iv) y por lo tanto “ofrecerle una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización socio-económica hasta tanto las condiciones que dieron origen a la vulneración de sus derechos fundamentales desaparezcan, para lo cual se le concede un término máximo de ciento veinte días (120) calendario contados a partir de la notificación de esta decisión”; (v) al Alcalde que en un plazo máximo de 30 días incluya las familias censadas en los programas de adquisición de viviendas de interés social que proporciona la entidad, tanto a nivel local como nacional; (vi) al Alcalde en un plazo de 30 días proceda a ordenar la realización de un estudio geotécnico reciente sobre el globo 1 y globo 2 donde se ha presupuestado efectuar el proyecto “Cerros de la Florida”, en el cual se determine de manera clara cuáles son las obras de mitigación necesarias para poder construir y ocupar los predios señalados; y el (vii) acompañamiento de la Defensoría del Pueblo. 2.2. Esta decisión fue impugnada por la Alcaldía de Floridablanca argumentando principalmente que no se podía dar prevalencia a los intereses particulares sobre los generales y que en todo caso las condiciones en que habitan los ocupantes no pueden tenerse como una alternativa digna[18]. 2.3. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bucaramanga, el 17 de junio de 2014, revocó íntegramente el fallo de primera instancia al considerar que la demanda de tutela no cumplía con los requisitos generales de procedencia. Aseveró que los accionantes no controvirtieron en su momento las falencias procesales que en sede de tutela le endilgaron al trámite policivo. Consideró también que el fondo del reclamo tampoco estaba llamado a prosperar debido a que no resultaba justo que por la ocupación de siete familias se paralizara el macroproyecto de vivienda social que tenía programado realizar el municipio para favorecer a más de 400 familias de escasos recursos. III. ACTUACIONES ADELANTADAS EN SEDE DE REVISIÓN. Mediante auto del 4 febrero de 2015, el Magistrado sustanciador ordenó una serie de pruebas para allegar al proceso de tutela elementos de juicio relevantes, así como una inspección judicial sobre el terreno “Altos de Bellavista” para conocer la situación real y actual de los ocupantes. En respuesta a dicha providencia, las partes convocadas y terceros interesados allegaron las siguientes contestaciones: Inspección Primera de Policía de Bucaramanga. Allegó en medio electrónico (Cd y carpeta compartida por correo electrónico) copia escaneada del proceso verbal policivo de la referencia. Así mismo, manifestó que la diligencia de “reubicación” inició el 3 de septiembre y culminó el día siguiente, fechas en las cuales “aunque hubo acompañamiento policivo no fue necesario el uso de la fuerza pública y se informó a las familias a reubicar el servicio que había para pernoctar mientras la administración municipal construía las viviendas y el lugar disponible para guardar los enseres”. Alcaldía Floridablanca. El representante del ente territorial solicitó a la Corte confirmar el fallo de segunda instancia. Explicó que con el fin de garantizar las condiciones dignas y justas a las personas desalojadas, se pusieron a su disposición los materiales de construcción necesarios, y mientras tanto la administración ofreció el servicio de hospedaje provisional. A manera de balance general expuso lo siguiente: “Como se pudo corroborar en el acta de visita del día 9 de febrero de 2015, en la actualidad viven cuarenta y cuatro (44) familias, en viviendas construidas en madera y zinc en un terreno plano y semiondulado, al lado de la vía, las cuales cuentan con los servicios de agua, luz, alcantarillado y recolección de basuras, las construcciones se encuentran en buen estado y los mismos residentes las han ido mejorando especialmente las treinta familias que se reubicaron voluntariamente tal como se puede observar con los registros fotográficos que se anexan”[19]. Descartó la existencia de problemas de salubridad por cuanto el alcantarillado suministrado por el EMPAS se encuentra funcionando y no se detectaron fugas. Con respecto a la solución definitiva manifestó que el día 30 de enero de 2015 el municipio de Floridablanca, a través del Banco Inmobiliario, se presentó a la nueva convocatoria realizada por el Ministerio de Vivienda, radicando los respectivos documentos para la Unión Temporal Vipa “Cerros de la Florida”, resultado que se estaría dando a conocer en el mes de marzo. Precisó, en todo caso, que las obras de mitigación y saneamiento básico se iniciarían una vez se aprobara la construcción del proyecto “el cual en el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Floridablanca