Sentencia T-1085 de 2007

T-1085-07 -Proyecto de Circulación Restringida- Sentencia T-1085/07 ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reliquidación de pensiones/ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad DERECHOS FUNDAMENTALES-Inexistencia de vulneración ACCION DE TUTELA-Improcedencia respecto a reliquidación pensional de exfuncionarios diplomáticos PENSION DE JUBILACION DE FUNCIONARIO DIPLOMATICO-Liquidación con base en el salario realmente devengado PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Su sola condición no es razón suficiente para que proceda la tutela/ACCION DE TUTELA-Persona de la tercera edad debe demostrar perjuicio irremediable En lo que respecta a estos últimos elementos, para la Sala resulta incuestionable que en el caso del accionante no está demostrada la afectación de su mínimo vital, evaluado éste a partir de una dimensión cualitativa y no cuantitativa. En efecto, del expediente no se advierte que el mínimo de condiciones de vida digna, la alimentación, la educación, la salud, el vestido y la recreación del actor se vean afectados a tal grado, que configuren un perjuicio irremediable y que hagan ineficaz el otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa con que cuenta para controvertir los actos administrativos que sustentan la negativa de la entidad demandada a reliquidar la pensión de vejez en los términos por él solicitados. PENSION DE JUBILACION DE FUNCIONARIO DIPLOMATICO-Caso en que han transcurrido más de 5 años desde el reconocimiento y más de 3 años desde que le negaron reliquidación por lo que no se da inmediatez La Sala acoge el argumento del ad-quem según el cual no existe justificación para que sólo cinco (5) años después de estar recibiendo la mesada pensional y de haber transcurrido más de tres (3) años desde que le fue negada la solicitud de reliquidación, el accionante acuda ante la jurisdicción constitucional, sin haberlo hecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, alegando la vulneración de sus derechos fundamentales. Si la acción de tutela (art. 86 C.P.) brinda a toda persona la posibilidad de reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, en este caso, las condiciones de vida del actor que actualmente reside en París (Francia), no sugieren que se esté frente a esa circunstancia y mucho menos, cuando él ha esperado pacientemente durante todos estos años, teniendo la posibilidad de acudir al juez competente para dirimir el conflicto pensional que desde el 2001 se le presentó. En estas condiciones, la controversia legal respecto de los actos administrativos cuestionados no corresponde dirimirla al juez constitucional. Así, dado que conforme a lo expuesto no se cumplen todas la reglas jurisprudenciales fijadas para considerar procedente la acción de tutela en este caso, habrá de confirmarse los fallos de instancia, que acertaron al denegar parcialmente la acción de tutela de la referencia. Reiteración de Jurisprudencia Referencia: expediente T-1700238 Acción de tutela instaurada por Jesús Alfredo Rey Córdoba, contra la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal-. Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil siete (2007). La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Veintiuno Penal del Circuito de Bogotá, D.C., el 19 de junio de 2007 y la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., el 2 de agosto de 2007, respectivamente. I. ANTECEDENTES 1. Hechos El señor Jesús Alfredo Rey Córdoba, actuando a través de apoderada, instauró acción de tutela contra Cajanal por considerar lesionados sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso, al mínimo vital, al trabajo y a la dignidad ante la negativa de dicha entidad a reliquidar la pensión de vejez que le reconoció mediante Resolución Nº28159 de 17 de diciembre de 2001, sin que tuviera en cuenta los salarios percibidos en moneda extranjera y al cambio vigente para ese momento, durante el último año de servicios en el cargo de Ministro Plenipotenciario ante la Organización de las Naciones Unidas que ejerció desde el 6 de abril de 1992 hasta el 17 de octubre de 1994. En el escrito de tutela, en lo pertinente, relató que: -Laboró en el sector público durante más de veinte años. Mediante Decreto 156 del 28 de enero de 1992 expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, fue nombrado Ministro Plenipotenciario ante la Organización de las Naciones Unidas con sede en Nueva York, desde el 6 de abril de 1992 hasta el 17 de octubre de 1994. -Por cumplir con los requisitos de ley, Cajanal mediante Resolución Nº 28159 de diciembre 17 de 2001, le reconoció la pensión mensual vitalicia de vejez, efectiva a partir del 13 de abril de 1998, en cuantía de $1.275.233.30[1], teniendo en cuenta sólo el salario establecido para el cargo de Ministro Plenipotenciario código 2006-16. -Dicha decisión fue recurrida en sede gubernativa, con el fin de que la mesada fuera