existe el rubro presupuestal GDA 7001008025 por valor de dos mil millones de pesos ($2.000.000.000)”[20]. Banco Inmobiliario de Floridablanca. El representante de la entidad declaró frente a las obras de mitigación que la mismas se tienen previstas iniciarlas al momento de aprobarse el proyecto toda vez que si se realizan con anterioridad y la propuesta es finalmente rechazada, “nos encontraríamos menoscabando el erario de la administración al realizar adecuaciones a un predio que no puede ser destinado al programa de vivienda de interés social”[21]. Estimó que de seguirse el curso normal del proyecto y no presentarse nuevas ocupaciones, el término para dar por terminado la iniciativa habitacional sería de un año a partir de la adjudicación. En relación a los beneficiarios de la nueva propuesta aclaró que: “El proyecto Cerros de la Florida es para atender a las familias del antiguo proyecto llamado Altos de Bellavista II y IV etapa, hoy denominado Cerros de la Florida, anexo listado de las familias que en su momento fueron beneficiadas y donde se relacionan la cuenta de ahorro y el monto que tienen disponible. (…) El municipio de Floridablanca tiene como meta solucionar la necesidad de la vivienda de las familias del antiguo proyecto Altos de Bellavista, por tal razón se debe presentar a las convocatorias de Min. Vivienda en las actuales condiciones legales”[22]. Igualmente remitió copia simple de las constancias de entrega de materiales a las familias desalojadas, entre septiembre y diciembre de 2014, incluyendo puntillas, tablas, tomacorrientes, cable eléctrico, listones, bultos de cemento, alambre y tejas de zinc. Memorial de los accionantes de tutela. Relatan que el desalojo fue traumático teniendo en cuenta que hubo presencia del ESMAD y con retroexcavadora tumbaron las viviendas construidas por sus moradores. Ese día no se permitió el ingreso de abogados pero tanto los representantes de la Procuraduría como de la Curaduría dejaron constancia de la falta de garantías y oportunidades reales de reubicación. Precisaron que los albergues ofrecidos no eran sitios aptos para una familia, al ser centros de tratamiento para drogadictos y alcohólicos[23]. También fustigaron los “cambuches” que finalmente construyó la alcaldía, por cuanto: “ninguno posee cocina ni baños debidamente construidos, se instalaron en condiciones infrahumanas en la medida de nuestros recursos letrinas para hacer nuestras necesidades, no tenemos lavamanos ni duchas, nos bañamos tapados con plásticos para proteger nuestra intimidad”[24]. Por último, manifestaron su escepticismo frente al nuevo proyecto “Cerros de la Florida”, al considerar que “la condición de VIPA como convocatoria pública, no permite la preselección de los adjudicatarios, por lo tanto no está asegurada la inclusión de estas familias en este proyecto”[25]. De este modo, aseguran, continúa frustrada la promesa de un hogar. Veedores ciudadanos. José del Carmen Santamaría Lagos, en su condición de veedor ciudadano, reiteró cómo las 450 familias que representa han sido gravemente perjudicadas por los intereses personales de los ocupantes que se oponen a lograr que el Ministerio de Vivienda les adjudique los subsidios correspondientes. Advierte sobre la difícil situación en la que se encuentran entre las vías de hecho, por un lado, y el incumplimiento de la administración municipal, por otro: “Me siento como veedor de vivienda entre la espada y la pared ya que muchas familias creen que es mejor invadir y 200 de ellas esperan la decisión de que el proyecto sea una realidad o si no invadirán ya que sustentan que otra vez los juzgados y las ocho familias invasoras matarán sus sueños”[26]. Inspección Judicial. El Juzgado Cuarto Promiscuo Municipal de Floridablanca allegó en 487 folios y 6 cds los resultados de la inspección judicial al predio Altos de Bellavista surtida el 9 de febrero de 2015. Además de la evidencia recogida directamente por el funcionario judicial, y en atención al debido proceso, se anexaron las intervenciones de los accionantes, la alcaldía municipal y la personería de Floridablanca. Algunos extractos de las mismas serán incluidos en las consideraciones de esta sentencia. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Competencia. Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión de conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución, así como en los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. 2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico. De los antecedentes referidos, la Sala de Revisión observa que el caso sometido a consideración se origina en el año 2006 cuando el municipio de Floridablanca (Santander) adquirió un predio en donde se comprometió a realizar un macroproyecto de vivienda de interés social. En su momento fueron seleccionadas más de 400 familias como beneficiarias de los subsidios que el ente territorial en asocio con el nivel central logró gestionar. Se suscribieron entonces contratos de promesa de compraventa por intermedio del Banco Inmobiliario de Floridablanca y los ciudadanos se obligaron, por su parte, a abrir cuentas de ahorro programado. No obstante lo anterior, un estudio de Ingeominas advirtió el alto riesgo geológico que presentaba el terreno lo que terminó por tornar inviable material y jurídicamente el proyecto, al menos no sin antes ejecutarse las obras de reforzamiento necesarias. El tiempo transcurrió y en septiembre de 2011 un grupo de aproximadamente 50 familias beneficiarias decidió ocupar una parte del lote para construir allí sus hogares, dotándolos progresivamente de servicios públicos como agua, electricidad y alcantarillado. Simultáneamente comenzó una disputa con las autoridades de Floridablanca quienes exigieron el desalojo para poder presentar el terreno a una nueva convocatoria nacional que permitiese garantizar los recursos suficientes para otorgar una solución definitiva y digna de vivienda. En el curso del trámite policivo impulsado por el Banco Inmobiliario de Floridablanca, los accionantes impetraron la presente acción de tutela con el objetivo de suspender el desalojo mientras se les garantizara una alternativa real de reubicación. El Juzgado Cuarto Promiscuo Municipal concedió el amparo al sostener que las autoridades no habían asumido con responsabilidad sus obligaciones y deberes para proveer una solución adecuada de vivienda. De hecho, el área sugerida para la reubicación transitoria (globo 2) ya había sido catalogada como de alto riesgo y no contaba siquiera con las condiciones mínimas de salubridad ante la falta de servicios públicos. No obstante lo expuesto por el a-quo, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bucaramanga revocó integralmente el fallo al estimar que los accionantes no controvirtieron oportunamente las falencias procesales que en sede de tutela le endilgaron al trámite policivo y porque en todo caso no resultaba justo que por la ocupación de siete familias se paralizara el macroproyecto de vivienda social que tenía programado realizar el municipio. En sede de revisión, esta Corporación constató que el desalojo o proceso de reubicación finalmente se llevó a cabo durante los días 3 y 4 de septiembre de 2014, trasladando a los ocupantes al globo 2 del predio “Altos de Bellavista”. Los accionantes, por su parte, denunciaron los abusos ocurridos durante la diligencia de desalojo y las precarias condiciones en que se encuentran habitando los “cambuches” asignados por la administración. Esta, por el contrario, asegura que se respetaron todas las garantías ciudadanas y que el desalojo resultaba indispensable para presentar una nueva y definitiva solución de vivienda social en el municipio. Los terceros interesados, actuando a través de un veedor designado, demostraron su preocupación por el hecho que un grupo de familias pretendan hacer valer sus intereses por encima del bien común. De la reseña fáctica trascrita, así como de las pruebas recolectadas por esta Corporación, se advierte que la vulneración denunciada por los accionantes denota una dificultad de raigambre constitucional relacionada con el derecho fundamental a la vivienda digna y al debido proceso. No obstante, en tanto el trámite policivo ya culminó y con ello la pretensión original de la tutela en el sentido de suspender tal diligencia, la Corte deberá resolver como asunto previo si se ha configurado un evento de carencia actual de objeto o si, en todo caso, resulta necesario un pronunciamiento del juez constitucional. Resuelto lo anterior, se analizarán los siguientes problemas jurídicos: 1- ¿Trasgredió los derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna la diligencia de “reubicación” llevada a cabo por la Inspección primera de policía los días 3 y 4 de septiembre de 2014, teniendo en cuenta las denuncias ciudadanas sobre la falta de albergues transitorios adecuados y los supuestos abusos de la fuerza pública? 2- ¿Vulnera el derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes y los demás beneficiarios del proyecto original “Altos de Bellavista” el incumplimiento del programa en el año 2007 por problemas geológicos en el lote y las posteriores actuaciones de la administración? Para dar respuesta a lo anterior, la Corte se pronunciará sobre los siguientes aspectos: (i) la carencia actual de objeto; (ii) el derecho fundamental a la vivienda digna en el ordenamiento jurídico; (iii) los límites constitucionales a los desalojos forzosos; y finalmente, (v) resolverá el caso concreto. 