reliquidada, teniendo en cuenta todos los pagos recibidos en dólares americanos por parte del actor. El recurso de reposición fue resuelto por Cajanal mediante Resolución Nº02840 del 6 de marzo de 2002 y el de apelación a través de la Resolución Nº5686 del 23 de septiembre de 2003, confirmando la determinación adoptada inicialmente. -Posteriormente, mediante escrito del 22 de diciembre de 2005, solicitó el reajuste de la mesada pensional, el cual también fue resuelto de manera negativa a través de Resolución Nº56993 del 30 de octubre de 2006. -Así las cosas, el 21 de marzo del año en curso, la apoderada del peticionario presentó derecho de petición[2] ante la Caja Nacional de Previsión, solicitando nuevamente la reliquidación de la pensión, sin que el mismo hubiese sido resuelto. Por lo anterior, el accionante solicita la protección de los derechos fundamentales invocados y se ordene a Cajanal, reliquidiar su mesada pensional “teniendo en cuenta los salarios por él percibidos, en moneda extranjera y al cambio vigente en ese momento, durante el último año de servicio en el cargo de MINISTRO PLENIPOTENCIARIO CODIGO 2006-16 ante la ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONAES UNIDAS, con sede en Nueva York… Como consecuencia de lo anterior, la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL EICE deberá pagar los valores retroactivos acumulados y actualizar el monto de su mesada hacia el futuro.”[3] 2. Respuesta de la entidad tutelada Luego de avocar conocimiento, el juez de instancia requirió a la entidad accionada para su pronunciamiento frente a los hechos de la demanda. No obstante la entidad demandada guardó silencio. 3. Decisiones judiciales objeto de revisión. 3.1. Primera instancia El Juzgado Veintiuno Penal del Circuito de Bogotá, D.C., mediante providencia del 19 de junio de 2007 negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social del accionante y tuteló el derecho de petición invocado. El Despacho señaló que la acción de tutela es improcedente para obtener el reconocimiento o la reliquidación de pensiones, dado que para perseguir este tipo de prestaciones el ordenamiento jurídico ha diseñado otros mecanismos judiciales. Agregó que excepcionalmente procede como mecanismo transitorio, cuando se configure un perjuicio irremediable. Concluyó señalando que en el presente caso no se satisfacen las causales de procedencia excepcional, razón por la que no tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y la seguridad social; pero que teniendo en cuenta que no se ha dado respuesta a la solicitud elevada por la apoderada del accionante el 21 de marzo de 2007, se tutelaba el derecho de petición, ordenando a Cajanal, que dentro del término de cinco días, informara al actor el plazo dentro del cual resolvería su solicitud. 3.2. Impugnación Inconforme con la decisión de instancia, la apoderada del señor Jesús Alfredo Rey Córdoba, consideró que el caso de su representado encaja en los presupuestos fijados en la Sentencia T-083 de 2004 de la Corte Constitucional, cuya aplicación solicita con el fin de lograr la protección constitucional reclamada. 3.3. Segunda instancia La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., a través de proveído del 2 de agosto de 2007, confirmó el fallo del a-quo. Fundó su decisión en que en efecto, la Caja Nacional de Previsión Social una vez emitió los actos administrativos números 2840, 5686 y 56993, por medio de los cuales negó al actor la reliquidación de la pensión por nuevos factores salariales, las dio a conocer al interesado, con lo que se agotó la vía gubernativa. Agregó que si no estaba conforme con la determinación adoptada por la entidad, le quedaba la posibilidad de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o a través de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, que contaba con otro medio de defensa judicial distinto a la acción de tutela. Adicionalmente, consideró que el peticionario no acreditó la manera en que se encontraba afectado su mínimo vital o se presentaba un perjuicio irremediable, máxime si se tiene en cuenta que la Caja Nacional de Previsión Social desde el 17 de diciembre de 2001 le reconoció una pensión vitalicia, efectiva a partir del 13 de abril de 1998, es decir, que el accionante lleva disfrutando de la misma más de 5 años. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Problema Jurídico En esta oportunidad corresponde a la Sala determinar si a través de la acción de tutela se puede obtener la reliquidación de pensiones y cuáles son las condiciones o requisitos de procedibilidad que deben cumplirse para que el juez constitucional profiera una decisión de fondo en este sentido. Adicionalmente, de ser afirmativa la respuesta al primer interrogante planteado, deberá determinarse si Cajanal ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante. Reglas jurisprudenciales sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela, tratándose de reliquidaciones pensionales de ex-funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores. Reiteración de jurisprudencia. El caso que ocupa la atención de la Sala, no es nuevo en la jurisprudencia constitucional. En efecto, en múltiples fallos[4], diferentes Salas de Revisión de la Corte Constitucional se han pronunciado sobre situaciones fácticas similares a las que se presentan en el asunto objeto de revisión. En dichas providencias, esta Corporación ha precisado que en razón al principio de subsidiaridad (Art. 86 Superior) que informa la acción de tutela, por regla general, éste no es el mecanismo judicial para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento o reliquidación de prestaciones sociales, particularmente en materia de pensiones. Adicionalmente, este tipo de conflictos se refieren, en principio, a controversias que afectan intereses de tipo meramente legal, para cuya solución el ordenamiento jurídico ha previsto mecanismos judiciales como los procesos ordinarios laborales o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, siendo entonces dichas autoridades, en cada caso concreto, las llamadas a garantizar la efectividad de estos derechos legales, en caso de demostrarse su amenaza o violación. No obstante, la anterior regla tiene excepciones, por ello la Corte Constitucional ha sostenido que en ciertos casos es viable el reconocimiento de esta clase de derechos por vía de tutela, no sólo cuando se ejerce como mecanismo transitorio, caso en el cual es necesario demostrar la existencia de un perjuicio irremediable, sino también cuando el medio judicial preferente es ineficaz o no es lo suficientemente expedito para brindar una protección inmediata, circunstancias que deben ser valoradas por el juez constitucional en cada caso particular. En este sentido, en la Sentencia T-083 de 2004 la Corte señaló que “la acción de tutela es procedente para proteger los derechos fundamentales y en particular los derivados del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, en los siguientes casos. (i) Cuando no existe otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo, el mismo no resulta idóneo para resolver el caso concreto, eventos en los que la tutela procede como mecanismo principal de defensa ante la imposibilidad material de solicitar una protección real y cierta por otra vía. Y (ii) cuando ésta se promueve como mecanismo transitorio, debiendo acreditar el demandante que el amparo constitucional es necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo caso la orden de protección tendrá efectos temporales, sólo hasta el momento en que la autoridad judicial competente decida en forma definitiva el conflicto planteado.” [5] En lo que concierne a este último aspecto, el alto Tribunal tiene establecido que para la acreditación de un perjuicio irremediable el juez ha de ponderar ciertos factores relacionados con: (a) la edad para ser considerado sujeto especial de protección; (b) la condición física, económica o mental; (c) el grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital; (d) la existencia previa del derecho y la acreditación por parte del interesado de la presunta afectación; y (e) el despliegue de cierta actividad administrativa y procesal tendiente a obtener la protección de sus derechos.[6] Teniendo en cuenta estos presupuestos generales, en el caso específico de la reliquidación pensional, la Corte ha sistematizado, entre otras, en la Sentencia T-083 de 2004, las condiciones específicas de procedibilidad de la acción de tutela, de la siguiente manera: a. Que la persona interesada haya adquirido el status de jubilado, o lo que es igual, que se le haya reconocido su pensión.[7] b. Que haya actuado en sede administrativa; es decir, que haya interpuesto los recursos de vía gubernativa contra el acto que reconoció la pensión, haya presentado la solicitud de reliquidación ante el respectivo fondo de pensiones o, en igual medida, requerido a la respectiva entidad para que certifique su salario real y ésta se hubiere negado.[8] c. Que haya acudido a las vías judiciales ordinarias para satisfacer sus pretensiones, se encuentre en tiempo de hacerlo o, en su defecto, demuestre que ello es imposible por razones ajenas a su voluntad.[9] d. Que acredite las condiciones materiales que justifican la protección por vía de tutela, esto es, su condición de persona de la tercera edad, que la actuación resulte violatoria de sus derechos fundamentales como la dignidad humana, la subsistencia, el mínimo vital y la salud en conexidad con la vida u otras garantías superiores, y que el hecho de someterla al trámite de un proceso ordinario hace más gravosa su situación personal.