4. Asunto previo: la carencia actual de objeto en sede de tutela. 4.1. De conformidad con el artículo 6 del Decreto Ley 2591 la tutela será improcedente “cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho”. Al respecto, este Tribunal ha sostenido que se presenta carencia actual de objeto por daño consumado cuando “no se reparó la vulneración del derecho, sino por el contrario, a raíz de su falta de garantía se ha ocasionado el daño que se buscaba evitar con la orden del juez de tutela”[27]. La razón de ser es el carácter restitutorio de la acción de amparo. La jurisprudencia ha explicado que “[l]a acción de tutela tiene, por regla general, carácter primordialmente restitutorio y no resarcitorio o de indemnización, de manera que cuando el daño ya no pueda precaverse y evitarse y solamente puede recibir como remedio una compensación del perjuicio, ella no es pertinente”[28]. 4.2. En casos similares al que se estudia, la Corte ha declarado que procede el análisis de la acción de tutela pese a que la diligencia de desalojo se haya consumado. En la sentencia T-578A de 2011, por ejemplo la Sala Segunda de Revisión estudió una demanda interpuesta por un ciudadano al que se le había expulsado del espacio público dónde había establecido su vivienda y su lugar de trabajo. Para decidir, la Sala advirtió “si respecto de cualquiera de los derechos fundamentales invocados el juez constitucional puede definir alguna disposición con la cual anule, evite o mitigue los efectos del daño causado, será relevante la procedencia de la acción de tutela”. Más recientemente, en sentencia T-825 de 2014 esta Corporación realizó un análisis similar: “a diferencia del hecho superado[29] que hace innecesario un pronunciamiento judicial- ésta afectación supone una vulneración definitiva de los derechos fundamentales de los ciudadanos que genera la obligación de que el juez constitucional se pronuncie de fondo, ya sea para fijar un precedente hacia el futuro o tomar medidas correctivas que puedan, de cierta medida, aminorar dicha afectación”. Así entonces, la Sala Sexta de Revisión estima que el presente caso amerita un pronunciamiento de fondo aunque la pretensión principal de la tutela haya perdido vigencia por la ejecución del desalojo. En efecto, el reclamo que hacen los demandantes por las supuestas condiciones de insalubridad y riesgo geológico en que se encuentran sus hogares transitorios, así como el incumplimiento reiterado que endilgan a la administración municipal hacen que juez de tutela no pueda permanecer impávido. 5. El derecho a la vivienda digna en el ordenamiento jurídico: más que un techo y cuatro paredes. 5.1 Para finales de 2008 se calculaba que la mitad de la población del mundo vivía en las ciudades, gran parte de ellas sin infraestructura y servicios adecuados. De acuerdo con ONU-Hábitat los residentes que soportan las peores condiciones son los 1.000 millones de pobres que habitan los llamados tugurios. Más de 930 millones de habitantes de estos barrios olvidados residen en los países en desarrollo, donde representan el 42% de la población urbana. Las autoridades nacionales o locales a menudo son renuentes a brindarles servicios básicos precisamente porque no son asentamientos oficiales[30]. Problemática que no resulta ajena a nuestro país, donde el conflicto armado interno, los altos índices de pobreza y la precariedad en los planes urbanísticos, entre otras causas, han ocasionado el crecimiento acelerado de barrios informales sin la prestación de los más elementales servicios. Ante este panorama urge recordar el mandato que el constituyente de 1991 trazó en el artículo 51 de la Constitución Política[31] así como el compromiso del Estado colombiano adquirido en virtud del artículo 11, numeral 1º, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[32]. Aunque la vivienda no fue inicialmente tratada por la jurisprudencia como un derecho fundamental exigible por su contenido prestacional, la posición de la Corte ha ido cambiando con el paso del tiempo, distinguiendo algunas situaciones bajo las cuales existe un derecho subjetivo fundamental, sea por transmutación, por su conexidad con otro respecto del cual no existe discusión sobre su naturaleza fundamental[33] o por la afectación del mínimo vital[34]; casos en los cuales sería posible brindarse la protección a través de la tutela[35]. Más recientemente se ha desarrollado una concepción autónoma del derecho a la vivienda. En este sentido, la Corte ha afirmado que su carácter programático y su necesaria dependencia de una erogación presupuestaria no es suficiente para sustraerles su carácter fundamental: “Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica”.[36] Así las cosas, en la actualidad resulta incuestionable que el derecho a la vivienda digna “tiene carácter subjetivo, fundamental y exigible”[37]. El solo hecho de no contar con un hogar deriva en la afectación grave y continua de otros derechos fundamentales. Las consecuencias de la falta de un hogar “son graves, y tienen repercusiones en casi todos los demás derechos humanos, como los derechos a la salud, la educación, la protección de la familia, la seguridad social, el empleo, y en muchos casos, el derecho a la vida”[38]. Las personas sin techo no pueden disfrutar de los servicios sociales ni recibir atención sanitaria apropiada. En ocasiones las escuelas se niegan a matricular a los niños de los tugurios porque sus asentamientos no tienen condición oficial[39]. Por el contrario, una habitación digna fomenta el desarrollo de la persona humana, “en cuanto le permite estrechar lazos familiares, que le posibiliten su desenvolvimiento social, otorgándoles un espacio propicio para su intimidad y añadiendo a su identidad el lugar donde se habita, como elemento de apacibilidad”[40]. El acceso a una vivienda de calidad se trata entonces de un auténtico problema constitucional y no como suele considerarse, de dominio exclusivo de las políticas socioeconómicas, inmune al tipo de rendición de cuentas jurídicas en materia de derechos humanos[41]. Frente a estas circunstancias, “es cuando el Estado debe responder, interviniendo de manera directa e inmediata a fin de brindar protección a quienes hacen parte de esos sectores marginados. Así lo reza el artículo 13 C.P”[42]. En ese marco, la Corte ha salvaguardado especialmente el derecho a la vivienda de los desprotegidos y los olvidados, cuando las personas atraviesan especiales situaciones de disminución por razones de salud, contingencias sociales y familiares, precariedades de tipo económico o de otra índole, cuando se afecta su mínimo vital o cuando se encuentran en situaciones en las que se restringe grave y permanentemente el goce efectivo de este derecho.[43] Lo expuesto hasta aquí no significa que cualquier ciudadano pueda reclamar de forma inmediata el derecho a ser propietario. Con fundamento en el orden internacional, esta Corporación ha explicado que existen en cabeza del Estado obligaciones de inmediato cumplimiento así como otras progresivas o diferidas en el tiempo y sujetas a las restricciones presupuestales propias de un país: “En consecuencia, a todo derecho económico, social y cultural –y por tanto también al derecho a la vivienda apropiada- están asociadas obligaciones de cumplimiento inmediato –o en el corto plazo-, y obligaciones que demandan un desarrollo progresivo.[44] En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo, cuando menos puede decirse que son las siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares;[45] (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho[46] –como mínimo, disponer un plan-;[47] (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones;[48] (iv) no discriminar injustificadamente;[49] (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación;[50] (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho[51] y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.[52] En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, puede decirse que son todas las que no sean susceptibles de realizarse de inmediato pero resulten idóneas, necesarias y proporcionales para garantizar plena y cabalmente el derecho a una vivienda digna. Así, puede decirse que el Estado tiene la obligación de asegurarles progresivamente a todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural”.[53] 5.2. No es cualquier tipo vivienda o albergue el que el ordenamiento colombiano promueve. El calificativo de “digna” que consagra el artículo 51 superior es una expresión con precisos efectos jurídicos. Su verdadero alcance conlleva la idea de que se garantice a todo individuo el acceso a un espacio propio o ajeno, en el que pueda procurarse “un lugar donde poder pasar las noches, resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez le depare a las personas la posibilidad de salvaguardar su dignidad”[54], así como sus demás derechos y libertades. En otras palabras, un lugar en el que pueda desarrollar con dignidad su proyecto de vida, así como el de su núcleo familiar[55]. La Corte[56], a su vez, se ha remitido a la Observación General 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales con el objetivo de precisar los lineamientos