[10] Procede la Sala a constatar la adecuación de la situación fáctica del accionante a las reglas enunciadas. Caso Concreto Del plenario del expediente se puede advertir que la primera de las reglas jurisprudenciales se cumple totalmente, puesto que mediante la Resolución Nº28159 de de 2001, la entidad accionada reconoció al accionante su pensión de de vejez. Así las cosas, el actor ostenta la condición de pensionado. En relación con la segunda de las reglas enunciadas, se observa que el actor interpuso recurso de apelación contra el acto de reconocimiento pensional, el cual fue resuelto mediante la Resolución Nº5686 de septiembre de 2003, con la cual se negó la solicitud de reliquidación pensional. De esta manera, la segunda regla también se encuentra cumplida. Lo mismo puede predicarse de la tercera de las reglas, en cuanto el actor se encuentra en tiempo de cuestionar en sede judicial las decisiones que negaron su solicitud de reliquidación pensional. De otra parte, en cuanto a las condiciones materiales que justifican la protección por vía de tutela, no existe duda sobre su condición de persona de la tercera edad (64 años), la cual como lo ha establecido esta Corte, no constituye por sí misma razón suficiente para definir la procedencia de la acción de tutela en estos casos, pues se hace necesario que la actuación sea violatoria de derechos fundamentales como la dignidad humana, la subsistencia, el mínimo vital y la salud en conexidad con la vida u otras garantías superiores, y que el hecho de someterla al trámite de un proceso ordinario hace más gravosa su situación personal. En lo que respecta a estos últimos elementos, para la Sala resulta incuestionable que en el caso del accionante Rey Córdoba no está demostrada la afectación de su mínimo vital, evaluado éste a partir de una dimensión cualitativa y no cuantitativa. En efecto, del expediente no se advierte que el mínimo de condiciones de vida digna, la alimentación, la educación, la salud, el vestido y la recreación del actor se vean afectados a tal grado, que configuren un perjuicio irremediable y que hagan ineficaz el otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa con que cuenta para controvertir los actos administrativos que sustentan la negativa de la entidad demandada a reliquidar la pensión de vejez en los términos por él solicitados. Adicionalmente, la Sala acoge el argumento del ad-quem según el cual no existe justificación para que sólo cinco (5) años después de estar recibiendo la mesada pensional y de haber transcurrido más de tres (3) años desde que le fue negada la solicitud de reliquidación, el accionante acuda ante la jurisdicción constitucional, sin haberlo hecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, alegando la vulneración de sus derechos fundamentales. Si la acción de tutela (art. 86 C.P.) brinda a toda persona la posibilidad de reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, en este caso, las condiciones de vida del actor que actualmente reside en París (Francia), no sugieren que se esté frente a esa circunstancia y mucho menos, cuando él ha esperado pacientemente durante todos estos años, teniendo la posibilidad de acudir al juez competente para dirimir el conflicto pensional que desde el 2001 se le presentó. En estas condiciones, la controversia legal respecto de los actos administrativos cuestionados no corresponde dirimirla al juez constitucional. Así, dado que conforme a lo expuesto no se cumplen todas la reglas jurisprudenciales fijadas para considerar procedente la acción de tutela en este caso, habrá de confirmarse los fallos de instancia, que acertaron al denegar parcialmente la acción de tutela de la referencia. III. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero.- CONFIRMAR los fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado Veintiuno Penal del Circuito de Bogotá, D.C., el 19 de junio de 2007 y la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., el 2 de agosto de 2007, dentro de la acción de tutela instaurada por el señor Jesús Alfredo Rey Córdoba. Segundo.- Dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado Ponente Presidente de la Sala RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General [1] En la actualidad, en razón a los incrementos anuales, la mesada neta devengada es de $2.192.631.16 [2] Ver folios 9 a 14 del expediente. [3] Folio 3 del expediente. [4] Corte Constitucional. Sentencia T-1016 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-534 de 2001, T-620, M.P. Alvaro Tafur Galvis, T-634, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-1022 de 2002, T-083 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-527 de 2004, M.P. Alvaro Tafur Galvis. [5] M.P. Rodrigo Escobar Gil. [6] Ídem. [7] Corte Constitucional. Sentencias T-534 y T-1016 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-620 M.P. Alvaro Tafur Galvis y T-1022 de 2002, antes citadas. [8] Corte Constitucional. Sentencias T-634 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet, y T-1022 de 2002. [9] Idem. [10]Corte Constitucional. Sentencias T-620, M.P. Alvaro Tafur Galvis, T-634 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet y T-1022 de 2002.