esenciales que una vivienda ha de tener para considerarse “digna” o “adecuada”. Así las cosas, más allá de un simple techo, habrán de valorarse ciertos aspectos de adecuación de acuerdo con el contexto específico de cada país así: “a) Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados. b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia. c) Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales. d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas. e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho. f) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes. g) Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos”[57]. En este punto es pertinente traer a colación lo señalado en la sentencia T-088 de 2011, ante el reclamo de la señora Luz Dary Gómez Viáfara por la dificultad que la vivienda de interés social conllevaba para su hija, Lizeth Yohanna Caicedo Gómez, de trece años de edad quien padecía parálisis cerebral y escoliosis severa rígida. Hogar que le fue entregado por el gobierno nacional en su condición de desplazada y madre cabeza de familia. La Corte concedió el amparo al establecer que una caracterización idónea del núcleo familiar implicaba considerar que era madre de una hija discapacitada cuya movilidad estaba limitada, y esa condición, demandaba una acción afirmativa respecto del bien inmueble que le fuera asignado. Así, dispuso que las entidades responsables proveyeran los recursos para adecuar su vivienda. 6. Desalojos forzosos: límites constitucionales y salvaguarda del derecho fundamental a una vivienda digna. 6.1. Muchos casos de desalojos forzosos están relacionados con la violencia, por ejemplo, los causados por conflictos armados internacionales, las disensiones internas y la violencia comunitaria o étnica. Pero también existen otros eventos que tienen lugar en nombre del desarrollo: la construcción de presas u otros proyectos energéticos en gran escala, la adquisición de tierras para programas de renovación urbana, rehabilitación de viviendas o embellecimiento de ciudades, el desbroce de tierras para fines agrícolas, la especulación desenfrenada de terrenos[58]. So pretexto de servir al “bien común”[59], millones de personas en el mundo se ven obligadas a abandonar lo que alguna vez fue su hogar. Se estima que alrededor de 2 millones de seres humanos por año, la mayoría de ellos habitantes de tugurios, son desalojados forzosamente. Los efectos de estas medidas para los sectores marginados “suelen ser desastrosos, al dejarlos sin hogar y más hundidos aun en la pobreza”[60]. No sorprende entonces que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales calificara que los desahucios forzados resultan prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto y sólo podrían justificarse en las circunstancias más excepcionales[61]. En armonía con lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha venido delimitando los precisos y restringidos parámetros bajo los cuales es legítimo el proceso de desalojo dentro del marco constitucional y legal vigente. 6.2 La expedición del Código Nacional de Policía (Decreto 1355 de 1970) coincidió con la aparición del Código de Procedimiento Civil -Decretos 1400 y 2019 de 1970-, de manera que a partir de los años 70 coexisten las acciones policivas para la protección de los derechos de tenencia y posesión de bienes, con las acciones judiciales destinadas al mismo fin, de donde corresponde al interesado escoger la vía más expedita de protección, atendiendo para el efecto el tiempo que lleve en posesión o tenencia de un inmueble[62]. Las acciones policivas –objeto de análisis en el presente expediente- en específico, responden al poder de policía cuya finalidad es mantener el orden público y garantizar la preservación de la seguridad, salubridad y tranquilidad públicas, como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas[63]. A diferencia de las acciones judiciales, el proceso policivo se trata de una instancia habilitada para restituir la tenencia de un inmueble, mas no para decidir las controversias suscitadas con ocasión de los derechos de dominio o posesión[64]. En cuanto a su reglamentación, la Corte concluyó en sentencia C-241 de 2010 que “la acción policiva prevista en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, coincide en sus elementos esenciales con lo previsto en el artículo 125 del Decreto Ley 1355 de 1970, con lo cual es posible concluir que el Código Nacional de Policía subrogó la acción de lanzamiento por ocupación de hecho, tanto para predios rurales como urbanos”. 6.3. Las anteriores disposiciones ponen en evidencia la importancia que el ordenamiento jurídico nacional confiere a la defensa de la propiedad[65]. Por esto se ha reconocido que el procedimiento de desalojo es una medida necesaria que busca recuperar materialmente un bien que fue tomado de manera inapropiada y evitar que terceros obtengan de mala fe un beneficio por su acción ilegal. Esta necesidad se hace más imperiosa, incluso, cuando se trata de proteger espacios públicos, por cuanto en estos casos media un interés general supremo[66]. Los jueces constitucionales, sin embargo, deben ser muy cuidadosos al momento de examinar estos eventos, estando prestos a vigilar que las autoridades actúen de manera adecuada, proporcional y respetando el debido proceso de los involucrados[67]. En caso contrario, podrán ordenarse medidas de reparación o resarcimiento económico así como la suspensión de los procedimientos. Específicamente, a partir del análisis de la normatividad vigente y de la doctrina internacional, este Tribunal ha identificado el siguiente conjunto de directrices y garantías procesales básicas que deben ser atendidas por las autoridades administrativas en ejercicio del poder de policía, así: “(i) Existe la necesidad de adoptar políticas sociales para evitar los asentamientos humanos irregulares, en atención a la obligación que tiene el Estado de promover programas de habitación, especialmente dirigidos a la población vulnerable, que se ajusten a los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna.[68] (ii) Las autoridades en caso que pretendan recuperar bienes, deben implementar las medidas adecuadas para la protección de los derechos fundamentales de los afectados. Así, de acuerdo con las observaciones número 4 de 1991 y 7 de 1997 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y los Principios de Pinheiro, las autoridades deben, entre otros aspectos: “(a) garantizar el debido proceso, (b) consultar previamente a la comunidad afectada, (c) notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y razonable, (d) suministrar a los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las viviendas; (e) estar presentes durante la diligencia; (f) identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (g) no efectuar desalojos cuando haya muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; (h) ofrecer recursos jurídicos efectivos a los afectados; y (i) ofrecer asistencia jurídica a la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos y, si es del caso, la reparación de los daños que les sean causados.”[69] (iii) Cuando el grupo poblacional afectado no disponga de recursos propios para proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades deben adoptar las medidas pertinentes de acuerdo con sus posibilidades, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según proceda.[70] (iv) Las autoridades deben evitar el uso desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de discapacidad, desplazados, etc.[71] (v) En los procedimientos de desalojo, la responsabilidad de garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre varias instituciones y autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de manera conjunta deben cumplir con las obligaciones antes mencionadas. En ese sentido, se ha señalado que “las autoridades locales y de policía son garantes de los derechos fundamentales de la población asentada en su respectiva jurisdicción, y que las poblaciones vulnerables por razones de igualdad y justicia material, merecen una consideración especial y son titulares de una protección reforzada de parte de las autoridades.”[72] 6.4. Ahora bien, corresponde al juez de tutela ponderar en cada caso concreto los derechos en tensión de modo tal que no se produzca una afectación desproporcionada de alguno de estos. En consecuencia, aunque sea cierto que la defensa de la propiedad goza de rango constitucional, más aún tratándose de bienes públicos destinados al interés general, su protección no ha de derivar en la negación total de quienes se vieron en la necesidad de ocupar un determinado predio en busca de un techo. En ocasiones puede que algunas personas pretenden abusar de sus derechos obstruyendo la recuperación legítima de determinados predios. Este fue el caso observado recientemente en la sentencia T-825 de 2014 en el que la Sala evidenció cómo las autoridades no solo suspendieron la diligencia de desalojo para permitir que el demandante aportara las pruebas que acreditaran la titularidad del inmueble -cosa que le fue imposible- sino que desde el mes de octubre del 2013 le venían advirtiendo, junto a la comunidad, que no podía iniciar construcción alguna porque la zona era una de alto riesgo y existían disputas de tiempo atrás sobre quién era su real propietario. Pese a l...